Annexe 2
Perspective : Bilan à long terme des prévisions budgétaires

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Détail des différences selon l’exercice

Introduction

Le gouvernement du Canada établit des rapprochements annuels entre ses prévisions budgétaires et les résultats définitifs dans le Rapport financier annuel du gouvernement du Canada et dans les documents budgétaires. Cependant, dans le cadre d’un examen de la précision des prévisions gouvernementales^[1], Tim O’Neill a recommandé que le gouvernement établisse une perspective à plus long terme des résultats de ses prévisions budgétaires. La présente annexe établit les résultats des prévisions budgétaires du gouvernement pour la période de 1994-1995 à 2004-2005.

En particulier, elle compare pour cette période les estimations budgétaires pour l’exercice à venir, de même que les estimations mises à jour en cours d’exercice, aux résultats définitifs publiés dans le Rapport financier annuel du gouvernement du Canada pour cette année-là. Les estimations pour l’exercice à venir sont habituellement établies dans le budget déposé juste avant le début de cet exercice, tandis que les estimations mises à jour en cours d’exercice sont établies dans le budget déposé vers la fin de cet exercice. Comme il n’y a eu que quatre mises à jour économique et financière (à l’automne de 1999, de 2002, de 2003 et de 2004), celles-ci ont été exclues de l’analyse sommaire de la présente annexe. Une évolution détaillée des prévisions budgétaires pour la période de 1994-1995 à 2004-2005 par exercice est offerte dans Perspective : Bilan à long terme des prévisions budgétaires – Détails des différences selon l’exercice. On peut consulter ce document sur le site Web du ministère des Finances Canada, à l’adresse www.fin.gc.ca.

Le processus fédéral de prévisions budgétaires

Depuis 1994, les prévisions économiques présentées dans le budget ont été fondées sur la moyenne des prévisions des économistes du secteur privé. Une vingtaine de prévisionnistes participent périodiquement à ces enquêtes, habituellement après la publication trimestrielle des données des Comptes nationaux des revenus et dépenses de Statistique Canada. La moyenne des prévisions établies pour un certain nombre de variables économiques clés permet de déterminer les projections financières pour chacune des grandes composantes selon les comptes nationaux, conformément au cadre comptable utilisé par Statistique Canada. Ces projections sont ensuite converties selon les comptes publics.

Pour la période historique, Statistique Canada fournit au ministère des Finances Canada des rapprochements entre ses estimations et les résultats budgétaires présentés dans les Comptes publics du Canada et dans La revue financière mensuelle. Pour l’exercice en cours et les exercices suivants, c’est le ministère des Finances qui s’occupe de la conversion. Dans la plupart des cas, les rajustements sont relativement simples et font état de variations conceptuelles et de classification. Pour l’exercice en cours, toutefois, des rajustements sont requis afin de tenir compte des renseignements plus à jour fournis dans La revue financière mensuelle. Une description de ces rajustements se trouve dans La Mise à jour économique et financière de 2004 et celle de 2005.

Les prévisions du solde budgétaire sont établies suivant une méthode ascendante. Chacune des composantes des revenus budgétaires est fondée sur les taux d’imposition et les assiettes fiscales applicables. Ainsi, les rentrées d’impôt sur le revenu des particuliers sont fondées sur les prévisions du revenu imposable, des déductions et des exemptions, et sur les taux d’impositions applicables aux différentes fourchettes de revenu, suivant la définition du revenu imposable prévue dans la Loi de l’impôt sur le revenu. Les revenus budgétaires fluctuent en fonction de la composition du revenu, des décalages de réception des données budgétaires et de facteurs cycliques. Les hypothèses économiques en cours peuvent donc ne pas refléter fidèlement les résultats budgétaires. En fait, certains soutiennent que les résultats budgétaires en cours, surtout en ce qui a trait aux revenus budgétaires, constituent le meilleur indicateur contemporain et avancé de l’état de l’économie, plutôt que l’inverse.

