Rapport de contrôle et d'évaluation 2004

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Sommaire

Le huitième Rapport de contrôle et d'évaluation du régime d'assurance-emploi s'inscrit dans le cadre de l'examen annuel de l'assurance-emploi du point de vue de l'économie, des collectivités et des travailleurs individuels. Le rapport évalue également l'utilisation du régime, ses répercussions et son efficacité, le recours aux mesures actives de réemploi et la façon dont les employeurs gèrent leur effectif. L'analyse porte sur la période allant du 1^er avril 2003 au 31 mars 2004. Le rapport traite aussi des tendances relevées dans les rapports précédents sur lesquelles nous avons obtenu d'autres données depuis la publication de ces rapports.

Le chapitre 1 donne un aperçu du marché du travail canadien durant la période de référence. Le chapitre 2 porte sur le recours aux prestations de revenu, et le chapitre 3, sur la participation aux mesures actives de réemploi, connues sous le nom de Prestations d'emploi et mesures de soutien (PEMS). Le chapitre 4 présente un aperçu de l'administration du régime, notamment des initiatives visant à améliorer la prestation des services. Enfin, au chapitre 5, on analyse les répercussions et l'efficacité du régime à divers points de vue.

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Le marché du travail

L'exercice 2003-2004 a été marqué par des perturbations économiques imprévues : le syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS), le premier cas d'encéphalopathie spongiforme bovine, la panne d'électricité qui a touché une grande partie de l'Ontario, les incendies de forêt qui ont dévasté l'Ouest ainsi qu'un ouragan et une violente tempête de neige qui ont sévi dans l'Est. En outre, le conflit sur le bois d'oeuvre avec les États-Unis s'est poursuivi et la valeur du dollar canadien a fortement augmenté pendant cette période.

Malgré ces chocs, le produit intérieur brut (PIB) a cru de 1,7 % au cours de l'exercice. Le taux d'activité au Canada a atteint un nouveau sommet de 67,6 % et 288 900 emplois ont été créés, soit 1,9 % de plus que l'an dernier. La plupart de ces nouveaux emplois étaient des emplois à temps plein dans le secteur des services; 222 500 étaient salariés, tandis que les 66 400 autres emplois ont été créés par des travailleurs autonomes. La moyenne hebdomadaire du nombre d'heures travaillées a baissé en 2003 et l'emploi saisonnier a diminué en 2003-2004.

En 2003-2004, la croissance de l'emploi a été la plus forte en Alberta (2,7 %) et en Colombie-Britannique (2,4 %), tandis qu'elle a dépassé la moyenne nationale à l'Île-du-Prince-Édouard (2,2 %) et en Ontario (2,2 %). Les 135 200 emplois créés en Ontario représentaient la moitié de la création d'emplois au Canada.

L'éducation joue toujours un grand rôle sur le marché du travail : l'emploi a augmenté le plus chez les personnes ayant fait des études postsecondaires et il a chuté pour celles qui n'avaient pas terminé leurs études secondaires.

Le taux de chômage annuel moyen, s'établissant à 7,6 %, était le même que celui de l'exercice précédent, mais il a changé sur une base mensuelle, atteignant même 7,9 % en août et en septembre 2003. C'est la croissance de l'emploi au cours du troisième trimestre qui a fait baisser le taux de chômage vers la fin de l'année. Celui-ci est demeuré stable chez les travailleurs âgés, tandis que le taux chez les jeunes a augmenté d'un demi-point de pourcentage au cours de l'exercice.

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L'assurance-emploi et l'économie

En 2003-2004, 1,97 million de nouvelles demandes de prestations d'assurance-emploi ont été établies, ce qui représente une hausse de 5,6 % par rapport à l'exercice précédent. Les prestations de revenu versées ont augmenté de 7,0 %, pour atteindre 13,2 milliards de dollars.

Le régime contribue dans une certaine mesure à la stabilité de l'économie. Trois modèles indépendants de macro-simulation ont indiqué que l'effet de stabilisation de l'assurance-emploi, selon trois chocs économiques simulés, représenterait entre 3,8 % et 6,5 % des emplois et entre 2,7 % et 6,2 % du PIB. Une étude récente a aussi démontré que la main-d'œuvre se déplaçait beaucoup entre les collectivités et que le régime d'assurance-emploi ne faisait pas obstacle à sa mobilité. La mobilité de la main-d'œuvre est une condition essentielle à l'efficacité du marché du travail.

