Évaluation du régime de pensions du Canada (Volet invalidité) - Rapport final

Voici les questions d'évaluation générale posées dans la présente section : Y a-t-il des moyens meilleurs et moins coûteux de réaliser les objectifs visés par ces prestations en ce qui a trait à des approches liées à sa conception et à son exécution? Devrait-on modifier le PPIRPC afin de rendre son administration plus efficace et plus efficiente? Devrait-on le modifier afin de réaliser ces objectifs? Devrait-on le modifier afin d'en rendre l'exécution plus efficiente? La présente section résume les solutions de rechange et propose les changements à apporter au PPIRPC afin de mieux répondre aux besoins des personnes handicapées tout en maximisant l'efficacité du programme.

4.1 PPIRPC : Des changements importants semblent souhaitables

En général, le PPIRPC semble réaliser ses objectifs qui consistent à assurer une certaine forme de remplacement du revenu dans le cas des travailleurs handicapés du Canada. Certains besoins importants sont satisfaits puisque, en 1995, près de 300 000 prestataires ont bénéficié de l'aide du programme. La grande majorité des prestataires semblent souffrir de handicaps et être admissibles au PPIRPC en raison des cotisations qu'ils ont versées au régime et de la définition de l'invalidité du programme.

De même, l'administration du programme semble avoir pu s'adapter puisqu'elle a fait face à une arrivée massive de demandes au cours de la période de 1991 à 1994 et mis en place divers programmes d'adaptation (par exemple des projets pilotes de réévaluation, de réadaptation, etc.) même si elle a éprouvé des difficultés en raison d'un manque de ressources et d'un « système d'information » des années 60 reposant avant tout sur des dossiers papier. Il semble aussi qu'il pourrait être avantageux pour le PPIRPC que des changements soient apportés dans certains domaines importants. Il peut s'agir de changer non seulement certaines caractéristiques fondamentales du programme, mais également de s'efforcer d'établir de meilleurs liens en ce qui concerne le programme avec les autres fournisseurs de prestations d'invalidité de façon à posséder un régime mieux intégré et plus harmonieux.

Une partie importante du besoin de changement et les récents défis auxquels fait face le présent programme (augmentation du nombre des demandes) semblent venir de certaines modifications législatives qui ont élargi l'admissibilité au programme. De même, l'évolution du PPIRPC semble découler de diverses orientations liées à la loi. Par conséquent, comme nous le soulignons ci-après, tout changement important du PPIRPC peut devoir entraîner des modifications législatives.

4.2 Loi et contrôle du nombre de demandes

Les changements législatifs ayant élargi les critères d'admissibilité et la composante fixe des prestations semblent avoir contribué à rendre le programme plus coûteux que ne l'avaient prévu les gouvernements précédents. De plus, une partie de l'augmentation des demandes, des demandes accueillies et des coûts liés aux prestations peut être attribuée à une conjoncture économique défavorable. Le fait d'avoir modifié les critères d'admissibilité et d'autres pratiques reliées a eu une influence encore plus importante sur l'augmentation des coûts du PPIRPC que l'on aurait pu, par ailleurs, prévoir.

Au cours des dernières années, l'administration du PPIRPC a été relativement constante au chapitre du règlement des demandes de prestations, comme le montrent les conclusions de certains examens aléatoires, des vérifications internes, des études portant sur les trop-payés et la Disability Incidence Study¹⁴² de 1995, ainsi que les recherches effectuées en appui à la présente évaluation. Toutefois, il semble nécessaire de procéder à des rajustements administratifs importants si l'on veut rendre l'administration du programme plus efficiente et moins coûteuse dans le contexte d'un cadre de contrôle continu de la qualité. En théorie, comme l'a proposé le CPP Fifteenth Actuarial Report¹⁴³, des mesures devraient être prises pour établir une certaine correspondance entre l'admissibilité et les procédures administratives et les ressources dont dispose le PPIRPC, soit en contrôlant les coûts (restreindre l'admissibilité), soit en haussant le taux des cotisations quand cela s'impose. Si l'on veut contrôler rigoureusement les coûts du PPIRPC, voire les réduire — comme on l'a proposé dans certaines discussions publiques ou en raison des différences relevées par rapport à l'expérience du PPIRRQ¹⁴⁴ — il serait indispensable de modifier certaines caractéristiques fondamentales du programme. Cela apparaît nécessaire même si le nombre de demandes du PPIRPC a diminué en 1994-1995 et s'est stabilisé depuis, et que la proportion des demandes accueillies a également décliné.

Il serait possible de limiter l'admissibilité en employant l'un des deux moyens suivants. Premièrement, on pourrait appliquer des critères de règlement des demandes plus sévères et redéfinir l'invalidité en la restreignant et l'assujettissant à des critères de nature plus médicale. C'est l'approche qu'ont adoptée un certain nombre de pays (avec plus ou moins de succès) comme les Pays-Bas, le Royaume-Uni et l'Australie. Dans une certaine mesure, il semble que ce soit l'approche adoptée par le Québec. Les lignes directrices révisées sur le règlement des demandes du PPIRPC de septembre 1995 ont constitué un pas important dans cette direction.

La deuxième façon de restreindre l'admissibilité serait de modifier les exigences du programme au chapitre des cotisations. Au début des années 1980, l'Allemagne a choisi cette solution après avoir connu une hausse spectaculaire du nombre de demandes accueillies, en grande partie imputable à l'assouplissement de ses critères liés au règlement des demandes. D'après l'expérience allemande des années 1983 à 1993 en ce qui a trait aux demandes, cette orientation s'est révélée particulièrement efficace. En effet, l'Allemagne est le seul pays inclus dans la comparaison internationale qui a connu une baisse du nombre de prestataires au cours de cette période.

Il n'est peut-être pas souhaitable de resserrer les exigences au chapitre des cotisations ou, autrement, de renforcer les critères d'admissibilité du PPIRPC si ces mesures sont contraires aux objectifs sociaux du gouvernement actuel¹⁴⁵. Sur le plan de l'équité, il conviendrait plus approprié (si l'on juge nécessaire de limiter le programme) de modifier davantage les processus liés au règlement des demandes ou la définition de l'invalidité inscrite dans la loi si nécessaire plutôt que les exigences au chapitre des cotisations afin d'axer le programme sur les personnes les plus gravement handicapées. On pourrait recourir à d'autres moyens pour contrôler l'augmentation du nombre de demandes en faisant des efforts supplémentaires dans les domaines de la réadaptation et de la réévaluation et en menant des activités conjointes avec les fournisseurs de programmes complémentaires (assurance-chômage, commissions des accidents du travail, assurance-invalidité de longue durée). Ces moyens seront abordés un peu plus loin dans le présent rapport.

Cependant, tout rajustement notable d'éléments importants du programme, et peut-être également de certains aspects des procédures de règlement des demandes, exigerait presque certainement de nouvelles dispositions législatives et des gains de rendement au chapitre des pratiques administratives. Cela serait souhaitable si l'on veut que le PPIRPC évite les conflits avec les tribunaux d'appel qui ne sont pas liés par des pratiques administratives et qui peuvent contrer toute tentative de redéfinir l'invalidité dans le cadre de la Loi. Il s'agit d'un élément essentiel puisque la crédibilité du processus de règlement des demandes du PPIRPC dépend de sa capacité de défendre ses décisions devant les tribunaux d'appel.

Dans ce domaine, on devrait être soucieux de faire en sorte que le programme soit en parfaite continuité avec celui du Québec et qu'il lui soit comparable. Cela est particulièrement vrai en ce qui a trait aux exigences au chapitre des contributions puisque le programme du Québec a été récemment modifié afin que ses exigences à ce chapitre soient les mêmes que celles du PPIRPC, soit deux ans sur trois.

De plus, toute réduction ultérieure des coûts du PPIRPC pourrait entraîner une augmentation des coûts d'autres programmes complémentaires, tels ceux de l'aide sociale.

4.3 Liens entre le PPIRPC et les programmes complémentaires de remplacement du revenu

L'analyse effectuée dans le cadre de l'évaluation semble indiquer que les liens actuels entre le PPIRPC et les autres fournisseurs de prestations d'invalidité, sur le plan des programmes et de l'administration, sont faibles et portent à confusion. Par conséquent, l'établissement de liens clairs améliorerait l'efficience et la rentabilité pour le système global de programmes complémentaires¹⁴⁶. Les premiers éléments de preuve qui nous amènent à ces conclusions sont tirés de l'examen des réalités suivantes :

Pour remédier clairement à cette situation, on pourrait s'inspirer du modèle mieux défini du PPIRRQ qui recourt à un système surtout de « payeur unique » lié aux prestations de la Commission des accidents du travail. Dans un tel système, les travailleurs atteints de handicaps permanents en raison d'un accident de travail seraient, en règle générale¹⁴⁷, indemnisés uniquement par les commissions des accidents du travail, et le PPIRPC n'indemniserait que les travailleurs handicapés permanents dont l'invalidité n'a pas été causée par le travail.

