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La durée de l'emploi avant sa cessation et l'admissibilité à l'assurance-chômage Peter Kuhn et Arthur Sweetman
 ContexteLes changements apportés au régime d'a.-c. en février 1994 par le projet de loi omnibus budgétaire ont aidé à réduire les coûts croissants du programme (qui avaient causé une augmentation considérable des cotisations d'a.-c.) et ont amorcé le processus de la réforme structurelle du programme. Un objectif clé de la réforme de 1994 était de conserver les emplois existants et de promouvoir la création d'emplois en freinant la hausse des taux de cotisation et en amorçant le processus visant à faire baisser les taux de cotisation. Pendant la période de récession du début des années 1990, les taux de cotisation avaient augmenté d'environ 33 p. 100, entraînant de nouvelles pertes d'emplois. La réforme de 1994 a ramené les cotisations d'a.-c. pour 1995 à 3 $ par 100 $ de la rémunération assurable, alors que le taux était de 3,07 $ en 1994 et devait atteindre 3,30 $ aux termes de la loi en vigueur. De plus, des changements ont été apportés aux exigences sur l'admissibilité des prestataires dans les régions où le taux de chômage est élevé et aussi à la durée et aux niveaux des prestations pour l'ensemble des prestataires. Dans l'ensemble, les changements d'ordre financier et réglementaire apportés au programme ont été conçus pour promouvoir la création d'emploi, garantir la suffisance des prestations et l'équité et amorcer le processus visant à atténuer les facteurs de dissuasion que comportait le système. Les changements clés apportés au programme étaient les suivants :
DRHC a commandé quatre études d'évaluation formelles pour voir comment les Canadiens se sont adaptés à ces réformes et une autre pour évaluer le niveau de difficultés financières auxquelles devait faire face une personne sans emploi en 1995. Ces études ont été réalisées par des spécialistes externes du milieu universitaire. Chaque évaluation représente une analyse complète d'un sujet donné. Ce sommaire résume une étude menée par Peter Kuhn et Arthur Sweetman pour le compte de DRHC, qui analyse quels travailleurs ont été les plus touchés par les réformes de 1994. L'étude avait pour objet de déterminer les provinces et les industries dont les travailleurs ont été le plus touchés par les changements et à déterminer si les changements ont eu un plus grand effet sur les hommes que sur les femmes. En outre, les auteurs ont cherché à voir dans quelle mesure les travailleurs canadiens ont pu s'adapter aux changements en modifiant leurs comportements d'emploi et de recherche d'emploi.
Principales conclusionsL'étude ne porte que sur le régime ordinaire d'a.c., sans s'arrêter aux programmes de prestations spéciales (p. ex., les prestations de maternité) ni au régime spécial d'a.c. pour les pêcheurs indépendants. Kuhn et Sweetman estiment à la fois les changements du nombre total de semaines d'admissibilité à l'a.c. et du nombre total de semaines de prestations effectivement touchées. Le nombre total de semaines d'admissibilité intéresse directement le travailleur qui entre en chômage. Le nombre de semaines de prestations d'a.c. sur lesquelles les travailleurs peuvent compter risque d'être un facteur non négligeable de leur sécurité financière et peut avoir un effet important sur leur stratégie et leur effort de recherche d'emploi. Cependant, avant les changements introduits en 1994, la plupart des chômeurs n'utilisaient pas toutes les semaines de prestations auxquelles ils étaient admissibles. Par conséquent, pour examiner l'évolution des dépenses du régime d'a.c. ou du total des prestations revenant à une province ou à une industrie donnée, il faut aussi examiner le nombre total de semaines de prestations effectivement touchées par les travailleurs. Les auteurs calculent l'effet moyen, selon trois mesures différentes : (1) par période de prestations d'a.c., (2) par cessation d'emploi, et (3) par habitants (pour chaque province) et par travailleur (pour chaque industrie). La première mesure, basée sur la période de prestations d'a.c., fait voir de combien de semaines les réformes de 1994 ont abrégé la période moyenne de prestations d'a.c. La deuxième, basée sur la cessation d'emploi, répond à la question : &laqno;Si je perds mon emploi, quelle sera la réduction du nombre de semaines de prestations auxquelles j'aurai droit?» Cette deuxième mesure diffère de celle basée sur la période de prestations, en ce sens que les travailleurs qui sont victimes d'une cessation d'emploi ne demandent pas tous l'a.c. ou ne sont pas tous admissibles à l'a.c. Enfin, la mesure par habitant peut servir à faire voir quel a été l'effet des réformes de 1994 sur le nombre de semaines de prestations d'a.c. dans des industries ou provinces données. Elle quantifie comment les réformes de 1994 ont modifié la répartition des prestations entre les provinces et les industries, et répond à la question : &laqno;Quelle est la réduction du nombre de semaines d'a.c. que reçoit le travailleur moyen de l'industrie X, ou le résident moyen de la province Y, par suite des réformes de 1994?» Même si l'effet des réformes de 1994 peut, dans l'ensemble, être assez uniforme par prestataire d'a.c. ou par perte d'emploi, la probabilité d'avoir une cessation d'emploi au départ et donc d'être admissible à l'a.c. est plus élevée dans certaines industries et certaines provinces que dans d'autres. De leur analyse, les auteurs concluent que les changements de 1994 ont eu les résultats suivants :
