Forum des politiques publiques

L’innovation dans l’administration fédérale :
les risques qu’on ne prend pas

Résumé des discussions

Le 6 octobre 1998
Ottawa (Ontario)

Contexte de la table ronde sur l’innovation et la prise de risque dans l’administration fédérale

En juillet 1998, le Bureau du vérificateur général (BVG) et le Forum des politiques publiques ont convenu de collaborer à la conceptualisation et à la conduite d’une enquête sur l’innovation et la prise de risque dans l’administration fédérale. Plus précisément, les objectifs étaient de déterminer certains des facteurs qui encouragent les fonctionnaires à faire preuve d’innovation ou à prendre les risques nécessaires, ou les en découragent, et de cerner des mesures qui pourraient favoriser l’innovation et la prise de risque responsable.

Les tâches confiées au Forum étaient triples :

1. préparer un document d’information exposant quelques-unes des principales entraves à l’innovation et à la prise de risque dans l’administration fédérale, recensées dans la littérature récente;
2. organiser et tenir une table ronde réunissant quelque 40 participants pour discuter de ces entraves et proposer des mesures susceptibles d’être prises par l’administration fédérale pour encourager l’innovation et la prise de risque responsable, et déterminer les personnes et les organisations qui pourraient faire la promotion de ces mesures. Pour aider à élargir le débat et susciter plus de points de vue, des invitations ont été lancées à l’extérieur du gouvernement fédéral, notamment aux gouvernements provinciaux, aux syndicats et au secteur privé;
3. produire un rapport sur les résultats.

Outre le document d’information préparé par le Forum des politiques publiques, le BVG et Industrie Canada ont fourni des documents, qui exposent leurs points de vue respectifs sur le sujet, et de la documentation que les participants ont été invités à lire avant la Table ronde.

Vous trouverez ci-dessous un résumé des discussions de la Table ronde tenue à Ottawa, le 6 octobre 1998.

Préambule

M. Denis Desautels, vérificateur général du Canada

L’hôte de la séance, M. Desautels, souhaite la bienvenue aux participants et explique les raisons ayant incité son bureau à parrainer une enquête sur les entraves à l’innovation. Tant le vérificateur général que les membres du Forum des politiques publiques avaient entendu certains sous-ministres et d’autres personnes exprimer l’opinion que les rapports du BVG ont un effet inhibiteur sur l’innovation et la prise de risque chez les fonctionnaires. Le vérificateur général estime que son bureau n’est qu’un intervenant dans un environnement complexe et que de nombreux autres facteurs peuvent contribuer fortement, ou plus que ses rapports, à l’aversion au risque qui règne dans la fonction publique.

En réunissant des dirigeants de divers secteurs et de l’extérieur d’Ottawa, M. Desautels souhaitait discuter de facteurs susceptibles d’encourager l’innovation ainsi que de ceux qui sont source d’aversion au risque. Il espérait que les participants proposent des mesures concrètes, déterminent la façon dont ces mesures pourraient être prises et recommandent des responsables pour leur mise en oeuvre.

Le vérificateur général a promis de contribuer à la diffusion des résultats des discussions et d’encourager la concrétisation des suggestions formulées.

Contexte des exposés et des discussions

M. David Zussman, Président du Forum des politiques publiques et président de la Table ronde

M. Zussman jette les paramètres des exposés et des discussions en rappelant aux participants que l’objet de la séance était les facteurs qui influent, positivement ou négativement, sur les attitudes des fonctionnaires à l’égard de l’action novatrice et de la prise de risque.

M. Zussman synthétise brièvement quelques-unes des principales entraves à l’innovation dans l’administration fédérale qui ont été cernées dans les documents à lire avant la Table ronde : la difficulté de définir des secteurs et des niveaux de responsabilité bureaucratique et l’incidence de critiques et de blâmes inutilement sévères par les divers intérêts quand des fonctionnaires font des erreurs; la nécessité de trouver un juste équilibre entre les règles et l’habilitation; le défi d’intégrer à la culture de la fonction publique les nouvelles approches à l’innovation et à la prise de risque responsable; et l’incidence des compressions des budgets et du personnel au cours de la dernière décennie sur la capacité d’innovation.

Il réitère l’espoir que les participants proposent des mesures concrètes, susceptibles d'être recommandées au gouvernement fédéral pour favoriser éventuellement l’innovation chez les fonctionnaires.

