La réforme de la fonction publique en Australie 1983 - 1996
En 1993, mon Bureau a présenté au Parlement une étude des réformes dans la fonction publique au Canada et dans plusieurs autres administrations, dont l'Australie. Cet ouvrage connexe décrit plus en profondeur les réformes entreprises en Australie de 1983 à 1996. Nous publions cette étude car nous espérons qu'elle deviendra un document de référence pour les fonctionnaires et d'autres personnes ayant des fonctions liées à la gestion publique.
Les auteurs de la publication sont John W. Holmes, directeur principal qui a dirigé l'étude de 1993 mentionnée ci-dessus, et Thomas A. Wileman, chercheur principal de mon Bureau. Ils ont cherché à expliquer le programme de réformes australien et à donner leur point de vue sur cette réforme.
Je voudrais profiter de l'occasion pour remercier tous ceux qui ont participé à la réalisation de cette publication. De nombreuses personnes en Australie ont pris la peine de contribuer à notre étude de 1993. Leurs opinions ont beaucoup inspiré le présent document et elles y sont parfois citées. Je veux remercier tout particulièrement les personnes qui ont révisé les premières versions de ce document. Cette publication n'aurait pas été possible sans leur connaissance et leur compréhension approfondies du programme de réforme australien.
Nous nous devons de souligner la contribution spéciale de cinq personnes sans laquelle ce document n'aurait pas été possible.
John Baker, directeur de John Baker and Associates et ancien premier commissaire adjoint de la Commission de la fonction publique, Canberra, pour sa collaboration à nos recherches initiales et, en particulier, la coordination de nos travaux en Australie, en 1993. C'est en grande partie grâce à lui que nous avons pu obtenir la collaboration directe d'un si grand nombre de hauts fonctionnaires et d'autres personnes pouvant fournir de l'information pertinente.
Denis Ives, directeur de Denis Ives and Associates et ancien commissaire de la fonction publique, Canberra, pour son aide et son empressement à nous faire part de ses vues - en particulier sur la gestion des ressources humaines dans la fonction publique australienne - de même que pour ses commentaires très utiles sur les ébauches du document.
Michael Codd, ancien secrétaire du ministère du Premier ministre et du Cabinet et secrétaire du Cabinet, Commonwealth d'Australie, pour nous avoir aidé de si nombreuses façons et pour les efforts considérables qu'il a déployés afin de partager ses connaissances avec nous. Sa contribution remarquable découle de sa connaissance intime des réformes et du contexte dans lequel elles ont été effectuées. Ses examens minutieux et perspicaces des ébauches du présent document ont énormément contribué à notre compréhension et à la qualité du produit final.
Malcom Holmes, actuellement spécialiste principal de la gestion du secteur public, Banque mondiale, Washington (D.C.), et anciennement conseiller principal au ministère des Finances, Canberra, qui a été l'un de nos conseillers, dès l'étape initiale de planification de notre étude de 1993 des réformes dans quatre pays (« La réforme de la fonction publique du Canada et les enseignements tirés de pays choisis », chapitre 6 du Rapport du vérificateur général du Canada de 1993) jusqu'à l'achèvement de la présente étude. S'appuyant dans une grande mesure sur sa connaissance approfondie des réformes australiennes, en particulier des réformes de la gestion budgétaire et financière, il nous a fourni une mine de renseignements et des idées intéressantes. Nous le remercions particulièrement d'avoir bien voulu examiner des ébauches du document et faire des commentaires détaillés. Nous lui sommes grandement reconnaissants de la qualité de ses avis et de la générosité de son soutien.
Enfin, nous devons beaucoup au professeur Peter Aucoin du département des Sciences politiques de l'Université Dalhousie de Halifax (Nouvelle-Écosse). Il a été depuis 1993 l'un de nos conseillers sur la réforme de la fonction publique et, à ce titre, sa contribution est inestimable. Nos travaux ont été grandement influencés par sa vaste connaissance de la gestion publique au Canada, en Australie et dans d'autres pays. Son appui continu s'est révélé tout aussi important. Nous lui sommes très reconnaissants d'avoir fourni des avis et de l'aide pour la préparation du document et de ses efforts soutenus à cet égard. Nous avons beaucoup apprécié sa grande générosité et la rapidité de ses interventions.
Évidemment, les auteurs assument l'entière responsabilité de toute erreur que le texte pourrait contenir.
Il s'agit ici d'un document de référence pour les fonctionnaires, le personnel du Bureau et d'autres personnes qui remplissent des fonctions ayant un lien avec la réforme de la fonction publique. L'information présentée et l'analyse ne sont pas fondées sur une vérification : la matière est en soi beaucoup trop vaste pour être l'objet d'un tel traitement. Le document est fondé sur l'examen de la littérature, dont des documents officiels, et de nombreux débats sur les réformes, dont une série d'entrevues pour la rédaction du chapitre 6 mentionné ci-dessus. Ces entrevues ont été menées surtout en Australie au printemps de 1993 avec des fonctionnaires supérieurs et d'autres personnes averties. Il était entendu que personne ne serait cité.
Le document s'inspire beaucoup des travaux réalisés en 1993. Nous avons toutefois cherché à le rendre le plus complet et le plus actuel possible en tenant compte dans le texte des faits nouveaux importants les plus récents dont nous avons pris connaissance. L'un des aspects des réformes touchant la fonction publique australienne, surtout depuis 1990 - soit les réformes touchant le fonctionnement du régime fédéral et englobant les relations intergouvernementals -, a été jugé hors du cadre de cette étude. Compte tenu de ces réserves, ce document présente un exposé du programme de réforme de la fonction publique des gouvernements travaillistes successifs qui ont été au pouvoir en Australie de 1983 au début de 1996. Un gouvernement de coalition du Parti libéral et du Parti national a été élu en mars 1996. Les notes de bas de page font ressortir certains des changements importants introduits ou proposés par ce nouveau gouvernement. Nous avons beaucoup cherché à assurer l'exactitude et la rigueur du document, notamment en le soumettant à un certain nombre d'anciens hauts fonctionnaires australiens.
La population est principalement d'origine européenne et est concentrée dans les capitales des États et dans quelques grandes villes situées le long de la côte est. Le reste de la population est dispersé sur tout le continent. Des autochtones australiens étaient présents sur le territoire il y a au moins 50 000 ans. Les premiers Européens à découvrir l'Australie ont été les Hollandais, mais les Britanniques furent les premiers à revendiquer le pays et à s'y installer à la fin du XVIIIe siècle pour s'en servir à ce moment-là comme colonie pénitentiaire. Au cours de leur évolution au XIXe siècle, plusieurs d'entre elles se sont créé des institutions politiques distinctes. Ces colonies sont devenues des États de la fédération en 1901.
Économie. L'Australie se classe environ au 19e rang dans le monde pour la valeur de son commerce international. Plus de 60 p. 100 de ses exportations de marchandises vont en Asie. Huit de ses douze plus gros marchés sont en Asie de l'Est, qui reçoit 39 p. 100 de ses exportations. Le Japon à lui seul est le destinataire de 25 p. 100 des exportations de marchandises de l'Australie et fournit 19 p. 100 de ses importations. Les exportations aux pays de l'ANASE (Association des nations de l'Asie du Sud-Est) dépassent celles à destination soit de la Communauté européenne, soit des Amériques, et c'est dans la région de l'Asie que l'Australie se procure de plus en plus ses importations.
Dans la période de l'après-guerre jusqu'au milieu des années 70, l'Australie a connu une forte croissance économique. À la suite des grands sacrifices consentis au cours des deux guerres mondiales, le pays a connu la prospérité et a joui de l'un des niveaux de vie les plus élevés de tous les pays industrialisés. Les Australiens se considéraient comme les habitants d'un « pays choyé ».
À compter des années 70, le secteur public a compté de plus en plus de déficits actifs. Au début des années 80, la structure économique de l'Australie était beaucoup moins en mesure de résister aux pressions d'une économie mondiale plus concurrentielle, ce qui s'est traduit par des prix plus faibles des produits traditionnels de l'Australie, un rendement inférieur de ses branches d'activité traditionnelles et la détérioration de ses résultats commerciaux. Il y a eu en particulier des baisses marquées du prix des produits de base en 1985-1986.
Les réformes de la fonction publique en cours depuis le début des années 80 ne sont pas sans lien avec la nécessité de restructurer l'économie et de corriger le déséquilibre budgétaire. Il y a eu des pressions pour que l'efficience soit accrue et que les dépenses publiques soient réduites. En 1983-1984, le déficit du gouvernement fédéral représentait 4,27 p. 100 de la taille de l'économie (c.-à-d. le produit intérieur brut ou PIB) et les efforts de réduction des dépenses se sont intensifiés. L'ampleur du déficit a été réduite chaque année jusqu'en 1986-1987. Il y a eu ensuite quatre années d'excédents budgétaires, soit de 1987-1988 à 1990-1991, dont un excédent impressionnant en 1989-1990 (8 milliards $ A 1 , soit 2,25 p. 100 du PIB). Depuis 1991-1992, la récession mondiale, conjuguée à d'autres facteurs, a de nouveau provoqué une série de déficits (voir l' annexe A ).
Régime fédéral. Le Commonwealth d'Australie est un régime politique fédéral comptant six États - Nouvelle-Galles du Sud, Queensland, Victoria, Australie méridionale, Australie occidentale, Tasmanie et deux territoires, soit le Territoire du Nord et le Territoire fédéral de Canberra.
Contrairement au Canada, la Constitution australienne prévoit que les pouvoirs résiduaires non prévus sont attribués aux États. La Seconde Guerre mondiale a toutefois fondamentalement modifié les rapports qui existaient entre le gouvernement fédéral et les États. La mainmise du gouvernement fédéral sur tous les impôts sur le revenu pendant la guerre a privé les États de l'indépendance financière. Depuis, les États sont à la merci des paiements de transfert conditionnels que leur verse chaque année le gouvernement fédéral. C'est ainsi que [traduction] « le régime fédéral australien est beaucoup plus centralisé que le régime canadien et que le Commonwealth joue un très grand rôle dans les programmes de [soins de santé, d'éducation et autres] » (P. Aucoin, H. Bakvis, 1993, p. 411). En outre, dans un certain nombre de compétences partagées entre le gouvernement fédéral et les États, comme les communications, les changements technologiques depuis 1901 ont élargi l'éventail d'activité et, dans la plupart de ces domaines, le gouvernement fédéral est devenu prépondérant.
Régime parlementaire. Outre son régime fédéral, l'Australie a aussi en commun avec le Canada un régime de gouvernement parlementaire de tradition britannique. La Constitution australienne prévoit un parlement bicaméral composé d'un Sénat et d'une Chambre des représentants. Contrairement au Canada, le Sénat, de même que la Chambre des représentants, est un corps élu (même si les élections à la Chambre et au Sénat n'ont pas nécessairement lieu en même temps 2 ). Comme au Canada toutefois, le gouvernement, dirigé par le premier ministre, doit avoir la confiance de la Chambre des représentants et les gouvernements sont formés et maintenus selon le nombre de députés de chaque parti en Chambre. Le régime de gouvernement par un parti en Australie s'est toutefois écarté de la tradition canadienne lorsqu'il y a eu un gouvernement du Parti travailliste, en ce sens que le caucus parlementaire du parti a élu le conseil des ministres, parmi lesquels le premier ministre a ensuite choisi les membres de son cabinet et distribué les portefeuilles 3 . Les comités parlementaires, tout comme leurs contreparties canadiennes, exercent un rôle de surveillance 4 .
La Chambre des représentants compte actuellement 148 députés, élus dans des circonscriptions comptant un seul représentant selon la population, comme au Canada, mais selon un mode de scrutin préférentiel. L'électeur classe les candidats par ordre de préférence et un candidat doit obtenir la majorité absolue du scrutin préférentiel pour être élu. La Chambre des représentants siège au plus trois ans. Comme au Canada, la Chambre tient les cordons de la bourse du gouvernement fédéral; c'est la seule chambre ayant le pouvoir d'adopter des mesures visant à percevoir des recettes et à faire des dépenses.
Le Sénat est composé d'un nombre égal de sénateurs de chaque État (actuellement 12), plus deux de chaque territoire, pour un total actuel de 76 sénateurs. Sauf les quatre sénateurs qui représentent les territoires (et qui sont élus pour un maximum de trois ans), chaque sénateur a un mandat de six ans. La moitié du Sénat est élu à tous les trois ans (sauf dans le cas d'une dissolution simultanée des deux chambres du Parlement, auquel cas tout le Sénat va en élections). Les élections au Sénat sont fondées sur la représentation proportionnelle de sorte qu'il est inhabituel pour le parti au pouvoir de détenir une majorité des sièges au Sénat.
Comme il a ses propres assises électorales, le Sénat est une assemblée puissante. Tout comme la Chambre, il doit adopter toutes les propositions législatives avant qu'elles ne deviennent des lois. Même s'il ne peut être l'auteur de projets de loi de finances, il a refusé à plusieurs reprises d'adopter des autorisations de dépenser (des crédits). Aussi, des sénateurs font partie généralement du Cabinet, et le chef et le chef adjoint du gouvernement au Sénat en particulier occupent généralement des postes très importants au gouvernement.
Partis politiques. Les principaux partis politiques sont le Parti travailliste australien ( Australian Labor Party ), considéré sur le plan idéologique comme un parti de centre-gauche, le Parti libéral ( Liberal Party ) et le Parti national ( National Party ), les deux de centre-droit. Lorsqu'ils sont au pouvoir, les partis libéral et national forment habituellement un gouvernement de coalition. Un certain nombre de plus petits partis, dont les Démocrates australiens ( Australian Democrats ) et les Verts ( Greens ), sont aussi représentés au Sénat depuis les élections de 1993 et de 1996. La représentation de ces plus petits partis est généralement confinée au Sénat (étant donné le régime de représentation proportionnelle), où ils peuvent déterminer l'équilibre des forces.
De 1949 à 1983, le Parti libéral et le Parti national ont été les plus souvent au pouvoir. Cette période n'a été interrompue que par le gouvernement travailliste du premier ministre Gough Whitlam, de 1972 à 1975. La coalition gouvernementale des partis libéral et national du premier ministre Malcolm Fraser a suivi le gouvernement Whitlam et est restée au pouvoir jusqu'en 1983. Le Parti travailliste a remporté la victoire aux élections de 1983 ainsi que les quatre élections suivantes. Robert Hawke a été premier ministre de 1983 à 1991. Il a été remplacé par Paul Keating, anciennement Trésorier ( Treasurer ) (l'équivalent du ministre des Finances au Canada), dont le gouvernement est demeuré au pouvoir jusqu'en mars 1996. Le gouvernement du premier ministre Keating a été remplacé par un gouvernement de coalition des partis libéral et national dirigé par le premier ministre John Howard, chef du Parti libéral.
Fonction publique. La fonction publique australienne (FPA) oeuvre dans un cadre constitutionnel et législatif, dont des conventions importantes hérités du Royaume-Uni. La Constitution, selon les mots d'un expert, [traduction] « est remarquablement laconique au sujet de la structure de l'organe exécutif 5 ». Mentionnons notamment l'article 67 de la Constitution, qui donne au gouverneur général en conseil le pouvoir de nommer et de révoquer les membres de l'organe exécutif du Commonwealth, sauf si le Parlement en décide autrement. Suivant l'article 67, des mesures législatives ont été adoptées relativement à l'emploi des fonctionnaires. Le texte législatif principal est la Loi de 1922 sur la fonction publique ( Public Service Act ), avec ses modifications, qui porte sur les conditions d'emploi fondamentales, sur l'organisation et sur toute une gamme de questions connexes, toutes essentielles à la conduite de l'administration publique. C'est par des modifications apportées à cette loi que certaines des réformes importantes dont il est question dans le présent document ont été autorisées. En 1994, on a entrepris une révision fondamentale de cette loi, mais les changements proposés n'ont pas été appliqués avant les élections de 1996.
Parmi d'autres lois qui font partie du cadre de gestion, mentionnons la Loi de 1984 sur la protection du mérite (des fonctionnaires australiens) ( Merit Protection (Australian Government Employees) Act ) qui a établi le Bureau de protection et d'examen du mérite ( Merit Protection and Review Agency ). Cet organisme a pour mandat de convoquer des comités d'appel et de révision pour les décisions touchant les employés (promotion, discipline, réaffectation, etc.), de faire enquête sur les griefs et, s'il y a lieu, de recommander des mesures correctives. Il s'agissait de séparer les fonctions décisionnelles de celles de la gestion du personnel. Au milieu de 1995, dans une décision liée à l'examen de la Loi sur la fonction publique, le Bureau et la Commission de la fonction publique ont été fusionnés, pour devenir la Commission de la fonction publique et de la protection du mérite ( Public Service and Merit Protection Commission ), même si les textes législatifs distincts ont été conservés.
Il existe aussi en Australie un régime national de fixation des salaires : un tribunal arbitral doté de pouvoirs étendus fixe les salaires et d'autres conditions d'emploi, et arbitre et résout les différends entre les employeurs et les employés, tant à l'échelon national que dans les branches d'activité. Ce tribunal, la Commission des relations industrielles ( Industrial Relations Commission ), a été établi par la Loi de 1988 sur les relations industrielles ( Industrial Relations Act) ), qui modifiait des textes législatifs remontant à 1904. La fonction publique australienne relève depuis 1983 de la compétence du prédécesseur de la Commission.
Depuis 1987, il y a eu de 16 à 18 ministères de portefeuille, chacun représenté au Cabinet par un ministre (jusqu'après l'élection de 1996), plus de nombreuses autres entités, y compris certains « établissements publics », dont le personnel est employé en vertu de la Loi sur la fonction publique. (Les Australiens appellent souvent à la fois les ministères et les autres entités de la fonction publique des « organismes » ( agencies ); c'est pourquoi ces termes sont utilisés de façon interchangeable dans le rapport.) Les autres établissements publics ( statutory authorities ) et toutes les entreprises publiques (ou sociétés d'État) ( government business entreprises (GBE) ) ne font pas partie de la fonction publique et ne sont pas régies par la Loi sur la fonction publique. Les entreprises publiques ont subi des réformes en profondeur depuis 1987 et plusieurs attributions de la fonction publique leur ont été confiées.
En juin 1995, il y avait 137 150 employés rémunérés dans la fonction publique australienne, dont 121 003 étaient des employés permanents. Plus de 200 000 personnes sont employées dans le reste du secteur public fédéral. La fonction publique australienne représente 8,7 p. 100 des salariés employés dans le secteur public australien et 2,3 p. 100 des salariés employés dans le pays dans son ensemble (Ministère des Finances 1994-1995) (Department of Finance 1994-95, p.11) .
Pendant la période 1986-1995, l'effectif total a été réduit de 19 p. 100, soit d'un sommet de 181 000 en 1986 à environ 146 000 (dont 9 000 personnes non rémunérées) en 1995. Cette baisse a été réalisée par des modifications du champ d'application de la Loi sur la fonction publique et une certaine réduction des effectifs. Du fait des modifications du champ d'application, un grand nombre de fonctionnaires sont passés de la fonction publique aux entreprises publiques et à d'autres organismes du secteur public 6 . La baisse la plus radicale de l'effectif en cumul annuel depuis 1986 (plus de 14 000 de 1994 à 1995) a été en grande partie attribuable au transfert de près de 9 000 employés vers les gouvernements des États et des territoires 7 . Pour de plus amples renseignements sur l'effectif de la fonction publique par organisme et par portefeuille, voir l' annexe B .
