Annexe 1
Facteurs de risque et d’incertitude rattachés aux projections financières

Introduction

En juin 2005, le ministre des Finances a déposé à la Chambre des communes une étude indépendante menée par l’économiste Tim O’Neill au sujet de la démarche adoptée par le gouvernement du Canada en matière de prévisions économiques et budgétaires. Ce rapport visait à faire en sorte que le gouvernement continue d’utiliser les méthodes d’établissement des prévisions les plus à jour et à comparer les pratiques canadiennes par rapport aux meilleures méthodes en application dans le monde. Parmi les principales recommandations formulées dans le rapport, mentionnons l’amélioration de la transparence des méthodes et renseignements servant à établir les prévisions budgétaires du gouvernement fédéral, en partie par un examen des principaux facteurs de risque et d’incertitude rattachés aux projections budgétaires.

La présente annexe donne un aperçu des sources d’incertitude rattachées aux projections financières et, par conséquent, les risques qu’elles posent. Bien que le chapitre 4 porte sur des risques précis par rapport aux prévisions actuelles, l’annexe renferme une analyse des répercussions générales des risques et des incertitudes pour la planification financière.

Les projections financières sont foncièrement incertaines pour les motifs suivants :

• l’incertitude liée aux prévisions économiques qui sous-tendent les projections financières;

• la volatilité de la relation entre les variables financières et l’activité sous-jacente à laquelle elles se rapportent;

• les retards habituellement longs au plan de la diffusion des derniers renseignements économiques et financiers.

Les mesures prises pour assurer l’atteinte des objectifs financiers annuels visant des budgets équilibrés ou excédentaires exigent une analyse minutieuse des facteurs de risque et d’incertitude rattachés aux projections financières.

Les facteurs de risque et d’incertitude concernant l’atteinte des objectifs financiers soulignent la nécessité d’une démarche prudente en matière de planification financière, notamment la réserve annuelle pour éventualités et une mesure supplémentaire de prudence économique.

La réserve pour éventualités de 3 milliards de dollars est peu élevée par rapport à des revenus et des charges combinés de 400 milliards de dollars

• Le solde budgétaire correspond à la différence entre deux valeurs très élevées (les revenus et les charges). Des erreurs modestes dans les prévisions peuvent donc entraîner des erreurs de prévision en apparence importantes au chapitre du solde budgétaire.

• La somme des revenus et des charges s’établit à environ 400 milliards de dollars et elle ne cesse d’augmenter. Une sous-estimation de 1 % des revenus et une surestimation de 1 % des charges se traduisent par un manque à gagner imprévu de 4 milliards de dollars, un montant plus élevé que la réserve pour éventualités.

• Depuis 1994, chaque budget comprend une réserve pour éventualités généralement établie à 3 milliards de dollars. Bien que la valeur nominale de la réserve pour éventualités soit demeurée la même, sa valeur en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) a baissé d’environ la moitié, passant de 0,4 % du PIB en 1994 à 0,2 % du PIB en 2004.

• En outre, l’assiette des revenus qui est assujettie à l’erreur de prévision renferme non seulement les revenus fédéraux, mais également des revenus provinciaux et les cotisations au Régime de pensions du Canada administrés par l’Agence du revenu du Canada. Ces revenus totalisent près de 70 milliards de dollars. Puisque les versements reçus au départ par l’Agence du revenu du Canada ne précisent pas séparément ces mouvements, ils doivent faire l’objet d’une estimation mensuelle, ce qui ajoute à la complexité des projections financières.

Les projections financières sont foncièrement incertaines

• Il existe trois sources principales d’incertitudes rattachées aux projections financières : les prévisions économiques, la conversion des prévisions économiques en projections financières, et les décalages de l’information et la révision des données.

• Les prévisions économiques comportent une certaine incertitude inévitable. Puisque les prévisions économiques sous-tendent les projections financières, l’incertitude liée aux prévisions économiques se répercute sur les projections financières.

• La conversion des prévisions économiques en projections financières comporte elle-même des incertitudes. Bien que la plupart des variables financières soient liées à une activité économique sous-jacente, le rapport entre ces deux éléments est parfois volatil et difficile à prévoir compte tenu de la réaction des contribuables et de facteurs cycliques. En outre, certaines variables financières ne sont pas rattachées à des facteurs économiques, notamment les charges liées aux obligations juridiques du gouvernement.