Si on élaborait de tels modèles, cela permettrait également au PPIRPC de mieux résoudre la question de l'interfinancement possible du PPIRPC en faveur des industries à haut risque, comme nous l'avons souligné dans notre analyse précédente au sujet du grand nombre de prestataires du PPIRPC qui déclarent une invalidité causée par le travail, mais qui ne touchent pas de prestations des commissions des accidents du travail. De tels liens exigeraient la conclusion de nouveaux types d'accords fédéraux-provinciaux en ce qui concerne les liens entre le PPIRPC et les programmes des commissions des accidents du travail. Les dispositions législatives actuelles n'empêchent pas le PPIRPC de couvrir tout coût imputable à un accident de travail.

Ententes administratives : Des ententes administratives et des accords spéciaux comportant des liens de payeur unique conclus avec la plupart des prestataires des commissions des accidents du travail, des fournisseurs d'assurance-invalidité de longue durée et peut-être avec l'aide sociale provinciale pourraient également être souhaitables. Certaines relations administratives ont été établies par les responsables du PPIRPC, avec les responsables des commissions des accidents du travail en particulier, mais les liens additionnels demeurent une possibilité.

Même si ces modèles étaient nouveaux (ils n'existent pas au Québec en ce qui concerne l'assurance-invalidité de longue durée et l'aide sociale), ils pourraient s'inspirer des accords administratifs intervenus entre le PPIRRQ et la SAAQ (la Société d'assurance-automobile du Québec). Selon le régime actuel du Québec, les prestataires admissibles au PPIRRQ et à la SAAQ ne reçoivent qu'un paiement de cette dernière, tandis que le PPIRRQ verse à la SAAQ un montant de prestations équivalent à celui qu'il verserait directement au prestataire. Même si l'admissibilité à chaque programme repose sur des critères différents, on demande systématiquement aux prestataires de la SAAQ de présenter une demande de prestations au PPIRRQ lorsque l'on croit qu'ils peuvent y être admissibles.

Les liens entre le PPIRPC et l'assurance-invalidité de longue durée ou l'aide sociale auraient pour but de faciliter les pratiques de recommandation, de réduire au minimum la paperasserie pour les demandeurs, d'éviter les dédoublements de frais médicaux et administratifs imputables aux multiples règlements des demandes d'invalidité (au moyen de formulaires de demande communs, de définitions communes, etc.), d'investir conjointement dans la réadaptation des clients appropriés et de réévaluer ensemble ou au même moment. Pour assurer la réalisation de ces objectifs, il serait souhaitable de modifier la loi pour faciliter l'échange d'information entre les programmes.

4.4 Administration du PPIRPC

Les éléments de preuve dont nous disposons permettent de croire que l'administration du PPIRPC a été relativement constante au cours des dernières années au chapitre du règlement des demandes de prestations (en dépit du fait qu'on ait eu à travailler avec des ressources limitées et un système désuet reposant en grande partie sur les documents papier). L'ensemble des recherches qui ont servi à l'évaluation ont fait ressortir le fait que ce sont les fluctuations économiques, les modifications des dispositions législatives et les données démographiques qui influent vraiment sur le nombre de demandes présentées au PPIRPC.

Toutefois, diverses estimations portent à croire qu'une minorité importante de prestataires du PPIRPC peut être en mesure d'occuper un emploi effectivement rémunérateur (près de 10 %, selon les estimations de l'ESLA de 1991 préparées en vue de la présente évaluation). De plus, on n'a pas évalué de façon rigoureuse les nombreuses modifications survenues (par exemple les nouvelles lignes directrices de septembre 1995) et le processus de règlement des demandes actuel même si, à l'origine, l'étude portant sur l'évaluation du PPIRPC a comporté un examen des dossiers de ce dernier. Ces remarques mettent en lumière les conclusions les plus importantes de l'étude — à savoir qu'il faut améliorer les données pour faire une évaluation permanente de la fidélité du PPIRPC au mandat qui lui est confié par la loi.

Les pratiques du PPIRPC au chapitre du règlement des demandes devraient donc faire l'objet d'une analyse comparative (une description permanente des principaux facteurs documentés¹⁴⁸) afin d'être parfaitement comprises. Pour ce faire, on pourrait procéder à un examen complet et permanent des dossiers qui fournirait une partie extrêmement importante des réponses aux questions d'ordre administratif ayant trait aux approbations dans un contexte d'assurance continue de la qualité. Un tel système de contrôle permanent est particulièrement souhaitable compte tenu de la décision de régionaliser la fonction liée au règlement des demandes parce qu'il sera difficile pour le nouveau régime d'avoir des normes en matière de règlement des demandes qui soient applicables dans toutes les régions. L'examen des dossiers fait l'objet d'une analyse supplémentaire dans une section postérieure du présent rapport.

Ressources du programme : Munie surtout d'un système d'administration désuet fondé sur des dossiers papier, l'administration du PPIRPC n'avait pas les moyens voulus pour absorber l'augmentation notable des demandes présentées au cours des cinq dernières années et pour faire face aux contraintes particulières imposées par le projet de loi C-57 qui rendait le règlement des demandes complexe¹⁴⁹. Toutefois, selon les données recueillies jusqu'à 1995, le règlement des demandes est demeuré relativement uniforme au cours des cinq dernières années, et toutes les lacunes de l'administration du PPIRPC peuvent découler avant tout du manque de ressources affectées au système de règlement des demandes. Les données les plus récentes dénotent des réductions importantes dans le nombre de nouvelles prestations, tant au niveau de la demande initiale qu'à celui des appels. Il est néanmoins souhaitable d'apporter un certain nombre d'améliorations en matière de règlement des demandes.

Par conséquent, les ressources et les systèmes administratifs du PPIRPC devraient être examinés en fonction du projet de Remaniement afin que l'on dispose de ressources appropriées et suffisantes quand il s'agit de changer la façon de régler les demandes du PPIRPC. Le fait d'accroître les ressources administratives du PPIRPC, en particulier aux premiers paliers, pourrait jouer un rôle important dans l'amélioration du règlement des demandes et le contrôle général des coûts du programme. Cela est particulièrement important sur le plan de l'amélioration des ressources techniques et informatiques qui semblent beaucoup plus avancées au PPIRRQ qu'au PPIRPC.

À la fin des années 1980, après que l'administration du PPIRPC eut fait l'objet de critiques sévères, on doit signaler que les responsables ont adopté de nombreuses mesures correctives¹⁵⁰. Le plus important de ces changements se reflète dans l'actuel Projet de remaniement, qui décentralisera l'administration du PPIRPC (ainsi que les autres programmes de soutien du revenu de DRHC) vers les régions.

On prévoit que les nouvelles lignes directrices sur le règlement des demandes, qui ont été mises en application récemment, entraîneront l'établissement d'un processus de règlement des demandes plus uniforme entre les premiers paliers de décisions et les tribunaux d'appel. Enfin, les récents changements visant le regroupement du processus de règlement des demandes en ce qui concerne la première demande et le premier palier d'appel seront à l'origine de procédures plus efficientes en assurant la cueillette de suffisamment d'information au premier palier des demandes. Ces changements semblent positifs, mais il serait souhaitable que d'autres mesures soient prises, comme on l'explique ci-après.

Les données de l'évaluation permettent de croire qu'il serait souhaitable de procéder à un certain nombre de réformes importantes pour régler les problèmes liés au règlement des demandes comme celui des demandes accueillies à tort (estimées à 3 % en 1994 selon la CPP Disability Incidence Study), et celui de la lenteur de réaction (arriérés des demandes et des appels). Par exemple, les questions d'arriérés et de temps de réaction dénotent qu'il faut augmenter les ressources affectées à l'administration. Mais, par-dessus tout, on propose d'apporter des changements de manière à ce que le processus de règlement des demandes du PPIRPC paraisse être un processus administratif parfaitement prévisible, reproductible et objectif établi dans un contexte d'amélioration continue. D'autres pays ont eu à faire face à des problèmes semblables (le Royaume-Uni, les États-Unis et l'Australie), et ils ont réagi en modifiant les lignes directrices et les structures de règlement des demandes.

Par conséquent, on propose d'examiner la possibilité d'apporter d'autres changements aux pratiques de règlement des demandes, par exemple :

Compte tenu du récent changement du système d'appel, les appels interjetés en vertu de l'article 81 sont maintenant regroupés avec les premiers appels, et il est probable qu'un certain nombre des inefficiences apparentes du système d'appel qui comporte plusieurs paliers, etc., seront éliminées. Le « nouveau » système d'appel devrait donc être évalué dans un avenir prochain afin que l'on puisse déterminer, évaluer et comprendre les conséquences de ces modifications récentes.