Les organismes centraux du gouvernement australien sont le ministère du Premier ministre et du Cabinet, le Trésor, le ministère des Finances, le ministère des Relations industrielles et la Commission de la fonction publique et de la protection du mérite ( Public Service and Merit Protection Commission ), jusqu'en 1995, la Commission de la fonction publique ( Public Service Commission ) et antérieurement le Conseil de la fonction publique ( Public Service Board ).
Le ministère du Premier ministre et du Cabinet, à titre d'organisme de coordination du Cabinet, est la plaque tournante pour la fonction conseil au plus haut échelon.
Le Trésor est la contrepartie du ministère des Finances au Canada : il est chargé de la politique financière et monétaire, de la politique fiscale et des grandes questions de gestion de l'économie. Il administre les deux plus gros programmes de dépenses du gouvernement, soit les subventions versées aux États et les paiements d'intérêt sur la dette publique.
Le ministère des Finances remplit certaines des fonctions du Conseil du Trésor canadien et de son Secrétariat : il veille à l'affectation et à la gestion des ressources au sein du gouvernement et il est chargé d'établir les grandes orientations pour les pratiques de gestion financière dans l'ensemble de la fonction publique; il a aussi la responsabilité globale du financement des salaires des fonctionnaires et il remplit une fonction conseil au sujet des normes utilisées dans la classification des emplois.
Le ministère des Relations industrielles est chargé de l'élaboration de la politique nationale des relations industrielles, notamment la politique salariale du gouvernement, de même que la rémunération et les conditions d'emploi dans la fonction publique australienne. Il est, pour la Commission des relations industrielles, l'employeur des fonctionnaires. À ce titre, le Ministère négocie avec les syndicats de la fonction publique 8 au nom du gouvernement, même si depuis 1992, en vertu d'un régime de négociation locale (au deuxième palier), chacun des ministères et organismes peut également négocier directement avec le syndicat. La négociation à l'échelon ministériel porte sur les hausses de salaires liées à la productivité, sur l'amélioration des conditions de travail, sur la reclassification des emplois et d'autres questions connexes.
La Commission de la fonction publique et de la protection du mérite est dirigée par un seul commissaire à plein temps (appelé ci-après commissaire de la fonction publique) qui est titulaire indépendant d'une charge créée par la loi et qui remplit une fonction conseil pour la gestion des ressources humaines. Il conseille le gouvernement et il établit les politiques relatives à l'emploi et à la dotation, lesquelles doivent être appliquées dans toute la fonction publique. La Commission a aussi pour mandat de surveiller le processus de nomination aux postes de la haute direction, ainsi que de concevoir et d'encourager la formation et le perfectionnement du personnel, surtout les cadres supérieurs dans toute la fonction publique.
En outre, un Conseil consultatif de gestion (CCG) ( Management Advisory Board ), établi par une loi en 1987, conseille le gouvernement sur les grandes questions de gestion et il sert de forum pour l'examen des grandes activités de gestion touchant la fonction publique. Il est présidé par le secrétaire du ministère du Premier ministre et du Cabinet et ses autres membres d'office sont le commissaire de la fonction publique et les secrétaires (administrateurs généraux) des ministères des Finances et des Relations industrielles. Trois autres fonctionnaires du niveau de secrétaire y siègent également, de même qu'un représentant des syndicats et un autre du secteur privé (pour un total de neuf membres en octobre 1994).
Le Bureau national de vérification de l'Australie ( Australian National Audit Office (ANAO) ) fait la vérification des ministères fédéraux et d'autres entités du Commonwealth. Les rôles et responsabilités du vérificateur général, et par conséquent de son Bureau, sont énoncés dans la Loi de 1901 sur la vérification ( Audit Act ) et dans d'autres lois habilitantes. La Loi de 1901 décrit aussi le cadre fondamental de gestion et de contrôle des finances pour le secteur public fédéral. Nommé par le gouverneur général en conseil, le vérificateur général a pour mandat de rendre compte de façon indépendante au Parlement des résultats de la vérification des états financiers et de gestion, ainsi que d'activités connexes.
Même si certains changements sont survenus dans l'administration publique dans les années 50 et 60 et ont même été décrits comme « révolutionnaires » (p. ex., une plus grande souplesse dans le recrutement, l'exigence de compétence chez les gestionnaires et une formation accrue et meilleure), on a commencé à constater qu'il existait de plus en plus de lacunes, notamment des problèmes d'inefficience administrative (R. Parker, dans A. Kouzmin et coll., 1990, p. 58-59). Dès les années 70 toutefois, un autre sujet d'inquiétude plus pressant a commencé à se manifester, soit l'impression que les chefs politiques éprouvaient beaucoup de difficulté [traduction] « à convaincre les grands bureaucrates d'obéir à leurs ordres » (P. Troy, dans C. Hazlehurst et coll., 1977, p. 93).
La Commission Coombs avait notamment pour mission d'examiner les objectifs, les fonctions, l'organisation et la gestion des ministères et des établissements publics. Elle a produit en 1976 un rapport détaillé dans lequel elle faisait valoir la nécessité de prendre les mesures suivantes :
La réaction initiale à la Commission Coombs a été décrite comme [traduction] « un exemple typique d'inaction dans le cas d'une réforme administrative » (P. Wilenski, 1986, p. 267). La Commission avait été établie par le gouvernement Whitlam (travailliste), mais elle a remis son rapport au gouvernement Fraser (libéral-national). Ce dernier [traduction] « était moins gagné à l'idée d'une réforme administrative... [et] il n'y avait essentiellement aucune volonté politique [de mettre en oeuvre les réformes] » (P. Wilenski, 1986, p. 267). C'est ainsi que seulement quelques recommandations de la Commission ont été appliquées dans des délais raisonnables : par exemple, le vérificateur général a reçu le pouvoir de réaliser des vérifications de l'efficience 9 . En rétrospective toutefois, on peut dire que la Commission Coombs a apporté une contribution importante puisqu'elle a réussi à diagnostiquer les faiblesses administratives et à poser les assises intellectuelles d'un grand nombre des réformes lancées dans les deux décennies suivantes.
Voici les principaux éléments du nouveau régime de droit administratif :
Les effets cumulatifs de ces réformes ont été importants. Voici ce qu'en dit un expert :
[traduction]
L'adoption d'un nouvel ensemble de textes législatifs relatifs aux appels administratifs et à la liberté de l'information a eu un effet profond sur le régime de responsabilité ministérielle britannique et a introduit le pouvoir judiciaire dans l'administration pour qu'il y ait un contrepoids au pouvoir bureaucratique (P. Wilenski, 1986 , p. 268).Et un autre :
[traduction]
Les réformes des lois administratives... ont été efficaces, non seulement parce qu'elles ont favorisé l'accès à la justice pour les particuliers, ce qui était souhaité, mais aussi parce qu'elles ont amélioré la qualité de l'administration et sa diligence, de même que la transparence et la responsabilisation du gouvernement (C. Saunders 1993, p. 16).Un universitaire canadien réputé, qui comparait l'Australie avec le Canada, le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zélande, a conclu que [traduction] « c'est probablement en Australie que le nouveau droit administratif a été poussé le plus loin » (D. Rowat 1988, p. 453).
Voici comment un haut fonctionnaire a décrit les répercussions :
[traduction]
La réaction initiale [à l'intérieur de la fonction publique] à tous ces mécanismes [de révision administrative] a été que la charge de travail serait doublée et qu'il faudrait énormément de temps seulement pour traiter avec les institutions nouvellement créées. [Mais] l'attitude a commencé lentement à changer lorsqu'on s'est rendu compte que ces [mécanismes] étaient là pour rester. Il fallait apprendre à s'en accommoder. Le fonctionnaire qui travaille dans un service de sécurité sociale ou dans le secteur de l'immigration doit savoir que les motifs de sa décision pourront être examinés, qu'il pourrait lui-même faire l'objet d'un tel examen. On apprend tout d'abord que ces motifs sont importants, qu'ils sont importants pour le client; on attache plus d'importance aux clients et on communique [mieux]. La justice, l'équité, etc. [ne s'en portent que mieux]. Mais en deuxième lieu, on se sent obligé de bien réfléchir, très clairement, à toute décision qu'on doit prendre. Le gouvernement est ainsi tenu de se donner des lignes directrices et de les appliquer uniformément. Il y a donc un effet extraordinairement sain sur la qualité du travail des fonctionnaires au sein du système (Entrevues de 1993).
[traduction]
...d'un marchandage annuel... d'un processus cumulatif annuel pour lesquels les fonctionnaires, et ensuite le cabinet des ministres, devaient pendant un certain nombre de mois peiner sur beaucoup de détails sous la coupe d'un organisme central puissant, le Trésor, qui passait au peigne fin le budget pour voir ce qu'il pourrait y retrancher (Entrevues de 1993).Même si certains hauts fonctionnaires souhaitaient beaucoup qu'on laisse tomber l'examen annuel détaillé et laborieux des dépenses ministérielles, d'autres, surtout au Trésor, résistaient au changement.
En 1976, le gouvernement Fraser a transféré les responsabilités de la répartition des ressources et de la gestion financière du Trésor à un nouveau ministère des Finances. En créant le ministère des Finances, le gouvernement cherchait à affaiblir le rôle central autrefois très puissant du Trésor (C. Campbell, J. Halligan, 1992, p. 39, 47-48).
Voici comment des fonctionnaires ont décrit les répercussions de la séparation du ministère des Finances du Trésor :
[traduction]
La prépondérance du Trésor sur la fonction conseil causait des tensions énormes... Le Trésor était détesté en raison de son immense pouvoir... L'un des facteurs cruciaux [qui a conduit aux réformes de la fonction publique] remonte à la période Fraser, au moment où le Trésor a été divisé en deux (Entrevues de 1993).
Le pouvoir du Trésor a été démantelé [au sein du gouvernement australien] beaucoup plus tôt [que dans d'autres pays, principalement au Royaume-Uni], et [les Australiens] ont ainsi progressivement amené les autres ministères à se donner une autonomie beaucoup plus grande et de meilleures compétences... Pour en arriver à un meilleure transfert des pouvoirs et des responsabilités là où les programmes sont concrètement exécutés, [il faut] se débarrasser de l'emprise des organismes centraux et donner aux personnes qui exécutent concrètement les services les pouvoirs nécessaires... Tout cela peut se produire beaucoup plus efficacement si les compétences nécessaires existent dans les ministères d'exécution [par opposition à] un système dominé à partir du centre par un Trésor puissant (Entrevues de 1993).
[traduction]
... des changements conçus pour améliorer l'efficience du secteur public, transférer des responsabilités, obliger les fonctionnaires à rendre compte davantage de leurs actions, assouplir les méthodes de recrutement pour les cadres supérieurs et donner plus de pouvoirs aux ministres sur leur Ministère (P. Weller, dans G. Davis et coll., 1989, p. 5).
Pendant qu'il était dans l'opposition, le parti s'est aussi entendu avec le Conseil australien des syndicats ( Australian Council of Trade Unions (ACTU) ) pour signer une « entente sur la politique économique et sociale » ( Accord on Economic and Social Policy ). Cette deuxième initiative était en réaction aux lois adoptées par le gouvernement Fraser pour restreindre l'activité syndicale, lesquelles dès 1983 avaient tendu les relations entre le gouvernement fédéral et le mouvement syndical national, y compris les syndicats du secteur public. En déclenchant des élections cette année-là, le gouvernement avait mentionné « l'entêtement de certains syndicats à ne pas respecter les politiques [de restrictions des salaires] du gouvernement » (R. Lansbury, 1984, p. 2).
L'entente du Parti travailliste avec le Conseil australien des syndicats, qui faisait partie de son programme électoral, visait la stabilité des salaires et des prix devant un chômage élevé et une inflation élevée; il cherchait à réduire le nombre de conflits de travail et à prévoir une meilleure consultation entre les syndicats et le gouvernement. Entre 1983 et les élections fédérales de 1996, l'accord a été renouvelé de deux ans en deux ans, de sorte qu'il a constitué, pour reprendre les termes d'un dirigeant syndical de la fonction publique, « une alliance très puissante entre le Conseil et le gouvernement fédéral » (Entrevues de 1993) 10 .
L'impulsion vers la réforme n'était pas seulement de caractère politique. Il y avait des fonctionnaires dans divers ministères, y compris le ministère du Premier ministre et du Cabinet,
[traduction]
... qui se rendaient compte des problèmes de notre système tel qu'il fonctionnait alors et qui profitaient de toutes les occasions pour essayer de faire avancer un programme de réformes chaque fois que la classe politique s'y intéressait (Entrevues de 1993).Le Livre blanc de 1983 portait sur les pratiques relatives à la nomination, à la révocation et à d'autres conditions d'emploi des secrétaires ministériels, et sur certaines autres pratiques semblables relatives à d'autres cadres supérieurs de la fonction publique. Il abordait quelque peu des aspects du système d'établissement des priorités et d'affectation des ressources par le gouvernement, ainsi que les politiques du personnel relatives au mérite et aux procédures de règlement des griefs et des appels. Il préconisait aussi la démocratie industrielle, politique qui découlait de l'entente du gouvernement travailliste avec les syndicats et qui exigeait que les ministères se donnent des procédures de consultation avec les employés et leurs syndicats, et la participation des employés aux décisions.
Selon les termes du Livre blanc, le gouvernement travailliste avait comme objectif de créer une fonction publique :
Secrétaires ministériels. En 1977, le gouvernement de coalition Fraser avait pris des mesures pour corriger ce qu'il disait être les nominations « trop manifestement politiques » de plusieurs secrétaires ministériels faites par le gouvernement travailliste antérieur (M. Codd, 1990, p. 79). Il y avait peu de dispositions législatives régissant ces nominations; des nominations pour une période indéterminée avaient été faites par le gouverneur en conseil sur l'avis du président du Conseil de la fonction publique. Le gouvernement Fraser avait établi de nouvelles procédures par la voie de modifications à la Loi sur la fonction publique. Était prévue notamment la formation d'un comité de sélection, convoqué par le président du Conseil de la fonction publique et comprenant des hauts fonctionnaires, qui avait pour rôle de recommander au Cabinet et aux ministres intéressés une liste de candidats. On pouvait choisir une personne ne figurant pas sur cette liste, mais une telle nomination devait se faire par contrat pour une période d'au plus cinq ans.
Les modifications apportées en 1984 à la Loi sur la réforme de la fonction publique visaient essentiellement à faciliter le recrutement de personnes à l'extérieur de la fonction publique et à permettre la révocation des secrétaires [traduction] « à n'importe quel moment sans qu'il soit nécessaire d'invoquer un motif » (M. Codd, 1990, p. 83). Ce pouvoir de révoquer les secrétaires a souvent été utilisé comme moyen de les réaffecter 12 . Plus expressément, dans un retour à la procédure antérieure à 1977, la disposition exigeant qu'un comité de fonctionnaires supérieurs dresse une liste de candidats a été supprimée. Les avis sur les nominations devaient être donnés par le président du Conseil de la fonction publique (après l'abolition du Conseil en 1987, ce rôle a été assumé par le secrétaire du ministère du Premier ministre et du Cabinet).
Les changements relatifs à la nomination et à la révocation des secrétaires ont renforcé les inquiétudes au sujet de la politisation des échelons supérieurs de la fonction publique. En 1988, le premier ministre Hawke a exprimé le point de vue ci-après :
[traduction]
Certaines critiques des changements apportés à la nomination et aux dispositions sur la durée du mandat des secrétaires ministériels ont prétendu qu'ils conduiraient à une politisation. Quatre années plus tard, personne ne peut raisonnablement affirmer que les secrétaires de portefeuille au service de mon gouvernement ne sont pas des fonctionnaires de carrière très professionnels qui ont aussi servi des gouvernements antérieurs dans des postes élevés. La fonction publique reste, à tous les niveaux, une institution très professionnelle (R.J. Hawke, 1988, cité dans M. Codd, 1990, p. 86-87).Un point de vue différent, qui illustre clairement pour quelle raison les chefs politiques s'inquiétaient de la relation entre les secrétaires et les ministres, s'est dégagé dans l'une de nos entrevues avec des fonctionnaires supérieurs :
[traduction]
En 1984, la Loi sur la fonction publique a été modifiée pour qu'il y soit clairement énoncé que, sauf lorsque des pouvoirs spécifiques sont attribués à un secrétaire par la loi, le secrétaire [doit rendre compte] du fonctionnement général du ministère, sous réserve des pouvoirs du ministre d'administrer ce ministère en vertu de la Constitution. Or qu'en est-il au juste? Je pense qu'il s'agit de l'un des aspects les plus insidieux et redoutable du processus de réforme. Ce qui n'existe pas actuellement [parmi les secrétaires], c'est la forte conviction d'être eux-mêmes distincts du processus politique, soit un cadre ou un groupe d'élite qui peut avoir une perspective à plus long terme. [Avant cette modification de la loi], nous nous faisions croire au moins à nous-mêmes que nous avions une perspective à plus long terme et que nous ne nous souciions pas de la réélection ou non d'une personne dans trois ans. [Les secrétaires] ne sont plus tout aussi indépendants. [Ils] ne peuvent l'être parce qu'ils peuvent être ramenés au rang de secrétaire adjoint, si je ne m'abuse, en moins de deux. [Il y a] moins d'équilibre des pouvoirs [comme lorsqu'il existe] un conseil de la fonction publique indépendant, lequel retient le bras des ministres qui veulent éliminer les administrateurs permanents (Entrevues de 1993).Une modification a été apportée plus récemment en 1994 à la Loi sur la fonction publique prévoyant que toutes les nominations de secrétaires ministériels dans l'avenir se feront pour des mandats fixes allant jusqu'à cinq ans. Les secrétaires actuels ont pu choisir, en contrepartie d'une rémunération accrue, d'accepter de telles nominations pour une période déterminée 13 .
Groupe de la haute direction. Le groupe de la haute direction (GHD) ( Senior Executive Service ), qui a remplacé la « deuxième division » de la fonction publique 14 avait été recommandée dans plusieurs études, dont les rapports Coombs et Reid, et dans un rapport d'un comité parlementaire 15 . L'initiative s'inspirait de la création de groupes semblables de la haute direction ailleurs, dont au Canada, aux États-Unis et dans plusieurs États australiens. Compte tenu du fait que, même si la deuxième division existait depuis les années 60, ses membres n'étaient pas assez mobiles et pouvaient difficilement planifier leur carrière, le GHD a été établi pour les fins suivantes :
[traduction]
Instituer un groupe [d'employés] supérieurs plus unifié et plus homogène et, pour y parvenir, assurer une direction centrale à un niveau plus élevé pour le cheminement professionnel, prévoir une formation meilleure et plus poussée et prendre des mesures visant à créer un sentiment d'appartenance tant à l'ensemble de la fonction publique qu'au ministère (Comité sénatorial permanent des finances et de l'administration publique, 1990, p. 1).La gestion du GHD, qui comprend un peu plus d'un pour cent de tous les fonctionnaires (1 739 en juin 1995) a été attribué pour l'essentiel au Conseil de la fonction publique ( Public Service Board ), maintenant la Commission de la fonction publique et de la protection du mérite ( Public Service and Merit Protection Commission ) pour ce qui est du recrutement, de la dotation, de la formation et des mutations.
