Questions et réponses

Le 20 novembre 2000

MODIFICATIONS DU RÈGLEMENT SUR LES ÉLECTIONS AU SEIN DES BANDES D'INDIENS ET DU RÈGLEMENT SUR LES RÉFÉRENDUMS DES INDIENS

Dans son jugement rendu le 20 mai 1999, la Cour suprême du Canada a déclaré que les mots « et réside ordinairement sur la réserve » du paragraphe 77(1) de la Loi sur les Indiens avaient pour effet d'interdire aux membres de la bande qui habitaient à l'extérieur de la réserve de voter aux élections du conseil de bande tenues en vertu de la Loi sur les Indiens. Conséquemment, la Cour a déclaré que cette expression contrevenait aux droits à l'égalité garantis par l'article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés. Par son jugement, la Cour suprême du Canada retire cette exigence du paragraphe 77(1). Toutefois, elle a sursis à son jugement pour une période de 18 mois afin de permettre au gouvernement du Canada de consulter les parties intéressées et de rectifier la situation.

Le jugement de la Cour suprême du Canada est entré en vigueur le 20 novembre 2000.

À compter du 20 novembre 2000, les membres des Premières nations qui habitent à l'extérieur de la réserve auront le droit de voter aux élections tenues en vertu de la Loi sur les Indiens. Cela signifie également que les membres habitant hors réserve et appartenant à des bandes qui organisent des élections et référendums en vertu de la Loi sur les Indiens auront le droit de voter aux référendums portant sur la désignation et la cession de terres en vertu de l'article 39 de la Loi.

Le jugement Corbiere de la Cour suprême du Canada s'applique directement aux Premières nations dont les élections sont organisées en vertu de la Loi sur les Indiens. Bien que le jugement de la Cour suprême du Canada ne s'applique pas directement aux processus électoraux coutumiers, l'incidence du jugement sur les élections communautaires ou coutumières fait présentement l'objet de deux poursuites devant les tribunaux (Sark c. Bande indienne Lennox et Hall c. Bande indienne Dakota Tipi).

Les bandes qui ont recours à des processus électoraux coutumiers devraient étudier le jugement Corbiere de la Cour suprême du Canada ainsi que les modifications possibles à leurs codes coutumiers. De plus, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien procède à la révison de sa politique en matière de conversion à un régime électoral coutumier afin d'inclure les dispositions du jugement Corbiere.

Le 9 décembre 1999, l'honorable Robert Nault, ministre d'Affaires indiennes et du Nord Canada, a annoncé la réaction du gouvernement au jugement Corbiere. Afin de faciliter la transition vers le nouveau processus électoral, le gouvernement a adopté une démarche en deux étapes, conformément aux objectifs de partenariat exprimés dans Rassembler nos forces. Cette démarche en deux étapes était fondée sur les objectifs raisonnables que le gouvernement espérait atteindre au cours des 18 mois de sursis accordés par la Cour suprême.

La première étape de la démarche visait la modification des deux règlements électoraux de la Loi sur les Indiens, c'est-à-dire le Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens et le Règlement sur les référendums des Indiens. Ces règlements ont été modifiés pour respecter l'exigence de la Cour suprême du Canada de mettre en place, avant le 20 novembre, des procédures et des mécanismes concernant l'exercice du droit de vote des membres qui résident hors réserve.

Ces modifications, issues de la première étape, constituent une mesure transitoire pour combler l'écart entre le 20 novembre 2000 et les résultats du processus de la deuxième étape.

La deuxième étape de la démarche gouvernementale portera sur l'incidence globale du jugement Corbiere en fonction du contexte du régime électoral de la Loi sur les Indiens. Cette deuxième étape des consultations sera fondée en partie sur les divers commentaires déjà reçus des participants ainsi que sur le travail entamé sur d'autres questions liées comme l'Initiative conjointe de l'Assemblée des Premières Nations et des Services fonciers et fiduciaires du Ministère.

