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• Objet
• Renseignements de base et contexte
• Méthodologie et données
• Principales constatations
• Bilan de l’évaluation
• Expérience dans d’autres pays
• Conclusions
• Notes biographiques

Objet

Le présent document donne les principales constatations d’une évaluation qui a examiné les programmes de création directe d’emplois instaurés par le gouvernement fédéral. Cet examen présente des conclusions d’évaluation hétérogènes dans une même perspective. Il fait également le bilan de ce qui fonctionne et de ce qui ne fonctionne pas.

Renseignements de base et contexte

Au cours des 25 dernières années, le Canada a mis à l’essai divers programmes de création directe d’emplois.

Les priorités d’un programme de création directe d’emplois sont a) la création d’emplois de courte durée qui feront diminuer le nombre de chômeurs, b) la réduction de la dépendance envers les programmes sociaux et c) jusqu’à un certain point, la stimulation de l’économie afin qu’à long terme d’autres emplois soient créés.

Bien que de nombreux programmes de création directe d’emplois du gouvernement fédéral aient été évalués, il peut être difficile de les comparer pour plusieurs raisons :

• Les résultats sont dispersés dans de nombreux rapports.

• Les évaluations n’ont pas toutes suivi la même méthodologie.

• Les données des programmes ne correspondent pas toujours. Par exemple, dans certains cas, les dépenses du programme sont fournies pour l’exercice, tandis que les données sur la participation au programme sont exprimées en nombre de semaines d’emploi pendant l’année civile.

• Certains programmes n’ont pas duré longtemps et ont été abandonnés avant qu’une évaluation formelle ait lieu.

Les programmes de création directe d’emplois sont également utilisés dans d’autres pays de l’OCDE. On peut donc se demander comment l’expérience du Canada se compare à celle d’autres pays.

Méthodologie et données

L’examen d’évaluation portait sur les programmes de création directe d’emplois dans le secteur public. Cela signifie que les programmes de création directe d’emplois mis sur pied par les provinces en ont été exclus. En ont été exclus également les programmes de création indirecte d’emplois, dont le but est l’amélioration de l’aptitude au travail des chercheurs d’emploi et l’augmentation de l’emploi de longue durée, et qui accordent une plus grande importance à la formation et au perfectionnement des compétences.

Au lieu de réaliser un examen exhaustif, nous avons confectionné une liste de programme de création directe d’emplois à partir de deux critères : ces programmes ont occasionné des dépenses importantes et ont existé pendant une période relativement longue, suffisante pour qu’une évaluation formelle ait lieu.

Pour que des comparaisons entre les programmes soient possibles, nous avons a élaboré une mesure du coût différentiel de la création d’emplois pour chaque programme.

Comme l’examen le souligne, le rapport entre les dépenses d’un programme et le nombre d’emplois créés sert souvent à mesurer le coût par emploi. Cette approche ne fournit qu’une mesure grossière cependant, parce qu’il faut considérer deux autres facteurs. Premièrement, la durée des emplois peut varier selon les programmes, certains emplois ne durant que 10 semaines tandis que d’autres durent pendant presque une année. Deuxièmement, certains emplois attribués à un programme auraient pu être créés même si ce programme n’avait pas existé.

L’examen a par conséquent incorporé les données disponibles sur les répercussions différentielles sur l’emploi de chaque programme et la durée moyenne des emplois pour élaborer une estimation du coût différentiel de la création d’emplois pour chaque programme.

Les données sur les ratios différentiels ont été tirées des évaluations des programmes. Ces évaluations sont également la principale source de données sur les dépenses des programmes, le nombre d’emplois créés et la durée moyenne de la participation à un programme. Lorsque ces renseignements étaient incomplets, les données administratives sur le programme et les rapports annuels du Ministère ont servi de sources supplémentaires.