La nomination au GHD et la promotion dans ses rangs doivent être approuvées par le commissaire de la fonction publique. Il y a un comité de sélection composé de trois membres, dont un représentant de la Commission de la fonction publique. Le comité de sélection fait une recommandation au secrétaire du ministère, qui à son tour fait une recommandation sous réserve de l'approbation du commissaire. Le commissaire a comme rôle de veiller à ce que les règles soient suivies. Le secrétaire de chaque ministère se tient « en liaison étroite » avec la Commission pour ce qui est de la nomination des cadres supérieurs (M. Codd, 1990, p. 31). La nomination au GHD se fait à un niveau plutôt qu'à un poste, et la mobilité est encouragée. La Commission a le pouvoir de muter des employés du GHD après avoir consulté le ministère intéressé.
Au dire d'un fonctionnaire supérieur :
[traduction]
...l'un des aspects importants de la politique du personnel [tient à la nécessité] d'un point de vue unifié dans toute la fonction publique... Si l'on examine tous les rapports commandés l'un après l'autre, nous y avons dit qu'il fallait un groupe unifié de la haute direction... J'ai donc l'impression que la Commission de la fonction publique continuera de jouer un rôle central très vigoureux dans la gestion du groupe de la haute direction (Entrevues de 1993).En 1991, le gouvernement travailliste a remanié le GHD : l'ancienne structure à six niveaux de classification a été ramenée à trois et une catégorie de spécialistes a été créée. Par ces changements, le gouvernement répondait aux recommandations d'un rapport du comité sénatorial en 1990. Le gouvernement convenait que [traduction] « l'idée originale de faire du GHD un groupe dirigeant unifié pour la fonction publique australienne tient toujours » (cité dans l'Évaluation de 1993 par le Groupe de travail sur l'amélioration de la gestion (GTAG), p. 175) 16 . Parmi d'autres mesures touchant le GHD, mentionnons le pouvoir accordé aux secrétaires ministériels de fixer les salaires à un point donné dans trois bandes salariales, et celui de faire les promotions (ou la rétrogradations) selon un nouveau système d'évaluation du rendement introduit en 1989-1990. La rémunération au rendement a été introduite en 1992-1993, tant pour le GHD que pour le niveau de classification immédiatement inférieur (le groupe des agents supérieurs) 17 .
La Commission, tout comme ses prédécesseurs, soit la Commission australienne de conciliation et d'arbitrage ( Australian Conciliation and Arbitration Commission) et, antérieurement, la Cour australienne de conciliation et d'arbitrage ( Australian Conciliation and Arbitration Court ) élabore des « principes salariaux » ou des lignes directrices qui tiennent compte des intérêts de la population à divers moments et dans diverses situations économiques. Comme l'a fait observer un expert, [traduction] « pour respecter sa charte, la Commission doit établir sur mesure ses principes et ensuite les appliquer de façon à minimiser les conséquences néfastes d'ordre économique, industriel et social » (J. Isaac, 1989, p. 408). Depuis 1907, les décisions ont fixé le salaire national de base (ou minimum).
Les nouvelles politiques salariales des années 80. Le degré de centralisation du système a varié au gré des circonstances. Dans les années 60 et 70, on a adopté une approche décentralisée, les décisions selon les branches d'activité étant fondées sur une « quasi négociation collective » entre les syndicats et les employeurs; la Commission ratifiait les accords entre les parties pour toutes les branches d'activité. Cette façon de procéder s'est révélée très inflationnaire. Au cours de la récession du début des années 80, le gouvernement de coalition Fraser a demandé un gel des salaires et la Commission s'est conformée. Cette « pause salariale » a été suivie par l'élection en 1983 d'un gouvernement travailliste, résolu à appliquer une politique nationale des prix et des revenus par la voie de l'entente qu'il avait conclu avec le mouvement syndical national. Devant le soutien presque universel à un système plus centralisé, la Commission a consenti à un ensemble de mesures d'indexation et à [traduction] « la minimisation des hausses des coûts de la main-d'oeuvre à l'extérieur du salaire national » (Affaire des salaires nationaux ( National Wage Case ), 1983, cité dans J. Isaac, 1989, p. 421).
Par suite de la détérioration de la position commerciale de l'Australie en 1986, le gouvernement a modifié sa politique salariale. Avec la reprise de l'inflation, il a fallu abandonner l'indexation des salaires liée explicitement à l'indice des prix à la consommation et adopter un nouveau système à deux paliers fondé sur des rajustements de vie chère (le premier palier) et les gains d'efficience ou de productivité (le deuxième palier). La Commission australienne de conciliation et d'arbitrage a officiellement sanctionné la politique salariale à deux paliers dans sa décision sur l'« affaire des salaires nationaux » de mars 1987. Selon le principe de restructuration et d'efficience de la Commission, il était possible en fonction du deuxième palier que les syndicats et la direction négocient des compensations selon l'efficience (ou qu'il y ait arbitrage, faute d'entente). Ces compensations portaient sur des hausses salariales, l'assouplissement des règles dans l'utilisation de la main-d'oeuvre, l'horaire de travail et d'autres aspects connexes.
Dans la fonction publique, même s'il y a eu des avantages liés à la productivité et à la consultation (comme en témoignent les observations ci-après d'un dirigeant syndical), on s'est surtout attaché aux mesures de compressions des coûts à court terme (Évaluation de 1993 du GTAG, p.121).
[traduction]
L'intention de [l'entente de deuxième palier] était l'abolition des obstacles [à la classification des emplois], qui étaient de plus en plus des obstacles artificiels à notre point de vue, et la reconnaissance de l'effet du changement technologique qui était sur le point de se produire dans la fonction publique. Les centres de traitement de textes ont complètement disparu, de même que les postes de secrétaire personnel(le), qui étaient classés par référence au supérieur. Les gens auraient un emploi de nature beaucoup plus globale, ils exerceraient leurs tâches ou leurs fonctions à leur guise, de sorte qu'il leur faudrait une plus grande gamme de compétences. Ils pourraient ainsi mieux faire carrière dans la fonction publique. Le changement était radical.
Malheureusement, comme il y a eu de fortes compressions des dépenses au même moment, la situation est devenue beaucoup plus pénible dans certains secteurs; beaucoup d'employés ont dû quitter. La situation s'est davantage compliquée du fait d'un changement majeur dans l'organisation administrative en 1987-1988 avec la création de mégaministères, ce qui a mené à un beau gâchis. Étant donné les changements apportés [à l'appareil gouvernemental], il a été très difficile d'appliquer les moyens visant à amener les gens dans la fonction publique à envisager différemment leurs tâches.
Nous avons mené un processus incroyable de consultation et de participation pour mettre en oeuvre l'entente de deuxième palier, pour lequel il a fallu constituer des équipes mixtes de formation et de travail auxquels chaque fonctionnaire a pu participer; les fonctionnaires ont eu l'occasion de réfléchir, sans la présence de leur gestionnaire ou de leur superviseur, et de parler de leur travail, de ce que devait être leur travail à leur avis et de la façon dont ils pourraient y apporter des changements (Entrevues de 1993).Parmi un certain nombre d'ententes de deuxième palier dans la fonction publique australienne, il y a eu notamment la mise en place de structures administratives ( Office Structures Implementation - OSI ), soit une classification simplifiée pour le travail administratif. Cette mesure a touché une vaste majorité de fonctionnaires, c'est-à-dire environ 110 000 personnes. On a établi une structure à huit niveaux pour la classification des postes administratifs inférieurs au groupe de la haute direction, en intégrant les tâches exécutées dans plus de cent classifications distinctes antérieures pour les tâches d'entrée de données, les tâches de bureau et les tâches administratives. Cette structure avait notamment comme avantage de permettre aux employés d'exécuter toute une gamme de tâches dans le même poste.
Voici comment, de l'avis d'un haut fonctionnaire, la mise en place de telles structures administratives, en association avec les réformes de la démocratie industrielle, a eu des répercussions sur le Bureau des impôts ( Taxation Office ) :
[traduction]
[Avec cette initiative, il a fallu] amener les gens à s'arrêter pour presque concevoir les processus, les tâches, en fonction de nouvelles structures, de sorte que pour la première fois, les personnes qui s'occupent, par exemple, du traitement des déclarations de revenus, se sont réunies dans le cadre de cette nouvelle structure pour se dire qu'elles allaient procéder de telle ou telle façon. Le gouvernement avait indiqué, pour motiver les fonctionnaires, qu'il leur fallait atteindre l'objectif de réduction des coûts et qu'une hausse salariale était associée à tous ces changements, soit une augmentation de 4 p. 100. Nous avons travaillé avec les gens pour déterminer comment nous allions structurer le travail de façon à obtenir un gain d'efficience de 4 p. 100 pour justifier la hausse salariale. Il s'agissait d'un changement de culture dans l'organisation, ce qui a vraiment contribué à la mise en place de beaucoup d'autres changements - soit de passer d'une organisation très hiérarchisée et autoritaire à une organisation plus transparente, engagée et participative. Vu l'intérêt des gens, on s'est aperçu qu'il ne s'agissait pas tout simplement de reconnaître la nécessité de remplacer les technologies, mais aussi de participer à un programme de changement total (Entrevues de 1993).Le même porte-parole a été encore plus loin en mettant en relief l'importance que le Bureau des impôts a accordé au recyclage plutôt qu'à la mise à pied d'employés :
[traduction]
Tout a commencé avec le programme de mise en place de nouvelles structures administratives. Nous avons fait participer les syndicats et les employés à ce processus dans le contexte du programme de réforme de la fonction publique australienne pour la démocratie industrielle. Tout le processus de modernisation est [encadré par] une entente industrielle qui a force de loi et qui a été ratifiée par le Commission des relations industrielles.
Autre élément de cette entente : une disposition prévoyant qu'il ne devait pas y avoir de personnel excédentaire. Après cette restructuration, il y avait 8 500 personnes dans les deux plus bas niveaux [de catégories d'emplois] et ces emplois allaient être automatisés. Nous étions en voie de nous transformer en une organisation de service à la clientèle qui aurait besoin de plus de personnes au niveau intermédiaire, soit les postes essentiels aux contacts avec la clientèle, aux demandes de renseignements, etc. Les niveaux inférieurs ont toujours été des catégories d'emploi traditionnelles pour les personnes qui bénéficient des programmes d'égalité des chances. C'est ainsi que les 8 500 personnes étaient surtout des femmes, des personnes d'origine autre qu'anglaise, etc. Or, conformément aux exigences de la politique sociale du gouvernement, nous ne pouvions tout simplement pas les congédier et recommencer. Il nous incombait de recycler ces personnes, de leur faire acquérir de nouvelles compétences et de les transposer dans les postes de service à la clientèle (Entrevues de 1993).En 1988, la Commission australienne des relations industrielles a adopté le principe de l'efficience structurelle, ce qui a marqué le lancement d'une nouvelle étape du processus de réforme. Elle a élargi le principe de restructuration et d'efficience en permettant des hausses salariales fondées sur l'engagement à [traduction] « examiner en profondeur les [décisions] visant l'amélioration de l'efficience et la hausse de la productivité, et donner aux travailleurs l'accès à des postes plus variés, plus satisfaisants et mieux rémunérés » (Évaluation de 1993 du GTAG, p. 121).
La décision de 1988 a été décrite dans les termes suivants :
[traduction]
L'élément principal du nouveau système de fixation des salaires est le principe d'efficience structurelle, [lequel] modifie en profondeur les décisions industrielles pour que disparaissent les dispositions périmées et qu'elles correspondent davantage aux besoins de l'industrie moderne et des travailleurs...
Les grandes priorités sont la révision des structures de classification des emplois, la polyvalence (faire acquérir aux gens des compétences multiples de sorte qu'ils puissent accomplir toute une gamme de tâches connexes), l'établissement de nouveaux cheminements professionnels et des réformes en profondeur des modes d'acquisition des compétences et de formation (J. Enfield, 1990, p. 4).Dans sa décision de 1989 sur les salaires nationaux, la Commission a poursuivi le processus de réforme [traduction] « en consentant des hausses salariales dès la mise en oeuvre d'activités réussies relativement à l'efficience structurelle. » Dans la fonction publique, cette décision a inspiré l'établissement d'un cadre pour les hausses salariales compte tenu d'une entente de principe entre le gouvernement travailliste et les syndicats visant à [traduction] « éliminer les obstacles institutionnels à l'assouplissement et [à] acquérir une main-d'oeuvre très compétente et capable de s'adapter » par des moyens tels les suivants :
La convention énonçait également que [traduction] « [ces] changements ne devaient avoir aucun effet sur le cadre [législatif] prévoyant une carrière dans la fonction publique. » De même, les structures de rémunération et de classification pour l'ensemble de la fonction publique [traduction] « seront maintenues, mais pourront être adaptées en fonction des besoins [de chaque organisme] » (p. 4). La négociation locale favorisait donc le maintien [traduction] « des caractéristiques essentielles d'une fonction publique professionnelle intégrée et fondée sur le principe du mérite, qui favoriserait la mobilité du personnel » (Évaluation de 1993 du GTAG, p. 157).
En 1994, dans le Livre blanc intitulé « Un pays au travail » ( Working Nation ), le gouvernement a établi que 80 p. 100 des employés relevant de sa compétence (dans les secteurs public et privé) devaient être assujettis à la négociation locale avant la fin de 1996; si cet objectif était atteint, deux fois plus de travailleurs y seraient assujettis. Pour atteindre cet objectif, le gouvernement a apporté des modifications législatives et, de concert avec la Commission australienne des relations industrielles, il a commencé à mettre en place un train de mesures visant à augmenter le nombre, la qualité et le champ d'application des conventions. La nouvelle loi de 1993 sur la réforme des relations industrielles ( Industrial Relations Reform Act) est entrée en vigueur le 30 mars 1994. On a dit de cette loi qu'elle représente [traduction] « le passage à un régime salarial fondé sur la négociation locale guidée par les décisions pertinentes de la Commission australienne des relations industrielles » (CCG-CCAG, 1994, p. 3). Elle vise [traduction] « à établir le cadre qui favorisera l'assouplissement du marché du travail, la croissance de la productivité et le plafonnement des salaires » (« Un pays au travail », 1994, p. 25) 19 .
En août 1994, la négociation locale dans la fonction publique avait fait des progrès tels que quelque 66 000 employés admissibles y étaient assujettis, soit environ la moitié, dans le cadre de dix ententes avec des organismes reconnus par la Commission australienne des relations industrielles, dont le ministère du Procureur général, le Bureau australien des impôts, ainsi que les ministères de la défense et des anciens combattants (CCG-CCAG, 1994, p. 9).
Voici comment un fonctionnaire supérieur d'un organisme central décrit les changements associés à la négociation locale et les tendances pour l'avenir :
[traduction]
[La fonction publique doit refléter] le régime national du marché du travail et le régime national de négociation. L'aspect malheureux à certains égards tient à ce que nous avons quelque peu précédé tout le monde dans la conception des cadres que nous voulons dans notre fonction publique nationale. Mais je pense que nous en avons à peu près fini de l'époque où ces cadres étaient tous conçus par un organisme central. Cette affirmation peut paraître présomptueuse, mais ce n'est pas le cas compte tenu de ce que nous avons réussi à faire jusqu'à maintenant : l'assouplissement des règles dans les secteurs des finances, du personnel, des négociations industrielles, ainsi que la capacité de travailler de façons différentes. Songez aux mesures de simplification qui ont été entreprises, au dépeçage jusqu'à l'os - et il reste encore des choses à faire, surtout dans le cadre de la gestion du personnel.
Ce qui nous attend dans les dix prochaines années, à mon avis, c'est de ramener la gestion du personnel dans le noyau de la fonction publique à un ensemble de principes, soit certaines pratiques et exigences essentielles. Il nous faudra peut-être encore compter sur un processus élaboré centralement pour certains aspects de la dotation fondée sur le principe du mérite. Mais, en ce qui concerne par exemple l'évaluation du rendement, pourvu que les gens travaillent dans un cadre vaste, qu'ils adhèrent à certains principes, qu'ils fonctionnent à l'intérieur de certaines limites [financières], le processus sera établi au niveau de l'organisme.
Il fera encore partie d'un vaste système unifié. Il incombera aux gestionnaires, de concert avec leurs employés, d'adapter et de concevoir des éléments qui conviennent à leur propre milieu de travail. À cet égard, les Japonais parlent d'une culture d'amélioration continue. Tout le monde convient que chacun doit éprouver un sentiment d'appartenance envers le processus. La négociation locale ne consiste pas à morceler les négociations centrales en centaines de négociations adversatives [dans les ministères et les organismes] sur les conditions et les droits... [mais à] payer pour l'adoption de méthodes de travail [dynamiques et plus efficientes, comme] les cercles d'amélioration de la qualité, les équipes de travail et les meilleures pratiques (Entrevues de 1993).La convention collective entre le gouvernement travailliste et les syndicats de la fonction publique a été renouvelée et agréée par la Commission des relations industrielles à l'automne de 1995 (« Amélioration continue dans la convention de l'entreprise de la fonction publique australienne 1995-1996 »). Dans la nouvelle convention, comme on peut le lire dans un rapport de novembre 1995 adressé à la Chambre des représentants par le ministre qui en était alors responsable, le gouvernement s'est engagé à prendre un train d'initiatives dont [traduction] « la mise en oeuvre de la nouvelle loi sur la fonction publique, une rationalisation en profondeur des décisions touchant la fonction publique australienne, d'autres efforts pour améliorer le rapport coût-efficacité des services du personnel, et une charte des meilleures pratiques » (G. Johns, 1995, p. 5).
Une opinion critique sur la façon dont la négociation locale a été menée dans la fonction publique a été exprimée dans le rapport d'un comité parlementaire en octobre 1995 20 :
[traduction]
Malgré son appellation, la négociation locale, pour des motifs liés à la nature de l'entente conclue entre les syndicats et le gouvernement, n'a rien à voir avec chacun des milieux de travail, mais est plutôt menée à un échelon élevé. De l'avis du comité, cette démarche ne correspond pas à la tendance au transfert des responsabilités, selon laquelle la prise de décision et l'administration des budgets sont dévolues au niveau le plus bas possible de gestion, de sorte que le service à la clientèle est amélioré (p. 54-55).Démocratie industrielle. Dans le Livre blanc de 1983 sur la réforme de la fonction publique, on lit les opinions suivantes sur la démocratie industrielle :
[traduction]
L'adoption d'une démarche plus participative pour la gestion améliorera la prise de décision du fait que tous les employés touchés auront amplement l'occasion de faire connaître leur point de vue et de le faire examiner. Si les gestionnaires sont plus attentifs aux besoins de leurs employés, ils pourront compter sur un moral et un rendement améliorés, et ils réussiront du même coup à enrichir la vie professionnelle d'hommes et de femmes qui font partie de la main-d'oeuvre de l'État (p. 34).Comme on l'a indiqué plus tôt, la Loi de 1984 sur la réforme de la fonction publique exigeait des ministères et organismes qu'ils élaborent et mettent en oeuvre un [traduction] « plan de démocratie industrielle » visant à faire participer suffisamment les employés à la prise de décision. Ces plans devaient être élaborés dans les douze mois en consultation avec les syndicats intéressés et faire l'objet d'un examen périodique. Le Conseil de la fonction publique a été au départ mandaté pour surveiller l'application de ces exigences législatives; cette responsabilité a été prise en charge par le ministère des Relations industrielles lorsque le Conseil a été aboli en 1987.
