EXPOSÉ DE POSITION SUR LE RÔLE DES ÉDITIONS DU GOUVERNEMENT DU CANADA ET DU PROGRAMME DES SERVICES DE DÉPÔT

Le gouvernement deviendra un utilisateur modèle des technologies de l’information et d’Internet. D’ici 2004, nous voulons être connus dans le monde entier comme le gouvernement le mieux branché avec ses citoyens. Les Canadiens et les Canadiennes auront accès à toute l’information et à tous les services gouvernementaux en direct à l’endroit et au moment qui leur conviennent.

Discours du Trône

Octobre 1999

Conseils et Vérification Canada
Rapport n^o 572-0022
Le 17 décembre 1999

Table des matières

• Introduction
• Description et raison d’être des programmes
• Éditions du gouvernement du Canada
• Programme des services de dépôt
• Les principales tendances de l'évolution du gouvernment
• L’utilité continue des EGC et du PSD
• Possibilités pour le raffermissement des EGC et du PS
• Conséquences
• Conclusion
  • Annexe A: Le PSD et les EGC sur le terrain
  • Annexe B : Textes de loi régissant le PSD et les EGC
  • Annexe C : Sources d’information consultées dans la rédaction du présent document

Le présent document vise à examiner le rôle des Éditions du gouvernement du Canada (EGC) et du Programme des services de dépôt (PSD) dans le contexte de l’évolution de l’environnement des technologies et des services au gouvernement du Canada. À l’heure actuelle, ces deux programmes sont en péril. En effet, ils ne sont pas suffisamment financés et reconnus pour pouvoir jouer à part entière leur rôle dans l’univers naissant du gouvernement électronique. Dans ce document, nous passons en revue les moyens qui permettront au gouvernement de tirer le meilleur parti possible de l’investissement qu’il consacre aux EGC et au PSD. Nous examinons également les moyens grâce auxquels ces programmes pourront réaliser tout leur potentiel et aider le gouvernement à se brancher sur les Canadiens et les Canadiennes.

Les constatations exposées dans ce document s’inspirent d’un certain nombre de sources, notamment :

• les documents examinés sur les EGC et le PSD et sur différents programmes connexes du gouvernement et diverses tendances constatées dans les milieux gouvernementaux;

• des entrevues avec des membres du personnel des EGC et du PSD et avec différents organismes intervenants, dont des ministères, des maisons d’édition, des librairies, des bibliothèques et des organismes non gouvernementaux intéressés par la diffusion de l’information gouvernementale.

Dans ce rapport, nous commençons par décrire brièvement les EGC et le PSD, ainsi que leur raison d’être et leurs modalités de financement. Puis, nous exposons certaines tendances et politiques essentielles au gouvernement et qui ont une incidence sur ces deux programmes. Nous enchaînons avec une analyse des incidences produites par ces tendances pour ce qui est de la pertinence continue et de l’utilité de ces programmes. Enfin, nous suggérons un certain nombre de moyens grâce auxquels on pourrait raffermir la réalisation de ces programmes.

Puisque le gouvernement profite de la technologie de l’information pour se rapprocher de ses clients et de ses intervenants, il faudrait permettre aux deux programmes visés –les Éditions du gouvernement du Canada (EGC) et le Programme des services de dépôt (PSD) – d’accroître leur utilité dans la diffusion des produits d’information du gouvernement.

Ces programmes très utiles et peu onéreux financièrement permettent aux Canadiens de se brancher entre eux et sur leur gouvernement. Le PSD et les EGC sont les « porte-drapeau » d’un gouvernement meilleur et plus transparent d’un océan à l’autre et, grâce à Internet, ils assurent ce service à l’échelle mondiale. Ces deux programmes comblent également un vide pour ceux qui n’ont pas accès à Internet dans les communautés urbaines, rurales ou isolées du Canada et accélèrent la transition sur la voie de la distribution électronique des documents.

Bien appuyés, ces programmes deviendraient des leviers encore plus puissants pour raffermir la connectivité, faciliter l’utilisation de l’information diffusée par le gouvernement et mieux servir les citoyens qui ont l’habitude de rechercher, d’utiliser et de créer les connaissances.

Les Éditions du gouvernement du Canada (EGC) exercent leurs activités depuis plus d’un siècle. Maison d’édition officielle du gouvernement du Canada, les EGC offrent des services d’édition obligatoires et optionnels aux ministères et organismes de l’État. Leurs services obligatoires comprennent la production et la distribution des publications obligatoires tarifées, par exemple toutes les publications déposées à la Chambre des communes, les Statuts du Canada, les enquêtes et rapports des commissions royales et les budgets de dépenses principaux et supplémentaires. Les EGC administrent en outre les droits d’auteur de l’État et négocient les accords de licence, en plus d’offrir des services de coédition. Dans le cadre des services de coédition, les EGC planifient et mettent en œuvre un programme de coédition avec des tiers, auquel participent les ministères clients responsables du contenu et les maisons d’édition du secteur privé qui sont chargées de tous les aspects de la publication. Les EGC assurent également des services de gestion de contrats et la liaison entre les ministères auteurs et le secteur de l’édition. Les services optionnels comprennent les différents services offerts aux ministères clients, directement ou en faisant appel à des entrepreneurs; ces services s’étendent à l’ensemble du processus d’édition, depuis l’avant-projet jusqu’à la vente du produit fini dans le cas des publications imprimées et électroniques. Ces services comprennent la recherche du contenu, les études de marché, la rédaction, la révision, la conception, la tarification, la mise en marché, la promotion, la distribution et la vente. Les EGC offrent enfin de l’information, des lignes directrices et des conseils sur les politiques, les pratiques et les normes d’édition, conformément aux directives du Conseil du Trésor.

Un aspect essentiel de la mission des EGC consiste à permettre au grand public d’avoir facilement accès aux publications du gouvernement. C’est pourquoi cet organisme est doté d’un établissement central pour l’exécution des commandes, l’entreposage et la distribution et veille à ce que les publications du gouvernement soient distribuées directement parmi le grand public et auprès d’un réseau regroupant quelque 2300 librairies et maisons de distribution partout au Canada et à l‘étranger. Les activités de distribution sont confiées au secteur privé dans le cadre d’un contrat avec les EGC. Ces derniers produisent des catalogues de vente, des guides et des outils pour aider les intéressés à trouver l’information dont ils ont besoin, sur support imprimé et électronique. Les EGC font la promotion des publications du gouvernement du Canada en participant à des salons du livre, à des expositions professionnelles et à d’autres activités à caractère promotionnel. Enfin, les EGC veillent à la publication de documents pour le compte du PSD.