Règlement initial des demandes : Il est difficile de distinguer l'analyse du processus d'appel de celle, plus large, qui porte sur le règlement initial puisque les deux aspects sont grandement interreliés. Par exemple, un grand nombre des problèmes rencontrés sur le plan des appels au cours des dernières années peut tenir aux pratiques liées au règlement initial des demandes. C'est pourquoi on devrait apporter des modifications afin de confirmer et d'assurer la crédibilité du processus de règlement des demandes du premier palier dans le cas des tribunaux d'appel. La mise en oeuvre récente de nouvelles lignes directrices en matière de règlement des demandes, mieux adaptées aux décisions des tribunaux d'appel, constitue un premier pas important, mais d'autres modifications signalées dans la section précédente devraient être prises en considération également, en particulier en ce qui concerne les outils plus efficients et plus objectifs de soutien du règlement des demandes et l'évaluation d'experts pour appuyer les préposés au règlement. On pourrait également faire en sorte qu'un plus grand nombre de demandeurs légitimes qui ne comprennent pas les critères du programme ne soient pas involontairement découragés de présenter une demande de prestations.

Collecte des éléments de preuve : Une nouvelle façon d'envisager le règlement initial des demandes (et le palier de réexamen) pourrait graviter autour de l'allocation de plus de ressources à la collecte d'éléments de preuve médicale objectifs et indépendants quand il s'agit de justifier les décisions administratives du PPIRPC devant les tribunaux d'appel. Les comparaisons internationales ont montré que la plupart des pays consacrent davantage de ressources à la collecte des éléments de preuve à l'étape initiale qu'on a l'habitude de le faire au PPIRPC.

À l'inverse, dans le cas du PPIRPC, en général, c'est au demandeur qu'il incombe de fournir l'information suffisante à l'appui des demandes d'invalidité. Quand les éléments de preuve apportés sont insuffisants, la demande est souvent rejetée et ne sera complétée que si le demandeur interjette appel. Même si cette pratique peut être justifiée afin de réduire les coûts d'un programme, l'expérience du PPIRPC en ce qui concerne les nombreux rejets de décisions initiales jusqu'à tout récemment au palier d'appel soulève des doutes quant aux véritables économies réalisées¹⁵¹. Compte tenu des récentes modifications des pratiques administratives du PPIRPC, il importera d'évaluer leur efficacité entre 1996 et 1999.

Dans le contexte du projet de remaniement, il faudra peut-être examiner la possibilité que les préposés au règlement jouent un plus grand rôle dans l'élaboration des cas et qu'on s'assure qu'une demande a fait l'objet d'un examen complet avant qu'une décision ne soit rendue. La première étape serait de s'assurer que les demandeurs et les médecins (peut-être des médecins indépendants) comprennent exactement quel genre de preuve justificative ou de document on attend d'eux.

L'approche devrait consister non seulement à acquérir une compréhension suffisante du dossier d'un client afin de pouvoir rendre la bonne décision, mais également à colliger une preuve objective suffisante (résultats d'analyses ou de tests médicaux, capacités résiduelles, etc.) pour justifier la décision du préposé au règlement, si le demandeur interjette appel à propos du rejet de sa demande. Cette façon de faire semble expliquer pourquoi le PPIRRQ a réussi à limiter le nombre d'infirmations des décisions interjetées en appel.

Modifications législatives : Toutes les fois qu'on modifie sensiblement les pratiques administratives du PPIRPC, on devrait garder à l'esprit le fait que les tribunaux d'appel ne sont pas liés par des lignes directrices administratives et s'en remettent d'abord à la loi quand il s'agit d'élaborer les règles de jurisprudence.

Si on se fie au nombre considérable de données anecdotiques, les tribunaux d'appel ont eu recours au « fardeau de la preuve inversé » pour obliger le PPIRPC à justifier son refus d'accueillir une demande de prestations plutôt que d'obliger le demandeur à faire la preuve de son invalidité. Même s'il est très difficile d'obtenir des données indépendantes à ce sujet, cette question devrait être évaluée et suivie de très près parce qu'elle pourrait représenter un écart marqué par rapport à l'intention de la loi.

Tous les éléments précédents semblent indiquer que des modifications de la loi pourraient constituer un aspect important en ce qui a trait à la réforme de la structure d'appel et à la clarification de la définition de l'invalidité dans le cadre de la Loi. Ainsi, si, à l'avenir, on doit apporter des changements significatifs aux pratiques relatives au règlement des demandes, ces modifications devraient être clairement liées à la loi actuelle ou à une loi modifiée.

4.5 Réévaluation

Les initiatives du PPIRPC : Les premiers résultats encourageants des récentes initiatives de réévaluation du PPIRPC semblent indiquer que l'on devrait songer à élargir considérablement ces initiatives de réévaluation. Jusqu'à maintenant, la priorité au chapitre de la réévaluation a consisté à mettre l'accent sur les dossiers du PPIRPC qui sont les plus susceptibles d'être « annulés » parce que des demandes ont été accueillies à tort ou parce que le PPIRPC a été victime de fraude.

Même si cette priorité peut être appropriée compte tenu des ressources limitées affectées à la réévaluation, on devrait songer à multiplier les évaluations pour pouvoir examiner d'autres types de dossiers du PPIRPC¹⁵². Par exemple, on pourrait entreprendre des réévaluations dans le cas des prestataires du PPIRPC qui sont les plus susceptibles d'être réadaptés, leur état de santé stabilisé, en ayant comme objectif d'assurer le soutien dont ils ont besoin pour surmonter leur handicap et réintégrer la population active.

La réévaluation pourrait, en particulier, avoir comme cible les prestataires qui, à la première étape du règlement des demandes, ont été identifiés comme ayant les meilleures chances de rétablissement. Le PPIRRQ, qui applique des critères plus stricts en ce qui a trait à la durée de l'invalidité, a mis sur pied un système dans lequel les demandeurs handicapés dont l'état de santé peut s'améliorer sont immédiatement inscrits à une réévaluation (habituellement après deux ans). Ainsi, le dossier des prestataires est automatiquement transféré à l'unité médicale et réévalué après cette période, et on produit un nouveau rapport médical.

Les prestataires du PPIRPC susceptibles de se rétablir devraient donc faire l'objet d'une procédure de réévaluation. De même, on devrait entreprendre des réévaluations régulières, peut-être annuelles, comme cela se fait pour les prestataires des commissions des accidents du travail et les fournisseurs d'assurance-invalidité de longue durée, dans le cas des prestataires du PPIRPC si l'invalidité n'est pas imputable à une maladie terminale ou à des causes dégénératives irréversibles. On pourrait également utiliser d'autres critères.
Une telle procédure de réévaluation régulière, dotée de ressources suffisantes, permettrait d'identifier les prestataires du PPIRPC qui ne sont plus inaptes au travail à cause d'une amélioration de leur santé, de l'avènement de nouvelles techniques ou d'un changement au chapitre des débouchés. La perception que l'on a du PPIRPC serait aussi fondamentalement modifiée : plutôt que de le considérer comme une « pension viagère », on le verrait comme un programme qui exige que l'on se rende de nouveau admissible aux prestations de façon périodique. Évidemment, toute augmentation des activités de réévaluation suppose des ressources; il faudrait donc évaluer ces dernières en fonction des économies escomptées.

Leçons internationales : D'autres pays, comme les Pays-Bas, ont procédé à des réformes dont le but était d'éliminer tout prestataire qui n'était plus handicapé. Le système néerlandais permet maintenant le versement de prestations temporaires et, à l'expiration de ces prestations, un prestataire peut présenter une nouvelle demande qui sera réévaluée. On espère ainsi éliminer l'obstacle du « fardeau de la preuve inversée », en vertu duquel les responsables de l'administration des programmes d'invalidité doivent faire la preuve que l'état de santé du prestataire s'est amélioré avant de mettre fin aux prestations. Les responsables du PPIRPC pourraient appliquer un tel système dans le cas des prestataires dont on prévoit que l'invalidité n'est pas terminale ou ne reflète pas un état dégénératif n'offrant aucune possibilité de rétablissement. Toutefois, il se peut que le critère de renouvellement à l'admissibilité nuise à une réadaptation réussie et au retour à la vie active.

4.6 Incitation au travail et réadaptation

Le fait d'apporter des changements importants à de nombreux aspects des initiatives de réadaptation et de retour au travail du PPIRPC pourrait rendre le programme plus efficace. En partie, les changements pourraient miser sur l'amélioration des moyens d'incitation au travail qui ont été élaborés récemment au sein du PPIRPC dans le cadre du projet national de réadaptation professionnelle, mais d'autres changements semblent également souhaitables.

Il faut améliorer les moyens d'inciter les prestataires du PPIRPC à retourner au travail autant sur le plan des dispositions administratives que sur celui de la compréhension qu'ont les prestataires de ces dispositions. Cela pourrait avoir des impacts positifs dans deux domaines. D'une part, les prestataires du PPIRPC seraient plus portés à retourner au travail et, d'autre part, on réduirait les coûts du programme. Les changements à cet égard, déjà entrepris au PPIRPC en 1995, pourraient comprendre les éléments suivants :

Tous les types d'intervenants, notamment les représentants des fournisseurs d'assurance-invalidité de longue durée et des groupes de défense conviennent que le PPIRPC pourrait adopter une approche de « retour au travail » plus proactive qui pourrait comporter des incitations à retourner au travail. Au nombre de ces encouragements (soutiennent-ils), il y a les prestations partielles pour ceux qui sont aptes à travailler à temps partiel, les programmes de « facilitation du retour au travail », de plus longues périodes d'essai, des prestations garanties au cours des périodes de réadaptation, de recyclage ou d'essai au travail et une réinscription facile au PPIRPC dans le cas des personnes handicapées qui ne réussissent pas leur retour au travail.