• Enfin, les décalages relativement longs quant à la diffusion de l’information économique et financière finale peuvent compliquer les projections financières.

Les prévisions économiques peuvent contenir des erreurs

• La plupart des composantes des revenus budgétaires et certains éléments des charges (notamment les prestations d’assurance-emploi et les frais de la dette publique) sont influencés par les variables économiques auxquelles ils se rapportent.

• Le produit intérieur brut du pays constitue une mesure globale de l’assiette fiscale du gouvernement et représente un facteur important des projections financières. Les prévisions du PIB et d’autres variables économiques peuvent contenir des erreurs. En périodes d’accélération de la croissance économique, le PIB a tendance à être sous-estimé, tandis qu’en périodes de ralentissement de la croissance, il a tendance à être surestimé.

• Depuis 1994, les prévisions économiques utilisées aux fins de planification budgétaire reposent sur les prévisions du secteur privé. Des prévisions sont sollicitées pour les années civiles débutant avec l’année budgétaire et pouvant couvrir les six années suivantes^[1]. Au cours des 11 dernières années, l’erreur entre les prévisions établies pour les budgets et les données actuelles oscillait entre une surestimation de 2,6 points de pourcentage en 2001 et une sous-estimation de 4,7 points de pourcentage en 1999. L’erreur moyenne correspondait à une sous-estimation de 1,0 point de pourcentage.

Les prévisions des taux d’intérêt sont plus précises

• Les frais de la dette publique sont largement influencés par l’évolution des taux d’intérêt à court terme, car environ le tiers de l’encours de la dette du gouvernement doit être renouvelé au cours de l’année.

• Les prévisions touchant les taux d’intérêt ont généralement été plus précises que les prévisions du PIB nominal^[2].

La précision des prévisions est importante, car les projections financières sont sensibles à l’évolution des hypothèses économiques

• Les projections financières sont sensibles à l’évolution des variables économiques, plus particulièrement aux changements touchant la croissance du PIB réel, l’inflation et les taux d’intérêt.

• Même si le rapport entre l’évolution des variables économiques et les résultats financiers est volatil et difficile à prédire, on peut utiliser des règles générales pour se faire une idée de la sensibilité qui accompagne les chocs économiques. Ces règles générales supposent qu’une augmentation de l’activité économique est proportionnelle pour toutes les composantes du PIB qui ont trait au revenu.

• Les sensibilités indiquées ci-après diffèrent de celles présentées dans le budget de 2005 en raison de l’évolution des niveaux de base des divers éléments du PIB, de la progression des niveaux respectifs de revenus et de charges, et des changements apportés aux hypothèses touchant les taux des cotisations d’assurance-emploi. Plutôt que d’être fixés à un niveau donné, les taux des cotisations d’assurance-emploi sont réputés s’ajuster de sorte que les revenus d’assurance-emploi correspondent exactement aux charges de programmes. Cette hypothèse est conforme au nouveau mécanisme d’établissement des taux d’assurance-emploi instauré pour 2006.

• Les pages suivantes présentent l’incidence financière de l’évolution de trois variables économiques clés :

• Une augmentation du PIB réel qui découle de la hausse de 1 %, sur une année, du taux de croissance du PIB. La hausse de ce taux de croissance est attribuable à l’augmentation de la productivité et à la progression de 0,5 % de l’emploi.

• L’augmentation du PIB nominal provenant uniquement d’une hausse de 1 %, sur une année, du taux d’inflation du PIB.

• Une augmentation soutenue de 100 points de base de tous les taux d’intérêt.

• L’augmentation du PIB réel améliore le solde budgétaire de 2,7 milliards de dollars la première année, de 2,2 milliards la deuxième et de 2,6 milliards la cinquième.