Si ce programme existe, c’est pour permettre de s‘assurer que les droits d’auteur de l’État sont protégés, que l’on publie l’information essentielle du gouvernement et qu’on en fait la promotion, et que cette information est facile d’accès pour tous ceux et celles qui en ont besoin. Pour la rendre accessible, on offre notamment les publications tarifées dans les deux langues officielles et dans certains dialectes autochtones, le cas échéant. On crée également des circuits de distribution, en proposant différents moyens d’accès (soit des liaisons électroniques, le téléphone, le télécopieur et le contact direct) ainsi que des catalogues de vente et des outils permettant de repérer l’information nécessaire. Ce programme joue aussi un rôle essentiel dans la promotion des ouvrages et des publications du gouvernement du Canada, grâce à son réseau commercial, à son site Web, à des catalogues, à des fiches d’information, à des articles dans les journaux et les magazines, à des critiques de livres, à des publicités et à des panneaux-réclames.

Les EGC exercent leurs activités selon le principe de l’autonomie financière, en vendant des publications et en offrant des services aux ministères clients.

Le Programme des services de dépôt (PSD), qui a été créé par décret en 1927, permet de distribuer des exemplaires des publications du gouvernement auprès de 955 bibliothèques dépositaires partout au Canada et ailleurs dans le monde; ces bibliothèques doivent ensuite rendre ces publications accessibles au grand public directement et dans le cadre de prêts interbibliothèques. Le PSD constitue ainsi un « filet de protection de l’information publique » qui vient compléter les activités des EGC. Cinquante-deux bibliothèques sont des dépositaires à grande échelle et reçoivent automatiquement les documents inscrits dans la liste par le PSD; les autres bibliothèques choisissent uniquement les publications qui répondent aux besoins de leurs clients.

Dans le cadre de ce programme, les ministères et les organismes fédéraux fournissent aux EGC des exemplaires de leurs publications à distribuer. Bien que, selon la politique du gouvernement, tous les ministères et organismes doivent mettre leurs publications à la disposition du PSD, seulement 50 % environ le font dans la pratique. Certains ministères, qui ont des programmes d’édition importants dont le financement est fondé sur la méthode du recouvrement des coûts, ne voient pas qu’il est dans leur intérêt de participer au PSD. Dans d’autres cas, les ministères n’ont pas de méthode systématique pour désigner et déposer leurs publications auprès du PSD. Essentiellement, les bibliothèques ne reçoivent pas les publications de 50 % des ministères, bien qu’elles puissent en acheter certaines si elles les connaissent. Statistique Canada et la Chambre des communes, dont les publications sont particulièrement importantes pour les collections des bibliothèques, participent au PSD.

En plus de ces répertoires imprimés, le PSD gère des répertoires électroniques de documents gouvernementaux auxquels on peut facilement avoir accès grâce à Internet et participe au Système interactif d’information gouvernementale (SIIG), projet pilote visant à élaborer un modèle pratique pour le dépôt et la conservation des documents électroniques. Le PSD est également chargé du maintien et du soutien de l’infrastructure du filet de protection de l’information publique. Cette responsabilité consiste, entre autres, à élaborer et à coordonner des activités de formation, à animer des échanges internationaux de publications pour le gouvernement du Canada et à appuyer les différents établissements de médias auxquels le gouvernement fait appel pour faire connaître aux citoyens l’information diffusée.

Si le PSD existe, c’est pour permettre de s’assurer que tous les Canadiens et toutes les Canadiennes ont assez facilement accès, où qu’ils habitent au Canada, à l’information du gouvernement, sur des supports et dans la langue de leur choix. Dans le cadre de ce processus, le PSD aide à promouvoir l‘identité nationale, en veillant à ce que les Canadiens n’aient pas à s’en remettre aux données diffusées par les États-Unis, qui sont omniprésentes et faciles d’accès. Ces deux programmes ont une vaste clientèle. Les ministères profitent de l’efficacité de la distribution de l’information sur leurs programmes et leurs services. Les intermédiaires, par exemple les bibliothèques, bien qu’ils doivent absorber les frais de diffusion et assurer les services de référence connexes, tirent parti de la réception de documents qui enrichissent leurs collections et qui leur permettent de mieux servir leurs clients. En définitive, le grand public profite de conditions d’accès assurées et équitables à l’information du gouvernement sur différents supports.

Le PSD est financé par des crédits, auxquels il puise pour faire l’acquisition des documents à diffuser et pour les distribuer parmi les bibliothèques dépositaires, de même que pour appuyer le « filet de protection de l’information publique » par d’autres moyens. En vertu des accords en vigueur, les ministères doivent généralement supporter les frais entraînés par le dépôt du nombre d’exemplaires voulu. Toutefois, certains organismes gouvernementaux, qui vendent normalement leurs publications, s’attendent d’être rémunérés lorsqu’ils fournissent des exemplaires imprimés ou des documents électroniques qui seront offerts gratuitement dans le cadre du PSD et de ses répertoires. Par conséquent, les limites budgétaires du PSD sont l’une des principales raisons qui expliquent que les ministères ne participent pas tous à ce programme.

Occuper un créneau important et unique, que personne d’autre n’occupe

Certains confondent les fonctions du PSD et des EGC avec la mission d’organismes comme la Bibliothèque nationale (BN) et les Archives nationales (AN). En fait, ces deux organismes sont très différents et poursuivent des objectifs tout à fait distincts.

La BN réunit et préserve le patrimoine édité du gouvernement du Canada et en assure la promotion. Elle monte des collections de publications canadiennes; les maisons d’édition canadiennes doivent, en vertu de la loi, en déposer des exemplaires auprès de la BN.