L'ancienne version du Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens portait uniquement sur le processus électoral que devaient suivre les membres habitant la réserve et exigeait la tenue du scrutin à l'intérieur de celle-ci. Le Règlement devait donc être modifié pour tenir compte du jugement Corbiere et ainsi inclure des dispositions et des mécanismes permettant aux membres habitant hors réserve de voter aux élections des conseils de bande (ce qui comprend, sans toutefois s'y limiter, les mises en candidature et le scrutin comme tel) afin que les membres habitant hors réserve puissent choisir de participer en personne aux scrutins dans la réserve ou de le faire par la poste.

Le retrait des mots « et réside ordinairement sur la réserve » du paragraphe 77(1) de la Loi sur les Indiens modifie indirectement la définition des « électeurs ». Selon la Loi sur les Indiens, pour être électeur, une personne doit remplir les conditions suivantes :

En effet, la mention « et réside ordinairement sur la réserve » signifie que si une personne n'habite pas la réserve, elle n'a pas qualité d'électeur. Lorsque cette mention sera retirée du paragraphe 77(1) de la Loi sur les Indiens, le 20 novembre 2000, la définition d'un électeur changera pour les bandes qui tiennent leurs élections en vertu de ce paragraphe de la Loi puisqu'aucune personne ne pourra désormais être disqualifiée en fonction de son lieu de résidence.

La modification de la définition de la qualité d'électeur permettra aux membres habitant hors réserve et appartenant à des bandes qui organisent des élections en vertu de la Loi sur les Indiens, de voter aux référendums organisés selon le sous-alinéa 39(1)b)(iii) de la Loi, puisque ce sous-alinéa précise que la cession à titre absolu ou la désignation de terres n'est valide que si elle est sanctionnée par une majorité des électeurs de la bande.

Comme dans le cas du Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens, le Règlement sur les référendums des Indiens a été modifié afin de permettre aux membres habitant hors réserve de voter aux référendums sur la cession ou la désignation de terres de réserve.

Le paragraphe 77(2), qui limite le droit de vote aux membres de la bande qui habitent la réserve lorsque celle-ci est séparée en districts électoraux, et le paragraphe 75(1), qui exige que les candidats habitent la réserve, continuent de s'appliquer. Toute tentative de modification de ces dispositions exigerait un amendement à la Loi. À tout le moins, la deuxième étape de la réaction du gouvernement au jugement Corbiere devra inclure une analyse plus détaillée de ces dispositions de la Loi sur les Indiens et permettre d'élaborer des solutions en partenariat avec les Premières nations.

Les bulletins de vote par la poste serviront à donner aux membres habitant hors réserve une occasion raisonnable de participer aux élections de leur conseil de bande et aux référendums tenus en vertu de la Loi sur les Indiens. De plus, les règlements permettent à l'agent d'élection d'établir au moins un bureau de vote dans la réserve et, au besoin, à l'extérieur de la réserve pour compléter le processus de scrutin postal.

Non. C'est aux membres habitant hors réserve qu'il incombe de communiquer avec le bureau de leur conseil de bande ou un des bureaux du Ministère pour fournir leur nom et adresse s'ils veulent participer aux élections et référendums. Les membres habitant hors réserve qui préfèrent s'abstenir de participer à ces élections et référendums n'ont pas à communiquer avec leur conseil de bande ou le Ministère.

Le Ministère finance actuellement une campagne publicitaire nationale pour informer les membres habitant hors réserve de communiquer avec leur conseil de bande ou un bureau du Ministère pour obtenir plus de renseignements.

Le Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens modifié comporte des dispositions transitoires pour les bandes indiennes qui prévoient tenir des élections en vertu de la Loi sur les Indiens entre le 20 novembre 2000 et le 7 janvier 2001. Ces dispositions précisent des processus et des délais plus courts pour assurer la tenue de ces élections hâtives.

De même, le nouveau Règlement sur les référendums des Indiens comporte des dispositions transitoires afin d'aider les bandes qui prévoient la tenue d'un référendum entre le 20 novembre et le 8 décembre 2000. Ces dispositions précisent des processus et des délais plus courts pour assurer la tenue de ces référendums hâtifs.

Dans un premier temps, les parties concernées, dont les organisations autochtones nationales et d'autres ministères du gouvernement, ont dû étudier le jugement et en déterminer les répercussions. Pendant que les travaux préliminaires concernant la politique et l'aspect juridique se déroulaient, des rencontres entre le Ministère et les organisations autochtones ainsi qu'entre le Ministère et les autres parties gouvernementales ont eu lieu.