• Les revenus fiscaux de toute provenance marquent une progression. Les revenus fiscaux sur le revenu des particuliers augmentent en fonction de la hausse de l’emploi et des salaires. En outre, en raison de la progressivité du régime fiscal, lorsque les particuliers gagnent des revenus réels supérieurs et passent à des fourchettes d’imposition plus élevées, ils paient relativement plus d’impôt sur leurs revenus. Les revenus fiscaux sur le revenu des sociétés augmentent selon la progression de la production et des bénéfices. Cependant, cette augmentation des revenus fiscaux sur le revenu des sociétés n’est pas proportionnelle, car une partie de l’augmentation des bénéfices est neutralisée par une utilisation plus intense de réserves pour pertes. Les revenus de la taxe sur les produits et services (TPS) augmentent selon la progression des dépenses de consommation liées à la hausse de l’emploi et du revenu personnel.

• Puisque les taux des cotisations d’assurance-emploi pour une année donnée sont fixés en fonction des projections établies en octobre de l’année précédente, les revenus des cotisations d’assurance-emploi sont supposés augmenter au cours de la première année du choc (en raison de la progression de l’emploi), mais ils diminuent par la suite sous l’effet du rajustement du seuil de rentabilité (l’évolution des revenus des cotisations d’assurance-emploi ne correspond pas exactement à celle des prestations d’assurance-emploi parce que la diminution des frais d’administration n’est pas prise en compte).

• Les charges diminuent, principalement en raison de la régression des prestations d’assurance-emploi (en raison d’un abaissement du niveau de chômage) et du recul des frais de la dette publique (en raison de la baisse de l’encours de la dette).

• Une augmentation du PIB nominal découlant uniquement de la hausse des prix se traduirait par une amélioration du solde budgétaire de 2,0 milliards de dollars la première année, de 1,5 milliard la deuxième et de 1,6 milliard la cinquième.

• L’augmentation des prix se traduit par une hausse du revenu nominal et, par après, l’impôt sur le revenu des particuliers, l’impôt sur le revenu des sociétés et les revenus de la TPS augmentent tous, par suite des gains enregistrés par les assiettes fiscales nominales sous-jacentes. Comparativement aux répercussions du choc du PIB réel, les effets sur les revenus fiscaux sur le revenu des particuliers sont plus prononcés la première année en raison du passage limité de la hausse de l’inflation (les fourchettes de l’impôt sont indexées selon l’évolution en pourcentage de l’indice des prix à la consommation pour les 12 mois se terminant le 30 septembre de l’année précédente). Pour les autres années, les répercussions sur les revenus fiscaux sur le revenu des particuliers sont plus marquées pour le choc du PIB réel, compte tenu de l’augmentation du revenu réel et de la progressivité du régime fiscal. Pour les autres mouvements de revenu, les effets sont semblables.

• Les revenus des cotisations d’assurance-emploi augmentent au fil de l’évolution des gains au cours de la première année, mais cette progression s’atténue par la suite, lorsque les taux des cotisations s’adaptent aux répercussions de la hausse des gains. Toutefois, contrairement au choc du PIB réel, les prestations d’assurance-emploi ne sont pas réduites puisque le chômage n’est pas touché par la montée des prix.

• La hausse des revenus est partiellement neutralisée par l’augmentation du coût des programmes législatifs qui sont indexés selon l’inflation, notamment les prestations versées aux aînés, et l’augmentation des charges salariales et non salariales fédérales qui sont réputées augmenter conformément aux prix. Les frais de la dette publique baissent en raison de la diminution de l’encours de la dette.

Estimation de l’incidence d’une augmentation soutenue de 100 points de base de tous les taux d’intérêt sur les revenus, les charges et le solde budgétaire fédéraux

	Année 1	Année 2	Année 5
	(G$)
Revenus fédéraux	0,4	0,5	0,8
Charges fédérales	1,3	2,0	2,7
Solde budgétaire	-1,0	-1,5	-1,9
Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.

• Une augmentation des taux d’intérêt aurait pour effet d’abaisser le solde budgétaire de près de 1,0 milliard de dollars au cours de la première année, de 1,5 milliard la deuxième et de 1,9 milliard de dollars la cinquième.

• La détérioration découle entièrement de l’augmentation des charges liée aux frais de la dette publique. La perte au titre des frais de la dette augmente au fil des ans, car la dette à plus long terme vient à échéance et est refinancée à des taux plus élevés.

• L’incidence globale est atténuée par une augmentation des revenus liée à la hausse du taux de rendement de l’actif du gouvernement portant intérêt, qui est ajouté aux revenus non fiscaux.