Les AN préservent le patrimoine archivé du Canada. Elles montent des collections de documents du gouvernement et conservent les documents non publiés provenant de collections privées. Elles ne participent pas vraiment au prêt ou à l’édition des documents.

Alors que la BN et les AN exercent essentiellement leurs activités à Ottawa, le PSD et les EGC veillent à assurer la présence du gouvernement dans toutes les grandes collectivités d’un océan à l’autre, en plus d’exercer une présence virtuelle grâce à un catalogue en direct de 100 000 publications imprimées et électroniques. Plus de 90 % des Canadiens et des Canadiennes habitent non loin d’une bibliothèque dépositaire. L’annexe A présente la carte des points de service du PSD et des EGC partout au Canada.

Uniques au gouvernement, le PSD et les EGC diffusent des « métadonnées », ou de l’information sur l’information, pour l’ensemble du gouvernement. C’est pourquoi le gouvernement peut répondre aux demandes d’information portant sur un contenu complet (« Quelle information trouve-t-on dans …? » « Où puis-je me renseigner à propos de…? »).

Le rôle du gouvernement comme diffuseur de l’information n’est pas nouveau. Les publications du gouvernement du Canada s’étendent à un large éventail de sujets répondant aux besoins en information des Canadiens appartenant à des couches nombreuses et différentes de la société. La liste ci-après donne une idée de la variété des publications qu’on peut se procurer ;

• Guide canadien de médecine clinique préventive;
• Tarif des douanes, 1999 : codification ministérielle;
• Budgets de dépense principaux;
• Annuaire du Canada;
• Série des bulletins minéraux : usines de métallurgie au Canada;
• Lexique analogique;
• Les contaminants chimiques dans les écosystèmes aquatiques du Canada : Évaluation de leurs effets sur les poissons, l’habitat des poissons et les ressources de la pêche;
• Commission d’enquête sur le système de collecte et de distribution du sang au Canada : rapport final;
• Votre régime de retraite.

En raison de l’avènement de l’économie des connaissances, la production et la diffusion de l’information deviennent, de plein droit, des fonctions de plus en plus importantes au gouvernement. Ce dernier voit son rôle se modifier : il devient « capitaine », au lieu d’être « matelot ». Par conséquent, il ne s’acquitte plus de ses responsabilités seul; de plus en plus, il s’en remet plutôt à des tiers qui collaborent avec lui dans la réalisation des objectifs nationaux. Autrement dit, il joue le rôle de catalyseur et de courtier, plutôt que celui d’exécutant. Les nombreuses mentions des termes « partenariat » et « collaboration » dans les récents discours du Trône en témoignent. Par conséquent, il devient essentiel, pour l’efficacité des programmes de l’État, de remettre l’information voulue aux partenaires et aux collaborateurs du gouvernement. En règle générale, le gouvernement vise de plus en plus à exercer son influence par la connaissance et par l’information, plutôt que par la propriété, la coercition ou des subventions. Ainsi, dans l’ensemble, la diffusion de l’information fiable et objective représente un volet de plus en plus important des services gouvernementaux.

Les moyens de diffusion de l’information évoluent eux aussi rapidement. La technologie de l’information apporte au gouvernement un outil clé qui lui permet de jouer son rôle nouveau. Le Discours du Trône de 1999 renferme l’affirmation suivante :

Dans ce Discours du Trône, on attribue à la technologie de l’information un rôle d’instrument de politique essentiel au développement socio-économique et culturel du Canada; cette technologie est présente dans tous les secteurs de l’économie et de la société.

À ce jour, les politiques adoptées pour tenir compte de l’importance grandissante de l’information et de la technologie de l’information sont limitées. La Gestion des renseignements détenus par le gouvernement encourage les ministères à conserver et à gérer l’information et leur recommande de l’organiser systématiquement pour qu’elle soit accessible. Elle ne traite pas de ces questions dans la pratique. La Politique sur les communications appuie la diffusion active de l’information gouvernementale. Elle oblige les ministères à « tenir un répertoire des documents publiés… et s’assurer que les publications sont mises à la disposition du public ». Cette politique constitue le point de départ des politiques des EGC et du PSD et définit leurs responsabilités dans la coordination des activités d’édition dans l’ensemble du gouvernement et des mesures à prendre pour s’assurer qu’on met des exemplaires des publications à la disposition des Canadiens et des Canadiennes. Elle précise en outre que les auteurs des publications de l’État doivent en déposer des exemplaires dans le cadre du PSD. Fait significatif, il n’existe pas de politique claire sur l’archivage et la diffusion de l’information électronique, ni sur les moyens permettant de l’extraire.

Certaines autres tendances de l’évolution du gouvernement sont pertinentes pour les EGC et les PSD. Les voici :

1. Décentralisation des pouvoirs : Depuis les années 1960, on assiste à une décentralisation constante des pouvoirs, qui sont désormais confiés par le centre aux différents ministères et organismes. Cette tendance, conjuguée avec la souplesse offerte par Internet, permet aux ministères et aux organismes de prendre leurs propres dispositions pour l’édition et la diffusion de l’information et a effrité la position des prestataires de services centraux comme les EGC et le PSD.
   
   
2. Austérité financière : Depuis les années 1980, la fonction publique fédérale est soumise à un régime d’austérité financière qui a culminé par l’Examen des programmes. Cela a donné lieu, entre autres, à un accroissement de l’importance accordée à la privatisation et à l’autonomie financière. Ainsi, la plupart des activités d’édition du gouvernement ont été privatisées, et les EGC exercent leurs activités selon le principe de l’autonomie financière. Bien que le PSD soit financé par crédits, son financement a été comprimé au cours des dernières années.
   
   
3. Obligation de compte rendu au grand public : La libre diffusion de l’information a toujours été une des pierres angulaires d’un gouvernement démocratique. Sans cela, les citoyens ne peuvent porter des jugements en connaissance de cause à propos du rendement de leur gouvernement et de son utilité pour leur existence en tant qu’individus et membres de la société. Les citoyens exigent de plus en plus que leur gouvernement soit transparent et responsable. La Loi sur l’accès à l’information (LAI) constitue une intervention officielle importante du législateur dans ce domaine.
   
