Examen de l'obligation de déclarer les biens étrangers déterminés
prévue par l'article 233.3 de la Loi de l'impôt sur le revenu

Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes
et aux ministres des Finances et du Revenu national

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Communiqué

Juin 1998


Mandat et étendue de l'examen

1. Le 19 décembre 1997, sur la recommandation du ministre des Finances et du ministre du Revenu national, le gouverneur général en conseil a demandé au vérificateur général :

2. L'examen a été fait conformément à l'article 11 de la Loi sur le vérificateur général. Nous avons demandé au public de présenter des observations; nous avons eu des entrevues avec des fiscalistes et des dirigeants d'entreprise du Canada et de l'étranger ainsi qu'avec des fonctionnaires des ministères des Finances et du Revenu national; nous avons consulté des experts dans les domaines de la fiscalité, de la protection des renseignements personnels et de l'économie; nous avons comparé les exigences de déclaration du Canada à celles d'autres administrations; enfin, nous avons examiné d'autres mécanismes. Pour formuler nos conclusions, nous avons analysé tous les renseignements que nous avons reçus. Pour plus de renseignements au sujet de l'examen, voir la section intitulée À propos de l'examen à la fin du présent rapport.

Résumé des conclusions

L'exigence de déclaration est un mécanisme approprié
3. D'après notre examen, et après avoir bien pris en considération plusieurs sujets de préoccupation et mécanismes de rechange sur lesquels des contribuables avaient attiré notre attention au cours de nos travaux, nous en sommes venus aux conclusions suivantes :

4. On trouvera ci-dessous un exposé détaillé de la démarche que nous avons suivie pour en venir à ces conclusions. Dans l'appendice du présent rapport, nous traitons des préoccupations des contribuables et nous indiquons pourquoi nous avons conclu que, bien que sérieuses, elles découlent pour la plupart de questions qui débordent l'exigence de déclaration qu'on nous a demandé d'examiner.

Contexte

Règles fiscales de base concernant la résidence et l'imposition du revenu de toutes provenances
5. Selon sa politique fiscale de base, le Canada assujettit tous ses résidents à des impôts sur le revenu. Beaucoup de pays font de même, mais d'autres ont des règles différentes. Par exemple, les États-Unis assujettissent à des impôts sur le revenu tous leurs citoyens, indépendamment de leur pays de résidence.

6. La notion de résidence n'est pas définie dans la Loi de l'impôt sur le revenu, si ce n'est par certaines dispositions déterminatives visant les non-résidents. Le pays de résidence est donc déterminé d'après l'ensemble des faits et des circonstances de chaque cas, conformément à la jurisprudence pertinente. Les tribunaux ont statué qu'un particulier réside au Canada aux fins de l'impôt si, pour ses activités quotidiennes, c'est au Canada que ce particulier vit régulièrement, normalement et ordinairement.

7. En outre, le Canada assujettit le revenu de toutes provenances à des impôts sur le revenu. En d'autres termes, tout le revenu des résidents du Canada qui relève de la sphère de compétence de la Loi de l'impôt sur le revenu est imposable au Canada, qu'il ait été gagné dans notre pays ou à l'étranger. Beaucoup d'autres pays ont des règles semblables, notamment les États-Unis. Il y a aussi des pays qui lèvent des impôts uniquement sur le revenu gagné dans le territoire de leur compétence. Le Canada a conclu des conventions fiscales avec bon nombre de pays afin d'éviter la double imposition dans les cas où lui-même et l'autre pays imposeraient le même revenu.

8. Il importe de comprendre ces règles de base. Notre examen a révélé que ce n'est pas tout le monde qui les comprend clairement et que certaines personnes refusent tout bonnement de les accepter. Cela les amène à désobéir à la loi, involontairement ou de propos délibéré.

Préoccupations relatives à la non-déclaration du revenu de provenance étrangère
9. Dans son Budget de 1995, le ministre des Finances a annoncé que les Canadiens (particuliers et sociétés) qui détiennent ou acquièrent des placements à l'extérieur du pays seraient tenus de fournir des renseignements supplémentaires sur leurs intérêts ou leur participation dans ces placements. Le Ministre a dit avoir pris cette décision parce qu'il s'inquiétait de la popularité croissante, chez les Canadiens, des paradis fiscaux comme endroit où placer son argent pour éviter l'impôt. En même temps, il donnait suite aux recommandations, formulées par le Comité des comptes publics, de modifier la Loi de l'impôt sur le revenu de manière à mettre fin aux stratagèmes d'évitement fiscal employés par les sociétés canadiennes qui exploitent des filiales étrangères.

10. Lorsqu'il a publié l'ébauche des exigences de déclaration, le Ministre a souligné qu'elles témoignaient de la détermination du gouvernement de sauvegarder l'intégrité de l'assiette fiscale du Canada, particulièrement en ce qui a trait au recours des Canadiens à des paradis fiscaux étrangers. Il a aussi mentionné que ces exigences de déclaration permettraient à Revenu Canada de faire un examen plus rigoureux des placements étrangers détenus par les Canadiens et d'assurer la déclaration complète des revenus. Le ministre du Revenu national a déclaré qu'il serait injuste pour les Canadiens de permettre à certaines personnes de camoufler des actifs financiers à l'étranger et d'éviter de payer leur juste part d'impôt.