Dans un rapport transmis au premier ministre par le ministère des Relations industrielles en 1991, on lisait que, même s'il y avait des problèmes de mise en oeuvre dans les plus petits organismes,
[traduction]
... la consultation officielle et officieuse entre la direction de la fonction publique australienne et ses employés devient un élément reconnu d'une pratique de travail efficace dans les ministères et les organismes (p. iii).Le rapport indiquait que la plupart des ministères avaient à ce moment-là des projets de démocratie industrielle, que des conseils consultatifs étaient bien établis dans la plupart des ministères et que de nombreux organismes avaient reconnu l'existence des liens entre l'éducation, la formation et une consultation améliorée en milieu de travail, et consacraient des ressources importantes à la formation en démocratie industrielle.
Dans son évaluation de 1993, à la partie où il est question des réformes liées à la démocratie industrielle, le GTAG faisait état de progrès inégaux, en mentionnant encore une fois les difficultés propres aux plus petits organismes; il indiquait en outre que, si la plupart des organismes et des employés avaient une bonne opinion de ces réformes, tous n'étaient pas d'accord sur les progrès et les répercussions. Il signalait également que :
[traduction]
Les syndicats n'ont pas tous accepté de la même façon la gestion participative, en cherchant à renforcer un seul canal de négociation en démocratie industrielle entre la direction et le syndicat intéressé, plutôt qu'entre les employés et la direction avec la participation du syndicat à titre de troisième intervenant (p. 145).
Rationalisation et transfert des responsabilités. L'une des dimensions importantes des réformes de la gestion des ressources humaines a été la rationalisation qui a commencé à la fin de 1986. La Loi de 1986 sur la rationalisation des lois sur la fonction publique ( Public Service Legislation (Streamlining) Act ) [traduction] « a lancé une série de réformes... dont l'adoption de dispositions simplifiées et rationalisées relativement à la discipline, aux promotions, aux appels dans les cas de promotion et aux fonctions supérieures [les nominations intérimaires] » (Commission de la fonction publique, 1992, p. 105). Ces modifications comportaient notamment l'imposition de restrictions importantes aux droits d'appel, et même leur abolition, de même que de nouvelles dispositions pour la réaffectation et la mise à la retraite des fonctionnaires. Il y a eu aussi :
[traduction]
... une restructuration en profondeur de la classification des emplois dans la fonction publique pour les fins suivantes : supprimer des distinctions périmées, réduire le nombre total d'opérations du personnel et... procurer une plus grande souplesse dans l'utilisation du personnel (R.J. Hawke, 1989, p. 16).Deuxième initiative importante : le transfert des pouvoirs du Conseil de la fonction publique aux ministères et à l'intérieur des ministères. Le transfert a été encore plus poussé avec l'abolition du Conseil en 1987 (comme on le verra plus loin). L'importance de ces changements a été décrite en 1991 par le commissaire de la fonction publique de l'époque comme suit :
[traduction]
Ainsi, un système qui, en 1982, réservait la responsabilité presque entière de ces questions à un organisme central composé de quelques centaines de personnes, avait dès 1987 transmis avec succès cette responsabilité aux cadres hiérarchiques dans toute la fonction publique (D. Ives, 1991, p. 5).En décembre 1992, le Comité mixte des comptes publics a présenté un rapport sur la gestion des ressources humaines dans la fonction publique 22 . Le Comité avait pour but dans son enquête d'évaluer les répercussions des réformes dans la fonction publique dans les années 80 et 90. Il a porté son attention en particulier sur :
[traduction]
... l'abolition en 1987 du Conseil de la fonction publique à titre d'organisme central de gestion des ressources humaines pour la fonction publique australienne, la création de la Commission de la fonction publique pour le remplacer et la décentralisation des fonctions du Conseil entre un certain nombre d'autres organismes de coordination et de ministères d'exécution (p. xiii).Le Comité a constaté qu'il y avait une certaine confusion au sujet des rôles respectifs des nombreux organismes chargés chacun de certains aspects de la gestion des ressources humaines, et de l'irritation chez les personnes qui cherchaient à obtenir des conseils et des directives. Il a recommandé que la Commission de la fonction publique devienne le seul organisme central qui soit chargé de la gestion des ressources humaines et qui procure aux secrétaires ministériels [traduction] « l'orientation et l'appui qu'il leur faut de la part d'un organisme central ». Il s'agissait de « rétablir l'équilibre » entre un contrôle central et le transfert des responsabilités, sans « modifier sensiblement » le modèle existant de délégation, du fait qu'on s'était rendu compte que les choses avaient un peu trop penché du côté des ministères.
Il y a eu plusieurs autres types de recommandations dont les suivantes :
Amélioration du rendement des employés. L'un des points de convergence des réformes de la gestion des ressources humaines pendant cette dernière période a été l'amélioration du rendement, compte tenu du fait que, outre le changement systémique et structurel, il était crucial pour améliorer le rendement du secteur public d'amener les employés à donner le meilleur d'eux-mêmes. Pour reprendre les termes de l'ancien commissaire de la fonction publique, l'amélioration du rendement ne peut être que le fait des personnes - soit leurs compétences, leur souplesse, leur efficacité et leurs efforts volontaires supplémentaires; aussi :
[traduction]
La gestion des ressources humaines ne consiste pas seulement à amener les gens à travailler plus fort... mais plutôt à leur donner la possibilité de travailler avec plus d'efficacité... La gestion stratégique des ressources humaines est une notion qui sait intégrer les politiques et les pratiques de ressources humaines avec les objectifs de l'organisation (D. Ives, 1991, p. 5).À titre d'exemple des répercussions de ce courant d'idées, mentionnons l'initiative de perfectionnement des cadres intermédiaires annoncée en 1989 et amorcée en juillet 1990. Ce programme a été entrepris à un moment où les réformes en relations industrielles mettaient l'accent sur le lien entre la productivité et la rémunération et où les syndicats ont commencé à exiger une meilleure formation. Elle était inspirée par l'idée que les cadres intermédiaires [traduction] « n'étaient pas bien préparés aux changements rapides dans l'exécution et la conception des programmes » (Évaluation de 1993 du GTAG, p. 194). On a consacré 30 millions de dollars australiens sur trois ans à la formation de 42 000 cadres intermédiaires (c.-à-d. en deçà du niveau du groupe de la haute direction). Il appartenait à la Commission de la fonction publique de diriger le programme. On s'est intéressé particulièrement aux gestionnaires qui avaient d'importantes responsabilités pour la gestion des ressources humaines et donc, dans une grande mesure, aux bureaux régionaux. Pour recevoir des fonds, les ministères étaient tenus d'établir des plans pour le perfectionnement des cadres intermédiaires. L'un des éléments importants du programme a été l'élaboration d'un cours de formation sur la gestion des ressources humaines et d'autres aspects des nouvelles responsabilités des gestionnaires.
Il y a eu une autre initiative importante en matière de formation et de perfectionnement, soit l'établissement en 1990 du Conseil mixte de formation de la fonction publique australienne, dont il a été question plus tôt. Le Conseil avait pour mandat de donner des avis sur les exigences de compétences et les besoins de formation dans le présent et pour l'avenir, et de recommander des initiatives de formation pour l'ensemble de la fonction publique. Par exemple, le Conseil a défini les compétences de base nécessaires pour un bon rendement aux niveaux administratifs inférieurs. Environ 70 000 personnes étaient employées à ces niveaux.
Il y a eu aussi des initiatives axées sur le perfectionnement des membres du groupe de la haute direction, soit un programme subventionné de mobilité, par lequel un certain nombre de membres du groupe de la haute direction pouvaient élargir leur expérience en occupant temporairement un autre poste dans la fonction publique ou un poste dans d'autres parties de la fonction publique fédérale ou dans celle des États, ainsi qu'un programme de perfectionnement à l'extérieur, par lequel des membres du groupe de la haute direction pouvaient se faire payer partiellement un programme d'études ou une expérience à l'extérieur de la fonction publique, mais en Australie seulement.
On savait que la gestion stratégique des ressources humaines et de leur rendement exige l'élaboration d'un cadre conceptuel contemporain définissant les liens fondamentaux entre les divers éléments qu'on retrouve dans la gestion des ressources humaines. La Commission de la fonction publique a élaboré et rendu public un tel cadre en juillet 1992 (mis à jour en 1995). Il s'agissait d'un cadre qui, sans être normatif, visait à aider les gestionnaires et à rappeler l'importance de l'intégration de la gestion des ressources humaines dans la prise de décision courante en gestion. On trouve dans ce document une description assez détaillée des principaux secteurs de la gestion des ressources humaines, dont la planification, les pratiques de dotation, les conditions de travail, la gestion du rendement, le perfectionnement et les relations de travail.
De l'avis de la Commission de la fonction publique, il était essentiel que soit maintenue une fonction publique professionnelle comportant des normes, des valeurs et des politiques unifiées. Il fallait faire en sorte que les organismes aient un cadre de gestion des ressources humaines qui corresponde à leurs besoins et aux besoins d'une fonction publique professionnelle. Pour atteindre ces buts, la Commission a établi des mécanismes de contrôle qu'elle jugeait [traduction] « non indûment inquisiteurs »; aussi, la Commission de la fonction publique a cherché à influer sur les orientations dans ses rôles à titre de membre d'organismes importants comme le Conseil consultatif de gestion et le Conseil mixte de formation (dont le commissaire est le président).
On trouve un point de vue sur ces initiatives dans l'Évaluation de 1993 par le GTAG. Il y est mentionné en particulier que, de l'avis du personnel, la gestion des ressources humaines a été le secteur de réforme qui a eu l'effet le plus positif sur la qualité du travail dans les trois années antérieures, et celui qui devrait également avoir la priorité la plus élevée dans les trois prochaines années.
Le groupe d'examen de la Loi sur la fonction publique. En réponse à la recommandation précédemment mentionnée du Comité mixte des comptes publics selon laquelle les lois régissant la fonction publique devaient être mises à jour, le gouvernement travailliste a établi le groupe d'examen de la Loi sur la fonction publique ( Public Service Act Review Group ).
Parmi les mémoires présentés, il y a eu celui de la Commission de la fonction publique (octobre 1994). La Commission a encore une fois fait valoir la nécessité du maintien de la notion traditionnelle d'une fonction publique professionnelle, en mettant en relief certains faits nouveaux qui minent cette notion, surtout l'augmentation du nombre d'employés excédentaires (il y a eu des départs dans une proportion de 34 p. 100 en 1992-1993 comparativement à 0,2 p. 100 en 1983-1984), l'augmentation du nombre de nominations de personnes de l'extérieur, la réduction du nombre de catégories d'emploi, ce qui a entraîné une modification de la hiérarchie des postes établie de longue date (huit catégories englobant 90 p. 100 des employés, par rapport à 37 en 1987), et un transfert des responsabilités plus poussé, ce qui comprend la négociation locale, initiative qui a contribué à une plus grande diversification des pratiques et systèmes administratifs parmi les ministères.
La Commission a présenté des observations et des choix en vue de l'adoption d'une nouvelle loi. Elle évoquait surtout dans son analyse la nécessité d'un cadre plus souple de gestion des ressources humaines, avec le maintien des valeurs et des principes essentiels sur lesquels reposent le système, comme le principe du mérite dans les nominations et les promotions. Par exemple, sur la question essentielle de la notion de charge (la notion, intégrée dans la loi actuelle sur la fonction publique, du fonctionnaire occupant en permanence une charge officielle), la Commission a fait observer que [traduction] « étant donné les contraintes et la rigidité des dispositions actuelles dans la fonction publique australienne, le remplacement de la notion de charge par des dispositions plus souples s'impose ». Toutefois, « tout système qui remplacerait la notion de charge devrait probablement retenir certaines caractéristiques minimales » (p. 22), dont une structure de niveaux de travail et des normes documentées sur la nature du travail à chaque niveau, un régime de rémunération principal connexe, une documentation propre à un poste et décrivant les tâches à accomplir, ainsi que les processus de planification et les systèmes d'information permettant une bonne gestion des ressources humaines.
Le rapport du groupe d'examen, publié en décembre 1994, et appelé rapport McLeod, a été largement entériné par le gouvernement travailliste en août 1995 24 . Parmi les recommandations importantes acceptées figure celle qui porte sur l'élimination dans la loi de la notion de « charge » (sauf pour les postes établis par une loi). L'une des conséquences d'un tel changement, comme le fait observer le rapport, serait d'encourager [traduction] « le recours élargi aux dispositions relatives à la promotion au niveau du poste... la promotion se faisant dans une catégorie (plutôt que dans un poste donné) » (p. 30). Fait nouveau important relativement au rôle des secrétaires, le groupe d'examen recommandait dans son rapport que les secrétaires aient le pouvoir, reconnu par la loi, d'embaucher du personnel (sauf les membres du groupe de la haute direction) sans délégation ni approbation du commissaire de la fonction publique. Dans un rapport présenté en novembre 1995 à la Chambre des représentants, le ministre alors responsable a indiqué que cette recommandation serait mise en oeuvre dans le cadre de la nouvelle Loi sur la fonction publique 25 .
Le gouvernement travailliste avait l'intention de mettre en oeuvre une nouvelle loi après avoir consulté les syndicats de la fonction publique, mais cela ne s'est pas produit avant les élections de mars 1996. Le changement de gouvernement qui est alors survenu a occasionné d'autres retards dus au réexamen de cette étude 26 .
[traduction]
les réformes avaient essentiellement pour but d'améliorer la qualité du gouvernement - d'améliorer son rendement - ce qui allait largement se produire par le transfert des responsabilités centrales... de sorte que les ministres avec portefeuille aient plus de comptes à rendre de leur portefeuille... selon l'idée exprimée dans le document du Parti travailliste sur la qualité du gouvernement ( Labor and Quality of Government ) (Entrevues de 1993).Lorsqu'il a exposé son approche pour la réforme du processus budgétaire, le gouvernement a dit accepter l'opinion de la Commission Coombs selon laquelle [traduction] « c'est seulement au moment de la préparation d'un budget que les priorités fixées se précisent et deviennent réalistes » (cité dans Commonwealth of Australia , 1984, p. 4). C'est sur cette idée que repose l'ensemble des réformes étroitement reliées de la gestion budgétaire et financière, qui se sont produites pendant toute la durée des mandats du gouvernement travailliste.
Parmi les premières réformes, mentionnons la mise en place d'examens stratégiques ministériels annuels pour que les ministres puissent [traduction] « se faire une idée claire du rendement du pays sur une vaste échelle et par conséquent des grandes questions et des choix critiques devant lesquels ils pourraient se trouver » dans l'exercice financier à venir et après ( Commonwealth of Australia , 1993, p. 27). Il a aussi été décidé que les ministres devaient éviter de présenter de nouvelles grandes propositions hors du contexte budgétaire.
Les réductions de dépenses et les réformes financières et budgétaires ont toutes deux été facilitées par la restructuration du système des comités du Cabinet. Le Comité du Cabinet pour l'examen des dépenses ( Expenditure Review Committee ) en particulier, établi en 1983 et, fait important à signaler, présidé par le premier ministre, a assumé un rôle central dans la répartition des ressources, pour devenir [traduction] « le mécanisme de loin le plus important pour la coordination et la mise en oeuvre des grandes orientations du gouvernement » (P. Aucoin, H. Bakvis, 1993, p. 398).
Le Comité a eu pour mandat d'examiner en profondeur les propositions sur lesquelles les fonctionnaires ne s'étaient pas entendus plus tôt dans leurs discussions sur le budget, ni les ministres avec portefeuille avec le ministre des Finances, et de donner des avis au Cabinet à ce sujet. Le rôle du Comité a évolué de sorte qu'il en est venu à examiner les propositions de dépenses (et de dépenses fiscales) pendant tout l'exercice à la lumière des buts budgétaires globaux, à demander l'examen de l'efficacité des programmes à un moment autre que celui de la préparation du budget annuel et à servir de lien principal entre l'activité d'examen des programmes et la prise de décision budgétaire.
Voici en quels termes a été décrit le rôle central du Comité d'examen des dépenses :
[traduction]
Compte tenu du temps dont dispose le premier ministre et le Cabinet, ce fut une activité très exigeante... la participation constante du premier ministre a été un indice de l'importance du Comité pour le gouvernement et, étant donné les nombreuses heures que ses membres ont consacré à l'examen en profondeur des projets de dépenses des ministères, ils ont acquis une connaissance extraordinaire des programmes.
Le rôle du Comité ne se limitait pas à l'imposition d'une discipline financière. Il a aussi joué un rôle décisif dans la formulation et l'adaptation de la stratégie dominante du gouvernement et dans son examen global de chaque initiative ministérielle importante à la lumière de cette stratégie (C. Campbell, J. Halligan, 1992, p. 133, 137).Les autres aspects importants des autres réformes de la gestion budgétaire et financière sont abordés dans les pages qui suivent sous deux grandes rubriques (même s'il n'y a pas de divisions claires entre les deux) : en premier lieu, les aspects qui regroupent en quelque sorte les principaux éléments du cadre global de contrôle des dépenses et, en deuxième lieu, les principaux éléments du cadre de programme, ou de la gestion des ressources.
Avant 1983-1984, le ministère des Finances recevait de chacun des ministères leurs demandes budgétaires pour leurs programmes sans en examiner rigoureusement le bien-fondé, sauf pour la première année. C'est ainsi que ces demandes traduisaient l'évaluation par le ministère même de ses besoins dans l'avenir, une pratique qui a été décrite par MM. Keating et Holmes (1990) comme [traduction] « une cause importante de... l'augmentation larvée [des dépenses publiques]» (p. 171).
Avec la nouvelle approche, le ministère des Finances négocie avec les ministères les prévisions budgétaires pour les programmes en cours, puis il s'occupe lui-même de mettre à jour le budget prospectif chaque année pour tenir compte, comme on l'a indiqué ci-dessus, des changements dans les paramètres économiques, d'autres fluctuations techniques et surtout des effets des grandes décisions du gouvernement. Le même processus est suivi pour les nouveaux programmes, pour lesquels sont exigés les coûts prévus pour toute la période du budget prospectif comme partie intégrante de l'orientation proposée examinée par le Cabinet. Ainsi, le ministère des Finances est considéré comme le « propriétaire » du budget prospectif.