   
4. Participation des citoyens : De nombreux citoyens veulent qu’il y ait un échange authentique et continuel avec leur gouvernement, pour pouvoir mieux participer au processus de l’administration publique. Ils souhaitent notamment qu’on leur offre des occasions pratiques de communiquer en direct avec le gouvernement, au lieu de s’en remettre exclusivement à l’information déjà présentée selon le point de vue de l’État et de ses programmes. Pour qu’il y ait un véritable échange d’information, les particuliers devront avoir accès à de l’information objective et complète, répondant à leurs différents besoins.




Dans une démocratie, l’accès à l’information n’est pas seulement un droit; c’est aussi une nécessité.

Michael Gurstein, Coalition for Public Information

5. Services adaptés aux citoyens : De plus en plus, les citoyens exigent que les services de l’État soient structurés de manière à s’adapter à leurs besoins, plutôt qu’à l’organisation interne du gouvernement. Le modèle de Services Canada répond à cette exigence : cet organisme vise à offrir aux citoyens un guichet unique permettant d’avoir accès à une série de services connexes grâce à différents moyens d’accès électronique, téléphonique et en personne. D’autres initiatives du gouvernement, par exemple Services Canada, le Gouvernement en direct, le Site Canada et les Centres de services aux entreprises du Canada, s’inspirent de la même logique.
   
   
6. Cohésion sociale : Dans un pays aussi ethniquement varié et vaste que le Canada, la question de la cohésion sociale s’est toujours inscrite au premier rang des préoccupations des dirigeants de l’État. Depuis quelques années, le débat sur l’unité nationale vient accroître le sentiment d’urgence à cet égard. À l’évidence, l’information sur le pays et sur les activités du gouvernement national a un rôle essentiel à jouer, comme on le constate, par exemple, dans la création du Bureau d’information du Canada. On juge également essentiel que les utilisateurs reconnaissent le rôle du gouvernement dans la diffusion de l’information présentée dans le cadre du Programme de coordination de l’image de marque (PCIM) du gouvernement fédéral.



7. Image du Canada à l’étranger : La prépondérance mondiale des États-Unis et les accords commerciaux internationaux, de même que les autres impératifs de mondialisation qui pourraient nuire à l’intégrité culturelle de notre pays, l’empêchent de plus en plus de projeter une image claire à l’étranger. De nouveau, l’information est essentielle, pour bâtir la notoriété internationale du Canada et ce qu’elle représente.

4. L’UTILITÉ CONTINUE DES EGC ET DU PSD

Pour que le rôle du gouvernement puisse continuer d’évoluer et pour qu’il puisse réaliser ses objectifs tels qu’ils sont exposés dans la section précédante, il est essentiel de diffuser de l’information fiable et complète et de veiller à ce qu’elle soit accessible. En outre, le gouvernement a une responsabilité importante de régie, puisqu’il doit conserver l’information à l’intention des générations à venir. Les EGC et le PSD ont un rôle important à jouer en répondant à ces impératifs de fiabilité, d’intégralité, d’accessibilité et de conservation. Ces deux programmes continuent aussi d’être pertinents en raison de la plupart des tendances de l’évolution du gouvernement dont nous avons parlé dans la section précédente.

Les citoyens comptent généralement sur le gouvernement pour qu’il leur fournisse de l’information fiable, objective et impartiale. Lorsque l’information est éditée officiellement, elle est généralement soumise au type d’évaluation critique qui lui permet de répondre à ces normes. Or, le gouvernement remplace de plus en plus l’édition traditionnelle par l’information diffusée sur Internet. Bien qu’une partie de cette information respecte certainement les normes de l’édition, elle est essentiellement plus informelle et se prête moins à un examen critique. Souvent, on diffuse des documents sur Internet pour répondre à un besoin public d’actualisation de l’information, sans se préoccuper en particulier de la rigueur, du contexte ou de la permanence des renseignements. Des programmes comme celui des EGC et le PSD permettent d’établir, dans l’ensemble du gouvernement, des normes grâce auxquelles les utilisateurs peuvent faire la distinction entre l’information qui répond à des exigences rigoureuses de publication et celle qui est plus éphémère.

Chaque citoyen a des besoins en information qui peuvent s’étendre à l’ensemble des programmes, des ministères, et même, du gouvernement. Plus l’information provenant d’une source en particulier est complète, plus cette source pourrait être éventuellement utile à un plus grand nombre d’intéressés. La décentralisation de l’édition et la création de sites Web locaux sur Internet ont tendance à fragmenter les sources d’information selon les programmes et les organismes, en laissant à l’utilisateur le soin de réunir l’information dont il a besoin auprès de différentes sources. En outre, nombreux sont ceux et celles qui préfèrent être en mesure de survoler les catalogues, les bibliographies et les bases de données pour repérer l’information dont ils ont besoin. Il va de soi qu’il est plus facile de le faire à partir d’une source complète, au lieu de consulter différentes sources. Si les mégalibrairies sont si populaires, c’est notamment à cause de l’exhaustivité de leurs ouvrages et de leur convivialité pour les fureteurs. Les EGC et le PSD jouent, grâce à leurs catalogues et à leurs bases de données qui s’étendent à l’ensemble du gouvernement, un rôle essentiel, en offrant des sources d’information complètes qui répondent à des besoins aigus.

L’information n’a aucune valeur si on ne sait pas qu’elle existe et si on n’y a pas accès. Les contribuables, qui financent l’élaboration de l’information du gouvernement, doivent avoir accès à cette information, de préférence sur le support de leur choix. En outre, l’efficacité de nombreux programmes dépend de l’information qu’ils produisent pour rejoindre le plus vaste public cible. Sous l’angle de l’accessibilité, la première étape consiste à savoir que l’information existe. Une base de données complète peut jouer un rôle important, puisqu’elle permet de faire savoir aux utilisateurs que l’information pertinente est disponible. Les catalogues des EGC et du PSD permettent de faire connaître l’information disponible et de la repérer. En outre, le PSD permet beaucoup plus facilement aux ministères de répondre à l’exigence de la Politique sur les communications du gouvernement, qui oblige à tenir un index des documents publiés et à s’assurer que le grand public peut en prendre connaissance.