Il faut mettre en oeuvre un programme de réadaptation complet. Cela est fort souhaitable en raison des conclusions de l'enquête de 1995 sur les prestataires du PPIRPC, qui montre qu'un grand nombre de répondants (31 %) pourraient effectuer une forme de travail immédiatement ou dans l'avenir, et même reprendre le travail à plein temps, et que de nombreux répondants (26 %) ont exprimé le désir de le faire.

Dans la mesure où les agents de la réadaptation du DRHC (p. ex. les professionnels de la réadaptation en pratique privée) joueraient un rôle important dans le succès des efforts de réadaptation, les mesures incitatives de nature financière basées sur les résultats pourraient augmenter les chances de réussite de ces initiatives.

Comme l'ont fait remarquer de nombreux observateurs, il s'agit là d'un défi puisque la réadaptation est surtout efficace quand elle est entreprise immédiatement après le début de l'invalidité — situation qui n'arrive pas fréquemment dans le cas du PPIRPC. La réadaptation entreprise après le début du versement des prestations du PPIRPC serait trop tardive pour être efficace au maximum dans le cas de nombreux prestataires du PPIRPC; le programme a donc besoin de nouveaux concepts et de nouveaux objectifs afin que l'on puisse intervenir rapidement. De plus, il faudrait établir de nouveaux types de liens entre le PPIRPC, le nouveau programme d'assurance-emploi, les fournisseurs d'assurance-invalidité de longue durée ainsi que les programmes des commissions des accidents du travail et de l'aide sociale des provinces afin qu'il soit possible d'identifier en temps opportun les candidats à la réadaptation.

Une augmentation importante des efforts au chapitre de la réadaptation, en faisant fond peut-être sur le projet pilote national de réadaptation professionnelle, serait très souhaitable afin de faciliter la réalisation de ces objectifs.

Il faudrait probablement accroître les initiatives au chapitre de la réadaptation pour aller au-delà du PPIRPC, pour faciliter et améliorer la réadaptation des prestataires potentiels du PPIRPC avant même de leur octroyer des prestations. Les initiatives dans ce domaine devraient comprendre un examen du rôle des prestations de maladie de l'assurance-chômage tout au début de l'invalidité et le potentiel qu'offre ce programme quand il s'agit de dépister et de répartir les cas de réadaptation avant qu'une demande ne soit présentée au PPIRPC.

De tels changements répondraient non seulement à la volonté des autres programmes gouvernementaux (CAT et aide sociale provinciale) et des fournisseurs d'assurance-invalidité de longue durée de retourner ces prestataires au travail, mais ils répondraient également aux grandes préoccupations en matière de développement social des organismes bénévoles qui représentent les intérêts des personnes handicapées et de nombreux prestataires du PPIRPC eux-mêmes. La récente réorientation des priorités dans le cadre du PPIRPC reflète ces changements¹⁵⁴.

4.6.3 Questions de travail et d'invalidité plus générales dans le monde du travail

Une étude portant sur une sous-question d'évaluation, l'analyse de l'ESLA, laissait entendre qu'un grand nombre de personnes avec invalidité qui pourraient toucher des prestations du PPIRPC si elles présentaient une demande se débrouillent néanmoins toutes seules, souvent en réintégrant la population active.

Il faut examiner comment les initiatives actuelles peuvent aider les personnes avec invalidité à demeurer autonomes au sein de la population active plutôt que de dépendre du régime de soutien du revenu en cas d'invalidité, notamment du PPIRPC. Voilà un sujet d'intérêt pour des programmes comme la Stratégie nationale pour l'intégration des personnes handicapées.

Causes d'invalidité liées aux accidents de travail et autres causes d'invalidité : Bien des arguments militent en faveur d'une amélioration de la compréhension des causes d'invalidité des prestataires du PPIRPC. Il faudrait, en particulier, examiner les nouvelles maladies difficiles à évaluer (musculo-squelettiques, psychologiques et liées à l'environnement), que l'on doit mieux comprendre. Toutefois, de façon plus générale, une telle compréhension pourrait participer à la mise sur pied d'initiatives fédérales et provinciales améliorées et inciter le secteur privé à participer à la prévention de l'invalidité — en s'attaquant au problème de l'incidence de l'invalidité à sa source.

De plus, il faut examiner dans quelle mesure les commissions des accidents du travail protègent les prestataires et dans quelle mesure le travail est une cause d'invalidité. Les recherches effectuées dans le cadre de la présente évaluation, en scrutant l'ESLA, portent à croire que les problèmes liés au travail peuvent constituer une cause importante d'invalidité chez les prestataires du PPIRPC, et que de nombreuses personnes handicapées en raison du travail peuvent toucher des prestations du PPIRPC, mais non pas des prestations des commissions des accidents du travail¹⁵⁵. La compréhension de cette relation pourrait jouer un rôle important au moment d'élaborer de nouveaux accords fédéraux-provinciaux qui serviraient de base à l'amélioration des liens entre les prestations du PPIRPC et des commissions des accidents du travail ainsi que de définir la responsabilité légitime des employeurs à cet égard.

4.7 Prestations du programme et déductions

L'existence de prestations convenables est extrêmement importante si l'on veut préserver le bien-fondé des programmes d'assurance-invalidité de l'État puisqu'ils doivent être adéquatement harmonisés avec les autres programmes de la sécurité du revenu et répondre à certains objectifs minimums de remplacement du revenu dans le cas de cotisants qui deviennent invalides. Si les taux de prestation sont inférieurs aux besoins reconnus par l'aide sociale, le bien-fondé du remplacement du revenu du programme est affaibli parce que de nombreux cotisants (en particulier ceux qui ont très peu de biens et aucun autre revenu) peuvent penser qu'ils ne tirent aucun avantage supplémentaire du fait d'avoir versé des cotisations au programme du RPC pendant plusieurs années. Par ailleurs, si les taux de prestation sont trop élevés, cette situation pourrait avoir d'importantes conséquences négatives sur les assureurs privés et être perçue comme un empiètement sur leur marché de clients éventuels. Elle pourrait être perçue comme une intervention non souhaitable du gouvernement dans le secteur privé, en particulier parce que cela accentuerait les préoccupations liées aux risques moraux. Actuellement, les sommes versées en prestations par le PPIRPC réduisent les sommes versées par les fournisseurs d'assurance-invalidité de longue durée en raison de l'intégration normale des deux régimes de prestation. Toutefois, on suppose que les fournisseurs d'assurance-invalidité de longue durée ne retireraient aucun avantage d'accords portant sur des prestations d'assurance-invalidité de longue durée réduites si les prestations du PPIRPC étaient améliorées en raison de la réaction probable que cela provoquerait chez les groupes d'employés qui croient ne pas recevoir leur juste part de leur protection d'assurance-invalidité de longue durée.

Quand on compare les prestations offertes par les programmes des autres pays, celles du PPIRPC sont généralement moins généreuses que celles des programmes comparables d'assurance-invalidité de l'État, en particulier en ce qui a trait au taux maximum. Cette constatation donnerait à penser que les taux de prestations ne doivent pas être réduits dans le cadre des mesures de compression des coûts. Non seulement une réduction des prestations saperait-elle l'objectif de remplacement du revenu du programme à l'intention des personnes handicapées, mais en plus elle obligerait les prestataires du PPIRPC à s'en remettre davantage à l'aide sociale.

Mais les taux minimums de prestations du PPIRPC sont souvent inférieurs à l'échelle des besoins des programmes d'aide sociale dans la plupart des provinces, ce qui porte à croire que le niveau des prestations pourrait constituer un bon sujet de recherche. Toutefois, le PPIRPC, selon sa raison d'être actuelle, vise à assurer aux travailleurs un remplacement du revenu suffisant dès le début de l'invalidité, revenu que des sources de revenu privées (assurance-invalidité de longue durée, etc.) doivent compléter. Il ne devait pas jouer le rôle d'aide sociale provinciale.

Le manque d'uniformisation des pratiques entre le RPC et les commissions des accidents du travail entre les diverses provinces, constitue un problème. Tout modèle uniformisé à cet égard nécessiterait la coopération des gouvernements fédéral et provinciaux territoriaux.

4.8 Le PPIRPC et les questions de financement

Voici les questions posées au cours de l'évaluation : Actuellement, et dans l'avenir, peut-on se permettre de verser des prestations d'invalidité? Devrait-on offrir un programme d'invalidité lié à l'emploi financé à 100 % par le gouvernement fédéral? Serait-il souhaitable, faisable et rentable de tenir compte du revenu ou de faire rembourser les prestations d'invalidité au-delà d'un certain revenu?