Le régime d'assurance-emploi joue aussi un rôle de redistribution dans l'économie canadienne, ce qui entraîne une redistribution nette du revenu des travailleurs à revenu élevé vers les travailleurs à faible revenu. Les données concernant l'impôt sur le revenu révèlent également que l'assurance-emploi contribue à la redistribution du revenu au profit des régions ayant un taux de chômage plus élevé et des secteurs d'activité où l'emploi est en général plus saisonnier.

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L'assurance-emploi et les collectivités

Le suivi de 14 collectivités représentatives dans l'ensemble du pays indique que le régime d'assurance-emploi continue de s'adapter aux fluctuations des marchés du travail locaux, même si la situation économique varie d'une région à l'autre, en rajustant automatiquement les périodes et les normes d'admissibilité.

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L'assurance-emploi et les particuliers 

Accès aux prestations

Les mesures de l'accessibilité à l'assurance-emploi qui ont été publiées dans les rapports précédents ont fait l'objet d'un examen par des spécialistes. Selon ces derniers, il faut renforcer et améliorer ces mesures et même recourir à un vaste éventail de mesures pour bien évaluer l'accessibilité du régime.

Le ratio entre les prestataires d'assurance-emploi et les chômeurs, le ratio P/C, s'élevait à 43,9 % en 2003. Comme on l'a expliqué dans les rapports précédents, cette mesure suscite d'importantes réserves, étant donné qu'on prend en compte des personnes qui ne sont pas couvertes par l'assurance-emploi (comme les travailleurs autonomes et d'autres personnes qui ne cotisent pas au régime). Un autre ratio proposé par les spécialistes, qui compare le nombre de prestataires aux chômeurs ayant cotisé à l'assurance-emploi (le ratio P/CC), s'établissait à 61,6 % en 2003.

D'autres mesures de l'accessibilité tirées de l'Enquête sur la couverture de la population par l'assurance-emploi indiquent que 83,7 % des chômeurs ayant précédemment occupé un travail salarié et ayant eu une cessation d'emploi récente étaient admissibles aux prestations d'assurance-emploi. Le niveau d'accessibilité varie selon le groupe démographique et le type d'emploi. Celui des chômeurs adultes (91,4 %) était plus élevé que celui des chômeuses adultes (83,9 %). Il s'élevait à 91,9 % pour les personnes ayant travaillé à temps plein et à 48,5 % pour celles qui avaient travaillé à temps partiel. L'assurance-emploi est moins accessible pour les femmes que pour les hommes, parce que ces dernières sont généralement plus nombreuses à travailler à temps partiel. L'accessibilité est aussi plus restreinte pour les jeunes, étant donné qu'ils sont vraisemblablement de nouveaux venus sur le marché du travail, qui doivent accumuler plus d'heures d'emploi assurable, et qu'ils sont plus enclins à travailler à temps partiel. En décembre 2002, 36,9 % des jeunes qui étaient de nouveaux venus ou qui réintégraient le marché du travail auraient accumulé suffisamment d'heures d'emploi assurable pour toucher des prestations d'assurance-emploi (c.-à-d. qu'ils avaient plus de 910 heures d'emploi assurable), contre 83,4 % des jeunes qui n'étaient pas des nouveaux venus ou des personnes qui réintégraient le marché du travail.

Une étude sur les chômeurs âgés de 55 ans et plus a révélé qu'il n'y avait pas de différence entre la proportion des travailleurs âgés et celle des travailleurs âgés de 25 à 54 ans qui étaient admissibles à des prestations d'assurance-emploi ou qui en ont touché entre octobre 2000 et septembre 2002. Les travailleurs âgés ont cependant tendance à demeurer en chômage plus longtemps – 33,6 semaines contre 23,3 semaines pour les travailleurs âgés de 25 à 54 ans.

Parmi les chômeurs dont la cessation d'emploi était récente, qui avaient occupé un travail salarié et qui étaient admissibles à l'assurance-emploi, le pourcentage d'immigrants admissibles (80,3 %) en 2003 était moins élevé que celui des travailleurs canadiens de souche (84,7 %). Une analyse basée sur la Banque de données longitudinales sur les immigrants de Statistique Canada pour l'année d'imposition 2001, révèle que peu d'immigrants récents ont accédé au régime d'assurance-emploi. L'accès parmi les immigrants tend à augmenter dans les deux ou trois années de leur arrivée, puis à décliner au fur et à mesure que le nombre d'années écoulées depuis leur arrivée augmente. Dans l'ensemble, les immigrants ont recours au régime dans une proportion semblable à celle de tous les déclarants au Canada (15,2 % contre 15 %).