En tenant compte de l’information du gouvernement, le volume d’information diffusée sur Internet est énorme. Or, pour différentes raisons, exposées ci-après, cette information n’est pas toujours facile d’accès. Tout d’abord, l’information publiée sur Internet n’est pas toujours bien organisée, ni facile à trouver. Même les bibliothécaires ont parfois de la difficulté, lorsque l’information n’est pas bien organisée ou catégorisée. De plus, il peut être onéreux financièrement et laborieux de rechercher l’information dans ces conditions. Les EGC et le PSD font des efforts considérables pour s’assurer que l’information diffusée est complète, bien organisée et accessible.

Deuxièmement, nombreux sont ceux et celles qui ne sont pas branchés sur Internet. Selon une estimation, environ 50 % des ménages canadiens seulement y sont branchés à l’heure actuelle. Même parmi les foyers qui sont déjà branchés, nombreux sont ceux qui n’ont sans doute pas acquis les compétences ou la confiance nécessaires pour utiliser efficacement Internet. Le nombre de branchements est particulièrement faible parmi les personnes âgées, chez les membres de la communauté autochtone et chez les contribuables dont les revenus sont faibles. Ainsi, comme le fait observer le Groupe de travail sur la numérisation, en s’en remettant exclusivement à Internet, on risque d’empêcher de nombreuses personnes d’avoir facilement accès à l’information du gouvernement, ce qui est contraire, évidemment, aux principes du gouvernement, qui veut traiter les citoyens sur un pied d’égalité. Bien que ce problème puisse s’atténuer à la longue, il est important que le gouvernement ne s’éloigne pas trop des citoyens. Si les EGC et le PSC continuent d’exister, on pourra, dans une certaine mesure, donner l’assurance que cela ne se produira pas.

Troisièmement, qu’ils soient branchés ou non, les gens préfèrent différents supports d’accès à l’information, et le gouvernement devrait respecter leurs préférences. Dans son Plan d’affaires dans le cadre de l’initiative des infrastructures stratégiques, le Conseil du Trésor exprime le problème comme suit :

Les préférences quant aux moyens d’accès peuvent également varier selon la nature des documents et le lieu. Par exemple, les rapports volumineux sont laborieux à lire à l’écran ou à faire imprimer. Dans les régions éloignées, par exemple dans le Grand Nord, la rapidité d’accès à Internet peut également représenter un problème. Il est intéressant de noter que malgré l’accroissement rapide de l’utilisation d’Internet, le PSD n’a enregistré aucune réduction de la demande de documents imprimés au cours des dernières années. Les personnes handicapées (par exemple celles qui ont un handicap visuel) ont elles aussi des besoins particuliers pour ce qui est de l’accès à l’information. Il est utile de signaler que le Cabinet a approuvé récemment l’extension du PSD aux bibliothèques qui s’adressent aux personnes ayant un handicap visuel. Ainsi, les EGC et le PSD aident à protéger le droit des citoyens de choisir leur mode d’accès privilégié et les droits de ceux et celles dont les choix d’accès sont limités en raison d’un handicap.

Quatrièmement, la capacité d’accès à l’information dépend souvent de la disponibilité des intermédiaires. Il peut s’agir de personnes (par exemple les bibliothécaires) ou des moyens électroniques (comme les outils de recherche). Dans le cadre du PSD, les bibliothécaires exercent une fonction importante, puisqu’ils aident les utilisateurs à trouver l’information dont ils ont besoin. Ce service est particulièrement indispensable aux personnes ayant un handicap physique et à celles qui n’ont pas les compétences nécessaires pour effectuer des recherches. En particulier, les utilisateurs ont souvent besoin de l’aide de quelqu’un pour naviguer dans l’environnement électronique. En général, on constate que les bibliothécaires qui ont une formation et une expérience précises dans le domaine de la documentation du gouvernement fournissent, dans ce domaine, des services nettement supérieurs à ceux qui n’ont ni cette formation, ni cette expérience. En outre, le PSD a consacré des efforts considérables à la mise au point d’outils électroniques d’intermédiation (par exemple des catalogues, des thésaurus et des métadonnées) que les utilisateurs peuvent appliquer eux-mêmes afin de repérer l’information dont ils ont besoin.

Comme nous l’avons mentionné, le gouvernement assume une responsabilité importante de régie, qui consiste à s’assurer que l’on conserve l’information gouvernementale à l’intention des générations à venir, pour permettre de consulter et de préserver la mémoire culturelle et historique de notre pays. Bien qu’il s’agisse, en particulier, de la responsabilité de la Bibliothèque nationale et des Archives nationales, le PSD apporte un concours énorme à cet égard. Pour ce faire, il offre des moyens supplémentaires de conservation et de diffusion de l’information historique. Il constitue également le circuit grâce auquel les documents du gouvernement sont versés à la collection de la Bibliothèque nationale. L’adoption de l’édition électronique soulève des questions difficiles à propos de l’information qu’on doit conserver ou non. À l’évidence, il faut adopter une norme et un protocole pour la conservation de l’information électronique. À l’heure actuelle, le catalogue du PSD sert de norme officieuse et pourrait jouer un rôle important dans la conservation de l’information électronique essentielle du gouvernement, qui serait perdue autrement, lorsque les ministères mettent à jour et modifient leurs sites Web. Enfin, il faut résoudre des problèmes se rapportant à la mémorisation et à la consultation de l’information électronique archivée. Récemment, les EGC et le PSD ont examiné ces questions en collaboration avec Statistique Canada dans le cadre du Projet pilote de publications électroniques. L’étude pilote du SIIG, qui consiste à examiner l’évolution de la documentation pendant un cycle chronologique qui peut comprendre l’édition sur le Web et le transfert ultérieur des documents aux Archives nationales et à la Bibliothèque nationale, constitue un autre projet réalisé afin de résoudre ces problèmes.