Certains analystes ont laissé entendre qu'il serait souhaitable que le RPC soit plus « totalement financé »¹⁵⁶. Ces suggestions semblent avoir été inspirées par des propositions selon lesquelles il faudrait financer le RPC en totalité en fonction de données actuarielles. Il s'agit là d'un problème qu'il faudrait étudier davantage (même s'il ne fait pas partie du mandat précis de la présente évaluation). Premièrement, toutefois, il vaut la peine d'examiner comment le secteur privé finance les prestations d'assurance-invalidité de longue durée, et comparer les résultats à la situation du RPC. Nous ne tiendrons pratiquement pas compte du financement des régimes d'assurance-invalidité de longue durée individuels puisqu'ils n'ont pas particulièrement à voir avec le présent sujet étant donné la protection limitée associée à de tels plans.

Différences pour ce qui est de l'assurance-invalidité de longue durée : Dans le cadre des prestations d'assurance-invalidité de longue durée, on fixe une prime mensuelle égale à la valeur actuelle de toutes les prestations d'assurance-invalidité de longue durée versées au cours du mois. Quand une demande est approuvée, une réserve égale à la valeur présente de toutes les prestations d'invalidité futures prévues est constituée. Ainsi, les prestations d'invalidité découlant des demandes du mois précédent sont calculées non pas en fonction de la prime du mois courant, mais plutôt en fonction des réserves établies au cours des mois précédents.

De même, quand il s'agit des régimes privés d'assurance-invalidité de longue durée, les futurs paiements d'invalidité découlant de demandes présentées au cours de l'année en question sont calculés en fonction de la réserve établie et non des futures primes. Le fait de savoir si les réserves établies sont suffisantes dépend de l'expérience future des prestataires d'invalidité, c'est-à-dire des taux de cessation d'invalidité à la suite d'un rétablissement, d'un décès ou de l'expiration de la période de prestations parce que les prestataires ont atteint un certain âge ou que les prestations sont transformées en pensions de retraite. La réserve peut être trop élevée ou trop basse.

Quand il s'agit du PPIRPC, on utilise une formule différente. Tous les paiements de pension du RPC, de survivant ou d'invalidité au cours d'une année, quelle que soit l'année où la première demande a été présentée, sont calculés en fonction des cotisations des employeurs et des employés au cours de l'année et des gains d'investissement au cours de cette année du fonds (compte) du RPC. Dans le cas du RPC ou de ses composantes, aucune « réserve » accumulée du type décrit quand il s'agit des régimes d'assurance-invalidité de longue durée n'a été établie.

Cela signifie qu'au début du RPC, les prestations d'invalidité étaient modestes, mais qu'elles ont augmenté au cours des années et qu'on s'attendait à ce qu'elles continuent de le faire en l'absence d'augmentation de l'incidence de l'invalidité. De même, pour la première fois de l'histoire du RPC, en 1993, 1994 et 1995, il a fallu que les provinces remboursent une partie du principal avancé aux provinces par le fonds du RPC pour que ce dernier puisse respecter les obligations annuelles envers les prestataires du RPC.

Les arguments favorables au financement plus complet du RPC dans son ensemble (ou du PPIRPC) dépassent le mandat du présent rapport. Toutefois, si le programme était financé en totalité, il est évident que les cotisations et le fonds seraient beaucoup plus importants et que le RPC serait moins à la merci de fluctuations qui peuvent exiger une hausse temporaire des cotisations¹⁵⁷.

Il serait possible d'adopter l'approche utilisée dans les régimes collectifs privés d'assurance-invalidité de longue durée, où la cotisation mensuelle suffit pour obtenir une réserve égale aux futures prestations d'invalidité découlant des demandes présentées au cours du mois. Toutefois, si l'on adoptait cette approche, il faudrait hausser les cotisations au-delà du montant déterminé à l'aide de la méthode actuelle parce qu'il faudrait une composante couvrant les prestations d'invalidité des mois (années) précédents pour lesquels aucune réserve n'a été établie.

Prévision des futurs coûts du RPC : Comme cela est indiqué à la pièce 21, les coûts d'invalidité futurs prévus sont tirés du tableau principal n^o 3 du quinzième rapport actuariel. La pièce qui suit montre les dépenses d'invalidité prévues, y compris celles qui se rapportent aux enfants des prestataires handicapés, au cours des prochaines années, exprimées en pourcentage des gains cotisables. À des fins de comparaison, on indique également les dépenses totales prévues du RPC, dont celles liées à l'invalidité.

Source : Quinzième rapport actuariel du RPC, tableau principal n^o 3, p. 9.

Ainsi, même si la composante liée à l'invalidité du taux de répartition¹⁵⁸, comme prévu ici, augmente au cours des 25 prochaines années environ avant de plafonner et de finalement décliner, cette augmentation ne constitue qu'une petite portion de l'augmentation générale constatée dans les taux de répartition des cotisations du RPC parce qu'il y aura beaucoup moins de prestataires du PPIRPC que de bénéficiaires de prestations de retraite du RPC. Cela ne devrait pas surprendre puisque les bénéficiaires de prestations d'invalidité ont tous moins de 65 ans et que ce sous-groupe n'exercera pas la même pression démographique immédiate que les bénéficiaires de pensions de retraite. Ce dernier sous-groupe augmente rapidement, en quantité et en pourcentage des personnes visées par la pension. Simultanément, les dispositions d'exclusion visant les années d'invalidité en ce qui a trait au calcul de la pension de retraite du RPC ont un effet positif d'entraînement sur les coûts du RPC liés à la retraite.

Analyse : Par conséquent, comme on l'a souligné dans le présent rapport d'évaluation, l'accent doit être mis sur une meilleure gestion des demandes si l'on veut contenir ou réduire les dépenses liées à l'invalidité¹⁵⁹.

4.9 Les solutions de rechange au programme

4.9.1 Solutions de rechange liées à la récupération fiscale

Le gouvernement pourrait envisager la possibilité d'ajouter une disposition de remboursement dans le cas des prestations de revenu du PPIRPC et du PPIRRQ au cours d'une année où les gains d'un prestataire dépassent un certain revenu limite défini dans le cas de diverses sources de revenu privées et publiques. Une telle clause de remboursement, par exemple, pourrait être administrée de la même manière qu'un remboursement des prestations d'assurance-chômage dans le cas où un revenu net dépasse une limite définie. Tout prestataire du PPIRPC qui a perdu tous ses droits à un remboursement fiscal pourrait être tenu de présenter une nouvelle demande pour toute prestation de pension future du PPIRPC. Évidemment, si une personne touche quelque rémunération régulière que ce soit en raison d'un emploi, elle perdrait droit à de telles prestations du PPIRPC¹⁶⁰.

Ce traitement de récupération fiscale pourrait être limité à une portion fixe de la pension. Sinon, cette mesure pourrait ne pas être conforme au principe d'assurance puisqu'elle confisquerait la partie du rendement découlant de la composante de l'assurance du programme du RPC parce que les cotisants ont versé des cotisations afin d'obtenir certaines prestations définies au cas où une invalidité les forcerait à présenter une demande de prestations du PPIRPC. À l'inverse, toute la prestation pourrait être sujette à une récupération fiscale au motif qu'elle vise à remplacer le revenu perdu en raison de l'invalidité alors qu'il est évident que, si le revenu est supérieur à une certaine limite, cette perte n'existe pas.

On peut prévoir certains problèmes : la mise en oeuvre d'une telle disposition pourrait être contestée devant les tribunaux. De même, il pourrait se produire des problèmes d'équité de traitement des prestataires. Où fixera-t-on le seuil à partir duquel on commence à rembourser ces prestations, en particulier si l'on tient compte des grandes différences au chapitre des dépenses de santé personnelles associées à une invalidité?

Selon le montant fixé comme seuil, cette disposition de remboursement pourrait décourager la réintégration à la population active, même par l'entremise d'un travail à temps partiel. Tout remboursement devrait être versé au fonds du RPC, après déduction des frais d'administration. Les prestations ainsi versées pourraient être réduites des coûts supplémentaires liés aux prestataires qui pourraient, par ailleurs, avoir réussi à réintégrer la population active, mais qui choisissent de continuer à toucher des prestations du PPIRPC en raison de la désincitation au travail. Toutefois, ce groupe serait probablement petit.

4.9.2 Autres méthodes de financement du PPIRPC

Voici les questions auxquelles répond la présente section : Serait-il souhaitable et faisable de créer une certaine forme de programme du PPIRPC distinct, individuel et fondé sur le recours antérieur?

Dans le cadre du RPC actuel, il serait difficile d'élaborer un tel programme. Pour pouvoir évaluer le recours antérieur, il faut conserver des dossiers, par l'entremise de l'employeur ou de l'association industrielle, et le système administratif du PPIRPC n'est pas organisé pour le faire. Évaluer le recours antérieur n'aurait de sens que dans le contexte où une personne aurait recours au PPIRPC plusieurs fois au cours de sa carrière professionnelle — scénario peu probable, même si c'est le cas pour l'assurance-chômage. Il faudrait peut-être également lier l'invalidité d'une personne à un employeur précédent plutôt qu'à l'employeur actuel puisque l'invalidité pourrait avoir été causée par un emploi précédent. Cela supposerait que la prime du RPC varie d'une année à l'autre en raison de l'évaluation du recours antérieur.