11. En annonçant que le vérificateur général avait été chargé d'examiner l'obligation de déclarer les biens étrangers déterminés, le ministre du Revenu national a expliqué que le gouvernement était résolu à maintenir l'équité du régime fiscal et à combattre l'évasion fiscale mettant en cause des paradis fiscaux.

Le régime de déclaration des placements à l'étranger
12. Après l'annonce faite dans le Budget de 1995, quatre exigences de déclaration ont été incorporées à la Loi de l'impôt sur le revenu. Ces exigences constituent un régime global, conçu pour embrasser tous les placements à l'étranger. Il s'agit de l'obligation de déclarer ce qui suit :

13. Les exigences propres à chacune des quatre catégories de biens sont résumées à la pièce 1.

14. C'est l'exigence de déclaration relative à la dernière catégorie, instaurée par l'article 233.3 de la Loi de l'impôt sur le revenu, que le gouverneur général en conseil a demandé au vérificateur général d'examiner. Les quatre exigences de déclaration figurent dans la Loi de l'impôt sur le revenu, mais le gouvernement a annoncé qu'il retardait uniquement la mise en application de la dernière en attendant qu'elle ait été examinée par le vérificateur général.

Description de l'obligation de déclarer les biens étrangers déterminés
15. Aux termes de l'article 233.3 de la Loi de l'impôt sur le revenu (voir l'annexe), la plupart des contribuables, qu'il s'agisse de particuliers, de sociétés, de sociétés de personnes ou de fiducies, sont tenus de déclarer chaque année leurs biens étrangers déterminés. Il importe de noter que l'obligation de déclarer ces biens est un mécanisme de conformité et n'instaure aucun nouvel impôt. L'article mentionné définit les biens étrangers déterminés en précisant les genres de biens qui en font partie et les genres de biens qui n'en font pas partie. Essentiellement, les biens étrangers déterminés sont des biens, par exemple des comptes bancaires, des placements de portefeuille et des biens locatifs, qui pour la plupart produisent un revenu de biens au sens donné à cette expression dans la Loi. Ils comprennent également une participation dans une fiducie non résidante. En revanche, sont expressément exclus des biens étrangers déterminés les biens utilisés exclusivement dans le cadre d'une entreprise exploitée activement, les placements dans des sociétés étrangères affiliées et les biens à usage personnel, pour ne donner que quelques exemples.

16. Au cours de notre examen, nous avons constaté qu'il y avait beaucoup de confusion quant aux genres de biens que la définition énumère comme étant des biens étrangers déterminés et aux genres de biens qu'elle classe comme exclus. Par exemple, nous avons entendu beaucoup de contribuables se dire préoccupés d'avoir à fournir des détails sur leurs entreprises étrangères. Or, si elles sont exploitées activement, ces entreprises sont exclues de la définition et n'ont donc pas à être déclarées à titre de biens étrangers déterminés. Toutefois, si ces entreprises sont constituées en sociétés, elles peuvent répondre à la définition d'une société étrangère affiliée du contribuable. Dans ce dernier cas, une exigence de déclaration distincte s'applique selon l'article 233.4 de la Loi de l'impôt sur le revenu. On ne nous a pas demandé d'examiner cette exigence distincte.

17. La pièce 3 reproduit la version actuelle du formulaire T1135 qui servira à déclarer les biens étrangers déterminés d'une valeur supérieure à 100 000 $. Le formulaire énonce les différents genres de biens étrangers déterminés et il demande des précisions relatives au coût (non à la juste valeur marchande, comme certains l'avaient suggéré) et au revenu.

Objectifs de l'obligation de déclarer les biens étrangers déterminés
18. Le gouvernement a fixé plusieurs objectifs que l'obligation de déclarer les biens étrangers déterminés devrait permettre d'atteindre. De façon générale, ces objectifs visent à faire respecter davantage les dispositions fiscales qui exigent la déclaration des revenus de provenance étrangère en sensibilisant les contribuables à ces dispositions et en fournissant à Revenu Canada des renseignements qui lui permettent de valider les cotisations calculées par les contribuables mêmes. Les objectifs particuliers du ministère des Finances sont énoncés à la pièce 2.

Nécessité de renseignements sur les placements à l'étranger

Les Canadiens font de plus en plus de placements à l'étranger
19. Le Comité technique de la fiscalité des entreprises, qui a été mis sur pied par le ministre des Finances en 1996, a récemment fait observer que le Canada a l'une des économies les plus ouvertes parmi les principaux pays industrialisés. Près de 40 p. 100 de notre produit intérieur brut (PIB) provient des exportations et environ 20 p. 100 du capital de nos entreprises est fourni par des investisseurs étrangers. De plus, le Canada est devenu un important exportateur de capitaux, tout en continuant d'accueillir un volume considérable de capitaux étrangers. Selon les données de Statistique Canada, les placements canadiens à l'étranger sont passés de 326 milliards de dollars en 1993 à 550 milliards en 1997. De plus, des immigrants qui possèdent une fortune appréciable à l'étranger s'établissent au Canada.

20. Cette hausse des placements à l'étranger a des conséquences importantes pour le régime fiscal du Canada. Le gouvernement doit veiller à ce que les revenus tirés de ces placements soient imposés conformément aux règles énoncées dans la Loi de l'impôt sur le revenu. Comme nous l'avons déjà mentionné, le Canada assujettit ses résidents à un impôt sur leurs revenus de toutes provenances, y compris leurs revenus gagnés à l'étranger.

