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Deuxième section — Contexte
Dans cette section, on décrit le processus ayant mené au choix du PASG
comme structure régissant les services de garde dans le cas des familles où
vivent des enfants ayant des besoins spéciaux et on esquisse ce nouveau cadre.
LE PROCESSUS DÉCISIONNEL
En Colombie-Britannique, ce sont les Services de garde pour enfants ayant
des besoins spéciaux (SGEBS) qui ont toujours servi — et qui servent encore
— de cadre organisationnel pour les services de garde offerts aux familles où
vivent des enfants ayant des besoins spéciaux. En vertu de ce programme, c'est
surtout en achetant des places auprès des Centres de développement de
l'enfant (CDE), des garderies spécialisées et des programmes
communautaires de garde d'enfants que l'on satisfait aux besoins des familles au
sein desquelles vivent des enfants ayant des besoins spéciaux.3
La décision d'abandonner les SGEBS découle d'un examen du programme, démarche
entreprise pour répondre à la fois à une demande croissante et à des
questions touchant à la prestation des services — questions soulevées par les
parents, les fournisseurs de services, le personnel du ministère des Services
sociaux (MSS) et divers groupes et personnes intéressés. L'examen a débuté
en 1990 lorsqu'un comité officieux, composé de membres du personnel des
bureaux locaux du MSS, a établi qu'il fallait en arriver à une image
plus claire des SGEBS et consulter les parents avant de procéder à toute
modification du mode de prestation des services.
Au cours de l'été 1991, on a effectué un sondage auprès de fournisseurs
de services et de travailleurs sociaux — oeuvrant auprès de 400 enfants bénéficiant
du programme — dans le but de déterminer l'éventail des garderies qui avaient
recours aux SGEBS et la gamme des besoins des enfants visés.4 La
recherche a permis de cerner des disparités au niveau du service dans la
province : on a établi, notamment, que les coûts horaires associés à la
prestation des services variaient considérablement et qu'ils n'étaient pas nécessairement
fonction du niveau de l'aide/de l'intervention dont l'enfant ou la garderie a
besoin; on a constaté que les objectifs du programme n'étaient pas clairement
définis et que les pratiques, pour ce qui a trait à l'admissibilité et au
test du revenu, manquaient de cohérence.
À la phase de recherche proprement dite a succédé une période de
consultation au cours de laquelle on a recueilli les réactions de familles, de
fournisseurs de services, de responsables d'organismes communautaires, de
professionnels, de représentants du monde de l'enseignement et d'employés du
Ministère — plus de 1 300 personnes en tout. Le document qui s'intitule Special
Needs Day Care: A Discussion Paper a servi de cadre de discussion; quant aux
conclusions de la phase de consultation, elles figurent dans un document
distinct : Special Needs Day Care Review: A Summary of the Community
Consultation Phase.
En septembre 1992, on créait le Comité de référence des SGEBS,
qu'on chargeait de proposer d'éventuelles modifications au programme des SGEBS;
il était composé de parents, de fournisseurs de services, d'éducateurs de
jeunes enfants et de représentants de cinq ministères de la province. Tirant
parti de l'expérience de ses membres, le Comité s'est penché sur les
conclusions des étapes de recherche et de consultation et, en septembre 1993,
il remettait son rapport (Supported Child Care: The Report of the Special
Needs Day Care Review in British Columbia) au ministre des Services sociaux
de la Colombie-Britannique. On a proposé d'appeler tout simplement "
Programme d'aide aux services de garde " (PASG) la vision et le cadre de
prestation des services que présentait le Comité dans son rapport — publié en
décembre 1993.
Ce rapport a donné lieu à nombre d'observations dont le gouvernement a tenu
compte dans le document qui s'intitule The Government's Response to Supported
Child Care: The Report of the Special Needs Day Care Review in British Columbia.
Juste avant la parution de cette " réponse ", les directeurs des différentes
régions administratives de la province ont reçu une trousse censée leur
faciliter les choses lors des premières étapes de la transition; elle
contenait la réponse du gouvernement et un guide de la transition (Transition
Guide),5 qui " donne un aperçu du rôle de divers ministères
pendant la période de transition et trace certaines lignes directrices quant
aux activités sur le terrain ";6 on y traite aussi des outils
qui seront élaborés pour étayer la transition et des utilisations possibles
des fonds consacrés à celle-ci.
