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Réponse du gouvernement du Canada au Rapport du Comité mixte spécial sur la garde et le droit de visite des enfantsStratégie de réformeMai 1999
AVANT-PROPOS Les Canadiens et Canadiennes conviennent que les besoins et l'intérêt supérieur des enfants dont les familles se séparent doivent figurer au premier rang des priorités. Même après le divorce ou la séparation, les parents ne cessent pas d'être parents et d'avoir des responsabilités à l'égard de leurs enfants. Il appartient au système de justice de veiller à ce que la priorité soit effectivement accordée aux enfants pendant cette période douloureuse de leur vie. On a toutefois soulevé des questions selon lesquelles le système actuel ne remplit pas bien sa mission et doit donc être amélioré. Le Comité mixte spécial sur la garde et le droit de visite des enfants avait été chargé d'examiner et d'analyser les questions relatives à la garde et au droit de visite en vue de trouver des moyens efficaces d'assurer des résultats positifs pour les enfants dont les parents divorcent. Des membres de tous les partis politiques, tant de la Chambre des communes que du Sénat, ont rempli une tâche particulièrement difficile, celle d'étudier une question complexe et chargée d'émotion. Le Comité a servi de tribune pour les Canadiens qui désiraient s'exprimer sur les questions qui les touchent. Ses membres ont entendu les témoignages de centaines de personnes ; experts de divers domaines ou citoyens ordinaires ; qui ont présenté un large éventail de points de vue et d'opinions. Ils ont également étudié des mémoires et des lettres, examiné la loi et l'exercice du droit dans d'autres administrations, et analysé l'abondante littérature portant sur le sujet. En tant que ministre de la Justice, je félicite de leur dévouement les membres du Comité et les nombreuses personnes qui les ont aidés. Le rapport du Comité mixte spécial sur la garde et le droit de visite des enfants, intitulé Pour l'amour des enfants, marque une étape importante vers la résolution des problèmes auxquels les enfants font face lorsque leurs parents divorcent. Le rapport donne une idée précieuse du régime du droit de la famille et de son incidence sur les familles canadiennes, qui sont de plus en plus complexes et étendues. Par exemple, certains témoignages ont révélé qu'on greffe à la terminologie de la garde et du droit de visite une foule de connotations péjoratives. La recommandation du Comité d'adopter la nouvelle expression "partage des responsabilités parentales" m'apparaît prometteuse. Bien entendu, la substitution de nouveaux termes ne suffit pas pour régler le problème. Nous devons comprendre l'incidence d'une telle substitution sur le régime du droit de la famille et veiller à ce que sa signification soit claire tant pour les tribunaux que pour la population canadienne. Le rapport présente par ailleurs des preuves indéniables de la diversité des opinions sur les faiblesses du système et les moyens d'y remédier. On y reconnaît que la loi ne peut régler tous les problèmes et que leur solution nécessite un engagement ferme de la part des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et de toutes les autres parties concernées. Je conviens que tous les gouvernements, les professionnels du droit de la famille, les parents et les autres membres des familles doivent collaborer à l'atteinte d'un but commun et être prêts à trouver des idées et des solutions de rechange novatrices qui respectent l'intérêt supérieur des enfants. Ce document présente la stratégie de réforme du gouvernement fédéral. Il expose les principes fondamentaux de la réforme et souligne la nécessité d'adopter une approche de collaboration, globale et souple, axée sur les besoins de l'enfant. Notre réponse met également l'accent sur la nécessité d'effectuer des recherches complémentaires avant de procéder à des réformes qui auront un effet considérable sur la vie des enfants. Bien que ce document mette l'accent sur la stratégie du gouvernement du Canada et sur ce que l'on pourrait accomplir dans le cadre de son mandat et de ses priorités, il est évident que l'établissement de partenariats avec les gouvernements provinciaux et territoriaux sera essentiel. La récente entente fédérale-provinciale-territoriale, qui établit un cadre visant à améliorer l'union sociale, a jeté les bases de cette collaboration. En effet, le Programme national d'action pour les enfants, stratégie nationale visant à améliorer le bien-être des enfants canadiens, est l'un des grands dossiers à l'ordre du jour des ministres responsables de l'union sociale. La modification des dispositions de la loi relatives à la garde et au droit visite s'inscrit dans un vaste mouvement visant à faire en sorte que tous les membres de notre société se préoccupent en tout premier lieu des besoins des enfants. L'intérêt public étendu manifesté pour les travaux du Comité témoigne clairement de l'importance que revêt cette question et de son incidence sur la vie de nombreuses familles canadiennes. Je tiens à remercier tous les témoins qui ont comparu devant le Comité et tous ceux qui ont envoyé des mémoires dans lesquels ils nous faisaient part des expériences qu'ils avaient vécues à un moment difficile et pénible de leur vie et de la vie de leurs enfants. De même, je réitère mes remerciements aux membres du Comité et, en particulier, aux coprésidents, la sénatrice Landon Pearson et le député Roger Gallaway, pour avoir accepté une tâche aussi lourde et l'avoir menée à bien.