Deuxièmement, dès juillet 1999, on a tenu des ateliers de réflexion avec la participation des organisations autochtones nationales, le personnel du Ministère et les représentants du ministère de la Justice pour étudier les réactions possibles à la suite du jugement.

Ces discussions et ces travaux de recherche ont fourni les éléments de base pour formuler et évaluer diverses options permettant de faire face à la situation dans laquelle se trouvent le gouvernement et les Premières nations à la suite de ce jugement. Pour la plupart des parties concernées cependant, il était évident, au départ, que la période de dix-huit mois ne serait probablement pas suffisante pour effectuer toutes les modifications législatives nécessaires qu'exigeait la Cour suprême par son jugement. C'est ce qui a donné lieu à la démarche en deux étapes annoncée par le ministre d'Affaires indiennes et du Nord Canada en décembre 1999.

Cette démarche en deux étapes était axée sur les consultations en ce qui a trait aux modifications provisoires des règlements afin de trouver un moyen efficace de permettre aux membres habitant hors réserve de voter, comme première étape. La deuxième étape comportait un engagement de mener d'autres consultations sur les changements législatifs requis pour équilibrer les droits de vote, à l'intérieur et à l'extérieur des réserves, et traiter des questions plus générales d'exercice des pouvoirs et d'élections soulevées par le jugement, après la mise en ouvre de la première étape.

Il y a eu beaucoup de travail, de discussions et d'échange d'information sur le jugement Corbiere depuis le 20 mai 1999.

Le 21 mai 1999, par exemple, M. Bob Watts, sous-ministre adjoint des Services fonciers et fiduciaires du Ministère, a télécopié une lettre aux Premières nations qui organisent leurs élections selon la Loi sur les Indiens pour les informer du jugement Corbiere.

Le 7 juillet 1999, on a tenu un atelier de réflexion national (avec la participation de l'Assemblée des Premières Nations (APN), l'Association des femmes autochtones du Canada (AFAC), l'Association nationale des centres d'amitié (ANCA), les Premières nations, le Ministère et d'autres ministères fédéraux) sur le jugement Corbiere, dans le cadre de l'initiative conjointe de l'APN et du Ministère visant l'élaboration de politiques afin de déterminer les questions découlant du jugement et d'en établir l'ordre des priorités. Le plan de travail préliminaire de l'APN sur Corbiere a également été étudié à cette occasion.

Le 16 juillet 1999, l'ancienne ministre d'Affaires indiennes et du Nord Canada a fait parvenir, aux chefs et aux conseils, aux conseils tribaux, aux organisations autochtones nationales, aux gouvernements provinciaux ainsi qu'aux médias, une lettre résumant le jugement Corbiere et soulignant l'engagement du gouvernement fédéral à travailler en partenariat afin de trouver une réponse satisfaisante.

Le 28 septembre 1999, l'APN avait formé un comité composé de membres de son organisation, de l'AFAC et de l'ANCA pour se pencher sur les prochaines étapes. Les mises à jour, l'information et les prochaines étapes ont été échangées entre ce comité et les représentants du Ministère.

Fondée sur les consultations internes et externes ainsi que sur l'information obtenue depuis mai 1999, la réaction du gouvernement fédéral au jugement Corbiere a été complétée en octobre 1999.

À la suite de l'annonce par le ministre d'une démarche en deux étapes comportant d'abord des règlements provisoires et ensuite un renouvellement complet de la loi, des consultations sur les modifications au Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens et au Règlement sur les référendums des Indiens ont été menées à deux niveaux au cours de la première étape de la réaction au jugement Corbiere.

On a financé la participation de quatre organisations autochtones nationales, nommément l'APN, l'AFAC, l'ANCA et le Congrès des Peuples Autochtones (CPA), afin qu'elles puissent consulter leurs membres.

On a également accordé des fonds à plusieurs bureaux régionaux du Ministère afin qu'ils puissent organiser des consultations à l'échelle locale. Ces consultations ont eu lieu en Colombie-Britannique, en Alberta, au Manitoba, en Ontario, au Québec et dans la région de l'Atlantique.