Il y a des indices d'inobservation de la loi pour ce qui est de la déclaration des revenus de provenance étrangère
21. Il y a plusieurs indices d'inobservation de l'obligation de déclarer les revenus de provenance étrangère et du fait que cette inobservation est probablement importante. Le ministère des Finances et Revenu Canada n'ont pas pu quantifier le degré d'inobservation parce que les données disponibles ne sont pas assez précises pour permettre une estimation.

22. Toutefois, les deux ministères ont des indices qui donnent lieu de croire à l'existence d'un problème. Nous avons examiné ces indices et nous avons interviewé des fiscalistes afin de mieux saisir la question.

23. Nombre de ces fiscalistes, tant au Canada qu'à l'étranger, nous ont dit que le problème est grave et que le risque d'érosion de l'assiette fiscale du Canada est élevé. Les structures à l'étranger ont fait l'objet d'une promotion intensive comme moyen légitime d'éviter l'impôt canadien sur les revenus de placements. Dans le cas d'un grand nombre des structures offertes, les contribuables devaient s'appuyer sur des arguments tirés par les cheveux pour adopter, au moment de produire leur déclaration de revenus, la position selon laquelle ils n'étaient pas assujettis à l'impôt canadien sur leurs revenus gagnés à l'étranger. En outre, dans bien des cas, les promoteurs faisaient ressortir le secret que les paradis fiscaux offrent aux investisseurs.

24. Des fiscalistes et des dirigeants d'entreprise de l'étranger nous ont dit qu'il y avait un grave problème d'inobservation parmi les nombreux contribuables canadiens qui détiennent des biens à l'étranger. Dans certains cas, les contribuables ne veulent pas respecter la loi parce qu'ils estiment injuste que le Canada les assujettisse à un impôt sur les revenus tirés d'une fortune qu'ils avaient accumulée avant de s'établir au Canada.

25. L'OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) a récemment publié un rapport intitulé Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue (ce qui pourrait se rendre en français par « La concurrence fiscale nuisible, un problème mondial qui se pose de plus en plus »). Ce rapport recommande, d'une part, que les pays qui n'ont pas de règles sur la déclaration des opérations internationales et des activités étrangères de leurs contribuables résidents envisagent d'adopter de telles règles et que, d'autre part, les différents pays échangent entre eux les renseignements obtenus grâce à l'application des règles adoptées.

26. En 1996, nous avons vérifié le programme de Revenu Canada pour lutter contre les stratagèmes d'évitement fiscal. Au cours de cette vérification, nous avons constaté différentes manières dont les paradis fiscaux pouvaient servir à éviter l'impôt canadien. Dans notre rapport à ce sujet, nous avons montré la diversité des mécanismes possibles de recours à l'étranger.

27. Revenu Canada a effectué relativement peu de vérifications visant expressément à découvrir des revenus de provenance étrangère non déclarés, mais les résultats de ces quelques vérifications révèlent qu'il y a un problème. Ces dernières années, Revenu Canada a également reçu un certain nombre de divulgations volontaires de revenus de provenance étrangère non déclarés antérieurement, dont le montant était parfois de plusieurs millions de dollars.

28. À notre avis, à cause du manque d'information fiable, il est impossible de déterminer avec précision l'étendue du problème. Mais nous croyons que les indices recueillis signalent l'existence d'un problème dont la gravité éventuelle suffit à justifier toute mesure visant à mieux faire respecter les lois fiscales du Canada et à sauvegarder l'intégrité de son assiette fiscale.

Revenu Canada a besoin de renseignements pour valider les cotisations calculées par les contribuables mêmes
29. Dans le régime d'autocotisation adopté par le Canada en matière d'impôt sur le revenu, les contribuables sont tenus de calculer eux-mêmes leurs cotisations d'impôt en suivant les règles prévues par la Loi de l'impôt sur le revenu et de verser à l'État les sommes ainsi calculées. Le rôle de Revenu Canada consiste à faciliter le fonctionnement du régime en distribuant aux contribuables des formulaires et des guides, à traiter et à valider les cotisations calculées par les contribuables mêmes, puis à prendre toute mesure d'exécution nécessaire pour assurer l'intégrité du régime.

30. Pour ce travail de validation, Revenu Canada a recours à différentes techniques, notamment les demandes de renseignements, l'examen des documents reçus, les rapprochements avec les renseignements reçus de tiers et les vérifications. Dans toutes ces techniques, l'information est essentielle.

31. Selon la Loi de l'impôt sur le revenu, un grand nombre de déclarations de renseignements doivent être présentées à Revenu Canada. Les contribuables sont tenus de fournir des renseignements qui, parfois, les concernent eux-mêmes et, parfois, concernent des tiers. Par exemple, tout employeur est tenu de délivrer à chacun de ses employés un feuillet T4 indiquant le salaire brut et les sommes retenues sur ce salaire. L'employeur doit soumettre à Revenu Canada une copie de ce feuillet. Lorsque l'employé produit sa déclaration de revenus et déclare son salaire, Revenu Canada peut rapprocher le salaire indiqué dans la déclaration de revenus et les renseignements correspondants fournis par l'employeur. Le même genre de rapprochements est possible avec les reçus exigés à l'appui de différentes déductions utilisées dans le calcul de l'impôt à payer, par exemple les dons de bienfaisance, les cotisations à un régime enregistré d'épargne-retraite et les frais de garde d'enfants.