A. Anne McLellan Stratégie fédérale de réforme Table des matières
STRATÉGIE DE RÉFORME DU GOUVERNEMENT DU CANADA INTRODUCTION La séparation et le divorce sont des étapes transitoires très éprouvantes qui sont susceptibles d'avoir des répercussions profondes sur la santé et le bien-être des enfants et de leur famille. Bon nombre de Canadiens s'interrogent au sujet de la philosophie et du bien-fondé du régime actuel du droit de la famille et craignent qu'il ne réponde pas adéquatement aux besoins des enfants qui se trouvent dans cette situation difficile. Il est de toute évidence nécessaire d'améliorer le cadre dans lequel les décisions sont prises en matière de garde et de droit de visite des enfants. À cette fin, le Comité mixte spécial sur la garde et le droit de visite des enfants s'est attaqué à la tâche difficile d'examiner ces questions, qui ont des incidences sur la vie d'un grand nombre de familles canadiennes. Le Comité a tenu 55 réunions et entendu plus de 520 témoins partout au Canada, notamment des parents et des enfants, des groupes de femmes, des organisations de pères, des avocats, des juges, des travailleurs sociaux, des psychologues et des médecins. Les audiences ont fait ressortir le caractère épineux, émotif et litigieux des questions de garde et de droit de visite et ont permis de confirmer que des opinions fort différentes, voire opposées, subsistent au sujet des problèmes qui existent et des réformes à entreprendre. Le Rapport du Comité mixte spécial Le Comité a résumé le fruit de ses travaux dans le rapport qu'il a publié en décembre 1998 sous le titre Pour l'amour des enfants. Ce rapport renferme des recommandations sur plusieurs questions critiques et complexes se rapportant aux mesures de garde et de droit de visite, notamment :
Le rapport représente une contribution importante au débat en cours sur le sujet, tant par son examen approfondi de ces questions complexes et controversées que par les nombreuses recommandations précises qu'il renferme. Les auteurs de Pour l'amour des enfants soulignent les questions épineuses, émotives et souvent douloureuses auxquelles les parents qui se séparent ou divorcent sont confrontés, et recommandent des réformes législatives possibles. Le Comité reconnaît par ailleurs que bon nombre des difficultés auxquelles les gens font face ne sont pas en fait le fruit de lois inadéquates et qu'elles ne peuvent être résolues simplement en modifiant la loi. Les dispositions législatives ne peuvent à elles seules garantir que les parents collaboreront et seront raisonnables. La sensibilisation et les services sociaux jouent aussi un rôle essentiel. Certains parents et enfants ont également besoin d'aide pour surmonter les émotions intenses associées à la rupture de leur famille et pour prendre des décisions afin de réduire au minimum les effets négatifs du divorce ou de la séparation. De plus, même lorsque des modifications législatives sont nécessaires, le droit de la famille au Canada fait partie, comme le Comité le fait remarquer, d'un champ de compétences constitutionnelles partagées. Le gouvernement du Canada et les provinces et territoires ont compétence pour légiférer sur la garde et le droit de visite, de sorte que l'efficacité des mesures prises nécessitera une coordination fédérale-provinciale-territoriale. Il est vrai qu'il n'existe pas de solutions simples à ces problèmes. Néanmoins, les préoccupations soulevées par le Comité présentent un lourd défi qu'il importe de relever. La réponse du gouvernement du Canada : Aperçu Le gouvernement du Canada s'est engagé à réagir aux questions que le Comité a cernées dans son rapport. Le gouvernement se servira des principaux thèmes, préoccupations et recommandations contenus dans le rapport du Comité mixte spécial pour élaborer une stratégie en vue de réformer le cadre stratégique et législatif traitant des incidences du divorce sur les enfants canadiens. La présente stratégie de réforme repose sur quelques grands principes de base. Premier principe : L'optique de l'enfant Un thème clé de la réponse du gouvernement du Canada est le désir d'encourager des réformes centrées sur l'enfant qui cherchent avant tout à minimiser les répercussions négatives du divorce sur les enfants. Le Comité mixte spécial mérite des éloges pour avoir placé au premier plan l'optique des enfants. Deuxième principe : Les gouvernements doivent unir leurs efforts Le gouvernement du Canada souscrit entièrement à la recommandation du Comité, qui souligne l'importance d'encourager les interventions fédérales-provinciales-territoriales coordonnées tout en respectant le partage des compétences prévu par la Constitution. Bien que les auteurs de Pour l'amour des enfants formulent des recommandations qui visent tous les ordres de gouvernement, de même que les professionnels uvrant dans les domaines pertinents, la présente réponse est formulée en fonction des résultats qu'on peut obtenir dans le cadre du mandat et des priorités du gouvernement du Canada. Par ailleurs, nous réitérons notre volonté ferme de travailler en étroite collaboration avec les provinces et les territoires pour mettre en oeuvre les interventions fédérales-provinciales-territoriales coordonnées recommandées par le Comité. Depuis 1984, le Comité fédéral-provincial-territorial du droit de la famille (le Comité sur le droit de la famille) sert de tribune pour faciliter l'élaboration de politiques et de mesures uniformes dans le domaine du droit de la famille. Plus récemment, le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la mise en oeuvre des réformes en matière de pensions alimentaires pour enfants a été utilisé pour élaborer et mettre en oeuvre un train de mesures de réformes globales relatives aux Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants. En travaillant en étroite collaboration avec les provinces et les territoires par l'intermédiaire du Comité sur le droit de la famille, le gouvernement du Canada a réussi à mettre au point un projet concernant les pensions alimentaires pour enfants qui non seulement comporte des modifications législatives, mais s'accompagne également de projets coordonnés assortis de programmes d'information juridique à l'intention du public, de programmes d'éducation des parents, de programmes