La conversion des prévisions économiques en projections financières constitue un processus incertain

• Même si les prévisions du PIB étaient parfaitement exactes, la conversion des prévisions économiques en projections financières ne serait pas simple, comme le montre la variation du ratio des revenus fédéraux au PIB nominal. Ce ratio peut être considéré comme le taux d’imposition effectif pour l’ensemble de l’économie.

• Le ratio des revenus s’accompagne d’un élément cyclique. Il a tendance à diminuer en périodes de ralentissement et à augmenter au cours des reprises, témoignant de la nature progressive du régime fiscal et du caractère cyclique des bénéfices des sociétés et des gains en capital. Il est également fonction de l’impact de l’évolution de la politique fiscale.

• Au cours des 20 dernières années, ce ratio est passé d’un sommet de 17,9 % en 1991-1992 à un creux de 15,3 % en 2003-2004. Pour une économie dont la production annuelle s’établit à 1,3 billion de dollars, chaque variation de 0,1 point de pourcentage de ce ratio produit un changement de 1,3 milliard de dollars de revenus. Ces 20 dernières années, le ratio a fluctué en moyenne de 0,4 point de pourcentage par année.

La croissance des assiettes fiscales ne se traduit pas de façon prévisible par des revenus fiscaux – Impôt sur le revenu des sociétés

• La relation entre les sources générales de revenus (à savoir l’impôt sur le revenu des particuliers, la taxe de vente et l’impôt sur le revenu des sociétés) et leurs assiettes respectives est soumise à d’importantes variations.

• Les dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu permettent aux sociétés de reporter leurs pertes sur 10 ans, et les pertes de l’exercice en cours peuvent être appliquées aux trois dernières années pour compenser les impôts déjà versés au cours de la période.

• Ces dispositions contribuent à la faiblesse du lien entre les revenus fiscaux sur le revenu des sociétés et les bénéfices des sociétés.

La croissance des assiettes fiscales ne se traduit pas de façon prévisible par des revenus fiscaux – Impôt sur le revenu des particuliers

• Sur de longues périodes, il existe une relation assez stable entre le revenu personnel et les revenus fiscaux sur le revenu des particuliers. Toutefois, au cours d’un exercice, il se pourrait que cette relation ne soit pas applicable, et ce, pour les motifs suivants :

• la réaction des particuliers aux variations de l’impôt est incertaine;

• la participation à des régimes de revenus à report d’impôt, notamment les régimes enregistrés d’épargne-retraite, peut varier;

• la mesure du revenu personnel selon les comptes nationaux ne tient pas compte des gains en capital et des retraits des épargnes-retraite donnant droit à une aide fiscale dans les régimes enregistrés d’épargne-retraite (REER) et les régimes de pension agréés (RPA).

• Par exemple, pendant de nombreuses années à la fin des années 1990, l’impôt sur le revenu des particuliers a augmenté plus rapidement que le revenu personnel, en partie à cause du rendement remarquable des marchés boursiers et des gains en capital qui en ont découlé (et aussi en raison de l’indexation partielle du régime fiscal pour tenir compte de l’inflation). En 2001-2002, le revenu personnel a augmenté de près de 5 %, tandis que les revenus fiscaux sur le revenu des particuliers ont diminué de plus de 7 %, à la suite des mesures de réduction de l’impôt dans le cadre du Plan quinquennal de réduction des impôts, de même que des pertes en capital associées à l’essoufflement des marchés boursiers.

La croissance des assiettes fiscales ne se traduit pas de façon prévisible par des revenus fiscaux – Revenus de la TPS

• Bien que l’assiette fiscale de la TPS soit relativement stable et suive généralement la croissance de l’économie, il peut également être difficile de prévoir les revenus de la TPS.

• Les revenus de la TPS représentent l’écart entre deux nombres élevés : les rentrées brutes et les remboursements. La TPS est une taxe à valeur ajoutée qui est perçue par les entreprises sur leurs ventes (rentrées brutes de la TPS) et, à leur tour, les entreprises obtiennent un remboursement de taxe sur leurs intrants (remboursements de TPS).