Dans un régime continu de privatisation de l’édition et de décentralisation de la gestion du processus de publication, le rôle des EGC comme coordonnateur et centre d’expertise pangouvernementale prend encore plus d’importance. Les EGC possèdent les compétences spécialisées nécessaires pour répondre efficacement aux exigences d’un environnement d’édition de plus en plus complexe et ouvrent une fenêtre experte sur le secteur de l’édition et de la vente au détail; on peut ainsi acheter à bon prix des services d’édition et offrir un ensemble de services intégrés à la clientèle du gouvernement. De plus, comme centres d’expertise, les EGC et le PSD sont en mesure d’innover dans le domaine de l’édition et de l’accès aux publications. Enfin, la coordination de l’édition et de la distribution dans l’ensemble du gouvernement permettra sans doute de réaliser des économies d’échelle considérables, dont on ne profitera pas si ces fonctions sont exercées indépendamment par différents ministères ou dans le cadre de divers programmes.

Avec la privatisation, l’austérité financière encourage les ministères à compter des frais pour leurs publications, ce qui nuit à l’accès. Le PSD joue un rôle important comme « filet de protection de l’information publique », puisqu’il permet à des personnes qui, autrement, ne pourraient pas se permettre d’avoir accès à ces publications.

En facilitant l’accès à l’information gouvernementale, les EGC et le PSD aident le gouvernement à répondre aux impératifs de transparence et de responsabilisation. Ils permettent aussi de réduire les frais à engager pour répondre aux demandes en vertu de la Loi sur l’accès à l’information (LAI). On estime qu’en moyenne, chaque demande d’accès à l’information coûte à l’État 2 300 $ environ. Si on peut réaliser des économies, c’est parce que les demandes d’accès à l’information ne s’appliquent qu’aux documents non publiés. Par conséquent, si on augmente le nombre de documents publiés, on pourra diminuer le nombre de demandes d’accès à l’information et les frais correspondants. Il faut signaler en particulier, à cet égard, que le dépôt des documents électroniques auprès du PSD pourrait aussi permettre de réaliser des économies.

Les EGC et le PSD peuvent jouer un rôle essentiel, en facilitant l’accès à l’information fiable, confirmée et complète à propos du gouvernement et de ses activités, ce qui est nécessaire pour promouvoir le processus de participation des citoyens.

À cause de leur souci d’intégration dans la diffusion de l’information et parce qu’ils peuvent donner aux utilisateurs un choix de modes d’accès, les EGC et le PSD respectent le principe de l’adaptation des services aux citoyens. Par conséquent, ils sont parfaitement en mesure d’appuyer et de compléter les différentes initiatives réalisées à l’heure actuelle à l’intention des citoyens, dont Services Canada, le Site Canada, Référence Canada et les Centres de services aux entreprises du Canada. Par exemple, grâce à ces programmes, Référence Canada n’a pas à fournir à ses interlocuteurs autant de renseignements qu’il le devrait normalement.

En facilitant l’accès à l’information gouvernementale et en ouvrant, dans l’ensemble du gouvernement, une fenêtre sur cette information, les EGC et le PSD aident à assurer la présence fédérale dans l’ensemble du pays, appuient le Dirigeant principal de l’information et complètent le PCIM et son objectif pour ce qui est de l’aspect et du confort d’utilisation communs. Plus généralement, ils permettent de mieux faire connaître, à l’ensemble des Canadiens et des Canadiennes, l’histoire, les valeurs, la culture et les réalisations du Canada comme pays.

Les EGC et le PSD se consacrent à la diffusion de l’information au Canada, en offrant par le fait même une solution de rechange au problème de foisonnement des données et de l’information provenant des États-Unis. En outre, ils participent à la promotion de l’image, des valeurs et de la culture du Canada à l’étranger et appuient la communauté des études canadiennes partout dans le monde. Le PSD permet aussi au Canada de s’acquitter de ses obligations en vertu des traités internationaux pour l’échange de l’information.

Les ministres ont toujours reconnu la pertinence continue des EGC et du PSD. Par exemple, pendant la privatisation du Groupe Communication Canada et l’Examen fonctionnel du SCT et de TPSGC, on les a tous deux désignés comme des fonctions « essentielles » du gouvernement. De plus, en 1997, le Groupe de travail fédéral sur la numérisation, dont faisaient partie des cadres supérieurs chargés des communications et de l’information dans l’ensemble du gouvernement, a officiellement entériné le rôle du PSD comme « filet de protection de l’information publique ».

Dans la section précédente, nous avons fait valoir que les EGC et le PSD continuent d’être pertinents et utiles au grand public dans l’évolution du contexte du gouvernement. Toutefois, on pourrait leur permettre encore plus d’apporter une valeur ajoutée en raffermissant leurs programmes de différentes façons. Premièrement, il est nécessaire de raffermir la politique cadre selon laquelle ils exercent leurs activités. Deuxièmement, l’effet de levier produit par ces programmes serait supérieur si leur champ d’application était plus complet. Troisièmement, les EGC pourraient se concentrer sur leur rôle de coordination, qui comporte une valeur ajoutée. Quatrièmement, il est possible d’apporter des améliorations à l’accès et à l’intermédiation. Cinquièmement, il faut reconsidérer les accords de financement actuels. Sixièmement, on pourrait accroître la synergie qu’ils produisent grâce à une concertation avec les initiatives existantes.

Il n’existe pas de politique complète portant sur le foisonnement de l’information gouvernementale sur support électronique, par exemple les CD-ROM et les documents diffusés sur le Web. En particulier, il n’existe pas de norme pangouvernementale pour le dépôt, la conservation et l’extraction de cette information. Effectivement, chaque programme ou service adopte son propre protocole et établit ses propres normes. Une politique cadre permettrait au gouvernement de mieux faire fructifier les points forts des EGC et du PSD afin d’établir des normes communes et de constituer un centre de responsabilité et de responsabilisation évident, en plus d’offrir une solution de rechange plus économique pour remplacer le développement de mécanismes parallèles de mémorisation et d’extraction de l’information dans l’ensemble du gouvernement.

Dans son rapport publié en 1997 sous le titre Une nation en apprentissage : La contribution numérique, le Groupe de travail fédéral sur la numérisation signale qu’il est nécessaire d’adopter une politique officielle sur l’information et recommande d’étendre le rôle du PSD à l’information éditée sur support électronique. En 1999, dans son rapport sur le rôle des Archives nationales du Canada et de la Bibliothèque nationale du Canada, John English affirme également qu’il est d’accord pour qu’on précise la question du dépôt légal des publications électroniques.