de médiation et de mesures améliorées d'exécution des ordonnances des tribunaux sur tout le territoire canadien. Troixième principe : Approche globale De même, le gouvernement du Canada adhère à une approche globale en matière de réforme du droit de la famille. Nous croyons qu'il est fondamental d'examiner une foule d'options pour venir en aide aux familles qui vivent une séparation ou un divorce parce que les modifications législatives ne peuvent, à elles seules, apporter une solution à bon nombre des problèmes qui, en fait, sont seulement en partie de nature juridique. Le gouvernement souscrit entièrement à l'objectif clé du Comité de réduire les conflits parentaux. Toutefois, l'exercice du rôle de parent sans conflits et dans un esprit de collaboration n'est pas quelque chose qu'on peut imposer ou faire respecter uniquement en apportant des modifications à la Loi sur le divorce. Il est tout aussi important d'améliorer les activités de sensibilisation et de services sociaux pour favoriser des relations interpersonnelles plus harmonieuses, et le gouvernement s'est engagé à encourager ces initiatives dans la mesure du possible. Quatrième principe : Il n'existe pas de solution unique et universelle La stratégie exposée dans le présent document repose sur le principe selon lequel, si les lois régissant le divorce ainsi que la garde et le droit de visite des enfants doivent s'appliquer uniformément à tous, les caractéristiques uniques propres aux familles et aux membres des familles font en sorte que les situations de séparation et de divorce donnent lieu à de grandes différences. Le degré de conflit qui existe entre les parents qui se séparent varie considérablement d'une famille à l'autre, de même que les besoins particuliers des enfants. De plus, les enfants évoluent avec le temps et il se peut que des ajustements doivent être effectués pour tenir compte de l'évolution de leurs rapports et de leur situation. Pour ces raisons, un des aspects fondamentaux de la stratégie fédérale de réforme consiste à appuyer les améliorations qui permettront une certaine souplesse en fonction de l'intérêt supérieur des enfants. Il est reconnu qu'il n'existe pas de modèle idéal applicable à tous les enfants en ce qui concerne l'exercice des responsabilités parentales après la séparation. STRATÉGIE DE RÉFORME Pour répondre au second rapport du Comité mixte spécial sur la garde et le droit de visite des enfants, le gouvernement du Canada a élaboré une stratégie de réforme visant à répondre aux questions concernant les mesures relatives à l'exercice des responsabilités parentales après le divorce. S'inspirant du rapport et des recommandations du Comité, cette stratégie expose les principales orientations qui pourraient être envisagées au cours des prochaines années. Le gouvernement espère qu'elle favorisera la poursuite du débat public sur ces questions épineuses et complexes afin de mieux cerner la philosophie qui doit être retenue et de préciser les réformes qui devront être adoptées. La stratégie de réforme proposée, qui intègre les principes directeurs énoncés plus haut, comporte six éléments distincts mais connexes : Premier élément : Priorité à l'enfant Relever les règles, principes et procédés juridiques qui permettront de mieux structurer le processus de prise de décisions en le centrant sur l'enfant et en axant le régime actuel du droit de la famille non plus sur les droits des parents, mais plutôt sur leurs responsabilités. Deuxième élément : Maintien des liens étroits Formuler des politiques qui reconnaîtront qu'il est avantageux pour les enfants et pour les adolescents de nouer et d'entretenir des rapports étroits avec leur père et leur mère, ainsi qu'avec leurs grands-parents et d'autres membres de leur famille élargie, mais qu'il n'existe par ailleurs pas de modèle unique idéal pour tous les enfants en matière d'exercice des responsabilités parentales après la séparation. Troisième élément : Gestion des conflits Prévoir des réformes qui tiendront compte des différents degrés de conflit que les parents qui se séparent vivent, et élaborer des réponses particulières en fonction de ces degrés de conflit, notamment en formulant des politiques spécialisées pour résoudre les situations très conflictuelles et les cas de violence. Quatrième élément : Responsabilité financière Reconnaître le fait que les parents qui se séparent n'abordent pas en vase clos les questions qui concernent leurs enfants et que les répercussions des pensions alimentaires pour enfants constituent un aspect important du cadre dans lequel les décisions sont prises en matière de garde et de droit de visite des enfants. Cinquième élément : Collaboration et partenariatsEncourager la collaboration en vue de soutenir les familles qui vivent une séparation ou un divorce, notamment en faisant appel à un grand nombre de disciplines et de secteurs, tout en reconnaissant le besoin de respecter les champs de compétences respectifs des gouvernement fédéral et provinciaux. Sixième élément : Favoriser une meilleure compréhension Cerner les domaines qui nécessitent une recherche plus approfondie.
Mise en oeuvre de la stratégie de réforme Le processus de mise en oeuvre de cette stratégie de réforme supposera une collaboration étroite avec les provinces et les territoires pour intégrer le processus d'examen et de consultation au réexamen, par le gouvernement du Canada, des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants. Le ministère de la Justice doit présenter au Parlement, au plus tard le 1er mai 2002, les résultats de l'examen complet des dispositions et de l'application des lignes directrices ainsi que de la fixation des pensions alimentaires pour enfants. La présente stratégie intégrera à ce processus l'élaboration des réformes relatives à la garde et au droit de visite des enfants. Des études et des recherches plus poussées seront effectuées conjointement avec les provinces en vue de la tenue, en 2001, de consultations publiques sur des propositions de réforme précises. De cette manière, le rapport qui sera déposé devant le Parlement au sujet des lignes directrices pourra comprendre les réformes nécessaires en ce qui concerne tant la garde et le droit de visite que les pensions alimentaires pour enfants.