La réponse du gouvernement a fait l'objet d'une vaste diffusion une semaine
environ après la distribution des trousses. Si le gouvernement y cherchait
" un équilibre entre les intérêts, souvent divergents, des parents, des
organismes de garde d'enfants, des fournisseurs de services et des préposés
"7, il s'y montrait en général favorable à la vision et aux
principes formulés par le Comité de référence des SGEBS et il avalisait
l'abandon de ces derniers au profit d'un nouveau programme provincial, le PASG.
LE CADRE DU PASG
Essentiellement, le PASG se veut une démarche visant à offrir aux enfants
ayant des besoins spéciaux l'aide qui leur permettra de fréquenter les
garderies traditionnelles; il devrait se présenter sous forme d'un programme axé
sur l'intégration, sur une perspective familiale de la prestation des services,
sur le partage de la responsabilité et sur la planification individuelle.
Au point de départ, le PASG devrait donner aux parents d'enfants ayant des
besoins spéciaux les mêmes choix, au chapitre des services de garde, que ceux
dont disposent les autres parents. On prévoit intégrer les enfants ayant des
besoins spéciaux aux garderies traditionnelles en augmentant l'aide accordée
à celles-ci - personnel ou ressources supplémentaires (de l'équipement, par
exemple) ou possibilités de formation ou de consultation.
Là où le programme des SGEBS est habituellement offert gratuitement aux
familles, le cadre du PASG opte, pour sa part, pour la participation aux frais :
le programme couvrira les coûts supplémentaires qu'entraînera l'intégration
des enfants ayant des besoins spéciaux aux garderies ordinaires, mais les
parents devront payer les places en garderie qu'occuperont leurs enfants. Quel
que soit leur revenu, tous les parents d'enfants ayant des besoins spéciaux
pourront se prévaloir d'une subvention pour besoins spéciaux; cette
mesure devrait faire en sorte que les enfants ayant des besoins spéciaux ne
soient pas privés d'une éducation préscolaire. Les parents pourront se servir
de la subvention pour absorber les coûts d'une place au sein du programme/de la
garderie de leur choix. Qui plus est, les parents à faible revenu ont toujours
la possibilité de demander une subvention pour services de garde, qui
les aidera à payer les frais des places de garderie qu'occupent leurs enfants.
Contrairement à ce que préconisait le Comité de référence, la Province a
décidé que l'admissibilité aux SGEBS/au PASG demeurerait fondée sur une
attestation d'un handicap physique, affectif ou intellectuel ou, encore, de
troubles de la parole, de l'ouïe ou de comportement.8 Pendant la période
de transition, on envisagera d'autres méthodes d'établissement de
l'admissibilité; on préparera un Guide des mesures de soutien, grâce
auquel on sera à même d'arrêter les mesures de soutien dont a besoin un
enfant pour réussir à s'intégrer pleinement à une garderie donnée. On espère
que ce guide jouera sur deux tableaux, en ce sens qu'il offrira un processus
permettant à la fois d'évaluer les besoins d'aide des enfants et des
fournisseurs de services et de contrôler la pertinence des placements. Si
l'exercice est concluant, le Guide des mesures de soutien pourrait bien déboucher
sur d'autres moyens d'établir l'admissibilité.
Pour la Province, la formation des fournisseurs de services de garde
d'enfants, des spécialistes de l'intervention précoce (comme les ergothérapeutes,
les physiothérapeutes et les orthophonistes) et des consultants en matière
d'ASG constitue une importante composante du PASG; elle s'est donc engagée à
faire en sorte que les actuels fournisseurs de services de garde d'enfants de la
Colombie-Britannique reçoivent l'aide dont ils ont besoin au chapitre de la
formation et qu'ils aient plus facilement accès à celle-ci, de sorte qu'ils
puissent s'adapter aux réalités changeantes du monde des garderies et
continuer à offrir l'environnement sûr et sain dont les enfants ont besoin non
seulement pour grandir, mais encore pour s'épanouir.