En outre, alors qu'antérieurement on avait beaucoup tendance à renégocier annuellement les dépenses prévues, le nouveau système est beaucoup plus axé sur le changement, puisqu'il fait participer les ministres surtout au pourcentage relativement restreint de questions budgétaires qui exigent des décisions de principe ou stratégiques. C'est ainsi que le budget prospectif est un mécanisme rigoureux dans le processus budgétaire et qu'il [traduction] « facilite une plus grande convergence sur les grandes questions stratégiques » (Évaluation de 1993 du GTAG, p. 226). Du même coup, il s'agit d'un moyen beaucoup plus facile pour les organismes et les ministères de prévoir leurs besoins de ressources. Bref, le système tient pour acquis que, si le gouvernement ne modifie pas son orientation, le financement sera accordé conformément au budget prospectif.
Voici en quels termes les fonctionnaires supérieurs que nous avons interviewés ont témoigné de l'incidence importante du budget prospectif :
[traduction]
Avec notre système budgétaire de type prospectif et la mise au rancart des marchandages sur le niveau de référence pour chaque nouvel exercice, nous avons fait un très grand pas en avant. S'il fallait choisir quelle réalisation dépasse toutes les autres, cette réforme représenterait sûrement le changement le plus spectaculaire (Entrevues de 1993).Une décision importante a été prise en 1983 dans l'évolution du système du budget prospectif : le gouvernement a décidé de les publier. On a décidé d'exiger que soient publiés les coûts pour les trois ans à venir de sorte que les décisions soient prises avec une meilleure connaissance des engagements à venir et que le Parlement et le public soient mieux renseignés sur les réalités budgétaires, ainsi que sur les tendances et les priorités des dépenses publiques. Comme il allait être publié, le budget prospectif devait aussi être pris plus au sérieux, de sorte qu'il s'est peu à peu amélioré (M. Keating, M. Holmes, 1990, p. 170-172).
Comme le système a évolué, le gouvernement est maintenant tenu de communiquer et de justifier les coûts de ses grandes décisions amenant des changements discrétionnaires dans les dépenses sur la période de trois ans du budget prospectif. Ces changements font l'objet d'un rapprochement dans les documents budgétaires, c'est-à-dire que le budget comme tel fait l'objet d'un rapprochement avec le budget prospectif établi lors de l'exercice précédent. Avec ces réformes, l'horizon temporel des ministres et des hauts fonctionnaires est maintenant plutôt à moyen terme, soit une période de quatre ans, plutôt que l'exercice budgétaire en cours.
L'incidence du budget prospectif a été telle que, dans son évaluation de 1993, le GTAG, qui cherchait à établir un lien entre le système et le bilan des compressions de dépenses globales du gouvernement, a indiqué qu'il était [traduction] « un pivot du processus de limitation des dépenses » (p. 225). Voici ce qu'a dit plus récemment un ancien fonctionnaire qui a joué un rôle important dans l'élaboration des réformes de la gestion budgétaire et financière du gouvernement dans les années 80 :
[traduction]
Le processus et le système du budget prospectif ont été si importants parce que celui-ci a été le fil conducteur des grandes décisions macroéconomiques et stratégiques du comité d'examen des dépenses, de la budgétisation par portefeuille et du système des dépenses de fonctionnement [il est question de ces deux derniers éléments ci-après]. Le gouvernement a ainsi disposé d'un cadre pour une approche plus stratégique à la prise de décision, a pu prévoir beaucoup mieux le financement nécessaire pour ses politiques en vigueur et éliminer plus facilement du processus budgétaire les décisions qui pouvaient être le mieux prises ailleurs (principalement les décisions de gestion). Grâce au système, une confiance s'est établie et les comportements ont changé. Le facteur peut-être le plus important tient à ce que, les règles officielles ayant été modifiées, tous les acteurs ont décidé d'adopter les nouvelles règles. (Entrevue de 1996)
On entend par budgétisation par portefeuille tout un ensemble d'éléments dont les suivants :
La budgétisation par portefeuille a eu certains effets favorables, comme celui d'imposer à chacun des ministres une discipline pour prendre des décisions budgétaires ardues qu'il pouvait auparavant attribuer à un organisme central. Dans l'ensemble toutefois, le champ d'application et les effets de la budgétisation par portefeuille ont été limités du fait que, concrètement, les grandes décisions d'orientation exigent l'assentiment de l'ensemble des ministres.
On avait connu immédiatement avant, soit en 1984-1985, un autre système qui prévoyait le regroupement des crédits pour les dépenses administratives des organismes en deux grands postes budgétaires, soit les salaires et les autres dépenses administratives. Auparavant, en Australie, les organismes portaient à jusqu'à 21 postes distincts leurs dépenses administratives comme les salaires, les heures supplémentaires, le matériel de bureau, les frais postaux, etc. Les organismes ne pouvaient modifier les montants consentis par le Parlement pour chaque poste budgétaire sans passer par des procédures d'approbation très fastidieuses. Après le regroupement, les organismes étaient encore tenus de présenter dans leurs prévisions des montants distincts pour chacune des anciennes catégories de dépenses administratives pour informer le Parlement et le public, et la répartition entre ces catégories était assujettie à l'approbation du ministère des Finances.
Avec le système des dépenses de fonctionnement introduit en 1987-1988 mais développé davantage depuis, les crédits pour les salaires et les autres dépenses administratives ont été regroupés. C'est ainsi que, pour chaque ministère et organisme, il y a un seul crédit pour la totalité des dépenses de fonctionnement. Aussi, l'affectation des sommes à l'intérieur des dépenses de fonctionnement est une responsabilité qui appartient maintenant à la direction du Ministère, sauf pour des « postes théoriques » ( notional items ) pour lesquels le ministère des Finances établit encore un plafond sur le montant à dépenser. Les principaux éléments des dépenses de fonctionnement, soit les salaires et les dépenses administratives, étaient au départ des postes théoriques. Ces mesures de contrôle ont été récemment atténuées et, à compter de 1995-1996, pour la plupart des organismes, les postes théoriques sont la rémunération du groupe de la haute direction, qui constitue un poste en soi, et toutes les autres dépenses de fonctionnement, qui constituent l'autre poste (Ministère des Finances, 1995, p. 3).
Comme l'explique le ministère des Finances, les dépenses de fonctionnement d'un organisme représentent maintenant la totalité de ses coûts récurrents et les dépenses secondaires de capital, soit :
Tout organisme qui présente de nouvelles propositions à un moment autre que la période budgétaire doit absorber toutes les hausses de dépenses de fonctionnement connexes pour le premier exercice. Aussi, il n'y a aucune garantie que des redressements seront apportés aux dépenses de fonctionnement à l'avenir en raison des dépenses supplémentaires ainsi engagées.
Depuis 1989, il est possible de créditer certaines rentrées de fonds aux dépenses de fonctionnement (sous réserve des conditions établies par le ministère des Finances). Les mécanismes de financement utilisés pour la conservation des rentrées de fonds sont les crédits nets des affectations de crédits pour les dépenses de fonctionnement (les Australiens parlent de « crédits réservés », suivant l'article 35 de la Loi de 1901 sur la vérification ( Audit Act) , et les comptes en fiducie (fonds renouvelables). En vertu d'ententes avec le ministre des Finances selon l'article 35, les organismes peuvent conserver le produit de la vente d'actifs qui ne sont pas des biens et qui ne donnent pas un bon rendement, celui de la vente et de la location de logements pour les employés, le produit des frais payés par les utilisateurs pour des services, et plusieurs autres catégories mineures de rentrées de fonds (Ministère des Finances, 1991, p. 13).
Pour encourager l'efficience, les ministères et les organismes sont autorisés à reporter d'un exercice au suivant les crédits inutilisés des dépenses de fonctionnement. Ils peuvent également emprunter sur un exercice à venir. Dans le budget de 1992, le plafond tant pour reporter des crédits que pour emprunter a été porté de 3 p. 100 à 6 p. 100 des dépenses de fonctionnement; dans le budget de 1995, le plafond dans le premier cas a été porté à 10 p. 100. Les sommes empruntées doivent être remboursées (habituellement pendant l'exercice suivant) avant que d'autres emprunts ne soient autorisés. La mise en place du système de budget prospectif a rendu possible ces dispositions.
Voici l'observation générale faite par un haut fonctionnaire au sujet du système des dépenses de fonctionnement :
[traduction]
Le système des dépenses de fonctionnement a concrétisé l'argent, en ce sens qu'il a établi l'intégrité du processus budgétaire... [de telle sorte que les gestionnaires disposent] d'une certaine somme pour leur fonctionnement [et] qu'ils peuvent acheter un ordinateur ou une chaise, ou encore employer une personne, [sachant] les limites de leur budget (Entrevues de 1993).Le ministre des Finances a demandé au mois de décembre 1994 qu'un comité parlementaire se penche sur le transfert des responsabilités pour ce qui est de la marge de manoeuvre liée aux dépenses de fonctionnement. Le comité s'est concentré sur l'étendue du transfert des responsabilités, au sein des ministères et des organismes, aux gestionnaires des plus bas niveaux et aux régions, sur son incidence sur l'amélioration de la gestion et sur les voies à suivre pour pousser plus loin le transfert des responsabilités de façon à améliorer le service à la clientèle. Le comité a constaté que [traduction] « dans les cas où l'on disposait d'une marge de manoeuvre pour les dépenses de fonctionnement, tout indique qu'il a été plus facile d'avoir une fonction publique plus en mesure d'obtenir les résultats souhaités pour les programmes, c'est-à-dire une fonction publique qui, étant donné les buts des réformes du programme d'amélioration de la gestion financière, est plus orientée sur les résultats, fait preuve d'une plus grande efficience, obtient un meilleur rapport coût-efficacité et est attentive à la clientèle » (p. 31) 28 .
Voici une partie des 20 recommandations figurant dans son rapport d'octobre 1995 :
On peut expliquer le dividende d'efficience du fait qu'au moins une partie des gains de productivité de l'organisme devait être versée au fonds général pour servir à des programmes prioritaires ou pour contribuer à la réduction des impôts (Évaluation de 1993 du GTAG, p. 243). Voici ce qu'en dit le premier ministre :
[traduction]
Dans le contexte de gestion amélioré qui est en voie d'élaboration, tous les organismes gouvernementaux devraient être en mesure d'obtenir constamment des gains d'efficience en améliorant leurs procédures administratives et en faisant un meilleur usage des nouveautés technologiques et des ressources humaines (R.J. Hawke, 1986, p. 5).Après l'examen d'un comité parlementaire 29 , des changements ont été apportés au dividende d'efficience et ils devaient entrer en vigueur pour l'exercice 1994-1995. Le dividende s'applique maintenant à la totalité des dépenses de fonctionnement des ministères et des organismes, y compris les dépenses de fonctionnement pour l'exploitation d'immeubles. Le taux du dividende a été ramené à un pour cent par année compte tenu de l'assiette élargie.
Dans son budget de 1995-1996, le gouvernement travailliste a imposé aux organismes une réduction des dépenses de fonctionnement (en général un pour cent en sus du dividende d'efficience 30 . Même si le dividende d'efficience n'avait pas été accueilli unanimement parmi les fonctionnaires australiens, on peut avoir une idée de la valeur de cette notion étant donné la forte réaction négative à un retour aux réductions budgétaires ponctuelles évoqué dans le rapport de 1995 suite à l'enquête du Comité parlementaire sur le transfert des responsabilités pour les dépenses de fonctionnement :
[traduction]
Si on devait revenir maintenant à des réductions arbitraires et ponctuelles des dépenses de fonctionnement, on entacherait beaucoup la crédibilité du système actuel et on mettrait en péril les gains obtenus. Un tel changement de cap engendre un climat d'incertitude où l'on n'est à peu près jamais sûr du financement à venir, où les priorités du gouvernement semblent temporaires et où l'opportunisme semble l'emporter sur la planification. C'est ainsi que la planification est étouffée dans les organismes et que la perspective n'y est plus qu'à court terme, deux facteurs qui sont à l'encontre des gains d'efficience et du changement dans la culture de la fonction publique. De l'avis du Comité, il s'agit là d'une situation déplorable qui ne devrait plus réapparaître (Comité permanent de la Chambre des représentants sur les banques, les finances et l'administration publique, 1995, p. 57).
On peut prendre comme exemple l'attribution de certaines sommes nécessaires à un investissement de départ élevé dans des immobilisations, comme des systèmes informatiques, le remboursement se faisant par la voie d'une réduction des dépenses de fonctionnement sur un certain nombre d'années. De telles ententes ont servi de cadre pour de grandes réformes pluriannuelles comme la modernisation du Bureau des impôts de l'Australie.
Un haut fonctionnaire a fait l'observation ci-après au sujet de l'entente de ressources du Bureau des impôts :
[traduction]
Si un organisme décide de se doter d'une importante technologie moderne associée au traitement de textes, il lui est impossible de le faire en une année. Il ne peut se permettre de revenir à la charge chaque année et de justifier une demande supplémentaire d'argent. Avec l'entente de ressources, nous avons réussi à convaincre le gouvernement de nous donner une enveloppe de financement sur 10 ans, compte tenu de prévisions pour chaque année : voilà ce que vous nous donnez et voilà les gains d'efficience. Nous n'avons pas à revenir à la charge chaque année pour justifier une hausse du financement. Nous faisons rapport [sur l'état d'avancement], mais le financement est là. Nous avons la possibilité de reporter le financement ou de nous en servir année après année. Pour maintenir un bon rapport coût-efficacité, nous avons des ententes commerciales, de sorte que si nous devançons le financement en raison du coût de l'argent, nous payons des intérêts. Si nous voulons retirer vingt millions de dollars dans l'exercice en cours en empruntant sur un exercice futur, nous versons 10 p. 100 d'intérêt, ce qui réduit en réalité la totalité des fonds disponibles. Si, par ailleurs, en raison de la façon dont le programme évolue, nous reportons certaines dépenses, nous obtenons une prime de 10 p. 100. L'entente actuelle a commencé en 1989; nous en sommes presque à mi-chemin et nous avons essentiellement atteint nos objectifs pour les économies et nous avons fait un peu d'argent sur le financement (Entrevues de 1993).En échange d'un bloc important de ressources et d'une marge de manoeuvre accrue (par rapport au cadre habituel d'affectation et de gestion des ressources), les ententes de ressources entre les ministères et le ministère des Finances comportent des conditions à remplir comme les suivantes :
À l'heure actuelle, un ensemble volumineux de documents, appelés « Énoncés des mesures budgétaires par portefeuille » ( Portfolio Budget Measures Statements ), contenant un aperçu des objectifs, de la structure des programmes et des ressources de chaque portefeuille, de même qu'un exposé sur les mesures budgétaires, est publié avec le budget. Instaurés en 1994, ces documents reliés aux portefeuilles devaient, selon le ministre des Finances de l'époque, aider les comités des prévisions budgétaires du Sénat à examiner minutieusement la stratégie économique et budgétaire du gouvernement, les grandes mesures budgétaires et les crédits permanents (ministre des Finances, 1994, p. 2). Les rapports annuels des organismes, qui contiennent maintenant surtout les renseignements essentiels pour que le Parlement puisse [traduction] « porter un jugement en toute connaissance de cause sur l'efficacité de l'organisme dans l'atteinte des objectifs de ses programmes » (Ministre des Finances, 1994, p. 3), sont publiés plusieurs mois plus tard 31 .
Ces énoncés budgétaires et les rapports annuels sont devenus les principaux moyens par lesquels [traduction] « les ministres rendent compte au Parlement et à la population de l'efficacité des programmes dont ils sont personnellement responsables » (C. Milazzo, 1992, p. 38).
Les responsables du PAGF ont commencé par une étude diagnostique, terminée au début de 1984, de l'étendue des problèmes de gestion financière. Ils ont constaté que, pour 94 p. 100 des gestionnaires, il fallait surtout ne pas dépasser les limites de crédits, l'établissement des budgets était fondé sur la négociation à la hausse (par rapport au budget de l'exercice antérieur) et le système ne favorisait pas l'efficience parce que les « économies » n'étaient pas prises en compte dans les crédits de l'exercice suivant. On a aussi constaté que les gestionnaires hiérarchiques considéraient la gestion financière comme une responsabilité des comptables et d'autres experts du ministère, et non la leur.
L'étude diagnostique a abouti à une stratégie pour la mise en place de nouveaux systèmes, compte tenu de la nécessité d'apporter des améliorations à long terme dans l'ensemble de la fonction publique en vue d'instaurer une culture fondée sur la « gestion axée sur les résultats ».
L'un des aspects importants du PAGF tient à ce que les systèmes de gestion financière doivent s'inspirer d'objectifs clairement définis, communiqués publiquement et définis à l'échelon des programmes mêmes. Il fallait donc à cette fin apporter des changements très fondamentaux, comme établir un lien entre les coûts des programmes, d'une part, et les extrants et les conséquences évalués d'autre part, plutôt que de tout simplement consigner et contrôler les intrants. Le PAGF visait aussi l'élimination des contraintes inutiles, il fallait « laisser les gestionnaires gérer. »
On estimait que de telles améliorations, portant sur des initiatives pluriannuelles et pluridimensionnelles, exigeaient l'engagement de la haute direction et une démarche soutenue et ordonnée de sorte que les ministères en arrivent graduellement à suivre le mouvement avec un calendrier lié à l'adoption par chacun d'une structure de programme convenant à la budgétisation de programme (dont il est question plus en détail dans la prochaine partie).
Il appartenait au ministère des Finances (de même qu'au Conseil de la fonction publique jusqu'à sa disparition en 1987) de coordonner le PAGF. Sa mise en oeuvre incombait toutefois à chacun des ministères, qui pouvaient compter sur l'aide des organismes centraux par l'entremise de conseils, de documents, de séminaires et d'un service de consultation.
Trois « stratégies fondamentales » ont été à la base du PAGF :
Pour orienter les gestionnaires dans la réforme, le rapport sur le PAGF présentait un [traduction] « menu d'outils pour la bonne gestion », dont les suivants :
Le rapport faisait ressortir trois problèmes particuliers, soit le transfert des responsabilités, l'information sur le rendement et l'évaluation. Le transfert des responsabilités avait été limité en raison de la pénurie de gestionnaires compétents et du refus constant de certains gestionnaires hiérarchiques de prendre en charge la gestion des ressources. Pour ce qui est de l'information sur le rendement, le rapport indiquait que, même s'il y avait eu de modestes progrès (p. ex. la plupart des ministères s'étaient proposés ou se proposaient d'entreprendre l'examen de leurs besoins d'information et avaient accordé une attention accrue au système d'information de gestion), peu d'indicateurs de rendement [traduction] « avaient été élaborés au point d'être périodiquement mesurés et les indicateurs qui sont suffisamment élaborés portent sur l'efficience plutôt que sur l'efficacité » (Évaluation de 1993 du GTAG, p. 351). On a constaté que l'évaluation de programme était mal coordonnée avec la prise de décision et portait sur les processus plutôt que sur l'efficacité.