Premier élément : Priorité à l'enfant Ce premier élément répond à la principale préoccupation exprimée par le Comité, à savoir que le régime actuel du droit de la famille crée un climat qui fait que les enfants risquent d'être de simples jouets dans les luttes de pouvoir de leurs parents. Il est nécessaire d'examiner les changements qui peuvent être apportés aux règles, principes et procédés juridiques afin de mieux structurer le processus de prise de décisions en le centrant sur l'enfant et en axant le régime actuel du droit de la famille non plus sur les droits des parents, mais plutôt sur leurs responsabilités. Le gouvernement du Canada mettra l'accent sur le principe fondamental selon lequel les besoins individuels, l'intérêt supérieur et le bien-être des enfants et des adolescents sont primordiaux. Cela supposera :
Nous nous proposons de consulter des experts et d'examiner plus à fond les 14 critères recommandés par le Comité mixte. Nous entendons également examiner la possibilité d'ajouter d'autres critères à la liste et d'examiner si certains principes directeurs précis énoncés dans la loi pourraient aussi s'avérer utiles pour déterminer l'intérêt supérieur de l'enfant, notamment les suivants :
Les responsabilités parentales Comme le font remarquer les auteurs du rapport Pour l'amour des enfants, un des principaux problèmes inhérents au cadre législatif actuel est l'importance accordée aux ordonnances de garde. On reproche au système actuel de mettre l'accent sur les droits des parents et de favoriser une délibération judiciaire sur la question de savoir qui est le "meilleur" parent. Pour résoudre ce problème, un aspect important de la stratégie fédérale consistera à étudier des façons d'axer le régime du droit de la famille non plus sur les droits des parents, mais sur leurs responsabilités. Le gouvernement du Canada étudiera des options de réforme législative propres à renforcer l'importance fondamentale des rapports parents-enfants et qui soulignent le fait que le père et la mère conservent tous les deux leur statut de parent après le divorce et continuent à avoir des devoirs et des responsabilités envers leurs enfants. Toutefois, la loi obligerait dans la même mesure le père et la mère à continuer de guider et éduquer leurs enfants et de subvenir à leurs besoins matériels, mais, conformément à la nouvelle philosophie axée sur l'enfant, nous ne proposons pas d'insérer une présomption sur la façon dont ces responsabilités devraient, en pratique, être exercées dans un foyer donné. Idéalement, les ententes sur le partage des responsabilités parentales devraient être élaborées par les parents et prévoir des dispositions permettant leur réexamen et leur renégociation pour tenir compte de l'évolution des besoins des enfants.
Deuxième élément : Maintien de liens étroits Le gouvernement du Canada souscrit à l'opinion du Comité mixte selon laquelle le régime du droit de la famille ne doit pas encourager l'éloignement des parents de leurs enfants. Bon nombre des auteurs qui ont écrit à ce sujet concluent que l'absence prolongée ou permanente du père ou de la mère risque de nuire au bien-être et au développement de l'enfant. La plupart des enfants veulent garder des liens avec leurs parents même après un divorce, et ils ont besoin de ce contact. Pour cette raison, le gouvernement du Canada appuie l'idée d'une politique centrée sur l'enfant qui encouragera les parents à partager la responsabilité de l'éducation des enfants d'une manière qui leur donnera à tous deux la possibilité de guider et d'élever leurs enfants.