Le projet de loi C-2, adopté en octobre 2000, a modifié la définition des nouveaux venus et des personnes qui réintègrent le marché du travail afin que les parents qui reviennent sur le marché du travail après s'en être absentés pour prendre soin de jeunes enfants ne soient pas assujettis aux normes d'admissibilité les plus strictes. En effet, un particulier qui a reçu au moins une semaine de prestations de maternité ou de prestations parentales au cours de la période de cinq ans ayant précédé le début de sa période de prestations n'est pas considéré comme un nouveau venu ou une personne qui réintègre le marché du travail, et est donc assujetti uniquement aux normes variables d'admissibilité qui s'appliquent à la région économique en question. Les résultats d'une étude récente révèlent que cette nouvelle définition n'a pas eu d'effet notable sur le pourcentage de prestataires qui sont considérés comme des nouveaux venus ou des personnes qui réintègrent le marché du travail.

Dans le cas des pêcheurs autonomes, l'admissibilité à l'assurance-emploi est établie en fonction de la valeur des prises. Depuis 1996-1997, la valeur des prises dans le secteur de la pêche a augmenté considérablement, alors que les normes d'admissibilité fondées sur les gains n'ont pas changé. En 2003-2004, 96 % des pêcheurs qui étaient admissibles aux prestations avaient des gains assurables supérieurs à la norme d'admissibilité maximale de 5 500 $. Le nombre de pêcheurs ayant droit aux prestations ne diminue pas malgré le récent moratoire sur la pêche à la morue. De plus, comme il y a deux saisons de pêche commerciale, l'été et l'hiver, les pêcheurs peuvent demander des prestations deux fois par année. En 2003-2004, le nombre de pêcheurs ayant présenté deux demandes a augmenté de 14,6 %.

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Caractère adéquat des prestations

En 2003-2004, les prestations hebdomadaires moyennes ont augmenté de 1,3 % par rapport à la période de référence précédente, passant ainsi de 308 $ à 312 $. Près de 33 % des prestataires réguliers ont touché des prestations hebdomadaires maximales, qui étaient de 413 $. Dans le cas des prestations spéciales, la proportion s'est élevée à 29 %, ayant atteint 68 % pour ce qui est des prestations de pêcheur. Une étude a révélé que les pêcheurs touchent en moyenne 28 % de leurs revenus annuels moyens, qui s'établissent à 31 110 $, en prestations d'assurance-emploi, ce qui montre bien l'importance de ce régime dans les communautés de pêcheurs.

En moyenne, les prestataires réguliers n'ont reçu des prestations que pendant les deux tiers des semaines auxquelles ils avaient droit, ce qui représente une proportion presque identique à celle des exercices précédents. En outre, 31 % de ces prestataires ont épuisé les prestations d'assurance-emploi auxquelles ils avaient droit. Les femmes épuisent leurs prestations dans une plus grande proportion que les hommes. En effet, comme elles sont généralement plus nombreuses à travailler à temps partiel, elles accumulent donc moins d'heures de travail, ce qui leur donne moins de semaines de prestations que les hommes.

En 2003-2004, environ 32 % des personnes ayant touché des prestations de maladie ont utilisé la totalité des 15 semaines de prestations auxquelles ils avaient droit. Cette proportion est relativement stable depuis quelques années. Un suivi des prestataires d'assurance-emploi qui avaient utilisé leurs 15 semaines de prestations de maladie a été effectué, afin de voir s'ils recevaient ensuite des prestations d'invalidité du Régime de pensions du Canada. On a constaté que c'était le cas de seulement 10 % d'entre eux.

L'analyse des demandes de prestations de maternité et de prestations parentales démontre que les parents utilisent au moins 91 % de l'année de prestations à laquelle ils ont droit. La bonification des prestations parentales a permis aux familles de consacrer plus de temps à leur nouveau-né ou à leur enfant nouvellement adopté. En 2003-2004, la participation des hommes à ce programme a continué d'augmenter, connaissant une hausse de 10 %. Selon des études récentes, les femmes profitent des améliorations apportées aux prestations parentales pour rester plus longtemps à la maison. Avant 2001, environ 64 % des mères qui bénéficiaient de l'assurance-emploi retournaient au travail dans les sept mois suivant la naissance de leur enfant, comparativement à un peu moins de 16 % dans le cas de celles qui ont accouché en 2002 ou 2003.