32. En outre, Revenu Canada a accès à de nombreuses bases de données qui contiennent des renseignements sur l'avoir ou le revenu de tel ou tel contribuable. Dans les limites permises par la loi, il peut utiliser les renseignements de ces bases de données pour valider la cotisation calculée par le contribuable.

Revenu Canada ne peut pas forcer des tiers non résidants à fournir des renseignements
33. Pour de nombreux genres de paiements, la Loi oblige les tiers à soumettre une déclaration de renseignements et elle prévoit des pénalités pour l'inobservation de cette exigence. Revenu Canada est en mesure d'appliquer ces pénalités aux tiers établis dans notre pays, parce qu'il possède la compétence pour le faire et que ces tiers ont ordinairement au Canada des biens qui peuvent servir à acquitter les pénalités. Dans le cas des tiers qui sont à l'étranger, Revenu Canada n'a pas la compétence nécessaire pour les forcer à acquitter les pénalités, ce qui fait qu'il est souvent peu pratique d'en imposer.

34. Par exemple, toute personne qui fait à un résident du Canada un versement à titre d'intérêts ou à valoir sur les intérêts est obligée par la Loi de remplir une déclaration T5. Revenu Canada peut appliquer cette obligation aux institutions financières du Canada, mais non à celles de l'étranger. Revenu Canada nous a informés qu'il ne peut pas appliquer l'obligation même si le payeur est une filiale étrangère en propriété exclusive d'une institution financière canadienne.

35. Le problème est pire dans le cas des paradis fiscaux, puisque les lois relatives au secret bancaire y sont très sévères et que la personne qui fournit les renseignements exigés par la Loi peut de ce fait devenir passible d'une peine d'emprisonnement.

36. Le problème peut être partiellement réglé dans le cas des pays qui ont une convention fiscale avec le Canada. Les conventions fiscales comportent ordinairement une disposition qui, sous certaines conditions, permet à l'administrateur fiscal d'un pays de fournir des renseignements à l'administrateur fiscal de l'autre pays. Par exemple, le Canada et les États-Unis échangent régulièrement des renseignements sur les versements d'intérêts faits aux contribuables résidant dans l'autre pays. Toutefois, les renseignements échangés en application des conventions fiscales sont assujettis à des restrictions et sont parfois incomplets.

37. Étant donné les indices d'inobservation pour ce qui est de la déclaration des revenus de provenance étrangère ainsi que les difficultés et les coûts que comporte pour Revenu Canada toute tentative d'obtenir de tiers, au sujet de ces revenus, des renseignements suffisants pour valider les cotisations calculées par les contribuables mêmes, le régime de déclaration de la Loi de l'impôt sur le revenu oblige dorénavant les contribuables à fournir des renseignements sur leurs placements à l'étranger.

Mécanismes de rechange à l'obligation de déclarer les biens étrangers déterminés

38. Comme l'avait demandé le gouverneur général en conseil, nous avons examiné des mécanismes de rechange. Nous avons demandé aux représentants des ministères intéressés et aux personnes qui avaient présenté des observations de suggérer de tels mécanismes. Nous avons examiné tous ceux qui nous ont été proposés et, aux fins du présent rapport, nous les avons groupés en trois catégories. Il était important pour nous d'évaluer si chaque genre de mécanismes était susceptible d'améliorer l'observation de la loi.

Abroger l'exigence de déclaration et accroître l'exécution des lois existantes
39. On nous a fréquemment laissé entendre que renforcer l'exécution des lois existantes serait une bonne solution de rechange à l'exigence de déclaration. D'emblée, il faut noter que cette solution nécessiterait l'abrogation de l'exigence de déclaration puisque celle-ci fait déjà partie des dispositions législatives. D'autres intervenants nous ont avertis que l'abrogation de l'exigence risquait d'être fort mal interprétée par la plupart des Canadiens, sauf s'il était démontré que cette exigence avait de graves imperfections.

40. De plus, l'exigence de déclaration n'est qu'un élément d'un ensemble de mesures visant à mieux faire respecter les dispositions fiscales qui rendent obligatoire la déclaration des revenus de provenance étrangère. L'abrogation de cette exigence risquerait d'avoir de graves conséquences sur les autres éléments.

41. Les programmes d'exécution ont pour rôle de compléter le régime d'autocotisation fiscale adopté par le Canada, non de le remplacer. Plus particulièrement, effectuer une vérification pour découvrir des revenus non déclarés est un procédé coûteux et intrusif, même avec l'aide d'une technologie de pointe. Normalement, cela suppose que Revenu Canada scrute les relevés bancaires d'un contribuable, calcule les sources et les utilisations de ses fonds et examine son style de vie et ses habitudes de dépenses.

42. Revenu Canada consacre des ressources limitées à l'exécution de la loi. Approfondir un nombre accru de dossiers nécessiterait une augmentation considérable de ses ressources. D'ailleurs, sans information, le Ministère pourrait difficilement cibler ses vérifications, ce qui réduirait ses possibilités de succès. En outre, une forte augmentation du nombre de vérifications représenterait probablement pour les contribuables qui observent la loi un fardeau superflu.

43. Même si l'augmentation des mesures d'exécution devrait avoir un effet dissuasif, elle ne permettrait pas d'atteindre tous les objectifs fixés pour l'exigence de déclaration des biens étrangers déterminés. Entre autres, vu le nombre restreint des contribuables qui feraient l'objet d'une vérification, des mesures d'exécution accrues ne révéleraient pas une forte proportion des placements à l'étranger à l'égard desquels les contribuables auraient adopté dans leur déclaration de revenus une position risquée. De plus, d'importants renseignements indispensables à l'évaluation de la politique fiscale ne seraient pas recueillis. Il s'agit pourtant là d'objectifs clés, que tout mécanisme de rechange envisagé devrait permettre d'atteindre.