Certaines administrations ont recours à des dispositions législatives qui font état de "l'autorité" ou de la "responsabilité" parentale afin d'indiquer clairement que le père et la mère demeurent tenus à leurs devoirs parentaux après un divorce et qu'ils conservent leur statut fondamental de père et de mère. On étudiera ces dispositions plus à fond pour déterminer comment elles permettent de résoudre, le cas échéant, les problèmes qui ont été signalés touchant le fait que le parent qui n'a pas la garde de son enfant est considéré comme un simple "visiteur". L'objectif de ce travail consistera à élaborer une disposition de la Loi sur le divorce qui renforcerait le devoir légal auquel chaque parent est également tenu, de guider et d'élever chacun de ses enfants et de subvenir à leurs besoins matériels, tout en veillant à ce que cela ne soit pas interprété comme une présomption qui forcerait les parents à adhérer à un type particulier de modèle parental. Absence de présomption Le gouvernement du Canada abonde dans le sens du Comité mixte spécial, lorsqu'il déclare qu'aucun modèle d'arrangement entre les parents après le divorce ne sera idéal pour tous les enfants et rejette le recours à toute présomption légale. Les auteurs du rapport Pour l'amour des enfants signalent que le Comité a entendu des opinions bien senties en faveur des présomptions légales : Il a souvent été recommandé que la Loi sur le divorce soit modifiée de façon à englober une présomption juridique susceptible d'aider les parents et les juges à prendre des décisions sur les arrangements parentaux. Bon nombre de femmes, individuellement ou en groupe, ont fermement soutenu que la Loi devrait donner préséance au principal fournisseur de soins, car c'est ce qui refléterait le mieux la réalité des familles intactes où les femmes accomplissent la plupart des fonctions liées aux soins des enfants [...] Par contre, beaucoup de témoins, dont des pères individuels, des groupes de pères et des champions de l'exercice conjoint des responsabilités parentales, ont fortement préconisé de modifier la Loi de façon à y inclure une présomption en faveur de la garde physique conjointe, c'est-à-dire un arrangement grâce auquel les enfants passeraient à peu près le même temps avec chacun des parents et les décisions seraient prises en commun. D'après eux, une telle présomption constituerait la meilleure façon d'équilibrer les règles du jeu et de compenser tout avantage injuste que les femmes peuvent avoir dans les conflits portant sur les arrangements parentaux en raison du parti pris qui favorise leur sexe. (p. 45-46). Le Comité n'a toutefois pas recommandé que la Loi sur le divorce soit modifiée de manière à y ajouter une présomption en faveur d'un type particulier de régime parental. Les auteurs du rapport font plutôt remarquer ceci : Un certain nombre d'administrations aux États-Unis ont adopté comme norme la garde conjointe ou la préséance au principal pourvoyeur de soins mais, dans certains cas, les assemblées législatives ont fait marche arrière après avoir constaté que cette façon de procéder ne produisait pas les effets positifs escomptés. Présumer qu'une forme particulière d'arrangements entre les parents servirait au mieux l'intérêt de tous les enfants pourrait occulter les différences significatives qui existent entre les familles [...] Les présomptions peuvent également avoir pour effet négatif d'obliger les familles, par ailleurs capables de conclure un arrangement constructif et amical, à faire appel au tribunal afin d'éviter l'application de la formule normalisée d'arrangement entre parents. (p. 46-47)
Le gouvernement du Canada souscrit à la recommandation du Comité selon laquelle il faut remplacer les termes "garde" et "accès" afin d'aider toutes les personnes concernées à éviter les associations d'idées erronées et souvent provocatrices auxquelles donne lieu la terminologie actuelle. De plus, l'expression "partage des responsabilités parentales" a l'avantage de mettre l'accent sur les responsabilités des parents plutôt que sur les divers ensembles de "droits" qui peuvent entrer en conflit les uns avec les autres. Manifestement, la nature de ces responsabilités varierait selon la situation; comme le signale le Comité : Au Canada, les familles confrontées à la séparation et au divorce aujourd'hui sont très différentes les unes des autres, de sorte qu'il serait, pour nombre d'entre elles, présomptueux et néfaste d'appliquer aux enfants du divorce une formule "universelle" d'ententes parentales. (p. 28) Le Comité a recommandé l'adoption de la nouvelle expression "partage des responsabilités parentales", qui pourrait "être interprétée comme englobant aussi toutes les significations, les droits, les obligations et les interprétations" de la loi et de la common law qui étaient auparavant compris dans les termes garde et accès. Le défi consiste à trouver un terme qui respecterait ces exigences et permettrait en même temps d'éviter les problèmes que posent actuellement les termes "garde" et "accès" et les diverses connotations et interprétations associées au terme "partage". Les termes retenus devront être compatibles avec l'approche centrée sur l'enfant et être soigneusement définis pour que leur sens et leur emploi soient clairs tant pour les tribunaux que pour les membres du public et acceptés par eux. Il se pourrait qu'il faille trouver de nouveaux termes et de nouvelles expressions centrés sur l'enfant pour décrire une variété de responsabilités et d'arrangements possibles, en vue de leur emploi dans les ententes de partage des responsabilités et les ordonnances des tribunaux. Quoi qu'il en soit, les propositions du Comité concernant la terminologie méritent manifestement une étude attentive.