Principales constatations

Dépenses occasionnées par les programmes de création d’emplois

Les dépenses publiques pour les programmes de création directe d’emplois sont beaucoup moins élevées au Canada que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. Par exemple, en 1996-1997, les dépenses pour les programmes de création directe d’emplois représentaient 1,6 p. 100 des dépenses effectuées pour toutes les mesures relatives au marché du travail au Canada, contre 2,3 p. 100 aux É.-U., 10,2 p. 100 en Australie (en 1995-1996) et 13,5 p. 100 en Belgique (en 1996).

Les sommes affectées à la création directe d’emplois au Canada ont de plus diminué au cours des dernières années, passant de 2,3 p. 100 en 1993-1994 à 1,6 p. 100 en 1996-1997. Cette tendance à la baisse s’est accompagnée d’un déplacement vers les Utilisations productives de l’assurance-chômage (a.-c.).

L’évolution des programmes canadiens de création d’emplois

On peut considérer qu’au cours des 25 dernières années les activités de création directe d’emplois du gouvernement fédéral ont traversé trois phases distinctes.

Avant la PE (Planification de l’emploi) (de 1971 au milieu des années 80) : Au cours des années 70, des programmes comme Perspectives Jeunesse, le Programme des initiatives locales, le Programme d’aide à la création locale d’emploi, Canada au travail et Jeunesse Canada au travail ont été mis sur pied pour les étudiants et les jeunes de la génération du baby-boom. Pendant la première moitié des années 80, une plus grande importance a été accordée aux programmes visant à contrer la récession de 1981- 1982. Parmi ces programmes, mentionnons les Projets de développement communautaire du Canada et les Projets de services communautaires du Canada, dans le cadre d’un programme Canada au travail remis en vigueur, le Programme d’aide au développement local ainsi que le Programme de croissance locale de l’emploi.

Planification de l’emploi (1985 à 1990) : Cette période a vu naître un nouveau cadre théorique qui préconisait davantage de s’occuper de « ceux qui en ont le plus besoin » et de « faire ce qui fonctionne le mieux ». Les programmes de création directe d’emplois ont été délaissés au profit de programmes de création indirecte comme Intégration professionnelle, le Programme de développement de l’emploi, Acquisition de compétences, le Programme relatif aux pénuries de main-d’oeuvre et le programme Développement des collectivités.

Stratégie de mise en valeur de la main-d’oeuvre / assurance-emploi (1991 à nos jours) : Ce régime a éliminé graduellement les types traditionnels de programmes de création directe d’emplois et les a remplacé par la création d’emplois dans le cadre des Utilisations productives de l’a.-c.

Apport différentiel et coûts de la création d’emplois

Un examen comparatif de l’estimation des coûts différentiels par emploi pour chacun des programmes (en dollars constants de 1986) a permis de conclure que la rentabilité des programmes de création directe d’emplois s’améliore considérablement avec le temps. Par exemple, le coût différentiel par emploi était de 19 400 $ pour le Programme des initiatives locales en 1975 et de 27 600 $ pour le Programme d’aide à la création locale d’emploi en 1979. En comparaison, le coût différentiel par emploi était de 9 600 $ pour les Utilisations productives de l’a.-c. en 1983 et de 7 630 $ pour le programme À la source en 1993- 1994.

Bilan de l’évaluation

Les leçons tirées des conclusions des évaluations disponibles mettent en relief les questions de conception ainsi que les limites et les apports éventuels des programmes de création directe d’emplois.

Les programmes de création directe d’emplois du Canada ont en général été utiles comme outils stratégiques anticycliques, parce qu’ils ont créé des emplois temporaires rapidement et à court délai de préavis.

Selon l’évaluation de la plupart des programmes, les projets qu’ils ont financés ont bénéficié à la collectivité. En général, les évaluations ont conclu que ces programmes étaient de bons outils pour cibler certains groupes défavorisés. Cependant, l’expérience du Programme de crédit d’impôt à l’emploi indique que la création d’emplois ciblée fonctionne mieux que les allégements fiscaux généraux. En outre, l’augmentation de la création d’emplois était faible dans le secteur privé par rapport aux secteurs public et sans but lucratif.

Le rôle des programmes de création directe d’emplois dans le perfectionnement des compétences et l’amélioration de l’aptitude au travail des participants du programme n’est toujours pas établi.