Permettre aux néo-Canadiens de négocier leur dette fiscale durant une certaine période
44. De nombreux néo-Canadiens viennent d'un pays à faible taux d'imposition et ils ont besoin de temps pour s'adapter au régime canadien, avec son taux d'imposition relativement élevé. Plusieurs personnes nous ont suggéré qu'il soit permis aux néo-Canadiens, pendant une certaine période après leur immigration, de négocier leur impôt à payer sur le revenu gagné au moyen de biens acquis avant leur immigration au Canada au lieu d'avoir à se conformer à l'obligation de déclarer les biens étrangers déterminés.

45. À notre avis, les néo-Canadiens seraient ainsi imposés différemment des autres Canadiens, tout particulièrement de ceux qui ont des revenus de provenance étrangère. Cela pourrait être perçu par les autres contribuables comme un avantage injuste et inéquitable. Nous remarquons que la Loi de l'impôt sur le revenu accorde déjà aux néo-Canadiens un allégement fiscal intéressant, soit l'exonération des revenus tirés des fiducies d'immigrant (voir le paragraphe 22 de l'appendice), pour faciliter leur adaptation à notre régime fiscal.

Instaurer un régime de déclaration sous la forme de cases à cocher
46. Un régime de déclaration sous la forme de cases à cocher consisterait à exiger des contribuables qu'ils répondent par oui ou par non à une série de questions, sans leur demander plus de précisions dans la déclaration de revenus. Une possibilité serait de demander au contribuable si, oui ou non, il a des biens étrangers déterminés d'une valeur supérieure à 100 000 $. On lui demanderait aussi si ces biens sont des comptes bancaires, des placements de portefeuille, des biens immeubles, etc. Enfin, le formulaire demanderait au contribuable s'il a déclaré des revenus tirés de ces biens au cours de l'année. Par la suite, dans le cadre de son programme de validation et d'exécution, Revenu Canada demanderait à certains des contribuables visés de fournir des précisions à l'appui de leurs réponses.

47. Un tel régime présente des avantages et des inconvénients. Le plus grand avantage est qu'il suppose moins d'intrusion dans la vie de nombreux contribuables : il ne nécessiterait aucune énumération des biens étrangers déterminés, ce qui écarterait une bonne partie des inquiétudes relatives à la protection des renseignements personnels qui nous ont été mentionnées. Par contre, il ne réduirait probablement pas les coûts liés à l'observation pour les contribuables visés, qui devraient quand même réunir et conserver les mêmes renseignements.

48. Le ministère des Finances nous a affirmé que l'instauration d'un régime de déclaration sous la forme de cases à cocher nécessiterait vraisemblablement une refonte de la structure des pénalités. L'une des raisons d'être des pénalités actuelles pour non-déclaration de biens étrangers, c'est qu'elles constituent une incitation supplémentaire à déclarer le revenu tiré des tels biens. Si l'exigence de déclarer les biens n'existait pas, il faudrait trouver une autre incitation à la place, par exemple des pénalités sévères et automatiques pour sous-déclaration du revenu. De plus, pénaliser les contribuables qui auraient coché incorrectement les cases pourrait poser des problèmes.

49. Par ailleurs, en comparaison avec le mécanisme actuel, il serait plus difficile d'atteindre certains des objectifs de l'obligation de déclarer les biens étrangers déterminés avec un régime de déclaration sous la forme de cases à cocher. Revenu Canada aurait à franchir deux étapes, au lieu d'une seule, avant de recevoir des renseignements détaillés sur les placements à l'étranger. Et les renseignements dont le Ministère aurait besoin pour bien cibler les contribuables à la deuxième étape pourraient lui faire défaut. Puisque Revenu Canada demanderait des précisions uniquement à un échantillon de contribuables, bon nombre des placements à l'étranger à l'égard desquels les contribuables auraient adopté dans leur déclaration de revenus une position risquée pourraient être plus difficiles à déceler. Cependant, cette difficulté peut être en partie contrebalancée par un apport important de nouvelles ressources d'exécution, ce qui permettrait de retenir un plus grand échantillon de contribuables. Enfin, ce mécanisme de rechange pourrait ne pas fournir certains renseignements importants, nécessaires à l'évaluation de la politique fiscale.

50. Pour ces raisons, nous avons conclu qu'un régime de déclaration sous la forme de cases à cocher ne serait pas aussi efficace que l'exigence de déclaration actuelle.

Questions de protection des renseignements personnels, d'économie et d'investissements

51. Notre examen des questions de protection des renseignements personnels liées à l'exigence de déclaration nous a amenés à conclure que Revenu Canada peut, selon la Loi sur la protection des renseignements personnels, réunir les renseignements voulus. Cependant, en raison de facteurs se rattachant à la culture ou à la sécurité, certaines personnes craindront encore de fournir à Revenu Canada des renseignements sur leurs biens. Nous avons constaté que des renseignements sont exigés uniquement à l'égard de certains biens et que Revenu Canada peut déjà obtenir des renseignements semblables à l'égard des biens qui ne sont pas à l'étranger. De plus, Revenu Canada est lié par les dispositions rigoureuses de la Loi de l'impôt sur le revenu relatives à la confidentialité et de la Loi sur la protection des renseignements personnels ainsi que par les conventions fiscales avec les pays étrangers. Revenu Canada a établi des contrôles quant aux renseignements qu'il échangera en application des conventions fiscales, mais nous avons constaté que ces contrôles n'ont pas force exécutoire et se prêtent à des interprétations diverses. Par conséquent, Revenu Canada devra rester vigilant pour sauvegarder la confidentialité des renseignements de nature délicate qui lui seront fournis conformément à l'exigence examinée. À notre avis, renseigner les contribuables en ce qui a trait aux contrôles contribuerait à atténuer certaines de leurs préoccupations.