Ce qu'il faut, c'est un système d'exécution qui permettrait aux parents non gardiens de faire exécuter les ordonnances lorsqu'ils se heurtent à un refus d'accès déraisonnable, mais non pas d'imposer injustement des mesures punitives. Les mesures d'exécution devraient inclure des processus extrajudiciaires qui permettraient de faire convenablement enquête sur l'affaire et qui aideraient à établir des relations permanentes constructives entre l'enfant et les deux parents. Les tribunaux devraient pouvoir imposer des réparations pour les infractions relatives au droit d'accès, mais les mesures punitives devraient demeurer un dernier recours réservé aux manquements délibérés et déraisonnables. Le gouvernement du Canada appuie l'approche recommandée par le Comité mixte spécial. "Le Comité est d'avis que la meilleure solution au problème du refus d'accès découle d'une collaboration du gouvernement fédéral et de toutes les provinces et territoires en vue de trouver une réponse qui n'est plus seulement punitive et qui est appliquée à la grandeur du pays pour tous les types d'ordonnances parentales" (p. 60-61). Comme l'a recommandé le Comité, le gouvernement fédéral travaillera avec les provinces et les territoires pour élaborer une réponse nationale aux manquements aux ordonnances d'accès, réponse qui renfermera des éléments curatifs et des éléments punitifs, notamment :
Troisième élément : Gestion des conflits Le troisième élément de la stratégie reflète le besoin de s'appliquer à réduire au minimum les effets néfastes du divorce sur les enfants. Il répond en outre directement au document intitulé Pour l'amour des enfants, selon lequel "le défi pour le Comité et pour les gouvernements est de concevoir un système qui puisse convenir à différents types de divorces, sans pénaliser les couples d'une catégorie avec des solutions destinées à une autre." (p.81). Il s'agit ici de relever ce défi en tentant de déterminer les différents degrés de conflits que vivent les parents en instance de divorce et d'élaborer des réponses précises en fonction de ces degrés. Il faudra notamment formuler des politiques portant expressément sur les conflits graves, les mauvais parents et les situations où il y a violence. Le gouvernement du Canada examinera d'abord les divers aspects du régime de droit de la famille afin de déterminer comment on pourrait le modifier de façon à mieux reconnaître ce qu'il faut faire pour régler les conflits. Il importe de procéder à cet examen pour veiller à ce que le système n'intervienne que lorsque c'est nécessaire et n'impose pas de solutions inopportunes. Un élément important mais non exclusif de cet examen consistera à déterminer comment la Loi sur le divorce pourrait être modifiée. Il sera tout aussi important de travailler en étroite collaboration avec les provinces et les territoires pour examiner comment cette approche touche la question plus large de la prestation des services. L'élaboration de toute une gamme de services destinés à répondre aux besoins divers des familles constitue un défi notable. Ententes parentales axées sur la collaboration Pour l'amour des enfants insiste sur la nécessité de promouvoir des ententes parentales axées sur la collaboration. Les spécialistes du développement de l'enfant conviennent que des ententes conclues par entente mutuelle véritable et en temps opportun sont préférables pour les enfants. Les enfants semblent par ailleurs bénéficier d'arrangements qui leur permettent d'entretenir des relations de grande qualité avec leurs parents. Par conséquent, un élément central de la présente stratégie consiste à concevoir des réformes s'adressant expressément aux parents qui peuvent conclure des ententes parentales personnalisées pour leurs enfants sans ingérence de la part de l'appareil judiciaire. Il est possible d'autoriser et de promouvoir le recours à des ententes consensuelles au moyen de dispositions législatives. La sensibilisation aux avantages de la collaboration des parents et des séances d'information sur la médiation et les autres mécanismes non conflictuels peuvent encourager les parents à accepter des ententes susceptibles de maximiser la participation des deux parents au soin permanent de leurs enfants. Il faudra également, ce qui sera une tâche tout aussi importante, formuler des approches applicables aux familles en instance de divorce qui ont besoin d'une méthode plus interventionniste pour assurer la protection des enfants contre la violence, les menaces de violence, les comportements inadéquats des parents ou l'exposition constante à un conflit grave entre les parents.
Le gouvernement du Canada croit que, pour protéger ces enfants, qui sont davantage à risque que la plupart des enfants du divorce, il importe de créer des mécanismes permettant de reconnaître les divorces qui s'accompagnent d'un conflit grave et de les traiter différemment. Des travaux d'élaboration de politiques sont déjà en cours à ce sujet. Ils comprennent les démarches suivantes :
En particulier, nous projetons de tenir d'autres consultations afin d'élaborer des propositions de réformes précises touchant les idées suivantes :
Préoccupations liées au comportement inapproprié des parents Il apparaît également nécessaire de modifier le cadre juridique actuel pour y inclure des principes et des critères spécialisés destinés à guider l'établissement d'ententes appropriées dans les cas où les parents ont un comportement inapproprié à l'égard de leurs enfants. Les travaux dans ce domaine comprendront la détermination du comportement inopportun ou inadéquat qui mettrait les enfants en danger, comme :