En outre, les auteurs concluent que les changements de 1994 n'ont eu qu'un effet modeste sur la distribution relative des réductions du nombre de semaines de prestations d'a.c. par cessation d'emploi dans les diverses provinces et industries. Les réductions du nombre de semaines de prestations d'a.c., cependant, ont été plus fortes dans les provinces et les industries à forts taux de chômage que dans les provinces et les industries à faibles taux de chômage. Par exemple, les auteurs ont observé que Terre-Neuve, où il y a eu une réduction de 5,1 semaines par période de prestations, a connu la plus forte réduction du nombre de semaines de prestations d'a.c. touchées. L'industrie de la pêche a été victime de la plus forte réduction du nombre de semaines de prestations régulières d'a.c. par période de prestations, soit 6,1 semaines pour les femmes de cette industrie.
Les auteurs concluent que les réductions du nombre de semaines de prestations par cessation d'emploi sont réparties uniformément à l'échelle des provinces et des industries, principalement parce que les travailleurs des régions de chômage élevé ont su s'adapter au resserrement de la norme minimale d'admissibilité aux prestations d'a.c. Sans ces ajustements de comportement, il y aurait de très grandes différences d'admissibilité aux prestations. Les auteurs observent que la plupart des travailleurs concentrés dans les provinces et les industries à chômage élevé ont pu trouver les semaines supplémentaires de travail nécessaires pour être admissibles aux prestations d'a.c. En particulier, ils constatent que la plupart des travailleurs à qui les réformes de 1994 auraient pu faire perdre toute leur admissibilité s'ils n'avaient pas trouvé les semaines supplémentaires de travail étaient, en fait, capables de trouver les semaines supplémentaires de travail pour tempérer considérablement les effets de la loi C17. Par contraste avec cette conclusion, les auteurs ne relèvent pas d'indices clairs d'efforts semblables chez les travailleurs en cessation d'emploi qui perdaient des semaines d'admissibilité (sans être totalement exclus) par suite des réformes de 1994, et ce malgré leur estimation selon laquelle 50 p. 100 des travailleurs ont perdu entre 8 et 16 semaines d'admissibilité aux prestations suite aux changements apportés en 1994.
L'étude révèle que les effets étaient les plus nets dans les industries qui éprouvent traditionnellement des taux élevés de chômage. La femme moyenne employée dans l'industrie de la pêche a touché environ 22 semaines de prestations d'a.c. par an avant la mise en oeuvre des changements de 1994, et 17 semaines de prestations après les changements. L'homme moyen travaillant dans l'industrie de la pêche touchait environ sept semaines par an de prestations d'a.c. avant les changements de 1994, contre seulement six semaines après 1994. Dans l'exploitation forestière, le travailleur moyen (homme ou femme) touchait plus de 14 semaines de prestations d'a.c. par an avant les changements de 1994, mais deux à trois semaines de moins après ces changements. L'étude révèle que, par habitant pour l'ensemble du Canada, le nombre moyen de semaines de prestations d'a.c. par personne était de 1,2 pour les hommes et 1,7 pour les femmes dans l'année qui a précédé les changements de 1994. Après les réformes de 1994, cette moyenne a diminué de 0,2 semaine, pour les hommes comme pour les femmes. Les auteurs ont observé de nettes différences au niveau de l'effet des réformes de 1994 entre les provinces et par habitant, les effets les plus marqués s'observant dans les provinces ayant les taux de chômage les plus hauts. À Terre-Neuve, par exemple, les hommes ont eu, en moyenne, 3,8 semaines de prestations d'a.c., contre 5,2 semaines pour les femmes, dans l'année précédant les réformes de 1994. Après les réformes de 1994, ces moyennes ont fléchi de 0,61 semaine pour les hommes et de 0,80 semaine pour les femmes. Kuhn et Sweetman concluent que les changements consécutifs de 1994 ont eu un effet nettement disproportionné sur les provinces et les industries à chômage élevé qui étaient les plus grands utilisateurs du régime d'a.c avant le changement. Le Canada atlantique et le Québec ont connu des réductions considérables du nombre de semaines d'admissibilité aux prestations d'a.c. ainsi que du nombre de semaines où le chômeur a effectivement touché des prestations d'a.c. Cependant, ces mêmes régions ont continué de recevoir une part disproportionnée des prestations d'a.c. après les modifications apportées en 1994, les travailleurs s'adaptant afin de rencontrer ou d'excéder les exigences de la nouvelle norme minimale d'admissibilité accrue.