Le rapport indiquait que « le principal défi » de la prochaine étape du PAGF serait [traduction] « l'établissement de structures garantissant une meilleure utilisation des ressources » et il précisait trois aspects :
[traduction]
... fournir un cadre d'information accepté par tous, de sorte que tous ceux qui participent au processus des dépenses publiques puissent évaluer l'efficacité des programmes et décider là où il est mieux d'affecter les ressources. (P. Barrett, cité dans l'Évaluation de 1993 du GTAG, p. 250-251).Les principaux éléments de ce cadre d'information étaient les suivants : l'établissement de structures de programme dans les organismes, un énoncé plus clair des objectifs des organismes et des programmes (des objectifs stratégiques et axés sur les conséquences) et l'établissement d'indicateurs de rendement valables. Dans ce dernier cas, un lien était établi avec l'élaboration d'une stratégie pour l'évaluation systématique des programmes.
Dans le cadre de la gestion et budgétisation de programme (GBP), les dépenses sont classées selon la hiérarchie des programmes, des sous-programmes et des activités, chacun étant lié à des buts et à des objectifs (contrairement à la budgétisation par article d'exécution autrefois en usage). Les systèmes de rapports de gestion servant au suivi et à l'établissement de rapports sur les résultats des programmes sont fondés sur cette structure. Aussi, la présentation par programme fait mieux ressortir la correspondance des crédits parlementaires annuels avec la gestion de programme.
Dans le cadre de la GBP, l'information sur le rendement a été jugée essentielle :
[traduction]
Du fait qu'ils font des efforts pour trouver des mesures de rendement et en faire le suivi... les gestionnaires sont amenés à réfléchir sur ce qu'ils ont fait pour optimiser les ressources. Même si cette information n'indique pas nécessairement aux décideurs s'ils devraient dépenser plus ou moins pour un programme donné, elle aide les gestionnaires de programmes à décider de la meilleure affectation possible des ressources, du point de vue du rapport coût-efficacité (M. Keating, M. Holmes, 1990, p. 174-175).Aussi, la responsabilisation est accrue du fait que les objectifs de rendement sont communiqués avant le fait dans les prévisions budgétaires de dépenses (sur lesquelles se fonde le Parlement pour accorder des crédits) et que les résultats sont communiqués après le fait dans les rapports annuels des ministères.
Dans un rapport sur l'évaluation de programme préparé en 1988, un groupe de travail a fait état de lacunes importantes dans l'orientation des évaluations et dans la capacité des organismes de les entreprendre. Aussi, dans le rapport de 1988 sur le PAGF, on concluait que l'évaluation n'était ni suffisamment axée sur l'efficacité, ni coordonnée avec la prise de décision. En réaction à ces rapports, on est revenu à la charge pour exiger des ministères qu'ils évaluent de façon formelle et systématique les résultats de leurs programmes. On a surtout cherché à ce moment-là à [traduction] « encourager les organismes à entreprendre des évaluations de qualité qui leur seraient utiles pour leur gestion et pour l'établissement de leurs priorités et qui conduiraient à l'amélioration des services au public » (Évaluation de 1993 du GTAG, p. 361).
Le gouvernement a ensuite poussé plus loin sa stratégie d'évaluation en exigeant qu'une plus grande attention soit accordée à l'efficacité (les conséquences des programmes) et aux liens entre l'évaluation et la budgétisation. Depuis quelques années, selon la politique d'évaluation, les portefeuilles doivent évaluer chacun de leur programme tous les trois à cinq ans. Pour faciliter cette tâche, on a demandé aux ministres avec portefeuille de présenter au ministère des Finances des plans annuels d'évaluation de leur portefeuille et des plans continus sur trois ans. Le ministère des Finances fait le suivi de l'activité, de sorte qu'il influe sur les priorités et joue un rôle dans l'orientation des grandes évaluations. On a aussi demandé aux ministres d'indiquer une stratégie d'évaluation dans la présentation de leurs nouveaux grands projets.
Dans les plans d'évaluation des portefeuilles, il fallait surtout mettre l'accent sur les résultats et sur l'efficacité, et les rapports d'évaluation devaient être normalement publiés. On a proposé aux ministères et organismes d'établir, pour leur propre gestion, des plans distincts qui seraient axés sur les processus et sur l'efficience.
L'étendue et la qualité du travail d'évaluation ne sont pas encore identiques parmi les portefeuilles et, même si des progrès importants sont manifestes et que l'évaluation de programme semble maintenant s'être installée dans la culture du gouvernement australien, il reste encore beaucoup de chemin à parcourir. Nous avons pris connaissance de plusieurs commentaires sur des questions d'évaluation, dont les suivants :
[traduction]
L'un des aspects importants du changement de culture recherché par la voie des réformes consiste à amener les fonctionnaires à avoir un sentiment d'appartenance vis-à-vis les conséquences des programmes qu'ils sont chargés d'administrer. Pour cette raison, nous mettons beaucoup l'accent sur l'évaluation, laquelle porte essentiellement sur les résultats des programmes. L'évaluation peut être un indicateur avancé qu'un programme n'atteint pas ses objectifs - elle peut montrer qu'un programme est inutile, que les objectifs ne sont tout simplement pas atteints. Dans d'autres cas, lorsque l'exécution d'un programme est un volet important du résultat, comme dans le cas d'un programme de sécurité sociale, l'évaluation peut indiquer des façons d'améliorer l'efficience de l'exécution : par exemple, si un plus grand nombre de travailleurs sociaux étaient embauchés pour aider les gens à mieux tirer parti du programme, les résultats seraient peut-être meilleurs.
Nous croyons que le processus d'évaluation nous aidera à élaborer des indicateurs de résultats des programmes, ce qui par le fait même aidera les gestionnaires à mieux réfléchir sur les objectifs de leurs programmes et sur la façon de mieux mettre en pratique les stratégies visant l'atteinte de ces objectifs. En dépit des réserves des gestionnaires de programme au départ, l'évaluation est maintenant largement acceptée et les résultats des évaluations servent de plus en plus dans le contexte budgétaire. Les ministres utilisent les évaluations pour établir les priorités, ainsi que pour recibler et réorienter les programmes, surtout dans le domaine de la sécurité sociale. De nombreuses décisions qui ont donné lieu à des économies dans les budgets récents étaient fondées sur des évaluations (Entrevues de 1993).
Le document de discussion de 1993-1994 était fondé sur une analyse des délibérations du Cabinet sur le budget (portant sur toutes les grandes décisions de dépenses et un échantillonnage aléatoire de plus petites décisions); on y concluait que [traduction] « l'évaluation a joué un rôle essentiel dans la formulation [du budget], tant dans les propositions élaborées par les ministères d'exécution pour l'examen du Cabinet que dans la prise de décision par le Cabinet sur ces propositions » (p. 7). Étaient inclus dans l'activité d'évaluation les évaluations formelles, les examens par les ministères, les examens par le Parlement, les vérifications du Bureau national de vérification et diverses études par des bureaux de recherche du gouvernement, etc.
Pour ce qui est des présentations au Cabinet, les conclusions des évaluations ont contribué directement ou indirectement à 43 p. 100 des propositions de nouvelles politiques et à environ 58 p. 100 des propositions relatives à des mesures d'économie. Ces chiffres se répartissent comme suit : ont eu une influence « directe » les présentations dont le contenu « découlait directement d'une évaluation », ce qui était manifeste dans 35 p. 100 des propositions de nouvelles politiques, mais pour un nombre comparativement moindre de mesures d'économie (quatre pour cent); et ont eu une influence « indirecte » les conclusions des évaluations reprises dans les documents justificatifs (ou visant à « favoriser l'avancement d'une idée »), ce qui a été constaté dans neuf pour cent des propositions de nouvelles politiques et dans la plupart des propositions relatives à des mesures d'économie (55 p. 100).
Selon une enquête auprès de fonctionnaires des Finances, on a constaté que, pour les propositions de nouvelles politiques, le lien avec l'évaluation n'a eu aucun poids dans l'acceptation ou le refus par le Cabinet; par conséquent, 71 p. 100 des présentations liées à une évaluation ont réussi, et 72 p. 100 qui ne l'étaient pas ont également réussi. Pour ce qui est des économies, les évaluations n'ont pesé dans les décisions du Cabinet que dans un très petit nombre de cas (Ministère des Finances, 1994, p.5).
Voici en quels termes s'exprime un fonctionnaire supérieur d'un organisme central :
[traduction]
La planification générale n'est pas une idée que nous avons tout simplement empruntée au secteur privé... Nous essayons d'amener les gens à tous les niveaux de l'organisation à comprendre ce qu'est véritablement l'organisation, quels sont ses objectifs, de sorte que, peu importe l'importance de leurs fonctions, les employés ont à l'esprit les grands objectifs - et savent comment leurs efforts peuvent contribuer à de meilleurs résultats (Entrevues de 1993).Un exemple du processus de planification générale a été donné au cours d'une entrevue au Bureau des impôts de l'Australie :
[traduction]
La planification générale est un bon moyen de réforme parce qu'elle tient compte des grandes questions auxquelles on veut s'attaquer. Nous commençons en septembre par une réunion de planification préliminaire à laquelle assistent les gestionnaires régionaux, nos sous-commissaires, de même que nos gestionnaires de programme nationaux, pour amorcer un processus d'examen de la conjoncture générale. Nous invitons aussi des parties intéressées - des parlementaires, des personnes du milieu des affaires - à venir nous entretenir des questions de l'heure, pour ainsi contribuer au processus. [Dès le départ], les sous-commissaires entament des discussions officieuses avec les employés. Nous avons un bureau national et 20 succursales. Chaque succursale compte de 600 à 800 personnes, et est dirigée par un sous-commissaire. Nous obtenons une perspective externe et une perspective interne dès le début. Nous réunissons tous les éléments et nous déterminons les grandes tendances pour l'année à venir.
Nous faisons intervenir ensuite les aspects financiers : que ferons-nous avec les ressources disponibles, les ressources que le gouvernement nous a consenties ou qu'il a inscrites dans le budget prospectif. Chaque sous-commissaire se voit poser la question suivante : étant donné un niveau hypothétique de financement, fondé généralement sur celui du dernier exercice, et étant donné les normes de rendement qu'il nous faut atteindre, que doit-on faire? Les sous-commissaires ont le pouvoir de déplacer des ressources, [par exemple] de projets d'exécution de la loi à des programmes de soutien général.
[La prochaine étape consiste à] chercher des tendances constantes découlant des plans que les sous-commissaires sont en voie d'articuler. Nous essayons en même temps d'intégrer, si le commissaire juge que cela est important pour nous, un mode de réforme qui n'a peut-être pas été envisagé [par les régions]... [Tout le processus] consiste beaucoup à en retirer le plus possible de la base. Il n'est pas parfait (Entrevues de 1993).Dans nos entrevues avec des fonctionnaires des bureaux régionaux (des États) de deux ministères, nous avons obtenu la perspective régionale suivante sur la planification générale :
[traduction]
[Ministère A] Il faut beaucoup plus d'efforts pour [bien] mettre en place la notion de planification générale, si attrayante soit-elle. Chacun le fait à sa façon. L'idée est suffisamment bien acceptée pour que chacun participe au processus, mais comment peut-on le faire avec efficience et influer ainsi sur le rendement? Je l'ignore. Nous n'en sommes pas là. Nous avons notre propre version modeste ici à Brisbane parce que je pense qu'il s'agit d'une bonne idée et parce que les réformateurs m'ont dit que je devais le faire et que j'ai constaté que cela avait eu du succès dans certains aspects de notre travail. Mais nous n'avons pas essentiellement de processus constant de mise à jour. Nous avions, en 1989, un très bon plan général, qui était un document très bien rédigé, mais nous nous demandons s'il a été bien mis en oeuvre et quelle incidence il a eu sur le rendement.
[Ministère B] Je pense que nous nous améliorons beaucoup en planification générale. Il s'agit là d'une réforme qui, à mon sens, est en bonne voie de réussir. La planification des activités devrait être laissée aux régions et le plan général devrait être un document de niveau beaucoup plus général - ce qui est le cas dans notre Ministère (Entrevues de 1993).
[traduction]
Nous pourrons difficilement y arriver sans réfléchir également aux adaptations à faire dans le secteur public pour contribuer à ce processus de changement et pour donner l'exemple en accélérant l'impulsion vers une meilleure efficience dans le secteur public (R. J. Hawke,1989, p. 15).La rationalisation du secteur public a été entreprise par un train de mesures, dont la création en 1986 d'un « groupe d'examen critique de l'efficience » ( Efficiency Scrutiny Unit ). Cette initiative était expressément inspirée de son équivalent britannique. Le groupe était dirigé par un conseiller de premier plan en provenance du secteur privé (M. David Block) qui relevait directement du premier ministre. Le groupe, en soi très réduit, a dirigé un programme d'études approfondies et de courte durée appelées « examens critiques » ( scrutinies ), généralement effectuées par les ministères eux-mêmes dans des secteurs opérationnels choisis.
Un grand nombre d'examens ont été entrepris, au début par le groupe d'examen critique de l'efficience, puis après sa dissolution en 1987, par le groupe qui lui a succédé au ministère des Finances. À titre de mesure incitative, on a permis aux ministères et aux organismes de conserver jusqu'à 25 p. 100 des économies réalisées.
Voici des commentaires sur ces examens :
[traduction]
On a réussi par ces examens à accomplir un travail raisonnable. David Block provenait du secteur privé et son but était de modifier les attitudes au gouvernement et d'utiliser les examens comme moyen d'illustrer pourquoi de tels changements devaient se produire. Il croyait beaucoup au transfert des responsabilités - laisser les gestionnaires gérer, etc., à la nécessité de s'extirper du « processus », pour se concentrer sur les résultats, par exemple, plutôt que de s'inquiéter de traiter chaque compte et de le vérifier quatre fois. Beaucoup de gens, surtout aux Finances, souhaitaient que ces examens soient un moyen de serrer la vis, de faire des économies; il y a sûrement eu des économies, mais là n'était pas le but principal. La façon la plus facile de faire des économies consiste à décider de réduire un élément de 20 p. 100, etc. Voilà, c'est fait. Mais Block ne croyait pas à ces réductions de coûts arbitraires. Il cherchait plutôt un changement de culture et il n'hésitait pas à utiliser les meilleures pratiques du secteur privé. Il a posé les assises, pour ce qui est de la restructuration en 1987. Il a réussi à instaurer le bon climat (Entrevues de 1993).Comme le montre ce qui précède, le groupe d'examen critique de l'efficience a joué un rôle important dans la conception des changements structurels de 1987, notamment l'abolition du Conseil de la fonction publique (dont il est question plus loin).
Dans le cadre de cette initiative de rationalisation, un certain nombre de réformes déjà mentionnées ont été lancées en vue d'éliminer les contraintes à une gestion plus productive. Mentionnons notamment de nombreuses mesures de gestion du personnel comme celles qui ont trait à la classification des emplois, aux employés insatisfaisants et excédentaires, aux procédures de sélection et de promotion, de même que la délégation accrue des pouvoirs des organismes centraux vers les ministères. Parmi les mesures de gestion financière, mentionnons le report des fonds administratifs non utilisés d'un exercice à l'autre, et le dividende d'efficience.
La commercialisation a pris l'une de deux formes fondamentales. [traduction] « On a notamment enlever des activités à des ministères, pour les réformer dans une structure d'entreprise, celle-ci étant ensuite tenue d'entrer en concurrence pour obtenir des marchés de l'État et d'autres marchés... On a procédé à la commercialisation d'activités dans une structure traditionnelle de ministère d'État » (E. Thorn, 1990, p. 2).
Toutefois, [traduction] « on a cherché à obtenir le résultat souhaité plutôt qu'à se conformer à un modèle ou à une théorie. C'est ainsi qu'il y a toute une gamme de réformes organisationnelles dans l'ensemble de la fonction publique australienne et de plus en plus de mises à l'essai de nouvelles façons d'exécuter des services au meilleur coût » (J. Mellors, 1995, p. 2).
C'est dans le secteur des services communs qu'on a surtout procédé à la commercialisation dans le secteur public. En 1987, dans le cadre d'une grande initiative de restructuration gouvernementale, la plupart des services communs ont été fusionnés dans le ministère des Services administratifs (MSA), ( Department of Administrative Services ) qui a été constitué par le regroupement de 16 programmes de neuf ministères. Mentionnons parmi ses services : la conception, la construction, la réparation et l'entretien des immeubles, la gestion immobilière, le transport et l'entreposage, les achats et les ventes, la cartographie et les levés topographiques, l'édition et l'impression, les archives et la météorologie.
Même si la commercialisation avait commencé dans le service des transports avant l'établissement du MSA, on peut lire dans la Charte de 1987 du Ministère (figurant dans une lettre du premier ministre au ministère des Services administratifs) qu'il fallait procéder [traduction] « à une réévaluation fondamentale de la manière dont les services communs sont offerts aux organismes gouvernementaux ». À cet égard, le premier ministre mettait en relief la nécessité de réévaluer les aspects suivants :
D l'établissement d'« obligations de service collectif » et une décision explicite par le gouvernement de continuer ou non à les financer;
D imposer graduellement aux entreprises du MSA des disciplines de type commercial (E. Thorn, 1990, p. 5).
Le gouvernement travailliste a commencé graduellement à ouvrir l'exécution des services communs à la concurrence du secteur privé. En 1988, il a approuvé 23 principes servant à orienter les changements proposés pour le MSA. (On peut en lire quelques-uns à la pièce 1 ; l'ensemble des principes figure à l' annexe C .) En 1995, le secrétaire du MSA faisait observer qu'ils étaient encore pertinents :
[traduction]
Ces 23 principes ont posé les assises des réformes qui se sont produites depuis 1988. Même si des précisions ont été apportées au cadre de fonctionnement du Ministère pendant l'intervalle, les éléments fondamentaux restent essentiellement ceux qui sont exposés dans [ces principes] (J. Mellors, 1995, p. 4-5).Toutes les divisions opérationnelles du MSA ont été évaluées par rapport à ces principes [traduction] « et le degré de commercialisation de même que le moment choisi à cette fin ont été décidés avec la plus grande précision » (J. Mellors, 1995, p. 5). Pendant la période qui a précédé 1991, la plupart de ces opérations sont passées d'un régime à financement budgétaire à un régime commercial, soit des entités commerciales autofinancées qui ont dû en très peu de temps s'organiser pour récupérer tous leurs coûts en fonction du marché, dont les coûts indirects comme le loyer, les intérêts, l'indemnisation des accidents du travail et la caisse de retraite (et plus tard, les taxes). Le plan pluriannuel du MSA lancé en 1987-1988 comportait l'établissement d'entités commerciales qui offriraient certains services avec un but lucratif.
Voici comment un ancien haut fonctionnaire a résumé l'origine de la commercialisation et l'élaboration des 23 principes :
[traduction]
[La commercialisation] remonte à 1987 au moment où des mégaministères ont été créés. [Il y avait] un état d'esprit et une tendance à la déréglementation, à la décentralisation, au transfert des responsabilités, ce qu'on appelait le nouveau gestionnariat, c'est-à-dire essentiellement le fait de laisser les gestionnaires gérer, les organismes centraux se contentant de donner des orientations plutôt que d'exercer un contrôle, et un accent sur la responsabilisation. Dans le cas du MSA, il y a eu dès le début un débat sur l'opportunité ou non de transférer la plupart des services communs ou de continuer à les offrir centralement. En fin de compte, on a décidé de constituer le MSA mais, du même coup, de se demander si ces services ne pouvaient pas être offerts à un meilleur coût et avec plus d'efficience et plus d'efficacité, en exposant ces services à la concurrence du secteur privé. C'est ainsi qu'ont été élaborés dès le départ une série de principes qui porteraient sur l'offre de services communs. Il y en avait 23 et ils furent à toutes fins utiles le premier cadre d'action [pour le MSA] (Entrevues de 1993).Dès 1991-1992, environ 60 p. 100 des recettes des entités commerciales du MSA étaient produites dans un contexte de concurrence ouverte avec le secteur privé.