Le caractère adéquat des prestations a aussi été évalué en examinant l'efficacité du supplément familial comme mesure de soutien du revenu pour les familles à faible revenu ayant des enfants. La proportion de prestataires d'assurance-emploi ayant droit au supplément familial a diminué, parce que les revenus familiaux ont augmenté alors que le seuil d'admissibilité à ce supplément est demeuré à 25 921 $. En 2003-2004, la proportion de prestataires ayant reçu le supplément familial s'établissait à 9,2 %.

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Promotion de la participation à la vie active

Le régime d'assurance-emploi comporte certaines dispositions qui visent à renforcer le lien entre l'effort de travail et les prestations, notamment le dénominateur, le travail pendant une période de prestations et les petites semaines.

Lorsqu'il a été mis en place en 1996-1997, le dénominateur a entraîné un changement considérable dans les nouvelles demandes de prestations établies, étant donné qu'il encourage les gens à travailler deux semaines de plus que la norme minimale d'admissibilité avant de demander des prestations. La proportion de prestataires réguliers qui n'ont pas travaillé au moins deux semaines de plus que le minimum requis est passée de 6,7 % à 3,6 % après la mise en place du dénominateur en 1997-1998. Elle est restée relativement stable depuis et se situait à 3,2 % en 2003-2004. La proportion de prestataires touchés par les effets du dénominateur est plus élevée dans les provinces de l'Atlantique et au Québec qu'en Ontario, dans les Prairies et dans l'Ouest.

En 2003-2004, 12,5 % des demandes de prestations établies comprenaient des petites semaines qui étaient exclues du calcul des prestations. L'augmentation de la proportion de demandes touchées par la disposition relative aux petites semaines (qui était de 9,9 % en 2002-2003) est probablement attribuable en grande partie à la hausse du seuil de la rémunération. La disposition relative aux petites semaines a permis aux clients touchés d'obtenir en moyenne 12 $ de plus en prestations hebdomadaires en 2003-2004, que ce à quoi ils auraient eu droit en l'absence de cette disposition. La proportion de demandes visées par la disposition relative aux petites semaines est beaucoup plus élevée dans le Canada Atlantique et au Québec que dans les autres régions du pays.

La proportion de prestataires travaillant pendant une période de prestations a continué de diminuer. Elle est passée de 56,8 % en 2002-2003 à 54,9 % en 2003-2004. Cette tendance à long terme indique peut-être que les prestataires hésitent à accepter un emploi pendant qu'ils reçoivent des prestations. Elle peut aussi être attribuable au petit nombre de possibilités d'emploi.

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Prestations d'emploi et mesures de soutien

En 2003-2004, 668 000 personnes ont bénéficié de prestations d'emploi et de mesures de soutien (PEMS) financées en vertu de la partie II de la Loi sur l'assurance-emploi, soit 4,7 % de plus qu'au cours de la période de référence précédente. Il y a eu 962 922 interventions, c'est-à-dire 67 000 de plus qu'en 2002-2003. L'utilisation des programmes d'emploi de longue durée a légèrement diminué au cours de l'exercice, alors que les interventions à court terme, comme le counseling et les clubs de recherche d'emploi, ont connu une hausse.

Selon les résultats des évaluations sommatives, les PEMS auraient des répercussions favorables mais limitées sur l'emploi des participants, selon le programme, le type de client et le secteur de compétence. Étant donné que les résultats sont variables, il est difficile de généraliser dans une large mesure les résultats obtenus selon les interventions, les types de client et les administrations. En outre, il est important de noter que les répercussions nettes sont basées sur les résultats provenant de trois administrations seulement : la Colombie-Britannique, le Québec et Terre-Neuve-et-Labrador.

Les évaluations sommatives démontrent que le contexte socio-économique précis a une incidence sur la façon dont les PEMS sont mises en oeuvre. Les besoins du marché du travail à l'échelle régionale ont tendance à se répercuter sur la planification, la conception et la mise en oeuvre des programmes, ainsi que sur la participation aux programmes et leur sélection. De plus, les caractéristiques des clients, comme leur niveau de scolarité, semblent avoir influencé la sélection des participants et l'autosélection de telle façon qu'elles pourraient avoir contribué à limiter les conséquences ultimes des programmes. Une analyse supplémentaire est en cours afin de mieux comprendre cette dynamique.