Le financement de la transition vers le PASG est assuré en vertu d'un accord
signé dans le cadre des initiatives stratégiques entre le gouvernement fédéral
et le gouvernement provincial. La transition vers le PASG, qui constitue l'un
des trois volets de l'Initiative stratégique relative aux garderies, a pour
objectifs :
d'améliorer l'accès à des services de garde abordables et de qualité; de doter la Colombie-Britannique d'un réseau de garderies plus souple,
plus efficace, plus efficient et axé sur l'intégration.
Dans le Tableau n0 1 figure une définition de chacun de ces
termes dans l'optique du PASG.
| Tableau N0 1 : Définition de certains termes |
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On peut parler de véritable accessibilité quand les parents
peuvent aisément acheter, pour leurs enfants, des places dans les
garderies de leur choix. L'accessibilité est susceptible de poser problème
pour les parents d'enfants ayant des besoins spéciaux étant donné que
les choix dont ils disposent sont souvent restreints à cet égard; ils
doivent par conséquent se rabattre sur des services spécialisés et/ou
leurs enfants doivent se contenter des places achetées par le ministère
des Services sociaux en vertu de l'actuel programme des SGEBS. Le PASG
devrait améliorer l'accessibilité aux services de garde d'enfants grâce
à la subvention pour besoins spéciaux — une subvention transférable
— et à l'aide apportée aux garderies et aux fournisseurs pour leur
permettre d'offrir des services universels.
Les services sont abordables quand les parents sont à même
d'acheter, pour leurs enfants, les places dans les garderies de leur choix
sans nécessairement compromettre l'équilibre financier de la famille. Le
nouveau cadre prévoit que les parents participeront aux frais des places
de garderie qu'occuperont leurs enfants. Cela peut sembler aller à
l'encontre des efforts visant à rendre les services plus abordables, mais
n'oublions pas que les parents à fable revenu pourront recevoir de l'aide
en vertu de l'actuel programme de subventions pour services de garde.
De plus, tous les parents d'enfants ayant des besoins spéciaux pourront
se prévaloir de la subvention pour besoins spéciaux, une
subvention instaurée justement pour faire en sorte que de tels enfants ne
soient pas privés d'une éducation préscolaire en raison de la précarité
financière de leur famille. Le gouvernement continuera à prendre à sa
charge le coût des mesures d'aide supplémentaire nécessaires à l'intégration,
au secteur régulier des garderies, des enfants ayant des besoins spéciaux.
On dit des services de garde qu'ils sont de qualité s'ils
satisfont à la fois aux besoins des parents et aux besoins d'aide des
enfants. Pour ce qui est des besoins des parents, on peut penser que des
services de garde sont de qualité lorsque les intéressés se déclarent
satisfaits, compte tenu des facteurs auxquels ils accordent de
l'importance — par exemple : l'emplacement de la garderie; les
connaissances et compétences du préposé, de même que l'approche
qu'il privilégie; la capacité ou la volonté des responsables de la
garderie d'intégrer tous les enfants d'une même famille qui doivent être
placés en garderie; la capacité de la garderie de prendre en considération
les valeurs familiales.
Des services de garde de qualité doivent également être
fonction de l'aide nécessaire aux enfants ayant des besoins spéciaux.
C'est le cas du cadre du PASG : il prévoit que les enfants y disposent de
l'aide nécessaire pour s'intégrer pleinement et il s'assortit d'une subvention
pour besoins spéciaux, qui fait en sorte que l'on respecte leurs
besoins en matière de développement. Pour être de qualité, des
services de garde doivent également promouvoir la santé et le bien-être
des enfants en cause.
Pour ce qui concerne les enfants ayant des besoins spéciaux, un système
souple s'entend d'un système qui applique les principes
philosophiques sous-tendant le PASG : il est axé sur l'intégration et la
famille et il met l'accent sur le partage de la responsabilité, sur la
liberté de choix des parents et sur la planification individuelle dans la
démarche visant à procurer aux enfants ayant des besoins spéciaux
l'aide qui leur est nécessaire pour s'intégrer pleinement au réseau de
garderies.