52. La plupart des préoccupations se rapportant à des questions d'économie et d'investissements ont été formulées par des particuliers et des organisations de la Colombie-Britannique. Nous avons consulté des économistes qui nous ont indiqué que le ralentissement économique actuel de cette province repose sur plusieurs facteurs importants qui semblent jouer un plus grand rôle que l'exigence de déclaration. Le fait que le Canada ait des taux d'imposition relativement élevés et une assiette fiscale plutôt large a été mentionné plus souvent que l'exigence de déclaration comme l'un des facteurs qui freinent les investissements dans notre pays. D'ailleurs, bien que les États-Unis n'aient pas pour les biens étrangers déterminés un régime de déclaration semblable à celui du Canada, ils prélèvent l'impôt en se fondant sur la citoyenneté et ils ont un régime plus strict de déclaration de renseignements sur les sociétés étrangères affiliées et les fiducies non résidantes. De plus, ils obligent leurs contribuables à fournir des renseignements sur les comptes à l'étranger dont le solde est supérieur à 10 000 $.

53. L'obligation de déclarer les biens étrangers déterminés entraînera certains coûts supplémentaires liés à l'observation. Toutefois, un examen attentif du formulaire envisagé révèle que ces coûts ne seront probablement pas excessifs pour la plupart des contribuables, car une grande partie des renseignements à déclarer servent déjà à établir la déclaration de revenus annuelle ou sont nécessaires pour calculer les déductions pour amortissement et les gains en capital éventuels. La Loi de l'impôt sur le revenu accorde aux néo-Canadiens un an pour se familiariser avec la fiscalité du Canada et pour réunir l'information dont ils ont besoin afin de se conformer à l'exigence de déclaration. En outre, les fiducies d'immigrant permettent aux nouveaux arrivants admissibles de jouir d'une exonération d'impôt d'une durée de cinq ans. Nous avons également remarqué que certains néo-Canadiens avaient déjà déclaré leur avoir net aux fins d'immigration. Nous proposons ci-dessous des modifications qui pourraient diminuer le fardeau de l'observation.

54. L'appendice du présent rapport contient une étude critique et une évaluation complètes des préoccupations dont nous ont fait part les contribuables.

Modifications et améliorations suggérées

Il faudrait envisager d'apporter des modifications de forme à l'exigence de déclaration afin de réduire le fardeau de l'observation et d'atténuer les préoccupations des contribuables

55. Aux termes de la Loi de l'impôt sur le revenu, les contribuables touchés doivent déclarer leurs biens étrangers déterminés en présentant une « déclaration sur le formulaire prescrit ». Revenu Canada a établi une ébauche qui pourra devenir le formulaire prescrit (voir la pièce 3), mais il n'y a pas encore de formulaire prescrit. Certains contribuables fournissent déjà à Revenu Canada des renseignements semblables à ceux que demande l'ébauche du formulaire. Étant donné les préoccupations exprimées au sujet de la protection des renseignements personnels et des coûts liés à l'observation, Revenu Canada peut juger bon d'envisager des modifications à l'ébauche. Par exemple, les biens étrangers qui sont détenus dans des institutions financières canadiennes font déjà l'objet d'une déclaration de la part de tiers et d'un examen attentif de la part de Revenu Canada. De plus, bon nombre de contribuables, notamment les sociétés, soumettent déjà, avec leurs déclarations de revenus, des bilans qui peuvent contenir des précisions sur leurs biens étrangers.

56. Revenu Canada pourrait également se demander si les contribuables doivent obligatoirement fournir chaque année tous les renseignements ou s'ils ne pourraient pas indiquer uniquement les changements par rapport à une déclaration antérieure. Pour étudier la pertinence d'une telle modification, il faudrait tenir compte de différents facteurs, par exemple le genre de biens que le contribuable déclare et le coût de l'ensemble des biens étrangers déterminés du contribuable.

Les mesures de facilitation doivent être améliorées davantage

Faciliter la déclaration des revenus de provenance étrangère
57. La facilitation constitue un élément clé du régime d'autocotisation adopté pour l'impôt. Les contribuables doivent comprendre les règles et avoir à leur disposition des formulaires et des guides faciles à utiliser, qui les aident à établir leurs déclarations de revenus correctement. La facilitation est l'un des principaux rôles de Revenu Canada.

58. Nous avons constaté que Revenu Canada avait fait des progrès, au cours des dernières années, pour ce qui est d'informer les contribuables de leur obligation de déclarer leurs revenus de provenance étrangère. Par exemple, la première page du formulaire de déclaration T1 pour 1997 contient un avis en caractères gras libellé comme suit : « En tant que résident du Canada, vous devez déclarer vos revenus de toutes sources, canadiennes et étrangères. » C'est la première année qu'un énoncé du genre est si frappant dans la déclaration T1.