• De faibles variations de l’un ou des deux éléments peuvent se transformer en une variation importante de l’écart entre les deux. Dans certains cas, les remboursements de TPS ne sont pas demandés au cours de la même année que les rentrées qui leur sont associées, faisant ainsi en sorte que la croissance de l’assiette fiscale diffère de la croissance des revenus de la TPS. Cependant, sur plusieurs années, les différences ont tendance à s’atténuer, et les rentrées nettes de la TPS augmentent généralement de façon proportionnelle à l’assiette de la taxe à la consommation sous-jacente.

Les rapports financiers établis selon la comptabilité d’exercice satisfont à la norme la plus rigoureuse, mais accroissent l’incertitude des prévisions

• En 2002-2003, le gouvernement a modifié sa méthode comptable pour passer de la comptabilité d’exercice modifiée à la comptabilité d’exercice intégrale. Cette dernière méthode est reconnue à l’échelle internationale, car elle donne une vue plus complète de la situation financière du gouvernement et permet d’améliorer l’information servant à la prise de décisions et à la reddition de comptes.

• En vertu de la comptabilité d’exercice intégrale, les charges et les passifs correspondants sont comptabilisés au moment où ils sont engagés, plutôt qu’au moment où surviennent les sorties de fonds. Il est souvent difficile de prévoir l’évolution de ces éléments de passif, car ils ne comportent généralement aucun lien direct avec l’activité économique sous-jacente. Les rajustements touchant les obligations du gouvernement sont vérifiés par le Bureau du vérificateur général du Canada.

• Dans le cas des passifs environnementaux, le gouvernement tient compte des coûts et des obligations se rapportant à la gestion et à la remise en état des sites contaminés au moment de la contamination et lorsque des estimations des coûts sont disponibles. Pour les obligations juridiques, le gouvernement comptabilise une réserve pour sinistres et litiges lorsqu’il est vraisemblable, selon une évaluation juridique du ministère de la Justice Canada, que des paiements devront être effectués et qu’une estimation raisonnable de la perte peut être établie. Dans les deux cas, les obligations estimatives sont assujetties à un rajustement, selon l’évolution de la situation et à mesure que de nouveaux renseignements sont connus.

• Puisque le gouvernement constate le coût des avantages sociaux au cours de l’année où les obligations sont prises en charge (et non par répartition, méthode aux termes de laquelle les obligations ne sont comptabilisées que lorsque les prestations sont versées), le passif au titre du service courant est rajusté une fois l’an d’après des évaluations actuarielles.

• Les dépenses annuelles en immobilisations des divers ministères doivent être remplacées par une estimation de la dépréciation ou de l’amortissement du stock de capital global du gouvernement.

• La solvabilité de l’encours des prêts et la possibilité d’une demande de remboursement des garanties de prêts peuvent également être évaluées en permanence et leur valeur peut être rajustée au besoin.

Les décalages au chapitre de la disponibilité des données ajoutent à l’incertitude des projections financières

• Les décalages parfois longs au chapitre de la disponibilité de l’information sur l’évolution de la situation financière ajoutent de l’incertitude aux projections financières.

• Une quantité importante de nouveaux renseignements est obtenue même après la fin de l’exercice. Par exemple, dans le cas de l’impôt sur le revenu des particuliers, les données mensuelles diffusées se fondent sur les rentrées en espèces, mais sont rajustées pour tenir compte de l’estimation des débiteurs et des créditeurs à la fin de l’exercice. Cependant, à la fin de l’exercice, ces estimations sont remplacées par une estimation finale des rentrées de l’impôt sur le revenu des particuliers fondées sur la comptabilité d’exercice intégrale. Cette estimation est établie au cours de l’été et elle repose sur les déclarations de revenu des particuliers évaluées au 31 mai.

• Les initiatives stratégiques ne peuvent être incorporées dans les résultats mensuels que lorsqu’elles obtiennent l’approbation du Parlement. En outre, les obligations particulières ne peuvent être incluses que lorsque les montants peuvent être quantifiés par les ministères. Ceci ajoute de l’incertitude puisque l’approbation n’est pas garantie.

• La portée des rajustements est illustrée à l’aide d’une comparaison des excédents estimatifs à la date de diffusion du numéro de mars de La revue financière, lorsque les données financières des 12 mois sont produites, par rapport aux résultats définitifs diffusés dans le Rapport financier annuel du gouvernement du Canada. Les rajustements nets oscillent entre une hausse de 1,5 milliard de dollars et une baisse de 8,2 milliards. Au cours de la plupart des exercices, les rajustements sont négatifs.