Toutefois, il serait possible de séparer l'invalidité dans son ensemble du RPC et de convertir le reste du RPC en un régime qui n'offrirait que des prestations de retraite et du survivant, de décès, et d'orphelin¹⁶¹. Un nouveau programme d'invalidité de ce genre, que l'on appellera ci-après le régime d'invalidité du Canada, pourrait être (i) évalué selon le recours antérieur par l'employeur ou l'industrie, et la prime pourrait varier d'un employeur à l'autre; (ii) il pourrait être le même pour tout le monde comme c'est le cas du PPIRPC actuel; (iii) il pourrait comporter un programme autonome refondu, affichant une structure de prestations basée sur la récence des contributions ou les revenus présents. Il pourrait de plus être lié aux prestations à court terme de l'assurance-emploi. La méthode de financement pourrait également être modifiée : de la méthode actuelle par répartition utilisée pour l'ensemble du RPC on pourrait passer aux assurances-invalidité de longue durée privées.

4.10 Besoin de recueillir des données et de faire de la recherche permanente

Il est surprenant de constater qu'il existe relativement peu de données solides concernant le PPIRPC qui puissent servir à des évaluations permanentes. En raison de son importance et des questions complexes que soulève cette évaluation, et du fait que les futurs changements doivent être suivis de près, il est suggéré que les responsables du PPIRPC fassent de l'évaluation et de la recherche permanentes une grande priorité.

Au nombre de ces besoins, il y a la recherche générale, mais également des préoccupations administratives importantes quant à l'assurance de la qualité et à l'évaluation permanente (ce que l'on devrait commencer à planifier immédiatement si l'on veut arriver à une évaluation complète avant le prochain examen des gouvernements fédéral et provinciaux). Voici quelques points importants :

Chercher à savoir s'il est possible que des demandeurs légitimes n'aient pas pu présenter des demandes de prestations au PPIRPC : La possibilité que des demandeurs légitimes n'aient pas présenté de demandes de prestations, peut-être en raison d'un manque d'information ou de motivation, pourrait être vérifiée au cours de l'évaluation de l'efficacité et de la stratégie des communications du PPIRPC. Une des approches possibles serait de faire le suivi des revenus des demandeurs du PPIRPC après qu'on leur a refusé des prestations. On pourrait également envisager d'étudier la possibilité qu'il y ait eu des refus injustifiés dans le contexte de toute proposition visant à entreprendre un examen permanent des dossiers afin d'arriver au plus grand contrôle de la qualité possible dans le règlement des demandes.
Recherche conjointe avec le PPIRRQ : Un grand nombre des questions d'intérêt pour le présent examen et l'évaluation plus générale du PPIRPC dépendent de la question de savoir en quoi le PPIRPC diffère du PPIRRQ. Il faut que les programmes offrent des prestations quelque peu semblables à tous les Canadiens et, sur le plan opérationnel, les responsables des deux programmes devraient être très intéressés à apprendre les uns des autres. Cela leur serait très profitable et pourrait comprendre toute une gamme d'initiatives.
À titre d'illustration, en 1995, Statistique Canada a entrepris une grande enquête auprès des prestataires du PPIRPC afin d'examiner les questions préoccupantes relatives à la présente évaluation comme la satisfaction que procure le programme, l'orientation vers la réadaptation, etc. Cet outil de recherche aurait pu être encore plus utile si l'enquête avait été menée auprès des prestataires du PPIRPC et du PPIRRQ.
Un autre domaine où il pourrait être souhaitable d'effectuer une recherche conjointe a trait à la compréhension de la population de base admissible aux deux programmes et des autres pays qui offrent des programmes semblables d'assurance-invalidité de l'État. Cette recherche pourrait être facilitée s'il était possible d'avoir un meilleur accès au dossier des données de Revenu Canada afin de se procurer l'information nécessaire pour enregistrer les ratios d'admissibilité du PPIRPC (cotisations passées)¹⁶².
Nécessité d'une évaluation permanente des changements actuels et prévus dans le cadre du PPIRPC : Il faudrait examiner les changements administratifs apportés au PPIRPC en fonction du projet actuel de Remaniement à l'aide d'une évaluation provisoire qui proposerait des recommandations pour les deux ou trois prochaines années, en particulier pour évaluer leur impact sur l'efficience du projet de Remaniement quant au PPIRPC, notamment des impacts sur l'uniformité des normes dans toutes les régions. Dans la mesure où il est probable que des changements importants surviendront dans la période qui suivra la présente évaluation, ces changements devraient être suivis de près afin de déterminer si les impacts prévus sur le nombre de demandes ainsi que les autres résultats sont réalisés¹⁶³. Cette question fait l'objet d'une approche particulière dans la suite immédiate du texte.

Examen permanent des dossiers : Un examen permanent des dossiers permettrait une administration efficiente du PPIRPC, assurerait la fidélité du programme et permettrait aux responsables de l'administration de DRHC et du RPC de répondre à d'importantes questions en matière de politique. Cette étude permanente servirait à plusieurs des fins que propose la présente évaluation et permettrait de combler d'importants besoins administratifs. Les examens existants comme le CPP Random Review de 1996 ou les vérifications précédentes ne comblent pas entièrement ces besoins. L'examen permanent des dossiers aurait plusieurs caractéristiques uniques.

Premièrement, l'examen des dossiers (plus qu'un simple examen de la documentation sur papier ou des fichiers électroniques) constituerait un processus permanent. Voici en quoi il consisterait :
1. plutôt qu'un examen historique des dossiers qui serait sujet à de multiples erreurs potentielles sans que l'on dispose de la documentation suffisante pour déterminer la cause ou le fondement de l'erreur, l'examen recueillerait de l'information sur les cas au moment où ils font l'objet d'un règlement; et
2. l'examen des dossiers serait organisé de manière à élaborer une base comportant un grand nombre de cas échantillonnés et traités au cours de sa première année d'existence, puis traités pendant au moins quatre ans. Ainsi, l'examen permanent deviendrait une base de données permettant d'évaluer les impacts que les changements produiraient probablement à la suite de la présente évaluation ainsi que des examens et des changements subséquents apportés au PPIRPC;
deuxièmement, l'examen des dossiers serait concentré sur la collecte de données quantifiables dans un format qui convient au traitement informatique des données. Cela exigerait beaucoup moins de temps de la part des employés. L'information saisirait les caractéristiques principales des cas (à partir des questionnaires contenus dans les demandes des clients) ainsi que les facteurs qui influent sur la prise de décisions des préposés au règlement (ces derniers peuvent être inscrits sur un formulaire où il faut cocher des réponses ou encercler des numéros ou inscrire une évaluation). La conception et l'élaboration de ces documents constitueraient une part importante du travail de démarrage de la présente étude;
troisièmement, l'examen porterait à la fois sur les demandeurs acceptés et rejetés. Grâce à cette méthode, il serait possible d'évaluer les biais positifs et négatifs que comporte le processus de règlement des demandes, et on pourrait vérifier si un nombre important de personnes vraiment handicapées se voient refuser les pensions auxquelles elles devraient avoir droit;
quatrièmement, le traitement des données qui servent à l'examen assurerait un enregistrement « l'aveugle » des données dans une banque de données sûre; de cette façon, les employés responsables de l'évaluation qui analysent les protocoles des dossiers ne connaîtraient pas l'identité de chaque prestataire du PPIRPC ou leur situation particulière (le NAS, par exemple, serait éliminé des protocoles et remplacé par un indicateur « CLÉ » qui permettrait d'identifier la personne par la suite, au besoin);
cinquièmement, l'examen des dossiers porterait sur toutes les opérations régionales mises en oeuvre dans le cadre du projet de remaniement. Le système prévoirait un certain sous-ensemble aléatoire de cas qu'il faudrait régler de façon indépendante dans le cadre d'un mécanisme visant à assurer l'uniformité. De cette manière, l'assurance de la qualité pourrait être améliorée puisqu'on pourrait soumettre à l'examen et à l'analyse les normes présidant à la prise de décisions dans toutes les régions. Ce processus offrirait une puissante méthode permettant de régler un des plus importants problèmes auxquels auront probablement à faire face les responsables des opérations du PPIRPC quand la régionalisation sera terminée — soit le respect de l'uniformité des normes de règlement dans toutes les régions et chez tous les préposés au règlement, etc. , dans la nouvelle structure d'exécution du programme régionalisé; et
sixièmement, les données fournies par les examens seraient complétées par un échantillon de cas étudiés, par des examens de vérification supplémentaires que la Direction générale des initiales (?) obtiendrait d'examinateurs médicaux indépendants et d'ergothérapeutes.
Ces données seraient inscrites dans la même base de données afin que l'on puisse établir un lien avec les données générales sur le client décrites précédemment et étayer les décisions relatives aux règlements des demandes (données médicales et autres).
Quand les mécanismes d'un examen permanent des dossiers ou d'un système de suivi auront été mis en place, on pourrait instaurer des pratiques qui permettraient le règlement simultané de cas semblables ou le règlement séquentiel des mêmes cas par des préposés au règlement différents. De telles données constitueraient un complément important du travail destiné à améliorer l'évaluation de l'invalidité et à rendre le règlement des demandes plus exact.