Exposés sur l’innovation et la prise de risque du point de vue de diverses parties intéressées

M. Alex Himelfarb, secrétaire délégué, Secrétariat du Conseil du Trésor

M. Himelfarb commence par souligner aux participants que l’innovation est et a toujours été répandue au gouvernement. Il cite en exemple certains des changements stratégiques survenus après la Seconde Guerre mondiale, comme le développement d’un filet de sécurité sociale dans les années 50, la révolution de l’égalité et le développement des programmes connexes dans les années 60 et 70, l’adoption du gestionnariat et l’accent mis sur la productivité et la réduction des coûts dans les années 80.

Il rappelle aussi aux participants que, bien qu’elles aient entraîné des changements importants et salutaires, chacune de ces phases a également exigé la mise en place de rôles différents. M. Himelfarb estime que la phase actuelle d’innovation vise tant les politiques que les services et discute des possibilités créatrices offertes par les nouvelles technologies dans les deux domaines. Il indique que les préoccupations au sujet de la prise de risque ne viennent pas tant de l’examen du vérificateur général et du public que du manque général de clarté qui caractérise le début de tout nouveau virage dans les rôles et les activités de l’administration fédérale.

M. Himelfarb parle de la nécessité d’en arriver à un équilibre entre l’habilitation et les cadres clairs dans lesquels les pouvoirs sont exercés. Cela suppose des changements dans le rôle des organismes centraux. Il a donné comme exemple la nécessité de redéfinir le rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor comme élaborateur de cadres, d’orientations et d’outils communs plutôt que comme fournisseur de règles et coordonnateur. Le SCT s’est engagé à adopter une approche stratégique à l’innovation, qui mettra l’accent sur des résultats éprouvés, mais les cadres ne sont pas encore en place ni bien établis.

Il conclut en déclarant que l’innovation comporte toujours un élément de risque d’échec. Il estime que le meilleur moyen de veiller à ce que les fonctionnaires innovent, malgré les risques d’échec, est de communiquer le plus clairement possible, dans les orientations et les priorités d’intérêt public, les valeurs recherchées.

M. Kevin Lynch, sous-ministre, Industrie Canada

M. Lynch présente le point de vue d’un ministère d’exécution qui a entrepris de développer une culture qui appuie l’innovation chez ses gestionnaires et son personnel. Il déclare que l’innovation est dictée par de nombreux facteurs externes, comme la mondialisation, l’évolution des technologies et les demandes sans cesse croissantes des clients, et les changements internes au gouvernement, y compris l’examen des programmes, La Relève, les nouvelles exigences d’information du Parlement et la gestion par portefeuille.

Pour M. Lynch, la nécessité d’innover soulève deux questions importantes : 1) comment trouver de nouvelles façons de gérer les risques, et 2) comment veiller à ce que les règles du jeu en matière d’innovation pour les fonctionnaires soient cohérentes.

M. Lynch décrit quelques-unes des préoccupations de ses gestionnaires et de son personnel au sujet des tentatives d’innovation :

• L’absence de systèmes permettant le degré d’innovation demandé, notamment les systèmes d’évaluation et d’examen qui exigent que tous les risques soient supprimés;
• La différence d’approche à l’évaluation des résultats entre le secteur public et le secteur privé. Par exemple, si une société produit dix produits différents et que la plupart ont des résultats positifs, on juge que c’est une réussite. Cependant, dans le secteur public, on s’attend à ce que tous les produits soient une réussite, et l’échec d’un d’entre eux devient un échec général;
• Les « systèmes d’évaluation » supplémentaires comme le Parlement, les médias et les citoyens, dont la tolérance à l’échec est très faible;
• L’augmentation de l’horizontalité entre les ministères, les paliers de gouvernement et les secteurs qui fait que l’innovation doit tenir compte de diverses responsabilités ou de responsabilités dispersées.

M. Lynch conclut que la fonction publique souhaite innover, mais qu’il faut un important changement de culture pour faire en sorte que les incitatifs et les récompenses correspondent à la rhétorique.