Pour ce qui est des dépenses ou charges de programmes, certaines composantes reposent sur des hypothèses économiques (prestations d’assurance-emploi), démographiques (prestations aux aînés) et législatives (les divers transferts fédéraux au titre de la santé et d’autres programmes sociaux et de la péréquation). Les dépenses ou charges de programmes directes, qui incluent les coûts de fonctionnement du gouvernement du Canada, sont fondées sur le Budget principal des dépenses (déposé par le président du Conseil du Trésor), rajustées de manière à tenir compte de l’incidence des initiatives stratégiques annoncées qui ne sont pas incluses dans le Budget des dépenses. Des rajustements sont également apportés pour tenir compte du passif que le gouvernement pourrait encourir en cours d’exercice, comme les coûts liés aux conventions collectives conclues avec ses employés, d’autres prestations d’emploi, des décisions des tribunaux, des catastrophes naturelles et l’évolution du passif lié à l’environnement et aux Autochtones, entre autres choses. Comme les ministères ne peuvent dépasser leurs crédits, ils dépensent habituellement moins que ce qui leur est attribué. Une estimation de ces crédits inutilisés est aussi incluse dans les prévisions budgétaires, et elle est surtout fondée sur des données d’exercices antérieurs. Même si ces rajustements sont examinés tout au long de l’année, il faut faire preuve d’un jugement professionnel sûr pour établir les prévisions, compte tenu de l’insuffisance de renseignements à jour. Les frais de la dette publique sont fondés sur l’encours de la dette portant intérêt, le renouvellement de cette dette et les taux d’intérêt prévus. Pour obtenir ces estimations, il faut tenir compte des risques, en se basant sur l’expérience antérieure, et des développements en cours.

Les résultats définitifs pour l’exercice précédent (qui sont habituellement connus à la fin de septembre ou au début d’octobre de l’exercice en cours) renferment des renseignements importants sur les taux d’imposition effectifs des diverses composantes de revenus, les crédits inutilisés et le passif rajusté. De plus, à la publication des Comptes nationaux des revenus et dépenses du premier trimestre à la fin de mai, Statistique Canada publie aussi des estimations révisées de la croissance économique et de ses composantes pour les exercices antérieurs. Les résultats budgétaires définitifs de l’exercice précédent, jumelés aux données économiques révisées, constituent le nouveau fondement des estimations de l’exercice en cours et entraînent souvent une réévaluation des taux effectifs moyen d’imposition, des crédits inutilisés et du passif. Ces renseignements, jumelés aux résultats financiers mensuels en cours (soit habituellement les résultats financiers à la fin d’août ou de septembre), entraînent souvent d’importants rajustements de chacune des composantes du solde budgétaire et du solde lui-même.

Les prévisions budgétaires pour l’exercice en cours sont mises à jour dans le budget présenté vers la fin de l’exercice et reflètent surtout les développements mensuels en cours à la fin de décembre. Même si cette mise à jour survient habituellement en février – soit un mois avant la fin de l’exercice – d’autres développements importants qui se produisent au dernier trimestre, ainsi que des rajustements de comptabilité d’exercice apportés après le 31 mars, peuvent avoir une grande incidence sur les résultats définitifs. Voir l’annexe 1 pour plus de détails au sujet de ces rajustements.

Pour la période examinée, la sensibilité des soldes budgétaires aux développements économiques a presque doublé. Dans le budget de 1994, on a estimé qu’une augmentation de 1 % du revenu nominal améliorerait le solde budgétaire de 1,3 milliard de dollars la première année. Dans le budget présenté en février 2005, on avait estimé que la même modification du revenu nominal améliorerait le solde budgétaire de 2,5 milliards, en raison de la croissance de l’économie pendant cette période. En revanche, la sensibilité aux taux d’intérêt a été réduite depuis que le gouvernement a prolongé l’échéance de sa dette détenue sur les marchés. Dans le budget de 1994, une réduction de 100 points de base de tous les taux d’intérêt a permis d’améliorer le solde budgétaire de 1,7 milliard de dollars la première année. Dans le budget de 2005, cette amélioration a été réduite pour s’établir à 1,0 milliard.