Le Ministère, de concert avec l'APN, a mis sur pied une équipe de techniciens avec des représentants des organisations autochtones d'un bout à l'autre du Canada. Un document d'« exigences minimales », décrivant les éléments essentiels qui permettent aux membres habitant à l'extérieur des réserves de voter, a été rédigé conjointement avec le groupe de travail collectif national (représentants de l'APN, des Premières nations de chaque région, de l'AFAC et de l'ANCA).

Toutes les Premières nations et tous les représentants régionaux du Ministère ont été informés du contenu du document d'« exigences minimales » lors de la rencontre nationale des Premières nations à Winnipeg, le 9 juin 2000. Par ailleurs, le Ministère a tenu une séance spéciale le 8 juin pour les 27 Premières nations qui devaient tenir des élections entre novembre 2000 et janvier 2001.

L'APN, l'ANCA, le CPA et d'autres représentants des Premières nations ont réalisé une étude, article par article, des projets de règlements avec les représentants régionaux du Ministère.

Les versions modifiées des projets du Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens et du Règlement sur les référendums des Indiens ont été publiées au préalable dans la partie 1 de la Gazette du Canada, le 2 septembre 2000. D'autre part, le gouvernement du Canada a étudié les projets de règlements modifiés avec les représentants de certaines des organisations autochtones nationales qui ont exprimé leurs points de vue sur les projets de règlements et sur les activités proposées en matière de formation, de communications et de publicité.

Certaines Premières nations ont exprimé leurs préoccupations quant à la durée restreinte de la première ronde de consultations. Des préoccupations ont également été soulevées concernant le financement inadéquat pour mener les consultations.

La Cour suprême du Canada a sursis à son jugement pour une période de 18 mois. À la fin de cette période, soit le 20 novembre 2000, des procédures et des mécanismes devaient être en place pour donner l'occasion aux membres hors réserve de participer aux élections et aux référendums de leur Première nation.

À la lumière des discussions préliminaires tenues auprès des organisations autochtones nationales, il était évident qu'on devait adopter une démarche en deux étapes pour se conformer au jugement, une à court terme et une à long terme.

Les consultations de l'étape à court terme ne concernaient que les modifications aux deux règlement, soit le Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens et le Règlement sur les référendums des Indiens. La première étape représentait un processus restreint et structuré qui traitait des exigences minimales requises pour se conformer au jugement de la Cour suprême et a été financée en conséquence.

La deuxième étape portera sur l'incidence plus globale du jugement de la Cour suprême dans le contexte de l'ensemble du régime électoral de la Loi sur les Indiens et le financement en sera également assuré en conséquence.

Le Ministère a reçu des commentaires des organisations autochtones tout au long de la première étape des consultations jusqu'à la préparation des rapports finaux ainsi que durant la période sollicitant les commentaires du public lors de la publication des règlements modifiés dans la Gazette.

Les rapports sur la première ronde de consultations, reçus le 31 mai 2000, reprenaient les commentaires entendus par les représentants du Ministère aux diverses séances d'information et de consultation. Les rapports touchaient deux principaux domaines :

Somme toute, les recommandations sur les modifications aux règlements électoraux mettaient l'accent sur la nécessité d'éviter de créer des régimes électoraux trop difficiles à mettre en ouvre pour les Premières nations ou qui allongeraient anormalement les délais de rigueur des scrutins (pour la cession ou la désignation des terres ou autres). Les rapports comportaient aussi des suggestions détaillées sur les modifications à apporter aux diverses sections des deux règlements.

Étant donné que les Premières nations se plaignaient de ne pas avoir été suffisamment avisées du jugement et de son incidence possible au palier communautaire, le Ministère a pris des mesures pour que ses efforts de communication rejoignent tous les membres des Premières nations. Le Ministère examine les meilleurs moyens de diffuser l'information dont des envois postaux à chaque bande, le recours à la presse autochtone, au Aboriginal People's Television Network, à un site virtuel du Ministère réservé à cette fin et à un service de renseignements téléphoniques sans frais.