M. Desautels commence par rassurer les participants en déclarant que son bureau encourage l’innovation responsable dans la fonction publique et que ses rapports, en plus de répondre au mandat du BVG qui consiste à relever les lacunes dans les dépenses publiques, s’efforcent aussi de promouvoir les initiatives de réforme réussies, comme l’amélioration de l’information communiquée au Parlement dans le cadre des changements apportés au Système de gestion des dépenses. Il explique que le rôle joué par le BVG est un acte d’équilibre en vue de servir de nombreux mandataires qui ont des attentes différentes et parfois contradictoires.

Le vérificateur général reconnaît que son mandat est essentiellement négatif, mais que son bureau est libre de choisir les questions de vérification et de déterminer le processus de rapport. Les questions de vérification sont choisies selon un processus de planification systématique qui garantit non seulement une couverture de vérification raisonnable, mais qui contribue aussi à l’application des meilleures pratiques dans les activités gouvernementales. Les vérifications continuent d’évoluer au rythme de l’évolution de l’administration fédérale. Le BVG s’efforce d’éviter « les histoires d’horreur » et de mettre plutôt l’accent sur les problèmes systémiques et sur les résultats. Le BVG donne aux ministères l’occasion de discuter des rapports et de prendre des mesures correctives avant le dépôt des rapports.

Les changements rapides qui interviennent dans l’environnement de la fonction publique exigent une plus grande souplesse et un accent accru sur les résultats. Par conséquent, le BVG met aussi davantage l’accent sur les résultats, applique une approche fondée sur les « meilleures pratiques » et collabore à l’amélioration des notions et des pratiques redditionnelles et s’en fait le promoteur.

Le vérificateur général reconnaît que la prise de risque peut être salutaire. Il estime que le cadre de contrôle parlementaire laisse suffisamment de place à l’innovation et à la prise de risque dans la mesure où les risques sont cernés et gérés, plutôt qu’ignorés. Il déclare que si le cadre de contrôle parlementaire ne permet pas les innovations nécessaires, il devrait être changé. Entre-temps, il faut faire mieux pour cerner, communiquer et gérer les risques afin de minimiser l’incertitude et de maximiser les possibilités.

Il conclut en encourageant les parlementaires, les fonctionnaires, les vérificateurs législatifs et le public à travailler ensemble pour faire évoluer les points de vue traditionnels et les vieilles habitudes tout en reconnaissant qu’il faudra beaucoup de temps, d’énergie et d’engagement pour modifier sensiblement les attitudes et les pratiques des trois premiers groupes. Une bonne communication des risques, l’exercice de pressions constantes en vue du changement, de nombreux parrains et la célébration des réussites seront également nécessaires.

Discussion générale

Les participants ont été invités à interroger les conférenciers sur leurs vues et à soulever d’autres questions leur venant à l’esprit. Voici un résumé des points soulevés lors de cette discussion.

On discute notamment de la nature de l’innovation et de la prise de risque.

• Ce ne sont pas tous les participants qui conviennent que l’innovation et la prise de risque dans l’administration fédérale posent un problème réel. Certains d’entre eux soulignent que de nombreux changements ont été apportés au cours de la dernière décennie au rôle et aux activités du gouvernement. Un autre participant déclare que de nombreux fonctionnaires ont l’impression de prendre des risques lorsqu’ils prennent des décisions tous les jours — particulièrement dans le domaine de la santé et de la sécurité.
• Selon un participant, le problème n’est pas l’aversion au risque mais plutôt « un penchant pour l’inaction » de la part des fonctionnaires. La source de ce penchant est le manque de confiance du public dans le gouvernement et du gouvernement dans les fonctionnaires. Aussi, certains fonctionnaires ont peu d’estime d’eux-mêmes et de volonté d’agir.
• Un autre participant croit que le problème ne vient pas de l’absence du désir de prendre des risques mais plutôt d’un manque de connaissances et d’outils pour déterminer quels sont les risques « acceptables ».
• Un participant plaide pour que l’on mette l’accent sur l’innovation plutôt que sur le risque. On estime que l’innovation suppose la créativité et qu’un accent trop fort sur la gestion des risques aurait une incidence négative sur l’instauration de la culture nécessaire pour nourrir la créativité.

Une autre question débattue est celle de l’éthique et des valeurs et de leur importance dans le soutien de l’innovation et de la prise de risque.

• Il est suggéré que les valeurs et l’éthique, si elles sont biens définies, communiquées et comprises, réduiraient la nécessité de règles précises pour assurer le bon comportement du secteur public.
• Cependant, on souligne que les valeurs et l’éthique communiquées doivent correspondre à la culture du secteur public afin d’être des guides de comportement efficaces. Par exemple, la tendance à l’adoption d’approches propres au secteur privé dans les activités gouvernementales n’est pas toujours conforme aux valeurs démocratiques et à l’intérêt public.