Le PASG offre la possibilité d'étudier l'efficacité d'un
cadre — pour les services de garde — qui repose sur le principe du partage
des responsabilités entre les familles et le gouvernement. On s'attend à
ce que, pour un même montant d'argent, le nouveau cadre permette d'offrir
les services à un plus grand nombre d'enfants ou, encore, à ce que le coût
par enfant diminue, les parents étant appelés à participer aux frais.
Le PASG pourrait également avoir une incidence financière sur la
dotation en personnel.
Un système universel de garde d'enfants intègre les enfants
qui ont besoin d'aide supplémentaire au cadre global des services de
garde pour enfants — il s'agit là de l'objectif ultime de la transition. |
La transition repose sur la coordination entre les cinq ministères
provinciaux qui ont un rôle à jouer dans le processus — pour ce qui est, par
exemple, des questions de principe et de financement, de celles qui ont trait à
la formation ou, encore, à l'adaptation de la main-d'oeuvre. On décrit brièvement,
ci-dessous, les rôles et responsabilités dévolus à ces ministères :
Le ministère de l'Égalité des femmes (MEF) veillera à ce que le
nouveau PASG s'inscrive dans le cadre global des services de garde; il misera
sur les éléments déjà en place pour renforcer l'ensemble du secteur des
garderies. Le Ministère offrira également des subventions d'accessibilité
pour aider les garderies communautaires à intégrer les enfants ayant des
besoins spéciaux.
Le ministère de la Santé (également responsable des personnes âgées)
(MS) continuera à assurer des services d'intervention précoce et à délivrer
des permis aux garderies; il offrira également aux professionnels et aux éducateurs
de jeunes enfants une " formation en partenariat ".
Le ministère des Habiletés, de la Formation et du Travail (MHFT)
coordonnera la mise en place, au sein du système public d'enseignement
postsecondaire, des programmes de formation officiels reliés au PASG.
Le ministère de l'Éducation (ME) engagera des consultations, avec
les districts scolaires et d'autres ministères, au sujet de moyens de renforcer
la planification de la transition dans le cas des enfants ayant des besoins spéciaux
qui intègrent le système scolaire.
Le ministère des Services sociaux (MSS) a un rôle prépondérant à
jouer : il doit faciliter la transition et se charger de l'administration et de
la gestion des SGEBS/du PASG. Le personnel du Ministère travaillera de concert
avec les responsables des collectivités pour arrêter les marches à suivre, au
niveau local, qui feront du PASG une réalité dans la province.
En outre, l'Équipe responsable de la politique en matière de garde
d'enfants — équipe que préside le sous-ministre de l'Égalité des femmes
et qui compte des représentants des ministères des Services sociaux, des
Finances, de la Santé, de l'Égalité des femmes, de l'Éducation et,
finalement, des Habiletés, de la Formation et du Travail —s'occupera de tous
les éléments qui touchent au domaine de la garde d'enfants — formation, délivrance
des permis, financement, etc.
La réussite de la transition passe obligatoirement par la coordination
interministérielle des activités, responsabilité qui incombe d'abord au
sous-comité du PASG — un sous-comité de l'Équipe responsable de la politique
en matière de garde d'enfants.
Plutôt que de mettre à l'essai le PASG, la province a choisi de l'instaurer
graduellement, sur une période de quatre ans (1995-1999), optant ainsi pour une
approche dite de " développement communautaire " : la transition se
veut donc un " processus évolutif graduel " qui permet aux
collectivités d'adopter progressivement le nouveau cadre, en fonction des
besoins locaux.
La page suivante expose un modèle de logique des éléments de la
transition qui sont considérés comme essentiels à la réalisation pleine et
entière de la philosophie du PASG d'ici la fin de la période de
transition.
Voir: MODELE LOGIQUE DE LA TRANSITION
RÉSUMÉ
On esquisse, dans cette section, le cadre du PASG et on décrit comment
celui-ci est devenu la structure régissant les services de garde offerts aux
familles où vivent des enfants ayant des besoins spéciaux.