Le bilan : Comparaison entre les premières estimations et les résultats définitifs de 1994-1995 à 2004-2005

Le tableau 1 présente une comparaison entre les premières prévisions du solde budgétaire inscrites dans le budget ayant précédé immédiatement l’exercice et les résultats vérifiés définitifs initialement rendus publics.

Les premières estimations ont sous-évalué le solde de 5,6 milliards de dollars en moyenne de 1994-1995 à 2004-2005. Dans quatre exercices (1996-1997, 1997-1998, 1999-2000 et 2000-2001), l’écart a été sensiblement supérieur à la moyenne. À l’exclusion de ces exercices, l’écart moyen a été légèrement supérieur à 1,3 milliard. Dans deux des 11 exercices examinés, les résultats définitifs ont été inférieurs aux premières estimations.

Tableau 1
Évolution des prévisions budgétaires : des premières estimations aux résultats définitifs

Ces estimations ne sont toutefois pas présentées selon des bases comparables. Au cours de l’exercice, des initiatives ont été annoncées quand il est devenu clair que le solde budgétaire serait plus élevé que prévu. Cette façon de faire est conforme au principe de prudence qui guide le processus de planification budgétaire : le gouvernement a déclaré qu’il n’annoncerait de nouvelles initiatives que s’il était certain d’avoir les moyens de les mener. À ce titre, des fonds ont été dégagés au cours de l’exercice quand il est devenu manifeste que les résultats seraient meilleurs que prévu. Ces initiatives devaient être assujetties au processus habituel d’approbation parlementaire avant que des paiements puissent être versés.

Le tableau 2 présente un rajustement des premières estimations et des résultats définitifs pour tenir compte des coûts financiers des initiatives stratégiques menées au cours de l’exercice et de l’incidence des rajustements techniques et comptables qui n’étaient pas prévus au moment du dépôt des premières estimations budgétaires. Ainsi, les premières estimations ont été sous-évaluées en moyenne de 10,2 milliards de dollars de 1994-1995 à 2004-2005. Un peu plus de la moitié de cet écart est attribuable à des revenus budgétaires plus élevés que prévu, les dépenses ou charges de programmes inférieures aux prévisions représentent environ le tiers de cet écart, et le reste s’explique par des frais de la dette publique moins élevés que prévu.

Tableau 2
Évolution des prévisions budgétaires : des premières estimations aux résultats définitifs 
Rajustées en fonction des modifications techniques ou des décisions stratégiques prises en cours d’exercice

Le tableau 3 illustre les écarts entre les premières estimations et les résultats définitifs pour les diverses composantes des revenus et des dépenses ou charges. Dans quatre des 11 exercices (1997-1998, 1999-2000, 2000-2001 et 2004-2005), les revenus budgétaires ont été sous-estimés en moyenne de 4,9 milliards de dollars, soit plus de 90 % de l’écart observé au chapitre des revenus, et près de 50 % de l’écart concernant le solde budgétaire. Les écarts observés dans ces exercices s’expliquent en grande partie par l’évolution des prévisions économiques et par des résultats budgétaires meilleurs que prévu au cours de l’exercice précédent – encore inconnus au moment où les premières estimations ont été présentées. Pour les autres exercices, les écarts observés parmi les composantes des revenus s’annulaient en grande partie, les résultats ayant été sous-estimés quatre fois, et surestimés les trois autres fois.

À l’exception de 1998-1999 et de 2004-2005, les dépenses ou charges de programmes ont été surestimées chaque année. Des prestations d’assurance-emploi et des dépenses ou charges de programmes directes moins élevées que prévu expliquent en majeure partie l’écart observé au chapitre des dépenses ou charges de programmes. L’écart affiché en ce qui a trait aux prestations d’assurance-emploi reflète une hypothèse relative au lien entre le nombre de chômeurs selon les prévisions et le nombre de bénéficiaires qui en résulte. Les hypothèses concernant les crédits ministériels inutilisés et les provisions pour passifs expliquent en majeure partie l’écart observé au chapitre des dépenses ou charges de programmes directes. D’importants rajustements apportés aux droits à péréquation pour des exercices antérieurs constituent l’un des principaux facteurs expliquant les écarts globaux observés sur le plan des dépenses ou charges de programmes dans trois des 11 exercices. Les écarts constatés à l’égard des frais de la dette publique peuvent s’expliquer en grande partie par des modifications apportées aux prévisions des taux d’intérêt.