Un troisième sujet fait l’objet de discussions de nombreux points de vue différents — celui des critiques et du blâme adressés aux fonctionnaires.

• On suggère que la mentalité du « je t'ai eu », comme on l’a qualifiée, qui a prévalue au cours de la dernière décennie ou davantage, est l’un des principaux facteurs ayant contribué à l’aversion au risque dans le secteur public. Les politiciens, les vérificateurs du secteur public, les dirigeants du secteur public, la presse et le public ont été mentionnés comme étant des adeptes de cette attitude.
• Sur la question de savoir comment changer cette mentalité, les participants ont fait plusieurs suggestions.

1. Il faudrait renseigner le public sur le coût que comporte un gouvernement qui ne prend pas de risque, y compris le coût du manque de progrès et de l’absence de possibilités pour les Canadiens.
2. Il devrait y avoir un débat public sur la définition des risques « acceptables » ainsi que sur les buts et objectifs communs de sorte qu’il y ait entente sur la tolérance à l’échec et, par conséquent, moins de réactions négatives lorsque des erreurs surviennent. Évidemment, ce débat ne devrait pas se tenir immédiatement après des erreurs graves ou tragiques.
3. Dans la même veine, on souligne que l’Agence canadienne d’inspection des aliments doit, selon sa loi, rendre compte annuellement de son rendement, dont la majeure partie a trait à la mesure dans laquelle elle a géré le risque. Cette information est donnée comme exemple de la façon dont l’information pourrait être communiquée au public.
4. On propose aussi que les organisations qui connaissent des échecs admettent candidement mais humblement qu’elles ont fait une erreur, que le ministère ou l’organisme partage les préoccupations du public au sujet du problème et que l’on tirera parti de cette erreur pour apprendre. On recommande fortement que le gouvernement et ses mandants n’essaient pas de projeter une image de perfection.
5. Un autre participant déclare que le principal problème venant de la mentalité du « je t’ai eu » est la tendance à mettre l’accent sur la personne qui a fait l’erreur plutôt que sur l’organisation.

• D’autres participants ne sont pas d’accord avec l’énoncé voulant que la critique soit un facteur négatif sérieux.

1. Certains participants appliquaient le rôle des « chiens de garde » comme défenseurs de l’intérêt public.
2. D’autres participants suggèrent que la critique soit interprétée comme une occasion d’apporter des améliorations, comme l’a fait Élections Canada lorsqu’il a été critiqué il y a quelques années par le VG pour sa lenteur à tirer partie des technologies.
3. Les participants ne sont pas tous d’accord avec l’énoncé voulant que le secteur public fasse davantage l’objet de critiques que le secteur privé. Un autre participant ajoute que le problème tient davantage aux réactions excessives des fonctionnaires qui font la une du Globe and Mail qu'à la critique en soi.
4. Un autre participant déclare que la question est la mentalité à l’égard de la critique plutôt que la critique elle-même. Les vérificateurs du secteur public devraient faire la distinction entre des erreurs qui se produisent en raison de la négligence ou de la malhonnêteté et des échecs qui surviennent malgré un jugement raisonné.

Ateliers

Aux fins des discussions, les divers facteurs cernés comme ayant une incidence sur les attitudes à l’égard de l’innovation et de la prise de risque dans l’administration fédérale ont été regroupés en cinq thèmes principaux. Un thème a été attribué à chaque groupe, ainsi que la tâche de discuter de sujets et de répondre aux trois questions ci-dessous en relation avec le thème attribué au groupe.

1. Comment croyez-vous que ces facteurs influent actuellement (négativement ou positivement) sur les attitudes face à l’innovation et à la prise de risque dans la fonction publique?
2. Quelles mesures pouvant être prises devraient être prises par le gouvernement fédéral pour réduire les facteurs négatifs et améliorer les facteurs positifs?
3. Quelles personnes ou organisations devraient jouer le rôle de chef de file pour promouvoir ces mesures?

Un résumé des discussions de chaque atelier est donné ci-après, suivi des recommandations de chaque groupe sur les mesures pouvant être prises.