59. Par contre, notre examen a fait ressortir l'étendue de la confusion qui règne au sujet de l'exigence de déclaration. Par exemple, certaines personnes pensaient que les particuliers devaient déclarer tous leurs biens étrangers. Ce n'est pas le cas, puisque seuls les biens répondant à la définition de biens étrangers déterminés doivent être déclarés. D'autres croyaient qu'une information financière complète devait être présentée, y compris des états financiers. Encore une fois, ce n'est pas vrai dans le cas de la déclaration des biens étrangers déterminés, bien qu'une information complète doive être fournie par le contribuable qui soumet à Revenu Canada un formulaire T1134B à l'égard d'une société étrangère affiliée contrôlée. Enfin, certaines personnes ne savaient pas trop comment interpréter la définition du coût lorsqu'il s'agit de biens reçus en héritage ou de biens d'un nouveau résident. Ces deux genres de biens nécessitent le calcul de la juste valeur marchande à certaines dates spécifiées.

60. Nous avons aussi constaté l'existence d'un certain degré de confusion pour ce qui est de savoir qui est résident du Canada aux fins de l'impôt, tout particulièrement dans le cas des contribuables qui ne passent pas tout leur temps au Canada, mais qui y entretiennent des liens économiques et sociaux. Comme nous l'avons déjà mentionné, la notion de résidence n'est pas définie dans la Loi de l'impôt sur le revenu, mais elle a été précisée par les tribunaux.

61. Nous encouragerions Revenu Canada à étudier d'autres moyens de sensibiliser les Canadiens au fait que les revenus de provenance étrangère des résidents du Canada sont imposables. Par exemple, un guide distinct pourrait énoncer, à l'intention du public, les règles relatives à la déclaration de différents genres de revenus de provenance étrangère, et le guide de la T1 pourrait contenir des renvois bien visibles à ce guide distinct. Par ailleurs, Revenu Canada pourrait trouver des moyens d'informer les Canadiens des embûches qui les guettent quand ils font des placements dans des paradis fiscaux.

Nécessité d'informer les néo-Canadiens de leurs obligations fiscales
62. Nos entretiens avec des fiscalistes du Canada et de l'étranger ont révélé qu'il faudrait faire beaucoup plus en vue de s'assurer que les néo-Canadiens comprennent leurs obligations fiscales. Comme beaucoup d'entre eux viennent de pays dont le régime fiscal diffère grandement du nôtre, il importe qu'ils saisissent rapidement le sens de la fiscalité canadienne.

63. L'éducation fiscale des néo-Canadiens devrait commencer avant leur arrivée au Canada afin qu'ils puissent tenir compte de notre régime fiscal dans leur décision d'immigrer. Dans les missions étrangères du Canada que nous avons visitées, nous avons remarqué un manque d'information sur le régime fiscal canadien. Par contre, Revenu Canada nous a informés qu'au cours de la dernière année, de concert avec le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration, il a pris des mesures pour combler cette lacune. De plus, Revenu Canada a commencé à donner une formation aux représentants officiels du Canada dans les missions à l'étranger afin qu'ils soient prêts à fournir aux immigrants éventuels de l'information sur le régime fiscal du Canada. À notre avis, c'est là une importante initiative qui aurait dû être en place depuis longtemps. Nous encourageons Revenu Canada à poursuivre ses consultations avec ces ministères en vue d'améliorer la coopération et l'échange d'information, lorsque la loi le permet.

64. Il est également important que les néo-Canadiens reçoivent une information plus détaillée sur notre régime fiscal après leur arrivée au Canada. Encore une fois, nous trouvons encourageant le fait que, au cours de la dernière année, Revenu Canada ait commencé à tenir une série de séances d'information à l'intention des néo-Canadiens. Le Ministère prévoit étendre l'initiative au cours de l'année prochaine, ce qui répond selon nous à un besoin.

Publiciser la politique de divulgation volontaire
65. La politique de divulgation volontaire de Revenu Canada a pour objet d'encourager les contribuables à se mettre en règle. On peut y voir l'équivalent d'un programme d'amnistie permanent. Selon cette politique, les contribuables qui n'ont pas acquitté leurs impôts peuvent, de leur propre initiative, se faire connaître à Revenu Canada et régulariser leurs affaires fiscales en acquittant l'impôt et l'intérêt exigibles, sans risque de poursuites ni de pénalités. Toutefois, ils doivent le faire avant que Revenu Canada n'ait amorcé une mesure d'exécution quelconque. La politique a été adoptée à l'intention des contribuables qui se sentent coupables de frauder le fisc, mais qui hésitent à en informer Revenu Canada par crainte de pénalités ou de poursuites.

66. Certains contribuables ont dit craindre que la déclaration de leurs biens étrangers n'attire l'attention de Revenu Canada sur le fait qu'ils n'ont pas déclaré les revenus de provenance étrangère gagnés au cours des années antérieures. Ils se voient confrontés à un dilemme : devraient-ils commencer maintenant à déclarer ce qui doit être déclaré, quitte à se voir infliger des pénalités sévères pour leur sous-déclaration antérieure, ou s'abstenir de déclarer les revenus et les biens concernés, sachant que les pénalités pour non-déclaration ont augmenté de façon substantielle?