Méthode d'évaluationCette étude d'évaluation est fondée sur l'effet estimé des changements législatifs sur les personnes en cessation d'emploi avant et après juillet 1994, date de l'entrée en vigueur de la loi C17. Les auteurs exploitent pour leur analyse les données administratives de DRHC. L'analyse porte sur la comparaison d'un échantillon aléatoire de 10 p. 100 des travailleurs en cessation d'emploi, établi en fonction de la réception d'un Relevé d'emploi (RE), selon les données administratives de DRHC dans deux périodes différentes. La première période va de mars 1993 à février 1994, avant la mise en oeuvre des réformes de 1994, et la deuxième commence en août 1994 et se poursuit jusqu'à la fin de juillet 1995. Dans cette étude, les auteurs mesurent l'effet des changements de 1994 sur le nombre de semaines de prestations auxquelles le chômeur est admissible et sur le nombre de semaines de prestations effectivement touchées, en ventilant toute la distribution des périodes d'admissibilité à l'a.c. et des prestations effectivement touchées avant et après les changements de 1994. Les changements apportés en 1994 se répercutent sur ces variables par deux canaux : les changements du nombre de semaines de travail établissant l'admissibilité et les changements de la durée du chômage après l'établissement de la période de prestations. Les auteurs calculent d'abord l'admissibilité à l'a.c. de chaque personne faisant partie de l'échantillon antérieur aux réformes de 1994. Ensuite, ils appliquent les nouvelles règles de 1994 à cet échantillon pour voir quel aurait été l'effet de ces changements s'ils avaient été en vigueur et si les comportements n'avaient pas changé. La distribution ainsi obtenue des semaines d'admissibilité et des semaines de prestations est alors comparée avec les résultats de l'échantillon pris après la mise en oeuvre des réformes de 1994. Les différences que fait ressortir cette comparaison peuvent alors être attribuées aux changements de comportements de la part des travailleurs qui ont dû s'adapter au nouveau régime d'a.c. en vertu des réformes de 1994 et peut-être à d'autres influences comme l'évolution des conditions macro-économiques. Parce que les conditions macro-économiques ont été relativement stables sur la période de l'analyse, et compte tenu de la nature des changements de règles de l'a.-c. de 1994, les auteurs croient que c'est la bonne approche pour saisir l'effet des réformes de 1994 sur les comportements des travailleurs.
Notes biographiquesPeter Kuhna reçu un Ph.D. de l'Université Harvard en 1983. Depuis lors, il a enseigné à l'Université Western Ontario et à l'Université McMaster et a été professeur invité à l'Université Princeton, au University College London, à la London School of Economics, et à l'Université nationale australienne. Il a publié des textes empiriques et théoriques sur plusieurs aspects de l'économie du travail, dont le syndicalisme, la discrimination, l'immigration, les travailleurs déplacés, le chômage, et les contrats d'emploi. Il a siégé au comité de rédaction de la Revue canadienne d'économique, et est actuellement directeur de programme du Forum canadien de recherche sur la situation de l'emploi (voué au resserrement de l'interaction entre les décideurs et les chercheurs universitaires) et enquêteur principal du Réseau international du travail au Canada (voué à l'accroissement de la quantité et de la qualité des recherches transnationales sur microdonnées concernant les marchés du travail où le Canada est en cause). Arthur Sweetman a obtenu un Ph.D. de l'Université McMaster en 1996, et est actuellement professeur adjoint d'économie à l'Université de Victoria, à Victoria (C.B.). Il étudie les marchés du travail et l'économétrie, et a déjà fait des recherches sur l'assurance-chômage, les syndicats, la discrimination, l'instruction, l'immigration et les travailleurs déplacés. Il est chercheur principal au Centre d'excellence sur l'immigration du RIIM (Recherche sur l'immigration et l'intégration dans les métropoles) et membre du Réseau de recherche de l'Ouest en éducation et en formation (initiative parrainée par le CRSHC).
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