Thème :
Responsabilisation et règles

Exemples de facteurs :

Règles politiques (p. ex. le cadre parlementaire)

Règles bureaucratiques (p. ex. les directives du SCT)

Directives des ministères

Un des participants croit que le caractère antagoniste de la responsabilisation dans le système démocratique constitue un obstacle à l’innovation, car c’est le rôle de l’Opposition de prendre le gouvernement en faute. Au contraire, dans le secteur privé, la nature concurrentielle de la responsabilisation a pour effet de stimuler l’innovation et la prise de risque dans la quête de résultats.

D’autres participants croient qu’il faut de meilleures lignes directrices sur la gestion des risques pour aider les fonctionnaires à cerner les risques et à mieux être en mesure de juger quels risques sont tolérables.

Un autre participant croit que la gestion des risques ne réglera pas le problème de l’aversion au risque si les fonctionnaires sont toujours vilipendés quand un échec survient malgré des décisions mûrement réfléchies.

Un participant croit que l’on pourrait accroître la tolérance du public au risque si les attentes des citoyens étaient établies par un débat public sur les « bons niveaux » de risque. On a donné comme exemple l’acceptation d’un certain taux de criminalité par le public — celui-ci ne s’attend pas à vivre dans une société exempte de crime. Cependant, on reconnaît aussi que ce débat public sur la tolérance à l’échec serait très difficile sur certaines questions, comme la remise en liberté des criminels dans la société et les possibilités de récidive.

D’autres participants estiment que les fonctionnaires seraient plus enclins à prendre des risques s’ils se sentaient appuyés et protégés par leurs organisations en cas d’erreurs honnêtes. On croit que le dirigeant d’une organisation (par exemple, le sous-ministre) ne devrait jamais mettre au pilori les personnes qui font des erreurs, mais plutôt reconnaître que les erreurs constituent des étapes vers le progrès et des possibilités d’apprendre et d’améliorer les choses.

On croit aussi que les organisations devraient se préparer à expliquer leurs échecs occasionnels en les présentant dans le contexte de leurs réussites. Les organisations devraient recueillir le genre d’information qui situerait les échecs dans un bon contexte.

Les participants ont conclu en cernant quatre conditions préalables à l’innovation : de bons outils, une formation adéquate, l’appui de la direction, et la capacité de la direction de faire face à « l’anarchie », c’est-à-dire à une réduction des règles.

Un participant propose également que l’on renseigne les ministres et les députés sur la façon d’utiliser l’information reçue des vérificateurs et sur la nécessité de mettre l’accent sur les organisations plutôt que sur les individus en cas d’erreurs et d’échecs.

1. Les dirigeants de l’administration fédérale (sous-ministres ou leurs équivalents), les vérificateurs et les autres intervenants doivent apprendre comment faire face aux erreurs et aux échecs afin de ne pas décourager les autres fonctionnaires de prendre des initiatives.
2. L’administration fédérale devrait être proactive et recueillir et diffuser de l’information sur les résultats des initiatives de sorte que les échecs et les erreurs soient jugés en fonction des résultats, plutôt que des processus, et vus dans le contexte des succès.
3. Les dirigeants de l’administration fédérale (sous-ministres ou leurs équivalents) devraient assumer la responsabilité des erreurs de leurs organisations plutôt que de mettre des individus au pilori.
4. Les ministères devraient élaborer les outils, les programmes de formation et le soutien de gestion nécessaires pour appuyer l’innovation ainsi que pour faire face aux échecs et aux comportements inacceptables.

Rapport de l’atelier 2

Thème :
Vérifications et critiques

Exemples de facteurs :

• Fonction de vérification (p. ex. rapports du vérificateur général, commissions parlementaires)
• Critiques de politiciens
• Rapports des médias
• Sondages sur la confiance du public
• Accès à l’information

Les participants commencent par une discussion générale sur l’innovation et la prise de risque.

• Selon les documents d’information et les discussions, les participants n’ont pu établir clairement quel type d’innovation était souhaité.
• Les participants ont convenu avec M. Himelfarb que l’innovation avait évolué dans le secteur public depuis l’élaboration de nouveaux programmes et politiques jusqu’à la réduction des dépenses de programme. Le fait que les dépenses ont été réduites de 20 à 12 p. 100 du PIB sans bouleversements devrait être considéré comme un succès retentissant.