Le PASG découle d'un long processus de recherche et de consultation auprès
d'intervenants. On s'est efforcé d'établir un cadre qui tienne compte des intérêts,
souvent divergents, des parents, des enfants, des responsables de services de
garde, des fournisseurs de services et des préposés. Le PASG semble très bien
correspondre aux besoins de la population; il cible la même population que le
programme des SGEBS — qu'il remplace — et son admissibilité est également
fonction de l'existence de " conditions invalidantes ". On s'est
attardé, lors de l'élaboration du cadre du PASG, à la fois aux besoins des
enfants en cause et à ceux de leurs familles en matière de garderie. Le
gouvernement ne s'est véritablement écarté des recommandations du Comité de
référence des SGEBS — qui a proposé le cadre du PASG — qu'à deux reprises;
dans les deux cas, les " écarts " faisaient suite à une démarche de
consultation plus poussée auprès des intervenants et visaient à concilier les
intérêts souvent contradictoires des parents, des responsables de services de
garde, des fournisseurs de services et des préposés.
La transition vers le PASG est inédite à plus d'un titre. Ainsi, de par sa
conception même, elle n'est pas aussi structurée ou définie que
le sont
nombre de nouvelles démarches entreprises sur une si vaste échelle. Le PASG
met l'accent sur les principes et les résultats plutôt que sur les échéanciers
et le programme ou, encore, sur les caractéristiques structurelles.
Plutôt que de mettre à l'essai cette nouvelle approche — la transition vers
le PASG —, la province a choisi de la traiter comme un changement
d'orientation. Le cadre de la transition — une transition qui devrait être
complétée dans toute la province pour mars 1997 —accorde aux collectivités la
liberté d'évoluer à leur propre rythme et en fonction de leurs propres
besoins. Beaucoup d'activités de soutien centralisées sont considérées comme
essentielles aux communautés dans le cadre de la transition vers le PASG; ces
activités relevant de plusieurs ministères, la coordination interministérielle
constitue un élément charnière. Il reste cependant à constater si cette
approche de " non-intervention " va donner les résultats escomptés.
Elle aboutira manifestement à une certaine diversité au niveau de la forme
qu'adoptera, localement, le PASG. Il sera fort intéressant de voir si cette
approche réussira à faire disparaître certaines des inquiétudes et à régler
certains des problèmes qui sont inhérents au programme des SGEBS pour ce qui
touche à la prestation des services — les injustices, par
exemple.9
Notes en bas de page
| 3 |
Le financement des SGEBS est du ressort du ministère de l'Égalité des femmes alors que la prestation des services dépend du ministère des Services sociaux.
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| 4 |
Consulter à ce sujet le document de la Direction de la recherche, de l'évaluation et des statistiques du ministère des Services sociaux de la Colombie-Britannique, Special Needs Day Care Program: Report on Survey Results , de Jean Cosgrove, Victoria (C.B.), avril 1992.
|
| 5 |
Division des services de soutien communautaire du ministère des Services sociaux de la Colombie-Britannique, Towards Supported Child Care Transition Guide , Victoria (C.-B.), novembre 1994.
|
| 6 |
Direction des services de soutien communautaire du ministère des Services sociaux de la Colombie-Britannique, Response to Supported Child Care , Victoria (C.-B.), (courrier électronique) le 6 décembre 1994.
|
| 7 |
Ministère des Services sociaux et ministère de l'Égalité des femmes de la Colombie-Britannique, The Government's Response to Supported Child Care: The Report of the Special Needs Day Care Review in British Columbia, p. 2, Victoria (C.-B.), Imprimeur de la Reine pour la Colombie-Britannique, décembre 1994.
|
| 8 |
Ministère des Services sociaux de la Colombie-Britannique, A Infant Development Program , 3.2.2, tiré de Community Support Services Policy Manual , Victoria (C.-B.), (document non daté).
|
| 9 |
Il convient de prendre note que les renseignements recueillis dans le cadre de l'examen des SGEBS contiennent d'importantes données comparatives qui serviront lors de l'évaluation sommative du PASG.
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