En 1992, le secrétaire de l'époque décrivait ainsi l'expérience de la concurrence au MSA :
[traduction]
...quatre ans après, la plupart des entreprises du MSA ne sont plus liées ou sont sur le point de ne plus l'être, de sorte qu'elles doivent être en concurrence sur le marché libre pour obtenir la clientèle du gouvernement... Elles doivent présenter des soumissions en concurrence avec le secteur privé... La plupart des entreprises du MSA ont connu, ou devraient connaître, une baisse marquée de leur chiffre d'affaires à mesure que les clients, maintenant dégagés de leur obligation, tentent leur chance auprès d'autres fournisseurs... Certains ministères [se sont donnés] des moyens internes pour obtenir les services. Par ailleurs, le secteur privé avait des sentiments partagés quant à l'état de préparation de certaines entreprises du MSA d'aller s'accaparer une part de marché (...) (N. Tanzer, dans P. Weller et coll., 1993, p. 51).Selon une enquête faite en 1993 auprès de onze entités commerciales du MSA, la plupart fournissaient des services à titre facultatif et celles qui offraient des services à titre obligatoire projetaient de passer au régime facultatif sous peu (OCDE, 1993). Dès 1994-1995, [traduction] « environ 85 p. 100 des recettes commerciales du MSA pouvaient faire l'objet de concurrence par le secteur privé » (J. Mellors, 1995, p. 8).
Le cadre de commercialisation du MSA a été réexaminé en 1991 et de nouveau en 1992 à un moment où, de l'avis du secrétaire ministériel de l'époque, le MSA [traduction] « en était à mi-parcours dans son cheminement vers la commercialisation totale » (N. Tanzer, 1992, p.15). On avait conclu dans ces examens que [traduction] «si un rendement entièrement commercial (p. ex. un taux de rendement sur les capitaux propres aussi entier que dans le secteur privé) n'était pas un objectif réaliste pour beaucoup d'entreprises du MSA, ...beaucoup devaient être en mesure de réaliser un taux de rendement favorable et ...toutes devaient atteindre le seuil de rentabilité d'ici 1995-1996 » (MSA, 1993, p. 4).
À cette fin, les paramètres ci-après ont été inclus dans la stratégie à moyen terme pour les opérations du MSA :
Au départ, les entités commerciales du MSA ont fonctionné de façon quasi autonome dans un Ministère ayant deux grands secteurs d'activité : les activités commerciales et d'autres activités ministérielles financées par un budget. Il s'agissait surtout de répondre à certaines exigences particulières visant l'amélioration de l'efficience et de l'efficacité de chacune des activités.
L'expérience et l'apprentissage - soit une démarche pragmatique - ont été une caractéristique fondamentale du passage du MSA à la commercialisation. C'est ainsi par exemple que les services d'achat ont été retirés des opérations commerciales lorsqu'on a constaté qu'une telle façon de procéder ne convenait pas aux exigences du gouvernement.
À mesure que la commercialisation progressait, les entités commerciales ont commencé à collaborer davantage entre elles et même à s'intégrer - soit la formule du guichet unique. Dix-neuf petits programmes ont été combinés en quatre.
Autre caractéristique du changement structurel : l'établissement de conseils consultatifs propres à chacune des entreprises, composés de clients, de syndicats et de représentants du secteur privé, ayant pour mandat de donner des avis aux cadres supérieurs sur les stratégies et les orientations commerciales.
Dans l'exploitation des entités commerciales en particulier, on a surtout porté attention à la planification d'entreprise, aux conséquences et aux objectifs commerciaux, et à l'utilisation de pratiques comptables commerciales, notamment la préparation d'états financiers selon la méthode de comptabilité d'exercice au complet 34 . Les dispositions de financement et les objectifs de rendement ont généralement été négociés par la voie d'ententes de ressources.
Compte tenu de l'évolution de la situation dans le cadre de la commercialisation, des techniques de gestion du risque ont été introduites et l'orientation vers la clientèle s'est accentuée. Comme l'a indiqué un cadre supérieur :
[traduction]
...parmi les avantages de la commercialisation, [mentionnons] l'arrivée de la concurrence [et] l'application de principes commerciaux pour la prestation des services, [ce qui] a engendré de véritables gains d'efficience... Pour chacune de nos gammes de services, nous avons commencé des programmes d'amélioration de la qualité... Tout ce que nous faisons dans la façon dont nous transmettons des propositions à nos clients a un aspect commercial... [de sorte que] nous puissions répondre aux besoins de nos clients (Entrevues de 1993).Les recettes gagnées par les fournisseurs de services communs sont gardées dans un compte en fiducie (comparable au fonds renouvelable au Canada) plutôt que d'être versées au Trésor. Il y avait au début des comptes en fiducie distincts pour chacune des entreprises, mais le MSA tient maintenant un seul compte en fiducie pour toutes les opérations commerciales. Les entreprises du MSA ne reçoivent aucune subvention de fonctionnement en provenance du budget (sauf certains versements pour remplir certaines obligations de service collectif non commerciales) et les revenus des ventes doivent couvrir tous les coûts.
Le rendement financier des entités commercialisées s'est amélioré de façon marquée depuis 1987-1988 au moment où une forte perte théorique (on parle de 68 millions $ A) a été subie. Dès 1991-1992, le compte en fiducie affichait un profit modeste et les réductions de coûts du MSA équivalaient à quelque 200 millions $ A par année. Toutefois, plusieurs des entités commerciales qui étaient incluses dans le compte ont subi des pertes pendant cette période et depuis, dont un service de déménagement et d'entreposage ( DAS Distribution ), le service qui s'occupe des immeubles et des biens du Commonwealth ( Asset Services ) et un autre qui veille à l'aménagement et à la conception des locaux ( DAS Interiors Australia ). Dans l'ensemble, les profits d'environ deux millions $ A en 1991-1992 sont passés à 17 millions en 1992-1993 et à 45 millions en 1993-1994. Chaque année, il a fallu décider s'il y avait lieu de verser les profits au Trésor compte tenu du [traduction] « principe général selon lequel il est souvent nécessaire pour l'organisme de garder ses excédents pour le financement d'autres besoins à venir ». (19e principe des 23 principes mentionnés ci-dessus).
La transformation de la culture organisationnelle est une tâche ardue dans les entités qui, comme l'a fait observer le Bureau national de vérification de l'Australie (ANAO), [traduction] « doivent encore rendre compte directement aux ministres et sont assujetties à la plupart des contrôles et processus administratifs et financiers de la fonction publique... tout en fonctionnant manifestement d'une manière commerciale » (Rapport de vérification no 16, 1992-1993). On a constaté que les méthodes traditionnelles de la fonction publique ne conviennent pas à divers degrés dans un contexte commercial. Voici ce qu'on peut lire dans une étude de cas réalisée par l'OCDE sur la commercialisation en Australie : [traduction] « en rétrospective, l'ampleur de la tâche exigée pour modifier les attitudes du personnel a été sous-estimée » (OCDE, 1993, p. 35). Voici comment la situation a été décrite par un haut fonctionnaire à l'occasion d'une entrevue :
[traduction]
Nous avons réalisé des choses très difficiles du point de vue de la fonction publique... Nous avons « libéré » la plupart des postes de directeur général [chefs d'entité commerciale] et nous les avons ouverts à la concurrence dans le secteur privé... Ce ne sont pas tous ces postes qui étaient vacants... Pour être concurrentiels, nous devions nous assurer d'avoir les meilleures compétences... Nous sommes passés par une série de réorganisations assez dévastatrices. Au début [de la commercialisation], nous avons pris de grands pans des activités pour les disséquer... et les transformer en entreprises (Entrevues de 1993).Compte tenu de ces problèmes, il a fallu mettre plus d'efforts dans la formation et la sensibilisation du personnel, éléments importants dès le début de la commercialisation, ainsi que dans les domaines du service à la clientèle, de la commercialisation et des compétences financières. Deux aspects se sont révélés particulièrement difficiles, soit la nécessité pour le personnel d'acquérir de nouvelles compétences financières pour comprendre la comptabilité d'exercice, et la gestion de la réduction des effectifs.
Jusqu'en 1992, l'élimination de services non viables dans les entités commerciales (dans lesquelles plus de 80 p. 100 de l'effectif du ministère travaillaient) a entraîné une baisse de 32 p. 100 du nombre d'employés dans ces entités (de 14 560 en 1987 à 9 850 en avril 1992). Selon un rapport du MSA, ces compressions ont été réalisées surtout par l'attrition naturelle et les départs volontaires. Comme il fallait procéder à de nouvelles compressions, on ne pouvait toutefois continuer dans la même veine. L'effectif moyen dans les entités commerciales est tombé à environ 5 200 pour l'exercice 1995-1996. Pour ce qui est du rendement financier global et des orientations, le secrétaire du MSA a déclaré au milieu de 1995 :
[traduction]
Le rendement des services commerciaux du MSA s'est révélé dans l'ensemble dès 1995-1996 beaucoup plus susceptible de procurer des rendements financiers commerciaux, même si certaines entreprises ont eu un moins bon rendement. Le gouvernement entreprendra en 1995-1996 un examen global du cadre de commercialisation pour le MSA pour déterminer quels autres changements (s'il y a lieu) devraient être apportés (J. Mellors, 1995, p. 5) 35 .Le MSA a été l'organisme qui a donné le pas à la fonction publique australienne, mais la commercialisation a aussi été étendue à des services offerts par d'autres organismes dont les suivants : Procureur général; Défense; Bureau australien de la statistique; Services aux personnes et Santé; Logement et Développement régional. Par exemple, les services des comptes rendus du Commonwealth ( Commonwealth Reporting Service, maintenant Auscript ), au ministère du Procureur général, sont en voie de commercialiser leurs activités depuis 1989-1990.
Les frais d'utilisation ont toutefois été utilisés de plus en plus dans toutes sortes d'autres circonstances où, par exemple, les frais peuvent être insuffisants pour la récupération de tous les coûts ou les clients peuvent encore être liés au fournisseur de services. En fait, les directives du ministère des Finances ont été modifiées de sorte que [traduction] « les frais d'utilisation entre les organismes deviennent la norme plutôt que l'exception » (Évaluation de 1993 du GTAG, p. 301). Aussi, des frais d'utilisation ont été imposés à l'intérieur des ministères - par exemple entre les fournisseurs de services administratifs et les programmes - et aux utilisateurs extérieurs. Mentionnons à titre d'exemple le ministère de la Défense qui facture de façon à récupérer la totalité de ses coûts, si la chose est possible, comme lorsqu'il fournit de l'aide à la collectivité civile.
On a dit des frais d'utilisation qu'il s'agit d'un moyen de régulariser la demande de services gouvernementaux par un mécanisme des prix, outre qu'ils peuvent servir à percevoir des recettes : [traduction] « Les frais d'utilisation se sont révélés utiles non seulement pour réduire le coût pour le budget représenté par les utilisateurs extérieurs, mais aussi pour rationaliser l'offre entre les organismes et à l'intérieur des organismes » (Évaluation de 1993 du GTAG, p. 306).
À ce moment-là, la comptabilité d'exercice était déjà employée dans les entités gouvernementales qui contrôlaient « quelque 90 p. 100 » des biens du Commonwealth, à l'exclusion de ceux qui appartenaient à la Défense, c'est-à-dire les entreprises publiques, les établissements publics et certaines opérations commerciales de mandataires comme les fournisseurs de services communs (CCG-CCAG, 1991, p. ix).
Il s'agissait, par la comptabilité d'exercice, de fournir de l'information [traduction] « qui puisse faire l'objet d'une évaluation plus large par les utilisateurs ». On cherchait en particulier à :
Dans un rapport de vérification publié en 1993-1994 sur la question de l'état de préparation des ministères à la comptabilité d'exercice, le vérificateur général a constaté que [traduction] « de nombreux organismes n'ont pas été bien préparés aux réformes sur la comptabilité et sur la présentation de l'information financière jusqu'à maintenant, et ne sont pas bien préparés (au milieu de 1993, date de l'enquête du Bureau) pour la mise en oeuvre de la comptabilité d'exercice dans sa totalité ». Les organismes devaient se concerter pour le recrutement et la formation, de même que pour l'élaboration et la mise en oeuvre de systèmes d'information de gestion comptable et financière capables de répondre à toutes les exigences de la présentation de l'information suivant la comptabilité d'exercice (Rapport de vérification no 32, 1993-1994).
On a pris en compte dans les examens les tendances des dépenses dans l'ensemble des portefeuilles, de même que l'examen par les ministres eux-mêmes des priorités de leur propre portefeuille. La plupart des examens ont été faits par des comités interministériels dont les portefeuilles d'exécution et un ou plusieurs des ministères centraux de coordination : Finances, Premier ministre et Cabinet, Trésor.
On s'est concentré dans les examens sur les domaines où les dépenses croissent rapidement et sur d'autres domaines dans lesquels, pour toutes sortes de raisons, il y avait lieu d'apporter des améliorations. Beaucoup d'examens ont fait valoir la nécessité d'optimiser les ressources et [traduction] « de trouver des moyens de faire les choses mieux au même coût ou à un coût réduit » (ministère des Finances, 1994, p. 6). Parmi les méthodes d'amélioration de l'efficience, mentionnons l'analyse comparative, la commercialisation et le recouvrement des coûts. De nombreux examens ont exigé la collecte de nouveaux renseignements d'évaluation, tandis que d'autres ont donné lieu à la synthèse de diverses conclusions disponibles à la suite d'évaluations et d'études.
Le cycle des examens en 1993-1994 (qui comprenait 48 examens distincts) portait sur des aspects des programmes qui englobaient ensemble plus de 50 p. 100 des dépenses du gouvernement fédéral. Environ la moitié de ces examens ont été terminés avant la présentation du budget de 1994-1995, au moment où plusieurs autres examens ont été lancés 36 .
Le projet de loi sur la gestion et la responsabilisation financières visait à moderniser le fondement législatif de l'administration financière. Il n'y aurait pas eu de changements importants dans les pratiques actuelles de gestion financière, mais plutôt une mise à jour des lois fondamentales en fonction des réformes instituées jusqu'à ce moment-là.
La Loi de 1901 sur la vérification, à titre de quatrième texte législatif adopté après la fédération, a fait entrer en vigueur les dispositions de la Constitution relatives au contrôle parlementaire sur les fonds publics, et a établi un cadre pour l'administration financière. Contrairement à ce que laisse entendre son titre, moins de la moitié des dispositions de la Loi portent sur la vérification. Bien qu'elle ait été modifiée et complétée sous certains aspects importants par des textes d'application (règlements et directives), la perspective étroite de la loi sur les activités financières (p. ex. le traitement manuel et la comptabilité de l'argent et de fournitures) doit être élargie compte tenu de toute la gamme des tâches financières exécutées par le gouvernement aujourd'hui 37 . Le Comité mixte des comptes publics a recommandé en 1989 que la loi soit abrogée et remplacée par des dispositions législatives plus modernes.
Selon le gouvernement travailliste, le projet de loi sur la gestion et la responsabilisation financières intégrait les principes de contrôle financier de la Loi sur la vérification, pour qu'ils soient simplifiés et clarifiés dans la mesure du possible et qu'ils soient appliqués [traduction] « de façon à faciliter les réformes dans la gestion financière du secteur public ». Pour ce qui est de son champ d'application, le projet de loi portait sur les activités des personnes dans les organisations qui, financièrement, sont les mandataires du gouvernement (c.-à-d. les ministères ou les établissements publics dont la loi habilitante ne les rend pas légalement propriétaires de l'argent ou des biens indépendamment du gouvernement). Le rôle traditionnel du ministre des Finances à titre de gardien des fonds publics a été précisé, de même que les attributions et les pouvoirs des administrateurs généraux (c'est-à-dire les secrétaires des ministères et les chefs des organismes) pour la gestion courante des affaires financières du gouvernement.
Les dispositions du projet de loi sur la gestion et la responsabilisation financières étaient conçues de telle sorte que les administrateurs généraux devaient mieux rendre compte notamment de la gestion efficiente et efficace des ressources, dans le respect des règles déontologiques, établir des plans de lutte contre la fraude et constituer des comités de vérification de niveau élevé au sein de leurs organismes. Il devait découler de la restructuration des méthodes comptables des fonds une meilleure responsabilisation externe du gouvernement vis-à-vis du Parlement, par la création de deux fonds dont les buts étaient reliés : un fonds d'activités commerciales et un fonds de réserve (c.-à-d. la catégorie comptable pour l'argent mis de côté - en raison de dispositions législatives, de dispositions fiduciaires, ou par le ministre des Finances - pour être dépensé à des fins précises dans l'avenir).
Les projet de loi sur les établissements et entreprises publics du Commonwealth visaient la mise en place d'un cadre uniforme pour les exigences de présentation de l'information, de vérification et de déontologie pour les dirigeants d'établissements publics et d'entreprises publiques. Il aurait remplacé les obligations en droit des sociétés au sujet de la responsabilité de ces administrateurs vis-à-vis les ministres et le Parlement.
Le gouvernement avait indiqué que le projet de loi sur le vérificateur général était en réponse aux recommandations du Comité mixte des comptes publics visant à rehausser l'efficacité du vérificateur général, son champ d'intervention et son indépendance par rapport au gouvernement 38 . Les parties importantes du projet de loi ont été décrites comme ci-après, dans le résumé accompagnant sa présentation à la Chambre des représentants :
[traduction]
[Le projet de loi] définit les pouvoirs et les fonctions [du bureau de vérification] de façon à protéger son indépendance fonctionnelle [par rapport au gouvernement] par la voie de l'intervention du Parlement [dans la nomination du vérificateur général]... par un mécanisme prévoyant son droit de rendre compte au Parlement sur un sujet quelconque, ainsi qu'en clarifiant et en renforçant son mandat.En 1994, le Bureau national de vérification de l'Australie (ANAO) a exprimé plusieurs réserves au sujet de ce projet de loi 39 . Toutefois, ces réserves n'ont pas été reprises dans le Rapport annuel de 1994-1995 présenté au Parlement par un nouveau vérificateur général.
À la base de cette restructuration il y avait un plan élaboré par celui qui était alors secrétaire du ministère du Premier ministre et du Cabinet, Michael Codd, et celui qui était alors président du Conseil de la fonction publique, Peter Wilenski, après des consultations intenses avec tous les secrétaires ministériels pendant la période électorale. Le plan reposait sur [traduction] « un groupement logique des programmes et des services » visant la mise en place d'une structure stable qui supplanterait l'ancienne pratique des changements trop fréquents - et souvent justifiés par des motifs politiques - dans les portefeuilles ministériels et dans les structures ministérielles (Entrevues de 1993).