Les participants discutent ensuite des facteurs qui influent sur les attitudes envers l’innovation et la prise de risque chez les fonctionnaires.

• Un facteur est la mentalité du « je t’ai eu » et le fait que le mérite est rarement attribué à qui de droit en cas de résultats positifs.
• Le manque de contexte aux critiques est également un facteur. Le public ne fait pas la distinction entre « la véritable incompétence » et la personne ou l’organisation qui a fait de son mieux mais qui a échoué. De plus, les décisions font l’objet de critiques injustes a posteriori, sans que l’on reconnaisse dans certains cas la complexité des problèmes.
• On admet aussi que certains ministères sont plus sensibles à la critique que d’autres, comme Santé, Revenu, etc., en raison de la nature de leur mandat et de leurs travaux, et des perceptions quant aux conséquences des erreurs ou des fautes.
• Les participants débattent de la question de la transparence dans l’administration publique, à savoir s’il s’agit d’une valeur surévaluée qui n’aide pas réellement à susciter la confiance du public.

Les participants soulèvent également plusieurs questions concernant le BVG.

• Les participants débattent du rôle du vérificateur général comme partenaire possible des ministères et organismes — rôle que les vérificateurs peuvent jouer dans le secteur privé. Un participant croit que la Loi sur le vérificateur général ne vise pas à permettre au vérificateur général d’aider les ministères et organismes, que le mandat du vérificateur général est de servir le Parlement et l’Opposition plutôt que les fonctionnaires.
• Un participant mentionne l’impression que l'on a que certains membres du personnel du BVG ont obtenu des promotions du fait de leur mentalité du « je t’ai eu ».
• La Loi sur le vérificateur général a été conçue pour empêcher le vérificateur général de s’ingérer dans la politique, qui est du ressort du Parlement. Néanmoins, le mandat de l’optimisation des ressources peut toucher la politique, car il vise en partie des questions de régie.
• On a également l’impression que, parfois, le vérificateur général, l’Opposition et les médias travaillent tous ensemble comme des critiques externes — c’est une réalité, et c’est un peu comme le théâtre Kabuki.
• Cependant, on reconnaît que le mandat du vérificateur général découle en majeure partie de sa crédibilité, qui vient du bon jugement du vérificateur général en fonction, et que le vérificateur actuel a démontré qu’il possédait ce jugement.

Enfin, les participants discutent aussi des cadres juridiques qui empêchent un débat responsable sur la politique et la participation du public à ce débat. On donne comme exemple le conflit dans le cas des scientifiques qui ont pour mandat d’entreprendre des enquêtes scientifiques pour déterminer le niveau de certitude et de prendre des décisions fondées sur leurs constatations. On croit que les décisions devraient être prises dans un cadre distinct des sciences.

1. L’administration publique devrait prendre l’initiative d’éduquer les médias et les parlementaires sur les questions qui comportent des risques; elle devrait le faire dans le cours normal des choses plutôt qu’immédiatement après une crise.
2. Le BVG devrait s’efforcer de mieux équilibrer la façon de présenter les critiques, y compris l’examen du processus et la pondération des options.
3. Dans ses rapports, le BVG devrait donner plus de conseils aux ministères et organismes pour l’exécution de leurs tâches.
4. Le gouvernement devrait envisager de modifier des lois — comme la Loi sur les aliments et drogues — qui limitent le débat public et la consultation du public sur les risques associés aux décisions.

Rapport de l’atelier 3

Thème :
Culture, communication et leadership

Exemples de facteurs :

• Éthique et valeurs dans la fonction publique
• Vision et mandats des ministères
• Messages et mesures (tenir les promesses) des dirigeants
• Gestion du risque (directives)
• Engagement à changer

Les participants discutent tout d’abord de l’environnement de la fonction publique et des défis posés par des problèmes comme le nombre de plus en plus grand de parties intéressées, les multiples tâches, la définition du bien public et l’absence de confiance du public dans le gouvernement. Cependant, ils reconnaissent que ces défis rendent l’innovation et la prise de risque responsable encore plus difficiles, mais que la fonction publique se doit de devenir plus innovatrice pour répondre aux besoins des citoyens qui souhaitent une plus grande efficience et une plus grande efficacité.

Les participants ont l’impression que l’éthique et les valeurs exercent une influence très grande sur les attitudes face à l’innovation et à la prise de risque.