67. La politique de divulgation volontaire de Revenu Canada peut aider les contribuables confrontés à ce dilemme. Le Ministère nous a déclaré avoir l'intention de donner des directives plus précises à ses fonctionnaires locaux afin qu'ils comprennent parfaitement la politique et l'appliquent de manière uniforme. Nous appuyons cette mesure de Revenu Canada. À notre avis, il importe, tout particulièrement à l'étape de la mise en application de la nouvelle exigence de déclaration, que la politique de divulgation volontaire fasse l'objet d'une publicité intense et que les contribuables comprennent les avantages associés au fait de s'identifier volontairement comme contrevenants.

Utilisation des nouveaux renseignements pour améliorer l'observation

Revenu Canada et le ministère des Finances doivent utiliser le plus possible les nouveaux renseignements
68. Au début de notre examen, en novembre 1997, Revenu Canada avait élaboré un plan préliminaire en vue d'utiliser les renseignements recueillis dans le cadre de l'exigence de déclaration. Vers la fin de notre examen, un plan plus détaillé était rédigé. À notre avis, ce deuxième plan tente une intégration raisonnable à la stratégie générale du Ministère en matière d'observation et d'exécution des renseignements fournis par les contribuables sur les biens étrangers déterminés. Toutefois, étant donné que les détails relatifs à l'exigence ont d'abord été publiés en 1996, nous sommes déçus du fait que le Ministère ait pris tant de temps à élaborer un plan détaillé en vue d'une utilisation optimale des renseignements recueillis.

69. À la fin de notre examen, des fonctionnaires du ministère des Finances nous ont présenté un plan raisonnable sur la façon dont ils prévoient utiliser les renseignements tirés des déclarations pour leur analyse continue de l'imposition des revenus de provenance étrangère.

Un suivi et une évaluation de l'exigence de déclaration sont nécessaires
70. Nous encourageons le ministère des Finances et Revenu Canada à faire un suivi annuel du régime de déclaration des placements à l'étranger. Ils devraient aussi l'évaluer, dans deux ou trois ans, afin de s'assurer qu'il permet de recueillir les renseignements nécessaires et d'atteindre leurs objectifs visant un meilleur respect de la loi sans imposer un fardeau trop lourd au contribuable.

71. Le suivi devrait comprendre un examen du caractère approprié du seuil de 100 000 $. Le seuil a été établi pour exempter de l'obligation de déclarer les biens étrangers les contribuables ayant des placements minimes à l'étranger, même si ces contribuables doivent déclarer le revenu qu'ils tirent de leurs placements à l'étranger. Pour une personne dont 10 ou 20 p. 100 de l'avoir se trouvent à l'étranger, le montant de 100 000 $ paraît raisonnable, en particulier du fait que le seuil s'applique à chaque membre d'une famille. Pour un contribuable dont l'avoir net est élevé et qui a d'importants placements à l'étranger, le seuil peut être bas. En décembre 1996, lorsqu'il a déposé le projet de loi relatif à l'exigence de déclaration, le gouvernement a indiqué qu'il réexaminerait ce seuil après 1998.

Le niveau d'exécution relatif au revenu de provenance étrangère doit être revu
72. Nous avons déjà dit qu'il semble y avoir un grave problème d'inobservation relativement à l'exigence de déclaration des revenus de provenance étrangère. Nous avons aussi constaté que, jusqu'ici, Revenu Canada n'a pas fait beaucoup de vérifications visant à déceler les revenus de provenance étrangère non déclarés. Le Ministère a récemment lancé un projet de vérification de contribuables canadiens fortement susceptibles d'avoir omis de déclarer des revenus de provenance étrangère. Compte tenu de la gravité du problème, nous croyons que Revenu Canada devrait se demander s'il fait suffisamment de vérifications à ce sujet. Les renseignements qui lui sont fournis selon l'exigence de déclaration constitueraient un intrant clé pour ce genre d'évaluation.


À propos de l'examen

Étendue et méthode

Notre examen s'est déroulé comme suit : Nous avons demandé au public de présenter des observations et nous avons reçu 58 réponses. Un mémoire incluait une pétition avec plus de 2 000 signatures. Un grand nombre de réponses venaient de particuliers, surtout de la Colombie-Britannique et de l'Ontario, et de néo-Canadiens. Nous en avons aussi reçues de fiscalistes et de leurs associations, ainsi que d'associations de gens d'affaires et d'associations d'immigrants.

Nous avons eu des entrevues avec des fiscalistes et des dirigeants d'entreprise du Canada, de Hong Kong et de Taïwan. Nous en avons eues également avec des fonctionnaires des ministères du Revenu national et des Finances, à Vancouver, Toronto, Montréal et Ottawa, ainsi qu'avec des représentants du ministère des Affaires extérieures et du Commerce international et du ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration à Hong Kong et à Taïwan. Nous avons consulté des experts dans les domaines de la fiscalité, de la protection des renseignements personnels et de l'économie. Nous avons comparé les exigences de déclaration du Canada à celles d'autres administrations et nous avons examiné des mécanismes de rechange.

Selon nos procédés habituels, à différentes étapes de l'examen, nous avons discuté de notre méthode, de nos constatations et de nos conclusions avec un comité consultatif formé de fiscalistes, d'économistes et de spécialistes de la protection des renseignements personnels.

Équipe d'examen

Vérificateur général adjoint : Shahid Minto
Directeurs principaux : Barry Elkin et Jamie Hood
Directeur : Marial Stirling

Pour de l'information, veuillez communiquer avec M. Barry Elkin.