Cette politique constituerait également un cadre commun dans lequel on pourrait intégrer, au sein de Services Canada, les établissements du PSD et des EGC, les outils de regroupement de l’information et les moyens de navigation. Au lieu de partir de zéro dans chaque programme ou service nouveau, il existerait un point commun permettant de s’entendre sur l’information qui doit être accessible et sur les outils nécessaires pour y avoir accès.

Il est évident qu’on accroîtrait l’utilité des EGC et du PSD s’ils avaient accès à un plus large éventail de publications du gouvernement. Comme nous l’avons mentionné, la politique actuelle sur le dépôt n’est pas appliquée, de sorte que seulement 50 % des ministères et organismes participent à ces programmes. Grâce à une meilleure participation, les EGC et le PSD pourraient élaborer un catalogue plus complet de publications gouvernementales (sur support imprimé et électronique), ce qui permettrait de mieux répondre aux différents besoins des utilisateurs, soit aussi bien le fureteur occasionnel que le chercheur sérieux.

La situation actuelle est loin d’être satisfaisante. Selon un sondage récent de la Bibliothèque nationale, 60 % des ministères ne tiennent pas de catalogue de leurs publications. En plus de compliquer l’existence des utilisateurs potentiels de l’information publique, cela oblige les éditeurs et les libraires à consacrer beaucoup de temps et d’argent pour tâcher de connaître l’existence et l’état des publications en s’adressant à de nombreux ministères. Les libraires sont souvent la cible de la critique du grand public lorsqu’ils ne parviennent pas à trouver les publications demandées. La situation actuelle fait également obstacle à la résolution des problèmes relatifs au droit d’auteur de l’État.

On a donc absolument besoin d’information complète, exhaustive et exacte sur l’existence et la disponibilité des publications du gouvernement. Les libraires et les bibliothécaires appuient sans réserve la création d’un organisme central comme les EGC ou le PSD pour tenir un registre de l’ensemble des publications du gouvernement et pour offrir un moyen facile d’accès à ces publications, idéalement en permettant de les commander directement auprès des organismes. Selon le point de vue des contribuables, cet organisme centralisé serait à la fois moins onéreux financièrement et offrirait un meilleur service. Toutefois, les ministères s’inquiètent de la perte de contrôle et de la possibilité de rompre le contact avec le public cible. On pourrait dissiper ces craintes si cet organisme centralisé fournissait aux ministères clients des relevés et des analyses des demandes d’accès, comme le font les Centres de services aux entreprises du Canada, par exemple.

Les EGC et le PSD ont déjà commencé à travailler à l’élaboration d’une base de données complète réunissant toutes les publications récentes du gouvernement du Canada, dans le cadre de différents accords de partenariat. Cette base de données comprendra l’information sur les droits d’auteur et les licences de l’État pour l’autorisation électronique, des renseignements sur la bibliographie et les prix de toutes les publications, de même que les listes de distributeurs, de bibliothèques, de coéditeurs, de titulaires de licence et des autres sources d’information et contacts pertinents. Elle sera liée au Site Canada et à Référence Canada. Un guichet unique électronique pour la concession des licences ou des droits d’auteur permettra d’actualiser automatiquement la base de données centrale.

Nombreux sont les intervenants qui estiment que les EGC devraient se consacrer essentiellement à leur rôle de coordination. Étant donné la réalité de la privatisation, il y a très peu d’avantages à récolter en continuant de participer au processus de publication. Nous avons déjà exposé les avantages éventuels de cette coordination. Il s’agit notamment des gains d’efficacité (diffusion de l’information), du service (accessibilité), de l’efficience et de la responsabilisation. Toutefois, comme nous le verrons ci-après, les accords actuels de financement empêchent les EGC de jouer ce rôle de coordination aussi efficacement qu’ils le pourraient. Il faut toutefois signaler que les ministères ne sont favorables à ce rôle que s’il se fonde sur une collaboration et un partenariat. Rien ne justifie que l’on confie un rôle de réglementation aux EGC, ils prévoient actuellement de créer des partenariats avec d’autres ministères et organismes de l’État et avec d’autres éditeurs du gouvernement, d’autres paliers de gouvernement, des associations, ainsi que des groupes d’intérêt spéciaux et des marchés spécialisés.

Il faut essentiellement continuer de mettre au point des outils permettant d’organiser l’information, de s’adapter aux différents styles de recherche et de personnaliser l’information selon les divers besoins des utilisateurs. Il faut aussi adopter des mécanismes de soutien pour permettre aux bibliothèques dépositaires dans le cadre du PSD d’offrir des services efficaces d’intermédiation dans le domaine de la documentation électronique. Une étude faite en 1999 a révélé qu’on peut apporter des améliorations considérables dans ce domaine et qu’il est nécessaire, entre autres, de donner plus de formation.

Pour ce qui est de l’accès, il faut aussi que les EGC et le PSD collaborent avec les fournisseurs de portails non gouvernementaux afin de s’assurer que les utilisateurs auront facilement accès à l’information grâce à différents moyens. Autrement dit, le grand public doit pouvoir utiliser le portail de son choix, sans être limité au portail du gouvernement. Il existe d’autres options, notamment l’extension des points d’accès dans le cadre du Programme d’accès communautaire, dont les bibliothèques de ressources locales. Enfin on a également signalé que le catalogue des EGC et du PSD pourrait tirer parti de la présentation graphique perfectionnée des sites Web commerciaux.

Le principe de l’autonomie financière n’est pas adapté au rôle central proposé pour les EGC, qui devraient jouer le rôle de coordonnateur de l’accès public dans l’ensemble du gouvernement pour la gestion et la distribution des publications. Les accords actuels de financement encouragent cet organisme à mettre l’accent sur les perspectives de recettes, plutôt que sur son rôle essentiel de protection de l’intérêt public. Le principe de l’autonomie financière décourage la participation des ministères clients au programme, au lieu de l’encourager. Il semble donner lieu à une augmentation des coûts qui n’apportent aucun avantage direct aux ministères auteurs. Parallèlement, les EGC financent les frais d’édition grâce aux recettes réalisées sur leurs ventes. Les ministères auteurs constatent cette réduction indirecte des coûts. Ainsi, en les finançant par crédits, on permettrait aux EGC de jouer leur rôle essentiel de coordination plus efficacement qu’elles le font à l’heure actuelle.