La direction générale des programmes de la sécurité du revenu, DRHC, a lancé un projet de « revue de dossiers » en vue de déterminer si les critères du PPIRPC sont respectés uniformément à l'échelle du pays au cours de la période initiale de décentralisation des services du programme du PPIRPC¹⁶⁴. Les dossiers examinés renferment demandes initiales, nouvelles considérations et appels. Ils sont choisis aléatoirement et revus par le personnel médical de règlement des demandes du PPIRPC, selon une série de paramètres et un guide analytique étape par étape. Le projet, entrepris au cours de l'été 1996, prendra fin en janvier 1997 avec un document dressant une liste des « leçons apprises » et des « recommandations pour améliorer les pratiques en cours ». Ce dernier sera disponible à la fin de mars 1997. Bien que l'initiative constitue une toute première étape¹⁶⁵, il n'est pas clairement établi si cette revue de dossiers deviendra une activité permanente, ce que l'évaluation considère essentiel à l'uniformisation la plus globale des pratiques de règlement des demandes du PPIRPC.

Programmes de recherche générale : Le problème que pose l'existence de recherches assez peu nombreuses sur le PPIRPC pourrait également être partiellement corrigé si DRHC fournissait des ressources au chapitre des données afin d'encourager les chercheurs universitaires à faire de la recherche dans le domaine de l'assurance-invalidité de l'État, et également, peut-être, en encourageant la recherche grâce à un modeste programme de subventions de recherche désignées. À cette fin, on pourrait mettre l'accent sur quelques-unes des stratégies proposées dans les paragraphes qui suivent.

Améliorer les ressources administratives en ce qui concerne les données : Il y a une information considérable portant sur le PPIRPC, même dans les fichiers informatisés principaux des prestations qui pourrait être utilisée pour créer des dossiers électroniques d'analyse historique ne comportant aucune information sur l'identité des prestataires. Il faut procéder à une série de mises à jour historiques fiables permettant des analyses utiles.

Même actuellement, de tels dossiers pourraient contenir de l'information historique sur les demandes, les appels et les demandes accueillies, qui indiquerait des tendances détaillées des demandes accueillies selon l'âge, le sexe, les problèmes de santé, la gravité de l'invalidité, la province, etc. Au cours des prochaines années, à mesure que le projet de remaniement de DRHC se déroulera, des données supplémentaires pourraient être versées dans ces dossiers, tout comme des micro-données comme celles de la dernière enquête sur les prestataires du PPIRPC. Il faut également intégrer davantage ce genre de bases de données avec d'autres sources (par ex., les fichiers fiscaux, les données sur l'emploi, etc.), tout en respectant parfaitement les normes concernant la confidentialité et la protection des renseignements personnels.

Créer des nouvelles ressources liées aux données externes : L'importance d'effectuer des évaluations permanentes du PPIRPC exigera de l'information supplémentaire que pourront utiliser des universitaires, des évaluateurs et d'autres personnes. Par exemple, dans un autre travail dans le cadre de la présente évaluation, l'ESLA de 1991 s'est révélée une ressource précieuse au chapitre de l'examen de certains aspects du PPIRPC. On ne prévoit pas d'ESLA après le recensement de 1996.

Si possible, on devrait infirmer cette décision et élaborer dans l'avenir une ESLA quelque peu différente dans laquelle on inclurait un certain nombre de questions importantes dont l'objectif serait de déterminer le statut des personnes handicapées par rapport au PPIRPC et au PPIRRQ (questions portant sur l'admissibilité, les antécédents professionnels, etc.). On pourrait ainsi commencer à faire des plans pour réaliser une enquête en 2001 qui servirait d'appui aux futures évaluations.

Questions particulières : On pourrait proposer un certain nombre de questions particulières pouvant faire l'objet d'une recherche. En voici quelques-unes :

rapport avec la retraite : le compromis entre la demande de prestations d'invalidité et la retraite anticipée constitue en soi une question importante, et une question qui met en cause des coûts importants. Il faut des recherches afin d'examiner comment et jusqu'à quel point les personnes à l'âge de la préretraite font face à ces questions et comment il faudrait restructurer les programmes pour mieux répondre aux besoins des travailleurs âgés;
les causes d'invalidité sont intéressantes de deux points de vue : 1) en comprenant mieux les causes relatives de l'invalidité, on pourra peut-être financer des initiatives interministérielles ou intergouvernementales destinées à réduire l'invalidité et à s'attaquer ainsi à « l'incidence de l'assurance-invalidité de l'État » à sa source; et 2) il reste à savoir si la pratique courante qui consiste à orienter les personnes handicapées vers des programmes d'assurance-invalidité de l'État comme les programmes des commissions des accidents du travail est appropriée, compte tenu de la cause probable de l'invalidité.
En particulier, certaines recherches¹⁶⁶ ont laissé entendre que l'invalidité liée au travail peut être sous-estimée par les commissions des accidents du travail; cette situation produit le résultat suivant : les coûts de l'invalidité de nombreuses personnes sont transférés des industries à haut risque au PPIRPC et à ceux qui fournissent son financement de base en général plutôt qu'aux employeurs qui pourraient être en mesure de réduire ces risques.
la relation qui existe entre l'invalidité et le travail doit être mieux comprise afin que, dans la plus grande mesure possible, les personnes handicapées puissent conserver ou retrouver la dignité et la satisfaction qu'elles tirent d'un emploi. Par conséquent, il est de toute première importance d'effectuer des études sur les personnes handicapées en milieu de travail, notamment de déterminer quels sont les facteurs qui les incitent à continuer à travailler;
la réadaptation : parce qu'il faut mieux comprendre le potentiel de réadaptation des prestataires des régimes d'assurance-invalidité de l'État et quels sont les facteurs de réussite à cet égard, il faut plus de recherche dans ce domaine;
participation au programme: comme les refus injustifiés sont possibles, on pourrait également examiner l'expérience professionnelle subséquente de tous les demandeurs qui se voient refuser l'accès au programme;
communication : car il est nécessaire d'examiner l'efficacité des efforts de DRHC pour informer les prestataires éventuels du PPIRPC.

Demande potentielle de prestations du PPIRPC : Une analyse des données de l'ESLA de 1991 a porté sur le « marché » potentiel du PPIRPC et du PPIRRQ à compter de 1991. On a posé la question suivante : combien y a-t-il de personnes handicapées qui travaillent ou qui parviennent, d'une autre manière, à être autonomes sur le plan économique sans avoir recours au PPIRPC ou au PPIRRQ? Pour être en mesure d'examiner cette question, on a effectué une analyse¹⁶⁷ discriminante afin d'évaluer la proportion de non-participants au programme qui avaient les mêmes caractéristiques (handicaps, âge et études, etc.) que ceux qui faisaient partie des deux programmes.

Le résultat porte à croire que, à compter de 1991, il y avait un « marché » important pour le PPIRPC ou le PPIRRQ à l'extérieur de ceux qui reçoivent actuellement des prestations des deux programmes. Au Québec, l'analyse montre que même si seulement 9,6 % des personnes atteintes de problèmes de santé et de limitations d'activité touchaient effectivement des prestations, une autre tranche de 21.6 % des personnes atteintes des problèmes de santé et de limitations d'activité pourraient être admissibles au PPIRRQ, si elles ne travaillaient pas et pourraient présenter une demande. Il se peut qu'un certain nombre de ces personnes touchent actuellement des prestations de la Commission des accidents du travail ou de l'aide sociale.

Dans les autres provinces, 11,9 % touchaient des prestations du PPIRPC, et on estimait que 14,4 % de plus pourraient être admissibles au PPIRPC si leurs caractéristiques reflétaient l'application de critères semblables.

Cette estimation¹⁶⁸ nous rappelle que le maintien des débouchés au moyen de l'équité en matière d'emploi, de dispositions modifiées liées au travail et d'autres mesures devient une préoccupation extrêmement importante pour les décideurs, si l'on doit faciliter la tâche aux personnes handicapées qui font des efforts pour réintégrer la population active et ainsi éviter de dépendre du PPIRPC. Il est important de comprendre ce qui distingue les personnes à activité limitée qui continuent à travailler de leurs homologues qui quittent le marché du travail.

Les tenants de la justice sociale affirment que toutes les personnes handicapées ont le droit de participer entièrement à la vie en société, notamment au monde du travail, et que les gouvernements ont le devoir de mettre en oeuvre toutes les mesures possibles visant l'élimination des obstacles que la société oppose à une telle participation.