Jusqu’à 56 % des revenus annuels de l’impôt sur le revenu des sociétés sont reçus au cours des quatre derniers mois de l’exercice

• Les sociétés doivent verser des acomptes provisionnels mensuels d’après l’impôt réel à payer au cours de l’année d’imposition précédente ou une estimation de l’impôt à payer au cours de l’exercice. Habituellement, les mensualités représentent « le moindre » de certains montants. Cependant, les sociétés sont tenues de remettre leurs derniers acomptes après la fin de leur année d’imposition. Dans la mesure où leurs bénéfices dépassent l’estimation utilisée pour calculer leurs acomptes mensuels, les sociétés peuvent devoir effectuer des règlements plus élevés lorsqu’elles effectuent leur dernier versement.

• Les sociétés dont l’année d’imposition se termine le 31 octobre (et qui comptent en moyenne pour 9 % des revenus fiscaux fédéraux sur le revenu des sociétés) et le 31 décembre (et qui comptent en moyenne pour 52 % des revenus fiscaux fédéraux sur le revenu des sociétés) doivent produire leur déclaration d’impôt finale avant la fin de décembre et avant la fin de février/début de mars respectivement. Selon ce processus, les revenus fiscaux sur le revenu des sociétés ont tendance à être différés à la fin de l’exercice. En effet, jusqu’à 56 % de l’ensemble des revenus fiscaux sur le revenu des sociétés peuvent être reçus au cours des quatre derniers mois (de décembre à mars) de l’exercice du gouvernement, et jusqu’à 48 % sont reçus au cours des trois derniers mois (de janvier à mars).

• Le montant reçu au cours des derniers mois est passablement volatil, d’où la difficulté de mesurer les répercussions des résultats des derniers mois.

La révision des données peut compliquer les projections financières

• Les révisions périodiques peuvent compliquer les projections financières. Selon ces révisions, les prévisionnistes, tant économiques que financiers, peuvent ne pas être en mesure de déterminer avec précision l’activité économique récente au moment où ils formulent leurs prévisions.

• Pour intégrer les méthodes et les renseignements les plus récents, Statistique Canada doit réviser périodiquement ses données. Chaque année, lors de la diffusion des comptes nationaux en mai, Statistique Canada procède à des révisions de données des quatre dernières années. Dans le cas de modifications apportées aux méthodes, les révisions peuvent remonter encore plus loin.

• Lorsque toutes les révisions ont été intégrées, les chiffres définitifs s’éloignent souvent de la valeur déclarée dans la version initiale. Par exemple, les données actuelles du PIB nominal en 1996 sont près de 5 % plus élevées que le chiffre déclaré au départ en mai 1997. Les révisions visant à tenir compte des dernières années ont été plus modestes, mais, dans leur cas, la période de révision de quatre ans n’est pas encore terminée.

• Lorsque le PIB est révisé, on en fait tout autant de ses divers éléments. Les bénéfices des sociétés, par exemple, sont assujettis à des révisions particulièrement vastes. Cette démarche est importante pour les estimations de l’année parce que les assiettes fiscales sous-jacentes font partie de l’information utilisée pour établir les projections financières; le recours à un niveau inexact dans le cas d’une assiette fiscale particulière entraîne l’inexactitude des projections.

Conclusion et répercussions

• Le gouvernement maintient son engagement à continuer de présenter chaque année des budgets équilibrés ou excédentaires.

• Les facteurs de risque et d’incertitude que comportent les projections financières soulignent la nécessité d’une démarche prudente en matière de planification financière. Même s’il est possible de déterminer où se trouvent ces facteurs de risque, il est impossible d’en prédire l’ampleur et de présumer de la portée de leurs conséquences.

• La capacité d’éviter tout déficit année après année exige une analyse minutieuse des facteurs de risque et d’incertitude rattachés aux projections financières.

• Pour atteindre son objectif d’équilibre ou d’excédent budgétaire, le gouvernement s’est engagé à continuer d’inclure une réserve pour éventualités de 3 milliards de dollars et de constituer une mesure supplémentaire de prudence économique, qui s’établira initialement à 1 milliard de dollars en 2005-2006 et qui passera à 4 milliards de dollars en 2009-2010.