Nous nous sommes fixé pour objectif de veiller à ce que les ententes parentales réduisent au minimum l'exposition des enfants à ce genre de comportement et leur assurent la protection nécessaire. Les relations parents-enfants dans ces cas devraient être limitées et peut-être subordonnées au suivi de séances de thérapie, de conseils ou de formation par les parents. Il importera en outre de préciser soigneusement les mesures à prendre si les parents ne font pas appel à ces services. Violence Le gouvernement du Canada croit fermement qu'il importe d'indiquer clairement que toutes les composantes du régime de droit de la famille doivent tenir compte des cas de violence familiale touchant un enfant ou un membre de sa famille. La sécurité de toutes les parties en cause doit être le principe directeur. Le rapport Pour l'amour des enfants souligne que les témoins aux audiences publiques du Comité ont exprimé des opinions divergentes sur la question de savoir si la violence familiale est un problème propre à un sexe ainsi que sur la définition de ce genre de violence. Toutefois, le Comité a signalé l'existence d'un consensus général sur plusieurs facteurs clés : Les enfants qui assistent à des scènes de violence entre leurs parents en gardent des séquelles. Lorsqu'il y a de la violence entre les parents, les possibilités que cette violence ne s'aggrave au moment de la séparation sont élevées, et cela pose des risques réels pour la sécurité du conjoint et des enfants. Il est clair qu'il faut tenir compte de la présence de violence ou des risques de violence dans les décisions sur les arrangements parentaux. C'est un problème qui touche une minorité de couples qui divorcent et de couples non mariés qui se séparent. (p. 87) De toute évidence, il faut élaborer des approches afin de traiter le facteur que constitue la violence familiale dans les affaires liées à la garde et aux droits de visite. Pour mettre au point les détails de cette politique, on entreprendra les travaux suivants :
Cependant, un problème sérieux tient au fait qu'on ne connaît pas l'incidence véritable des fausses accusations de mauvais traitements infligés aux enfants au Canada et que c'est une question essentiellement difficile à étudier. Il n'y a pas de test ou de profil psychologique qui permette de déterminer de façon concluante si l'une ou l'autre partie dit la vérité au sujet de l'allégation. Les enfants sont particulièrement vulnérables et peuvent avoir des difficultés à décrire ou même à comprendre les mauvais traitements dont ils sont victimes. Même les professionnels de la santé mentale et les travailleurs sociaux s'occupant d'un même dossier peuvent formuler des opinions et des recommandations contradictoires. En conséquence, il peut être très difficile de prouver de façon concluante qu'il y a eu ou non mauvais traitement. De plus, il s'agit d'une question de compétence partagée dont le règlement nécessite la collaboration de divers organismes. Le gouvernement du Canada est donc d'accord avec la recommandation du Comité, selon laquelle le gouvernement fédéral doit travailler de concert avec les gouvernements provinciaux et territoriaux pour inciter les organismes de protection de l'enfance à donner suite aux enquêtes sur les allégations de mauvais traitements faites dans le cadre de différends sur la responsabilité parentale, afin d'établir des statistiques qui permettront de mieux comprendre ce problème. En outre, le gouvernement effectuera d'autres recherches en vue de s'assurer que les politiques élaborées seront adéquates et opportunes. Ces recherches comprendront les travaux suivants :
Cinquième élément : Collaboration et partenariats Cet élément de la stratégie traduit la volonté du gouvernement du Canada de promouvoir la collaboration pour soutenir les familles qui vivent une séparation ou un divorce, tout en respectant les sphères de compétence. Comme nous l'avons déjà souligné, le partage de la compétence constitutionnelle en droit de la famille fait que le mandat du gouvernement fédéral se rapporte principalement à la Loi sur le divorce. Toutefois, les mesures nécessaires pour soutenir les familles aux prises avec une séparation ou un divorce débordent largement ce cadre et nécessiteront la collaboration d'un grand nombre de disciplines et de secteurs. Le divorce est souvent une expérience difficile, et le rôle que peuvent jouer les réformes législatives pour l'alléger est passablement restreint. Par exemple, la loi ne peut forcer des parents à coopérer ni à exprimer des exigences raisonnables. Par contre, des activités éducatives et des services sociaux peuvent contribuer à assainir les relations et à diminuer les affrontements. Le gouvernement du Canada s'est déjà engagé sur la voie de la collaboration et des partenariats dans ce domaine. Le budget de 1997 prévoyait des crédits pour soutenir les tribunaux unifiés de la famille. Ces fonds servent à créer 24 nouveaux postes dans ces tribunaux, à Terre-Neuve, en Nouvelle-Écosse, en Saskatchewan et en Ontario ainsi qu'à appuyer et promouvoir la mise sur pied de services de soutien connexes tels que des services d'évaluation, de médiation et d'éducation parentale. Le ministère de la Justice du Canada finance en outre toute une gamme de projets pilotes dans les provinces et territoires, dans le cadre de son initiative sur les pensions alimentaires pour enfants. Au nombre de ces projets, citons la gestion des causes, les droits de visite supervisés, la médiation et l'éducation parentale. L'année dernière, le Ministère a dépensé plus de 650 000 $ pour appuyer les programmes d'éducation parentale des provinces et des territoires partout au pays. Une publication de Santé Canada, Parce que la vie continue ; Aider les enfants et les adolescents après la séparation et le divorce, donne des renseignements et signale les ressources dont les parents peuvent se prévaloir pour aider leurs enfants dans l'épreuve de la séparation ou du divorce. La brochure, qu'on est en train de revoir et d'augmenter, vise également à aider les professionnels de l'éducation, de la santé, de la justice et des services sociaux dans leur travail auprès des enfants et de leur famille. Santé Canada a par ailleurs organisé un atelier intersectoriel en octobre 1998, à Ottawa. Cet atelier avait pour but de cerner les sources de stress et les répercussions d'une séparation ou d'un divorce sur les enfants et leur famille et de déterminer les domaines potentiels d'aide et de collaboration. Des représentants de divers niveaux et ministères gouvernementaux ainsi que d'organisations non gouvernementales et des particuliers qui sont amenés à soutenir des familles qui vivent une séparation ou un divorce y ont assisté. Des suggestions touchant le développement des connaissances, la recherche, les communications, l'éducation et les services communautaires ont été au nombre des points saillants de cet atelier. Un groupe de planification a ensuite été mis sur pied pour assurer un suivi au regard du cadre conceptuel et des principes directeurs discutés à l'atelier, et pour préparer l'élaboration d'une stratégie intersectorielle de soutien des familles aux prises avec une séparation ou un divorce. Développement des ressources humaines Canada est en train de diffuser les résultats de données importantes recueillies dans le cadre de l'Enquête longitudinale nationale sur les enfants et les jeunes. Ce rapport comprend des documents de recherche qui analysent les données relatives à l'évolution des familles, à l'effet de la structure de la famille sur l'avenir des enfants et aux liens entre les arrangements de garde et l'apparition de problèmes émotifs ou de comportement chez les enfants. Cette information, en plus de nous donner une meilleure idée du sort des enfants au Canada, peut aider à concevoir des politiques et des services à l'intention des enfants touchés par une séparation ou un divorce. En plus de la présente stratégie, le gouvernement du Canada étudiera les façons suivantes de stimuler la collaboration pour aider les familles aux prises avec un divorce :