De plus, les Premières nations ont mentionné que la modification des règlements ne touchait pas les parties de la Loi sur les Indiens qui utilisent encore le lieu de résidence pour distinguer les droits des membres vivant dans la réserve et à l'extérieur de celle-ci, dont plus particulièrement les paragraphes 75(1) et 77(2). Ces questions ne peuvent être abordées que par une modification à la Loi sur les Indiens et devront donc être étudiées au cours de la deuxième étape.

Également, le coût des élections et référendums augmentera sans doute en raison de l'expansion de l'électorat des Premières nations et de l'obligation de fournir aux membres habitant hors réserve la possibilité de voter sans exiger leur présence. Le Ministère examine actuellement les questions de coût et de mise en ouvre reliées à l'expansion de l'électorat sous le régime électoral de la Loi sur les Indiens. Le 16 octobre 2000, le Ministre a écrit au chef national de l'Assemblée des Premières Nations pour l'assurer de l'engagement du Ministère à financer les Premières nations et à former leurs membres pour qu'elles puissent se conformer aux modifications des règlements.

B) Commentaires reçus au cours de la période de publication dans la Gazette du Canada

Les modifications proposées au Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens et au Règlement sur les référendums des Indiens ont également été étudiées à la lumière des modifications apportées à la Loi électorale du Canada. À la suite de cet examen, on a apporté quelques modifications mineures au Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens et au Règlement sur les référendums des Indiens. La première touche la partie sur les électeurs handicapés et le processus pour les aider à exercer leur droit de vote aux élections et référendums. La deuxième modification consistait en l'ajout d'une disposition permettant à un électeur d'obtenir un second bulletin de vote s'il advenait que son premier bulletin soit gâté.

À la suite de commentaires reçus, d'autres changements ont été apportés aux règlements prépubliés, parmi ceux-ci, mentionnons ceux portant sur l'affichage de la liste électorale; la possibilité, pour les candidats, de se retirer jusqu'à la fermeture des bureaux de vote; et la possibilité de livrer en personne les bulletins de vote postaux plutôt que de les acheminer par la poste.

La première ébauche des règlements a paru le 31 juillet 2000. Les représentants du Ministère, de l'Assemblée des Premières Nations, de l'Association nationale des centres d'amitié et du Congrès des Peuples Autochtones ont effectué un examen minutieux des ébauches à Calgary en août 2000.

Au cours de cette période de publication préalable, le Ministère a organisé une séance de formation sur les règlements électoraux à Winnipeg et une séance d'information à Ottawa sur les règlements des référendums. Les participants des bureaux régionaux et des Premières nations ont eu l'occasion de faire d'autres commentaires et de recommander divers changements aux ébauches.

La publication préalable est la publication des modifications proposées au Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens et au Règlement sur les référendums des Indiens, accompagnées du Résumé de l'étude d'impact de la réglementation, dans la partie I de la Gazette du Canada.

Dans le cas du dossier du jugement Corbiere et compte tenu des consultations exhaustives ayant précédé la publication préalable, cette période a surtout permis de recueillir des commentaires définitifs. De plus, après l'apport exhaustif et les consultations de la première ronde de consultations sur les modifications aux règlements, le conseiller spécial du Ministère sur le dossier du jugement Corbiere a télécopié, par courtoisie professionnelle, des exemplaires du Résumé de l'étude d'impact de la réglementation et des modifications au Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens et au Règlement sur les référendums des Indiens tels qu'ils ont été publiés dans la partie I de la Gazette du Canada, à tous les conseils de bande des Premières nations ainsi qu'aux quatre organisations autochtones nationales consultées (APN, AFAC, ANCA et CPA).

À partir de la date de la publication préalable, le grand public a 30 jours pour formuler des commentaires ou faire part de ses préoccupations. La publication préalable des règlements a eu lieu dans l'édition du 2 septembre 2000 de la Gazette du Canada, et la période de réception des commentaires de 30 jours a pris fin le 2 octobre 2000.

En vertu de la Loi sur les Indiens, les exigences sur le lieu de résidence des conseillers de bande demeurent les mêmes. En effet, les membres habitant hors réserve peuvent désormais voter aux élections, mais seuls les membres qui résident dans la réserve ont le droit de poser leur candidature comme conseiller. Et, comme auparavant, aucune restriction sur le lieu de résidence n'affecte les candidats au poste de chef de bande, ce qui signifie que les membres habitant hors réserve peuvent se présenter à ce poste aux élections.