• L’innovation n’est ni reconnue, ni récompensée dans la fonction publique. La question qui se pose est comment inciter les fonctionnaires qui font preuve d’innovation à continuer de le faire et comment persuader les autres fonctionnaires d’innover.
• Les participants discutent également de la difficulté de changer les attitudes des fonctionnaires qui ont développé une aversion au risque après avoir vu d’autres fonctionnaires être punis sévèrement pour avoir fait des erreurs.
• Ils croient que la reconnaissance de l’innovation comme valeur de la fonction publique et les investissements dans sa promotion devraient faire partie intégrante du recrutement, de la formation et de l’éducation permanente dans les systèmes de ressources humaines du gouvernement.
• Cependant, la réalité est qu’avec la forte mobilité que l’on trouve dans le secteur public, les investissements dans le capital humain ne semblent pas toujours rapporter.

Les participants discutent aussi de l’incidence du leadership sur les attitudes des fonctionnaires face à l’innovation et à la prise de risque.

• Il ne fait aucun doute que la cohérence entre le message et les agissements des dirigeants est essentielle pour améliorer les attitudes face à l’innovation.
• Qui plus est, le personnel à tous les niveaux, et non uniquement les dirigeants, devrait contribuer à définir les valeurs qui feront que les « promesses seront tenues ».

1. L’administration fédérale devrait concevoir un système pour préparer des rapports annuels sur l’état du « capital intellectuel » dans la fonction publique comme moyen d’appuyer l’innovation.
2. On devrait instaurer une évaluation systématique du rendement par les subalternes dans tous les secteurs de l’administration fédérale, et les résultats devraient être communiqués.

Rapport de l’atelier 4

Thème :
Capacité et questions systémiques

Exemples de facteurs :

· Manque de personnel

· Compressions budgétaires

· Temps (le temps nécessaire pour faire approuver les décisions, etc.)

Les participants discutent de certains des éléments qui sont nécessaires pour l’innovation et la prise de risque responsable :

• des lignes directrices claires sur les risques qui sont acceptables;
• le temps de réfléchir aux décisions et de les expliquer;
• des défis stimulants;
• des ressources adéquates;
• une approche plus collégiale au travail;
• des stimulants et des récompenses pour les pensées innovatrices;
• des lignes directrices sur l’équilibre entre la responsabilisation et la créativité;
• une vision commune et des priorités claires.

Les participants discutent aussi de certaines des entraves à l’innovation :

• l’absence de communication sur les mandats et les directives qui découle de la suppression du palier des gestionnaires intermédiaires dans l’administration fédérale;
• la perte de créativité résultant de l’élimination de la fonction de recherche fondamentale;
• les complexités de la gestion des questions horizontales.

Les participants ont conclu qu’en soi, ce n’était pas les compressions budgétaires ni les réductions de personnel qui avaient eu les incidences négatives les plus fortes sur l’innovation et la prise de risque, car celles-ci peuvent servir également de stimulants à la pensée créatrice.

1. Pour appuyer l’innovation, chaque ministère qui a un rôle important à jouer dans l’élaboration de la politique devrait posséder un service de recherche.
2. Les valeurs essentielles de la fonction publique devraient être clairement communiquées au personnel et réaffirmées par les organismes centraux responsables comme le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor, et par les dirigeants des ministères.
3. Les documents ministériels comme les plans d’activités devraient être pertinents pour tout le personnel et fournir des directives et des objectifs cohérents.
4. Le niveau « gestionnaire intermédiaire » de la fonction publique devrait disposer des ressources et des outils nécessaires pour communiquer plus clairement au personnel les mandats gouvernementaux et ministériels.
5. Pour reformuler adéquatement les directives du SCT qui ont été éliminées, les services centraux des ministères devraient être réorganisés de sorte qu’ils aient le pouvoir et la latitude d’élaborer de nouvelles directives pour les gestionnaires et le personnel.
6. Des budgets plus importants devraient être consacrés à l’amélioration de la capacité. Ces budgets devraient être fondés sur des plans motivés et leurs résultats devraient pouvoir être vérifiés.
7. Le gouvernement devrait concevoir des initiatives intégrant l’innovation à la culture de la fonction publique en stimulant la concurrence pour les « meilleures pratiques » en innovation dans toute la fonction publique.