Le contexte socio-économique pourrait également avoir un effet sur l'efficacité à long terme des interventions, une hypothèse sur laquelle on se penche dans le cadre des évaluations sommatives individuelles.

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Main-d'oeuvre

Pour aider les entreprises à faire face aux chocs que l'économie a subis en 2003-2004 (comme le syndrome respiratoire aigu sévère, la maladie de la vache folle et les incendies de forêt), RHDCC a assoupli l'administration du Programme de travail partagé. Les 31 000 nouvelles demandes de prestations de Travail partagé qui ont été établies au cours de l'exercice ont aidé les employeurs à éviter 8 300 mises à pied temporaires.

Le 30 mars 2004, aucune entente n'avait été signée dans le cadre du programme Travail partagé et perfectionnement. Pour participer à ce programme, une entreprise devait être située dans une région où le taux de chômage était d'au moins 10 %, l'employeur devait avoir l'intention de réorganiser son entreprise et il devait être prêt à élaborer un plan de réorganisation et de formation détaillé pour appuyer sa demande. Ce programme a fait l'objet d'un projet pilote d'une durée de deux ans, qui s'est terminé le 15 décembre 2004.

Dans le budget de 2001, le gouvernement du Canada a annoncé que les apprentis qui touchaient de l'assurance-emploi lorsqu'ils quittaient leur travail pour suivre une formation ne seraient assujettis qu'à un seul délai de carence afin d'encourager le perfectionnement continu, même si leur cours comportait de nombreux modules de durée déterminée répartis sur plusieurs années. En 2003-2004, 30 500 apprentis ont demandé des prestations d'assurance-emploi et 5 900 d'entre eux n'ont pas eu à observer un délai de carence.

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Économies

Le Rapport de contrôle et d'évaluation 2003 comprenait un sommaire détaillé des économies réalisées et du réinvestissement dans des mesures actives attribuables à la réforme de l'assurance-emploi. Cette réforme aurait permis d'économiser 1,2 milliard de dollars entre 1996-1997 et 2001-2002. Le Rapport de contrôle et d'évaluation 2003 donne plus de détails à ce sujet.

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Depuis janvier 1997, les prestataires d'assurance-emploi qui fraudent sciemment le régime reçoivent un avis de violation en plus d'une pénalité financière. À la suite d'une « violation », ils doivent accumuler plus d'heures de travail assurable pour avoir droit à des prestations. En 2003-2004, 7 700 périodes de prestations n'ont pas été établies parce que le seuil minimal d'admissibilité du prestataire avait été haussé à la suite d'une violation, ce qui a permis un évitement des coûts de 42,3 millions de dollars.

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Administration du régime — Prestation des services

Comme on l'a déjà mentionné, l'exercice 2003-2004 a été marqué par plusieurs événements imprévus, comme le syndrome respiratoire aigu sévère, la maladie de la vache folle, des incendies de forêt et l'ouragan Juan. La souplesse du régime d'assurance-emploi lui a permis de s'adapter à chacune de ces situations. En même temps, nous avons poursuivi la transformation, l'uniformisation et la modernisation de nos ressources afin d'offrir des services de qualité aux Canadiens.

Les clients peuvent obtenir les principaux services de diverses manières. Environ 1,2 million de prestataires ont fait leur demande au moyen d'Appli-Web, une application Internet, 662 employeurs se sont inscrits afin d'utiliser le site RE-Web pour envoyer leurs relevés d'emploi et 132 000 relevés d'emploi ont été soumis de cette manière.

De plus, en 2003-2004, les guichets de Télédemande (servant à la présentation des demandes d'assurance-emploi) ont été remplacés par des postes d'accès Web grand public, de façon à ce que les clients qui font leur demande en personne bénéficient des mêmes applications interactives que ceux qui la font en direct. Environ 80 % des guichets ont subi cette transformation, ce qui a favorisé une utilisation accrue d'Appli-Web.

Entre mars 2001 et mars 2003, le taux d'exactitude des prestations d'assurance-emploi est passé de 93,5 % à 95,5 %. En 2003-2004, il est descendu à 94,5 %, surtout en raison de l'augmentation du nombre d'erreurs de la part des prestataires. Nous continuerons à insister auprès des prestataires sur la nécessité de déclarer leur rémunération avec exactitude et à sensibiliser davantage les employeurs quant à l'importance de fournir des renseignements exacts sur les relevés d'emploi. La façon dont les erreurs sont définies et signalées à l'heure actuelle fait l'objet d'une étude.