Sixième élément : Favoriser une meilleure compréhension Le travail d'examen des lois et d'élaboration de propositions de réforme législative dans le domaine du droit de la famille est compliqué par l'absence de bonnes recherches empiriques et de statistiques pancanadiennes fiables. Il ne suffit pas de s'appuyer sur des récits anecdotiques et d'expérience personnelle qui, souvent, font simplement ressortir les points de vue très différents et contradictoires qui existent sur ces questions difficiles et chargées d'émotion. Le rapport Pour l'amour des enfants souligne expressément (p. 78) la nécessité d'entreprendre des recherches additionnelles dans des domaines hautement conflictuels comme les fausses allégations de mauvais traitements physiques ou sexuels, l'aliénation parentale, les comportements, les tendances et les dynamiques des familles violentes et l'enlèvement des enfants par un parent. Il est également important de recueillir des données plus complètes sur les problèmes de déni des droits de visite ou de défaut de les exercer. Les questions soulevées par le Comité sont importantes, mais on ne peut les étudier efficacement en l'absence d'une base d'information fiable sur les pratiques qui ont actuellement cours au Canada. Comment les parents établissent-ils les ententes sur le partage de leurs responsabilités? Bien que les procès où la garde est contestée soient peu nombreux, on ne comprend pas bien comment les parents parviennent à s'entendre sur cette question lorsqu'elle n'est pas tranchée par le tribunal. Quelles sont les caractéristiques et la fréquence des divers arrangements conclus? Quel genre de contacts les enfants ont-ils avec le parent non gardien? La nature de ces contacts diffère-t-elle selon la teneur de l'ordonnance du tribunal? Qu'est-ce qui empêche ces contacts? Comment les arrangements évoluent-ils au fil du temps? On doit par ailleurs surmonter plusieurs difficultés pour arriver à des résultats de recherche de bonne qualité dans ce domaine. Il faut notamment obtenir les ressources voulues pour entreprendre la recherche initiale et analyser en profondeur les données disponibles, comme celles qui ont été recueillies par Statistique Canada dans le cadre de l'Enquête longitudinale nationale sur les enfants et les adolescents et de l'Enquête sociale générale, composante "Famille et amis". Les travaux de recherche sur les questions énumérées ci-dessus seront intégrés dans le cadre de la recherche entreprise par le ministère de la Justice et feront partie de l'examen exhaustif qu'il a entrepris des dispositions et de l'application des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants.
MISE EN OEUVRE DE LA STRATÉGIE FÉDÉRALE DE RÉFORME Apporter des modifications aussi importantes à un si grand nombre d'aspects du droit n'est pas une mince tâche. La mise en oeuvre de la stratégie de réforme suppose des études et des consultations qui doivent être coordonnées avec l'examen des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants entrepris par le gouvernement du Canada. La ministre de la Justice doit déposer devant le Parlement, d'ici au 1er mai 2002, les résultats d'un examen complet des dispositions et de l'application des lignes directrices ainsi que de la fixation des pensions alimentaires sous leur régime. La modification des dispositions de la Loi sur le divorce portant sur la garde et les droits de visite pourrait être intégrée à ce processus d'examen. Les mesures définies dans la présente stratégie de réforme seront entreprises conjointement avec les provinces et les territoires et s'accompagneront de consultations sur des propositions de réforme particulières afin d'assurer que le rapport au Parlement sur les lignes directrices comprendra les réformes nécessaires en matière de garde, de droits de visite et de pension alimentaire. Un autre aspect tout aussi important de cette stratégie a trait au travail conjoint à entreprendre pour diminuer la confrontation dans le processus juridique et pour améliorer les services sociaux et éducatifs destinés à aider les parents qui divorcent et leur famille. Certaines choses peuvent être faites rapidement tandis que d'autres exigeront plus de réflexion et de consultation. La modification d'institutions et de systèmes qui sont en place depuis longtemps présentera des difficultés et nécessitera des efforts concertés et consciencieux ainsi que des ressources. Le gouvernement du Canada collaborera au maximum avec les provinces et les territoires pour élaborer des réformes efficaces et coordonnées en temps utile Les modifications effectuées dans ce domaine du droit s'inscriront par ailleurs dans un vaste mouvement visant à assurer que tous les secteurs de notre société se préoccupent avant tout des besoins des enfants. Les Canadiens veulent que leur pays soit un lieu où tous les enfants s'épanouissent dans l'amour, l'attention et la compréhension, sont appréciés pendant leur enfance et ont l'occasion de réaliser toutes leurs possibilités à l'âge adulte. Dans ce sens, les ministres responsables de l'union sociale au niveau fédéral, provincial et territorial accomplissent des progrès dans l'élaboration du Programme national d'action pour les enfants, stratégie collective visant à améliorer le bien-être de tous les enfants canadiens. 1.Michael E. Lamb, Kathleen J. Sternberg, et Ross A. Thompson, The Effects of Divorce and Custody Arrangements on Children's Behavior, Development, and Adjustment. Family and Conciliation Courts Review, Vol. 35 no 4, octobre 1997, p. 396.
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| Mise à jour : 2005-10-28 |
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