Comme nous l’avons mentionné, le PSD est financé par crédits. L’acquisition et la distribution des publications constituent ses principales dépenses. Le rôle plus vaste de ce programme, tel qu’il est suggéré dans la présente section, exigerait un financement accru. Il faudrait prendre la décision d’accroître le financement du PSD d’après une évaluation de l’ensemble des avantages apportés par ce programme au Canada en ce qui concerne l’amélioration de l’accès à l’information gouvernementale et à la capacité du PSD à appuyer d’autres initiatives de l’État. Il faudrait tenir compte de l’importance croissante du rôle du gouvernement comme diffuseur de l’information dans notre économie de connaissances.

Le financement consacré au PSD doit lui permettre d’offrir au grand public des moyens d’accès complets; autrement dit, il faut réserver des fonds afin de compenser les éditeurs du gouvernement qui comptent des frais pour leurs documents. (En particulier, cela permettrait de financer des sources d’information aussi importantes que l’Institut canadien de l’information scientifique et technique [ICIST] du Conseil national de recherches du Canada [CNRC], Ressources naturelles Canada et la base de données AMICUS de la Bibliothèque nationale.) L’acquisition de ces produits représenterait un supplément de 6,9 millions de $ en 1999-2000; toutefois, l’élimination des travaux d’impression sur demande réduirait cette somme de 495 000 $.

Parallèlement, on doit comparer les coûts et les avantages de la centralisation des services à ceux de la solution qui consiste à les décentraliser. En décentralisant les activités du PSD et des EGC parmi l’ensemble des ministères, on augmenterait probablement les coûts, qui seraient cependant plus difficiles à calculer. Il existe en outre un risque, puisqu’en raison du mécanisme de financement, qui n’est pas adapté, les programmes pourraient être affaiblis et les employés qui se sont spécialisés dans leur réalisation pourraient s’éparpiller.

Comme nous l’avons précisé, il se peut qu’il y ait d’autres possibilités de synergie entre les EGC et le PSD d’une part et, d’autre part, les initiatives connexes, par exemple Services Canada, le Site Canada, le Centre de renseignements du gouvernement (1 800 O-Canada), le Gouvernement en direct, les Centres de services aux entreprises du Canada et le Bureau d’information du Canada.

Les Éditions du gouvernement du Canada et le Programme des services de dépôt offrent depuis longtemps au grand public des services complets et souples donnant accès aux publications du gouvernement du Canada. Le rôle du gouvernement évolue : au lieu d’être un exécutant, l’État devient un partenaire et un médiateur; la production et la diffusion de l’information sont essentielles à ce rôle. L’évolution de l’environnement du gouvernement se caractérise par un accroissement de la dépendance à l’endroit de la technologie de l’information pour la communication externe et interne, par une augmentation des obligations de compte rendu et de la transparence, par l’importance consacrée à des services adaptés aux citoyens et par la participation accrue des citoyens au processus de l’administration publique. L’État se préoccupe aussi, centralement, des questions de cohésion sociale, d’unité nationale et d’image du Canada à l’étranger.

Dans l’introduction du présent document, on note que les EGC et le PSD sont en péril. Or, ils ont tous deux un rôle important à jouer dans cet environnement nouveau. Sans ces programmes, la diffusion de l’information serait beaucoup plus onéreuse financièrement et nettement moins efficace. Si on ne parvient pas à suivre le rythme de l’évolution des impératifs dictés aux EGC et au PSD, en particulier à une époque où la gestion de l’information subit une véritable révolution, le gouvernement ne pourra pas réaliser plusieurs de ses objectifs. Cette affirmation se vérifierait en particulier si on était privé du répertoire central du contenu. L’information serait plus difficile à rechercher, le gouvernement s’éloignerait des préoccupations du grand public, et les coûts augmenteraient, puisque les autres ministères réinventeraient la roue de la distribution des documents auprès du public.

Effectivement, la réduction de l’importance de ces deux programmes aurait pour effet de débrancher les Canadiens, au lieu de les brancher, ce qui nous priverait d’un élément essentiel du programme d’accès public du gouvernement. Cela est vrai en particulier des Canadiens et des Canadiennes qui ont déjà des difficultés d’accès, en particulier les milieux défavorisés, les personnes âgées et les Autochtones.

Toutefois, les EGC et le PSD affrontent certains obstacles qui les empêchent de réaliser tout leur potentiel et d’apporter un concours supplémentaire aux services offerts au grand public. L’absence d’une politique exhaustive de l’État sur le dépôt et l’extraction de l’information électronique revêt une importance prépondérante. Il faut aussi se pencher sur les mécanismes de financement de ces programmes, afin de s’assurer que ces mécanismes ne nuisent pas à l’efficacité de la participation et de la coordination dans l’ensemble du gouvernement. On doit également veiller à ce que l’information archivée dans les bases de données des EGC et du PSD soit facile d’accès en passant par différents portails, gouvernementaux et non gouvernementaux. Enfin, on a l’occasion d’exploiter le potentiel de synergie de ces programmes, en les jumelant avec des initiatives connexes de services et de communications dans l’ensemble du gouvernement.

Aujourd’hui, 92 % des Canadiens et des Canadiennes habitent non loin d’une bibliothèque dépositaire. Autrement dit, les EGC et le PSD offrent des outils exemplaires permettant aux Canadiens de se brancher entre eux et sur le gouvernement fédéral.

À l’heure actuelle, ces deux programmes sont en péril. Sans ces programmes, la diffusion de l’information reviendra plus cher et sera plus fragmentée. Dans toutes les collectivités partout au Canada, les utilisateurs auront plus de difficulté à avoir accès à l’information et disposeront de moyens d’accès moins nombreux.

Toutefois, en amorçant un débat réaliste sur les nouvelles orientations à adopter, surtout en ce qui concerne le financement, ces deux programmes pourront réaliser tout leur potentiel et continuer de dominer le secteur de l’information. Les avantages qu’ils apportent sont supérieurs aux frais qu’il faudra engager pour mettre fin à ces programmes.