Combiner les objectifs de création d’emplois et la promotion de la recherche scientifique et technique dans le cadre du même programme n’a pas fonctionné. L’utilisation des programmes de création directe d’emplois pour régler les difficultés liées au chômage structurel régional n’a pas non plus toujours été un succès. Les Centres d’emploi du Canada (CEC), maintenant appelés Centres de ressources humaines du Canada (CRHC), ont fourni un mécanisme d’exécution rentable.

Pour évaluer les répercussions nettes des programmes de création d’emplois, il faudrait disposer de méthodes d’évaluation nouvelles et les appliquer de façon plus uniforme. En outre, une meilleure planification des questions d’évaluation, des exigences en matière de données et de la collecte des données doit se faire avant le lancement d’un programme.

Expérience dans d’autres pays

L’expérience canadienne en matière de programmes de création directe d’emplois s’apparente en général à celle de la plupart des autres pays de l’OCDE. Les programmes de création directe d’emplois dans d’autres pays de l’OCDE ressemblent à ceux du Canada en ce qui concerne les groupes cibles, les organismes admissibles, le financement des programmes et les secteurs où les projets ont été réalisés.

De plus, l’apport différentiel des programmes du Canada se compare favorablement à l’apport dont d’autres pays font état (c.-à-d. 50 p. 100 à 60 p. 100 au Royaume-Uni et 65 p. 100 à 70 p. 100 aux É.-U., par rapport à 74 p. 100 ou plus pour beaucoup de programmes canadiens).

Les éléments anticycliques et structuraux des programmes de création d’emplois sont cependant plus distincts les uns des autres au Royaume-Uni et aux É.-U. qu’au Canada. De cette manière, ces deux pays ont évité la tension qui peut se produire lorsque ces éléments sont combinés dans le cadre du même programme de création d’emplois.

Conclusions

L’évaluation semble indiquer que la rentabilité des programmes de création directe d’emplois s’est améliorée considérablement avec le temps, à mesure que la conception des programmes s’est améliorée, que les éléments inefficaces ont été retirés et que de meilleurs éléments ont pris plus d’importance.

Le bilan de l’évaluation indique que les programmes de création directe d’emplois ont :

• été d’utiles outils anticycliques;

• financé des projets considérés comme bénéfiques pour la collectivité;

• ciblé avec succès certains groupes défavorisés.

Cependant, le bilan de l’évaluation met également en lumière certains points auxquels il faut prendre garde :

• l’apport différentiel est faible dans le secteur privé comparativement à ce qu’il est dans les secteurs public et sans but lucratif;

• des objectifs conflictuels peuvent créer des tensions lorsqu’ils sont inclus dans le cadre du même programme de création d’emplois;

• aider simplement les clients des programmes à redevenir admissibles à l’assurance-chômage / assurance-emploi est coûteux à la longue;

• il faut planifier les questions d’évaluation, d’exigences de données et de collecte des données avant de lancer un programme.

Notes biographiques

Ging Wong est en ce moment directeur d’Évaluation stratégique et suivi du rendement à la Direction générale de l’évaluation et du développement des données de Développement des ressources humaines Canada. Il a mis sur pied et dirigé une évaluation complète des prestations ordinaires d’a.-c. et, depuis 1980, a mené des recherches d’envergure sur la négociation collective, l’organisation industrielle, l’immigration, la formation, l’emploi et des questions connexes. C’est également un des fondateurs et un des directeurs du Forum canadien de recherche sur la situation d’emploi.

Arun Roy est en ce moment agent principal d’évaluation à Évaluation et développement des données. Il détient un doctorat en économique de l’Université Western Ontario. Il est l’auteur de nombreuses monographies du Ministère et ses articles sur des questions relatives à l’a.-c., aux programmes et aux politiques du marché du travail, et à l’immigration ont paru dans des revues telles que « American Journal of Economics and Sociology », Analyse de politiques, la Revue canadienne d’évaluation de programme et la « International Migration Review ».