Rapport de l’atelier 5

Thème :
Systèmes de ressources humaines

· Incitatifs et récompenses

· Évaluation du rendement, y compris la reconnaissance de l’innovation comme habileté fondamentale

· Formation au travail d’équipe, habilitation, gestion du risque, etc. — pour les dirigeants et le personnel

Les participants ont cerné certains des facteurs qui ont ou qui continuent d’avoir un effet nuisible sur le moral dans la fonction publique et, par conséquent, sur l’intérêt pour l’innovation :

• la réduction des effectifs, le gel des salaires pendant de nombreuses années, l’incertitude générale quant à l’avenir;
• l’absence de mobilité au sein des ministères et entre les ministères, en raison de la réduction des effectifs;
• les récentes commissions royales d’enquête, les enquêtes publiques et d’autres initiatives de ce genre;
• les demandes irréalistes du public qui souhaite la « perfection »;
• la demande croissante de reddition de comptes sous la forme de réprimandes publiques.

De plus, d’autres facteurs ont été jugés contribuer à l’aversion au risque dans la fonction publique :

• la tendance traditionnelle au conservatisme dans les grandes organisations;
• l’âge relativement élevé des fonctionnaires qui porte à croire qu’il existe un préjugé contre l’innovation;
• l’absence d’incitatifs clairs à la prise de risque, à part la satisfaction personnelle devant un travail bien fait;
• l’évolution des attentes pour ce qui est de l’ouverture et de la transparence qui, dans une certaine mesure, est incompatible avec les exigences de la politique;
• les erreurs que les gestionnaires font parfois en déléguant du travail à des personnes qui ne sont pas compétentes et qui, par conséquent, choisissent d’éviter de prendre des risques et décident d’être prudentes;
• pour les gestionnaires, l’absence de contrôle sur leur travail, leur personnel, etc., comme l’indiquait une récente enquête de l’APEX.

Les participants ont soulevé aussi plusieurs autres questions.

• Certains se sont montrés surpris devant l’absence de discussion jusqu’à maintenant sur le rôle des politiciens comme freins à l’innovation.
• Certains voient le rôle du VG comme « la conscience » des fonctionnaires qui souhaitent innover plutôt que comme un obstacle.
• Les participants jugent réconfortante l’idée que les fonctionnaires ne prennent pas trop de risques en vue de protéger l’intérêt public.
• Selon un participant, même si les récompenses en cas de réussite sont plus importantes et plus immédiates dans le secteur privé, il est probablement plus facile de s’en tirer lorsqu’on fait des erreurs dans le secteur public.

Enfin, les participants ont mis encore une fois en doute la réalité voulant que l’on n’innove pas dans l’administration fédérale. La question posée était la suivante : « Que doit-on faire de plus? »

L’atelier 5 n’a donné lieu à aucune recommandation particulière.

Note sur les « promoteurs »

Au cours des ateliers, nous avions demandé aux participants de faire non seulement des recommandations sur les mesures pouvant être prises, mais aussi de désigner les promoteurs éventuels de ces mesures, mais aucun des groupes des ateliers ne l’a fait, faute de temps pour en discuter. Cependant, dans certains cas, les « promoteurs » font implicitement partie des recommandations (p. ex. les sous-ministres, le Secrétariat du Conseil du Trésor).

Dans d’autres cas, comme l'a souligné après coup un participant, le Leadership Network, le Centre canadien de gestion, le Secrétariat du Conseil du Trésor et, évidemment, le Bureau du Conseil privé semblent avoir un rôle essentiel à jouer. Un autre participant a proposé que l’on désigne les parrains en fonction de leur charisme, de leur niveau d’influence et de leurs pouvoirs, de leur crédibilité ou de leur capacité de consacrer le temps et l’énergie nécessaires à la cause, et que le poids donné à ces divers facteurs détermine quelle personne ou organisation devrait être choisie pour diriger l’effort d’amélioration.

Conclusions

Un participant a fait un dernier commentaire sur l’incidence à long terme du type de critiques très sévères parfois adressées à des fonctionnaires, en particulier lors d’enquêtes publiques ou de commissions royales. Ces critiques touchent non seulement les personnes directement intéressées, mais aussi leurs collègues et tous les fonctionnaires qui en sont informés. De l’avis du participant, il faut parfois jusqu’à dix ans à l’organisation pour s’en remettre, et il arrive que certaines des personnes touchées ne s’en remettent jamais.