De plus, le nombre d'électeurs hors réserve varie d'une collectivité à l'autre tout comme l'impact des électeurs hors réserve variera d'une collectivité à l'autre.

En permettant aux membres habitant hors réserve de participer aux élections et référendums, l'électorat des Premières nations prendra une expansion variable. La tenue d'élections et référendums auprès de ce nouvel électorat, conformément au jugement Corbiere, exigera probablement plus de temps et d'argent. Le ministre a déjà affecté des ressources supplémentaires à ces activités et le Ministère continuera d'examiner les répercussions financières du jugement Corbiere en fonction des expériences vécues par les Premières nations.

Le Ministère a mis sur pied l'unité des élections pour aider les Premières nations à mettre en ouvre le nouveau Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens. Cette unité assure la formation du personnel des bureaux régionaux du Ministère afin que ces derniers puissent former à leur tour les membres des Premières nations sur le recours à ces nouveaux règlements. De plus, l'unité assure la formation des membres des Premières nations qui tiendront des élections hâtives au cours des premiers mois de l'entrée en vigueur des règlements modifiés.

Une unité sur la mise en ouvre des référendums aidera les Premières nations qui prévoient des référendums en vertu de l'article 39 de la Loi sur les Indiens et assurera la formation du personnel au besoin.

Non. Le jugement Corbiere n'étend pas la portée des programmes et services aux membres habitant hors réserve. Ce jugement ne porte que sur les élections. Toutefois, dans son jugement, la Cour suprême du Canada a défini les trois principales tâches des chefs et des conseillers de bande, soit : administrer les programmes et services locaux; agir en tant que gardien des biens réels et culturels appartenant aux membres habitant la réserve et à l'extérieur de celle-ci; et agir en tant que représentant politique des membres de la Première nation habitant la réserve ou à l'extérieur de celle-ci. Le jugement Corbiere n'exige pas que les conseils de bande ou le gouvernement fédéral offrent aux membres habitant hors réserve du financement ou des programmes équivalents à ceux dont bénéficient les membres habitant la réserve. La Cour a reconnu qu'il existait des différences importantes entre les deux groupes.

À l'heure actuelle, on peut divulguer le nombre de voix recueillies par chaque candidat, ce qui permet de déterminer quelles personnes ont été élues aux divers postes de chef et de conseiller. Nous ne disposons pas actuellement de plus de renseignements. Toutefois, le Ministère étudie actuellement la possibilité de recueillir plus de renseignements ainsi que d'accroître leur fiabilité en vue de leur divulgation.

L'engagement relatif à la seconde étape des activités découlant du jugement Corbiere a été clair et systématique depuis l'annonce du 9 décembre 1999 par l'honorable Robert Nault, ministre d'Affaires indiennes et du Nord Canada.

À la seconde étape, on tiendra des consultations avec des organisations autochtones et des Premières nations au sujet d'un train de réformes électorales intégrées et durables qui est conforme à la Charte canadienne des droits et libertés tout en tenant compte des intérêts de tous les membres de la bande, qu'ils habitent à l'intérieur ou à l'extérieur de la réserve. Dans le plan de la seconde étape, il faudra se pencher sur des travaux qui ont déjà débuté, notamment un grand nombre de commentaires variés sur la seconde étape, qui ont été reçus lors des consultations de la première étape, les travaux de l'Assemblée des Premières nations et du Ministère dans le cadre de l'Initiative conjointe de l'Assemblée des Premières Nations et des Services fonciers et fiduciaires du Ministère ainsi que d'autres forums. Il existe un intérêt potentiel à l'égard d'un ensemble plus vaste de réformes durables sur l'exercice des pouvoirs, les élections et l'obligation de rendre des comptes. Les commentaires reçus de diverses organisations représentatives au cours de la première étape, mais qui s'inscrivent dans la deuxième étape passent par toute la gamme, du plus vaste au plus étroit. Ainsi, on devra commencer à examiner attentivement la portée des consultations de la deuxième étape dans les mois à venir.