Ce point de vue n'est pas dominant dans la documentation canadienne, mais il est présent dans les écrits américains et a été intégré au le courant de pensée principal sur l'invalidité en Europe. Les mesures destinées à préserver l'employabilité des personnes handicapées peuvent servir non seulement à mettre un frein à la croissance du programme, mais également à augmenter la satisfaction des personnes invalides du Canada face aux efforts consentis par le gouvernement en leur nom¹⁶⁹.

¹⁴² Voir note en bas de la page 80.

¹⁴³ Canada Pension Plan Fifteenth Annual Report, Bureau du surintendant des institutions financières, février 1995.

¹⁴⁴ Il semble que le PPIRRQ ait réussi à conserver la portée modeste de son programme (comme on peut le constater du fait que ses exigences au chapitre des cotisations ont toujours été strictes) et à inscrire l'accent que le programme met sur la préretraite dans les dispositions législatives à la suite des modifications apportées à la loi en 1984.

¹⁴⁵ Par exemple, du point de vue de l'équité sociale, on pourrait considérer qu'il n'est pas souhaitable d'adopter certains aspects historiques du modèle du programme du Québec.

¹⁴⁶ Il ne serait peut-être pas nécessaire d'économiser davantage pour le PPIRPC séparément s'il jouait un rôle de « premier payeur » dans un tel système.

¹⁴⁷ Même si l'objectif serait que chaque personne handicapée ne traite qu'avec un seul organisme de remplacement du revenu, il convient de remarquer que même un système réformé de liens pourrait, dans certains cas, pour diverses raisons administratives, voir des prestataires toucher des prestations de plus d'un programme. Cela pourrait se produire si, par exemple, il était impossible d'harmoniser les critères des divers programmes, si l'écart entre les commissions des accidents du travail et le PPIRPC devait persister, en ce qui a trait à la reconnaissance de l'invalidité partielle. Même le Québec compte une bonne proportion de prestataires qui touchent plusieurs prestations (voir pièce 16).

¹⁴⁸ Par exemple, déterminer le rôle que jouent divers facteurs (qualité de l'information disponible, critères utilisés, etc.). dans chacune des décisions erronées servant à approuver ou à rejeter une demande de prestations.

¹⁴⁹ En réglant les demandes présentées par des personnes déjà invalides, en exigeant l'évaluation des faits relatifs aux cas passés.

¹⁵⁰ Voir, par exemple, les vérifications administratives effectuées par le Bureau de vérification interne, DRHC : Disability Assessment Division and Appeal Operations (octobre 1987); CPP Disability Program: Follow-up Audit (novembre 1989); Income Security Audit (ébauche, février 1995); et le Rapport du vérificateur général de 1993.

¹⁵¹ Toutefois, depuis avril 1993, la proportion d'appels rejetés au premier palier (appels interjetés en vertu de l'article 81) a augmenté, ce qui a entraîné une diminution de la proportion de rejet des décisions liées au règlement des demandes de premier palier (décision initiale). Voir Canada Pension Plan Disability Benefits Caseload Analysis (ébauche), janvier 1996.

¹⁵² Par exemple, la stratégie actuelle en ce qui a trait aux priorités, soit de mettre l'accent sur ceux qui travaillent, pourrait simplement consister à accélérer le recouvrement des trop-payés si la plupart des personnes avisées « décrochaient » éventuellement du PPIRPC.

¹⁵³ De tels changements peuvent être documentés et codifiés comme cela a été fait, par exemple, par l'Office of Disability, U.S. Social Security Administration dans son Red Book on Work Incentives: A Summary Guide to Social Security and Supplemental Security Income Work Incentives for People with Disabilities, août 1994.

¹⁵⁴ Dans la mesure où les récents changements du PPIRPC englobent ce type d'initiatives, ils devraient être permanents.

¹⁵⁵ Voir : « A Statistical Comparison of the CP and QPP Disability Programs Using the 1991 Statistics Canada, Health and Activities Limitation Survey », Analyse technique n^o 1 dans Experience of the QPP Disability Program, a Comparison Case for the CPP Disability Program, Document de travail sur l'évaluation du PPIRPC, mars 1996.

¹⁵⁶ Selon l'aperçu de Slater, il serait souhaitable de s'orienter vers un financement plus complet du RPC afin d'assurer les coûts nécessaires du PPIRPC et, en particulier, du programme de la retraite du RPC. Voir : Slater, David, Reforming Canada's Retirement Income System, Canadian Business Economics, automne 1995, p. 47 à 58.

¹⁵⁷ La composante liée à l'invalidité du coût de l'âge d'entrée normal (10,50 % des gains ouvrant droit à pension) citée dans le Quinzième rapport actuariel sur le RPC équivaut à 1,65 % des gains ouvrant droit à pension. J. Bruce MacDonald, An Actuarial Monograph on the Canada Pension Plan, p. 35. Le taux d'âge d'entrée normal est le taux de cotisation à vie versé par une génération (cohorte) qui, ajouté aux intérêts produits, donnerait des recettes tout juste suffisantes pour financer les prestations de cette génération.

¹⁵⁸ Pour 1995 et 1996, on estime que les coûts du PPIRPC seront bien inférieurs aux projections des coûts correspondants que l'on retrouve dans le quinzième rapport actuariel du RPC.

¹⁵⁹ Il n'y a eu aucune proposition visant à modifier la composante du RPC liée au coût de l'invalidité (voir An Information Paper for Consultations on the CPP publié par les gouvernements fédéral-provinciaux-territoriaux du Canada, février 1996).

¹⁶⁰ En 1996, pour qu'un prestataire du PPIRPC dont le revenu est supérieur 8 850 $ (environ 25 % du salaire industriel moyen) puisse continuer à être admissible au PPIRPC, il faudrait qu'il dispose de solides preuves médicales. En 1996, si un prestataire du PPIRPC gagnait plus de 17 700 $ (50 % du salaire industriel moyen) cela laisserait entendre qu'il est capable d'occuper un emploi effectivement rémunérateur et il ne serait pas admissible aux prestations du PPIRPC. Voir section 4.6.1, Directive d'orientation 04\95-CPP-03, Programmes de la sécurité du revenu, DRHC, le 30 septembre 1995.

¹⁶¹ Dans le cadre du régime actuel, il y a une combinaison des prestations d'invalidité et des prestations versées au survivant.

¹⁶² Le PPIRRQ a déjà accès à cette information par l'entremise de Revenu Québec.

¹⁶³ On devrait également inclure les effets cumulatifs et à retardement de ces changements dans toute autre recherche portant sur le rôle des différentes causes de changement au chapitre de l'augmentation du nombre de demandes présentées au PPIRPC (par exemple dispositions législatives, cycle économique, démographie).

¹⁶⁴ Termes de référence de l'ébauche, Monitoring the Consistent Application of the Canada Pension Plan (CPP) Disability (DSB) Guidelines, Programmes de sécurité du revenu, DRHC, juin 1993.

¹⁶⁵ Ibid, p.4

¹⁶⁶ Voir : « A Statistical Comparison of the CPP and QPP Disability Programs Using the 1991 Statistics Canada, Health and Activities Limitation Survey, » Technical Analysis #1 in Experience of the QPP Disability Program, a Comparison Case for the CPP Disability Program, A Working Paper for the CPPD Evaluation, mars 1996.

¹⁶⁷ Cette simulation repose sur l'hypothèse suivante : si ces personnes étaient en chômage ou avaient besoin de soutien du revenu et avaient présenté une demande de prestations au PPIRPC ou au PPIRRQ, et si leur état d'invalidité et les facteurs connexes étaient semblables à ceux auxquels on a accordé des prestations du PPIRPC ou du PPIRRQ, elles auraient eu droit aux prestations. Voir : A Statistical Comparison of the CPP and QPP Disability Programs Using the 1991 Statistics Canada Health and Activities Limitation Survey, SPR Associates, mars 1996. Analyse technique n^o 1 dans Experience of the QPP Disability Program, a Comparison Case for the CPP Disability Program, document de travail destiné à l'évaluation du PPIRPC.

¹⁶⁸ Fait intéressant, ces chiffres portent à croire qu'il existe une limite supérieure quant à l'inscription au PPIRPC qui, dans cette analyse de 1991, aurait été estimée à environ 416 000 participants. S'il s'agit d'une estimation raisonnable, et si les taux d'invalidité n'ont augmenté que très peu au cours de la période de 1991 à 1995 (voir ci-après), alors cela peut signifier que la hausse de l'incidence (le nombre de demandes atteint maintenant environ 300 000) a atteint la population potentiellement admissible de façon marquée à un point tel que le taux d'augmentation du nombre de demandes du PPIRPC peut être beaucoup moins important à partir de 1995 qu'entre 1991 et 1994. Cela pourrait être logique compte tenu des taux inférieurs des augmentations du nombre de demandes du PPIRPC constatés en 1995 et en 1996. Toutefois, si l'on adopte un point de vue prudent, il semble plus sûr de supposer que les tendances à l'augmentation du nombre de demandes présentées au PPIRPC pourront continuer à moins que des mesures ne soient prises pour contrôler l'inscription et les coûts du programme.

¹⁶⁹ Voir, par exemple, Coudroglou et Poole (1984), Percy (1989) et Pinet (1990).

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