Tableau 3
Écart des prévisions du solde budgétaire rajustées suivant les politiques par composante : des premières estimations aux résultats définitifs

Le bilan : Comparaison entre les dernières estimations budgétaires et les résultats définitifs de 1994-1995 à 2004-2005

Dans la présente section, les estimations budgétaires déposées juste avant la fin de l’exercice sont comparées aux résultats définitifs publiés dans le Rapport financier annuel. La comparaison est rajustée de manière à exclure l’incidence des initiatives stratégiques et les modifications techniques ou comptables qui ont été apportées après le dépôt du budget. Dans quatre des 11 exercices, des initiatives stratégiques ont été annoncées ou des modifications techniques ou comptables ont été apportées après le dépôt du budget. En 1997-1998, une modification comptable a été apportée en ce qui a trait aux engagements envers les institutions financières internationales; en 2000-2001 et en 2001-2002, les coûts de mesures budgétaires déjà annoncées ont été modifiés; et en 2004-2005, une aide supplémentaire a été accordée aux agriculteurs, et une modification comptable a été apportée afin de faire état du passif découlant des accords sur les revenus tirés de l’exploitation des ressources extracôtières.

Sur une base rajustée, le solde financier a été sous-estimé en moyenne de 4,6 milliards de dollars de 1994-1995 à 2004-2005; les revenus, plus élevés que prévu, et les dépenses ou charges de programmes, inférieures aux prévisions, ont contribué à peu près également à l’écart observé (tableau 4). La moitié de l’écart constaté entre les premières estimations et les résultats définitifs est donc attribuable à des événements survenus après le dépôt des dernières estimations, ce qui vient confirmer les difficultés mises en relief à l’annexe 1, surtout en ce qui a trait aux décalages de l’information.

Tableau 4
Évolution des prévisions budgétaires : des dernières prévisions aux résultats définitifs
Rajustées en fonction des modifications techniques et des décisions stratégiques prises en cours d’exercice

Le tableau 5 illustre les écarts entre les dernières estimations budgétaires et les résultats définitifs, sur une base rajustée, pour les diverses composantes des revenus et des dépenses ou charges de programmes. Les revenus budgétaires ont été surestimés cinq fois et sous-estimés six fois. Les écarts observés durant les années où les revenus budgétaires ont été sous-estimés ont toutefois été beaucoup plus importants que les années où ils ont été surestimés. Les écarts constatés entre les diverses composantes des revenus sont en grande partie aléatoires, à l’exception peut-être des autres revenus, qui ont été sous-estimés neuf fois sur 11.

Les dépenses ou charges de programmes directes représentent près des trois quarts des surestimations du total des dépenses ou charges de programmes. Cette composante n’a été sous-estimée que deux fois. Les écarts affichés au titre des dépenses ou charges de programmes directes sont largement attribuables à la difficulté d’estimer les crédits ministériels inutilisés et les provisions pour passifs engagés pendant l’exercice. En revanche, les écarts observés au chapitre des frais de la dette publique ont été relativement peu élevés, sauf en 2001-2002.

Tableau 5
Écart des prévisions du solde budgétaire rajustées suivant les politiques par composante : des dernières estimations aux résultats définitifs

¹ Examen des prévisions budgétaires du gouvernement du Canada : Processus et systèmes, Tim O’Neill (juin 2005). La présente annexe est fondée sur l’analyse présentée dans le rapport de M. O’Neill. Certains rajustements ont été apportés aux données afin de présenter les prévisions initiales et les résultats déclarés sur une base comparable. Les résultats d’ensemble sont toutefois semblables à ceux qui sont présentés dans le rapport de M. O’Neill. [Retour] 

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