Le nombre de ministères a d'abord été ramené de 28 à 18, organisés en 16 portefeuilles (les ministères des anciens combattants et des affaires autochtones ont été retenus mais regroupés dans un portefeuille élargi). Parmi les principaux changements à l'époque, mentionnons la fusion des services communs dans le ministère des Services administratifs ( Department of Administrative Services ), dont il a été questions plus tôt, et deux autres questions abordées ci-après, soit l'abolition du Conseil de la fonction publique et son remplacement par une Commission de la fonction publique plus modeste et moins puissante, et la création d'un Conseil consultatif de gestion ( Management Advisory Board ) établi par une loi et ayant pour mandat de conseiller le gouvernement sur les grandes questions de gestion de la fonction publique.
Un nouveau conseil des ministres à deux paliers a également été établi, soit 16 ministres avec portefeuille formant le Cabinet et 14 ministres de second rang à l'extérieur du Cabinet, dont le rôle est d'appuyer les ministres avec portefeuille. Un régime à deux paliers avait déjà existé mais, comme l'a fait observer un ancien haut fonctionnaire, [traduction] « un Cabinet composé de 15 à 17 personnes comprenait les ministres les plus importants responsables de ce qui pouvait parfois être un groupe arbitraire de portefeuilles, les autres étant laissés sans représentation. » (S. Hamilton, dans A. Kouzmin et coll., 1990, p. 65). Avec les modifications de 1987, même si elles ont eu peu d'effet sur la taille du conseil des ministres ou du Cabinet, on a fait en sorte que tous les portefeuilles soient représentés au Cabinet.
En outre, avec ce nouvel aménagement, sous réserve du pouvoir prépondérant du ministre avec portefeuille, les ministres non membres du Cabinet s'acquittaient dans le portefeuille de responsabilités axées soit sur l'administration de programmes, soit sur de grands secteurs relativement bien délimités. Ils contribuaient aussi à des fonctions telles la gestion générale et les fonctions parlementaires.
Divers objectifs ont été définis pour la restructuration :
Dans un document rédigé cinq ans après les changements, celui qui était alors secrétaire du ministère du Premier ministre et du Cabinet, Michael Keating, a jugé que chacun des objectifs de la restructuration de 1987 avaient été atteints dans une certaine mesure, malgré des coûts élevés de transition. À son avis, le plus important était « la clarté des orientations », c'est-à-dire qu'on avait une idée plus précise des grandes priorités du gouvernement (M. Keating, 1993, p. 2). Il était d'avis que les grands ministères « ne submergeaient pas » les points de vue de leurs éléments constituant sur les grandes questions.
Autre manifestation du succès de cette initiative : il n'y a eu que des changements relativement mineurs dans la structure fondamentale des portefeuilles depuis 1987 41 . En mars 1994, il y avait 18 ministères avec portefeuille, chacun étant représenté au Cabinet par un ministre. Après les élections de mars 1996, le gouvernement de coalition a ramené la structure à 16 ministères avec portefeuille, soit un modèle à peu près semblable à celui de 1987 42 . On trouvera à l' annexe D les changements apportés en 1987 et la structure des portefeuilles et des ministères adoptée en mars 1996 43 .
Concurremment avec la restructuration des ministères et du conseil des ministres de 1987, trois nouveaux comités d'élaboration des politiques ont été établis : le comité de rajustement structurel et le comité de la politique sociale et familiale (plus tard le comité de la justice sociale), qui ont été décrits comme [traduction] « les deux groupes de réflexion du Cabinet » (C. Campbell, J. Halligan, 1992, p. 78). Le troisième nouveau comité était le celui de la réforme de la fonction publique.
L'une des retombées importantes de ces nouveaux comités, en particulier les deux premiers, a été l'intégration horizontale des politiques, soit [traduction] « une bien meilleure capacité pour les ministres de procéder ensemble à l'élaboration des politiques (...) » (R.J. Hawke, 1989, p. 9).
Après avoir été très actif pendant la restructuration de 1987, le comité de la réforme de la fonction publique s'est réuni peu souvent par la suite. En 1991, après 18 mois d'inactivité, il a été aboli car il était devenu [traduction] « généralement accessoire par rapport aux grands courants de changement » (C. Campbell, J. Halligan, 1992, p. 170). De hauts fonctionnaires ont fait observer que le comité [traduction] « n'a jamais en réalité répondu aux attentes » :
[traduction]
C'est le comité d'examen des dépenses qui a été la véritable force motrice qui a aiguillonné le Cabinet et a amené beaucoup des changements dans la fonction publique. Le comité de la réforme de la fonction publique avait un rôle qui tenait surtout aux effets administratifs plutôt qu'aux effets budgétaires. Il avait un rôle d'évaluation plutôt que d'élaboration des politiques. Il n'a jamais fonctionné comme le comité du rajustement structurel ou le comité de la politique sociale et familiale, lesquels siégeaient en qualité d'un groupe de ministres, aidés par des fonctionnaires du ministère [du Premier ministre et du Cabinet] ayant à sa disposition des programmes, des calendriers, et les ministres agissant comme éléments catalyseurs du comité. Le comité de la réforme de la fonction publique évaluait les documents qui lui étaient présentés plutôt que de décider de l'orientation de la réforme (Entrevues de 1993).Toutefois, des fonctionnaires supérieurs ont également fait observer que [traduction] « L'établissement même du comité de réforme de la fonction publique a servi à convaincre les ministres... de l'importance des réformes dans le secteur public » et :
[traduction]
Ce sont des bureaucrates qui menaient les réformes, mais s'il fallait obtenir l'appui des ministres, on se battait et on l'obtenait (Entrevues de 1993).La présence et la participation de fonctionnaires supérieurs à des réunions du comité d'examen des dépenses et du comité d'élaboration des politiques ont contribué à l'établissement [traduction] « d'une convergence de vues et d'intérêts » - en réalité, à une sorte de partenariat entre ces fonctionnaires et leurs dirigeants politiques. Cette « symbiose » s'est poursuivie et « s'est même intensifiée » sous le règne du premier ministre Keating et elle a joué un rôle important dans le progrès de la réforme de la fonction publique (C. Campbell, J. Halligan, 1992, p. 30).
L'importance des comités du Cabinet transparaît davantage dans les observations ci-après de fonctionnaires supérieurs :
[traduction]
En Australie, le système du Cabinet et sa structure... ont été un élément extrêmement important dans l'ensemble du processus de réforme... Avec le système des comités du Cabinet, on a pu voir comment, en partenariat avec les fonctionnaires, le Cabinet a pu servir d'une façon constructive au progrès du programme de réforme (Entrevues de 1993).
Le comité d'examen des dépenses a joué un rôle important pour l'établissement d'un lien entre les « microdécisions » et les « macrodécisions », de sorte que le Cabinet s'intéresse aux grandes questions, les ministres dans leur portefeuille aux questions du niveau suivant, et les gestionnaires d'un ministère aux questions opérationnelles (Entrevues de 1993).
Le Conseil de la fonction publique, établi en vertu de la Loi de 1922 sur la fonction publique ( Public Service Act ), bénéficiait de pouvoirs importants sur tous les aspects de la gestion du personnel, dont la rémunération, la classification des emplois, la dotation, l'effectif, l'autorisation des postes, la formation professionnelle, les relations industrielles et les griefs. Le Conseil jouait le rôle de garant du principe du mérite, et la loi prévoyait qu'il était indépendant du gouvernement au pouvoir. Il exerçait un contrôle centralisé sur les décisions des ministères en matière de dotation et sur les plafonds d'effectifs.
De l'avis d'un expert, ces mesures de contrôle étaient jugées avoir créé ([traduction] « une culture incroyablement malsaine dans la fonction publique ». La centralisation était telle que les ministères ne pouvaient généralement ni doter, ni classer des postes, particulièrement aux niveaux supérieurs, sans l'approbation expresse du Conseil, qui était souvent difficile à obtenir (Entrevues de 1993).
Le Conseil avait aussi des attributions pour l'amélioration de l'efficience, de l'économie et de la gestion; il s'agissait de [traduction] « l'organisme le plus important dans la gestion de la fonction publique » (C. Campbell, J. Halligan, 1992, p. 166). Par exemple, le Conseil avait parrainé avec les Finances le programme d'amélioration de la gestion financière, et il avait également produit des directives pour la rationalisation de la gestion du personnel lancée en 1986.
Un haut fonctionnaire a décrit les origines du système centralisé, en faisant ressortir à la fois les pouvoirs officiels importants du Conseil et le pouvoir officieux des secrétaires dans les ministères dans le cadre d'un tel régime :
[traduction]
En 1922, première année d'existence du Conseil de la fonction publique, plus de 80 p. 100 des fonctionnaires australiens travaillaient dans ce qu'on appelait à l'époque le ministère des Postes. Ces personnes relèvent maintenant d'administrations qui n'ont à peu près plus rien à voir avec la fonction publique australienne. Jusqu'en 1975, le Conseil de la fonction publique accordait beaucoup d'attention aux problèmes d'organisation industrielle liés au fonctionnement de la poste et du réseau télégraphique. C'était là où les grèves se produisaient, où des mesures de classification étaient prises. Il y avait constamment un immense pouvoir centralisé, mais, du moment qu'ils savaient respecter les règles du jeu, les secrétaires ministériels pouvaient faire à leur guise. Lorsque je suis arrivé dans la fonction publique, peu m'importait que ma promotion devait être approuvée par le Conseil de la fonction publique, il ne s'agissait après tout que d'une formalité centralisée. Nous pouvons insister tout particulièrement sur le rôle de cet organisme central, parce que les règles étaient telles que les secrétaires ministériels avaient une certaine discrétion : ils n'annonçaient pas les postes, ils n'avaient pas à faire des concours publics, etc. Il y avait derrière le Conseil des réalités qui agaçaient beaucoup de chefs de ministère, mais ils administraient des fiefs puissants, très indépendants. Dans l'ancien temps, le secrétaire ministériel était à toutes fins utiles amovible, et le pire que le gouvernement pouvait faire était de morceler le ministère et de le réorganiser. Or, dans les années 80, la fonction publique australienne avait été démocratisée; il existe maintenant une fonction publique qui rend compte au gouvernement élu au pouvoir (Entrevues de 1993).À compter de 1984, le gouvernement Hawke a progressivement diminué les pouvoirs du Conseil de la fonction publique. Cette année-là, le Conseil a dû se départir en faveur du ministère des Finances de ses attributions en matière d'effectifs, et sa responsabilité à l'égard du règlement des griefs a été confiée au Bureau d'examen et de protection du mérite. Certains pouvoirs et fonctions de gestion du personnel ont également été délégués aux ministères. Toutefois, le rôle du Conseil dans la promotion de plusieurs réformes de la fonction publique interne a été accru, notamment par rapport à la démocratie industrielle et à l'égalité des chances.
Parmi les facteurs qui ont contribué au déclin du Conseil, mentionnons : l'accroissement des responsabilités des ministères, par opposition aux organismes centraux, relativement à la répartition et à la gestion des ressources; le rôle prépondérant assumé par le ministère des Finances à cet égard (C. Campbell, J. Halligan, 1992, p. 168); et les pressions qui s'exerçaient pour un transfert plus poussé des responsabilités vers les ministères d'exécution (J. Alford, 1993, p. 1-2).
[traduction]
Ce qui est ressorti des présentations [au groupe d'examen critique de l'efficience] était le fait que le Conseil n'avait pratiquement plus aucun appui dans les ministères d'exécution. On avait l'impression que le Conseil comptait trop d'employés, qu'il était trop envahissant, inutile, plus un obstacle à l'amélioration de l'administration qu'un avantage. Les impressions étaient si fortes que, pour ce motif seulement, quelque chose de radical devait se produire. La recommandation [du groupe d'examen critique de l'efficience] visant à ramener l'organisme à une beaucoup plus petite commission était ce qu'il fallait pour que se produise un changement culturel massif - pour produire une secousse (Entrevues de 1993).Le Conseil, qui comptait trois commissaires et quelque 780 employés en 1987, a été remplacé par une beaucoup plus modeste Commission de la fonction publique composée d'un seul commissaire 44 (avec 130 employés en 1990). Bon nombre des fonctions du Conseil et de ses employés ont été mutés aux ministères des Finances et des Relations industrielles. Ses fonctions relatives à la rémunération, aux structures et aux questions relatives aux conditions d'emploi ont été confiées au ministère des Relations industrielles, qui s'occupe aussi de donner des orientations, de faire des recherches et d'offrir d'autres services aux gestionnaires ministériels. Les Finances ont pris en charge certains aspects de la politique et des normes de classification; d'autres fonctions fédérales ont été confiées aux ministères.
La Commission de la fonction publique a été chargée de la fonction conseil relativement au recrutement, aux promotions, aux mutations, à la mobilité, à la discipline et à la retraite, et on lui a attribué un rôle de surveillance relativement à l'équité en matière d'emploi. Presque tous les aspects opérationnels des questions du personnel, à l'exclusion du groupe de la haute direction (qui relève toujours de la Commission) ont été transférés à chacun des ministères.
Le transfert des responsabilités en administration du personnel a suscité les changements suivants :
Les membres nommés dans la loi sont le secrétaire du ministère du Premier ministre et du Cabinet (qui en est le président), le commissaire de la Commission de la fonction publique et les secrétaires des ministères des Relations industrielles et des Finances. D'autres membres sont prévus dans la loi, soit [traduction] « les autres secrétaires nommés par le premier ministre... et au moins deux autres personnes », l'une nommée en consultation avec le premier ministre et le Conseil australien des syndicats, et une autre qui doit avoir [traduction] «une expérience de la gestion dans le secteur privé ». Le CCG comptait neuf membres en octobre 1994.
Le Conseil a pour fonction de conseiller le gouvernement du Commonwealth sur des questions importantes relatives à la gestion de la fonction publique australienne et d'être un forum pour l'examen de grandes activités de gestion touchant la fonction publique dans son ensemble.
À titre d'organe de consultation et de partage de l'information fonctionnant aux plus niveaux de la bureaucratie, le CCG a beaucoup contribué à la démarche graduelle mais constante de l'Australie pour la réforme de la fonction publique.
Un comité consultatif de l'amélioration de la gestion (CCAG) ( Management Improvement Advisory Committee - MIAC ) a été formé par le CCG en 1989 avec le mandat de préparer des documents de discussion (à l'intention du Conseil et pour publication) et de donner des conseils sur les questions qui lui sont renvoyées par le Conseil. Le CCAG est composé de représentants du groupe de la haute direction des organismes centraux et des ministères d'exécution, (les régions sont beaucoup représentées), ainsi que d'un président issu d'un ministère d'exécution. En octobre 1994, le CCAG comptait dix membres. Il s'agit d'un groupe de travail qui peut obtenir des ressources pour ses projets, car le CCG lui-même n'a pas d'employés.
La pièce 3 , fondée sur des données de 1987 à 1992, et la pièce 4 , qui est une liste de publication du CCG-CCAG, illustre toute la gamme des questions dont se sont occupés ces deux organes.
Le programme de publications du CCG-CCAG vise à fournir aux gestionnaires de la fonction publique les lignes directrices et l'information les plus récentes sur les grandes questions de gestion. Ces documents sont souvent fondés sur des études de cas dans des ministères d'exécution et sur des exemples des « meilleures pratiques ». Au milieu de 1996, 21 documents avaient été publiés.
La création du CCAG a eu un certain nombre d'avantages :
[traduction]
Depuis l'établissement du CCAG, le CCG peut recourir à ce groupe de travail pour la plus grande partie des questions qu'il examine, de sorte qu'il peut tirer parti de hauts fonctionnaires très expérimentés de la fonction publique australienne, dans le cadre d'un groupe présidé par un gestionnaire hiérarchique... La participation depuis peu d'agents de projet supérieurs accroît encore les possibilités de réalisation de projets pratiques et très divers pour le CCG-CCAG (Évaluation de 1993 du GTAG, p. 535).
Le CCG a beaucoup contribué à faire en sorte que les organismes se concertent et se parlent les uns aux autres, etc., au plus haut niveau. Pour ce qui est de la promotion de nouvelles pratiques de gestion, [le CCG a commencé] à oeuvrer avec efficacité [lorsque] le CCAG a été institué et a commencé à produire les ensembles de documents dans la série des publications. Ces documents stimulent la discussion et le débat sur divers sujets importants. On peut s'en inspirer pour corriger les erreurs et pour obtenir la contribution des ministères d'exécution, la plupart desquels sont représentés au sein du CCAG (Entrevues de 1993).Depuis quelques années, le CCG et le CCAG ont amélioré de façon marquée leurs méthodes en cherchant à rehausser la visibilité de leur travail, en particulier dans les régions, notamment par des séminaires et des ateliers.
Plusieurs hauts fonctionnaires que nous avons rencontrés ont dit du CCG et du CCAG qu'il s'agissait d'[traduction] « agents de changement » qui proposaient les meilleures pratiques et qui pavaient la voie à la réforme, surtout dans les régions. La « grande force » du CCG serait [traduction] « sa capacité d'adopter une perspective générale, pour l'ensemble de la FPA, en faisant participer effectivement ceux qui sont à l'extérieur du centre officiel » (Évaluation de 1993 du GTAG, p. 537).
Voici comment s'exprime un haut fonctionnaire :
[traduction]
Le CCG a eu deux rôles réels au moment de sa formation. Il devait en premier lieu donner l'essor et ouvrir la voie à une autre étape de la réforme de la gestion dans le secteur public; il devait en deuxième lieu servir de véhicule aux diverses institutions qui ont un rôle de gestion au gouvernement, c'est-à-dire le ministère des Finances pour la gestion financière, la Commission de la fonction publique pour la gestion des ressources humaines et le ministère des Relations industrielles pour ce qui est de l'employeur, de sorte que chacun comprenne ce que l'autre fait afin de coordonner leurs activités d'une façon constructive. Le CCG devait aussi prendre connaissance des réactions des ministères d'exécution, du mouvement syndical et du secteur privé (Entrevues de 1993).Le lancement en 1992 par le CCG d'un Groupe de travail sur l'amélioration de la gestion (GTAG) pour évaluer les améliorations apportées à la gestion dans la fonction publique de 1983 est une manifestation de la contribution que le CCG a apportée à cet égard. Avec le secrétaire du ministère du Premier ministre et du Cabinet à titre de président, le CCG est reconnu comme le porte-parole de la fonction publique, et c'est ainsi qu'il se fait connaître dans la population.
Après un Livre blanc en 1987 (Lignes directrices à l'intention des établissements publics et des entreprises publiques « ( Policy Guidelines for Statutory Authorities and Government Business Enterprises ) 46 » - une série de réformes ont sensiblement modifié les rapports de responsabilité avec les ministres et la fonction publique en substituant au contrôle et au rôle « fermes » des ministres dans les opérations courantes une plus grande orientation vers les affaires et vers la clientèle. On estime que ces réformes ont eu une influence sur les réformes ultérieures de la fonction publique. En outre, depuis 1988, conformément à la poussée vers la commercialisation, un certain nombre de fonctions antérieurement remplies par la fonction publique ont été transférées aux entreprises gouvernementales et aux établissements publics 47 .
L'objectif général de la réforme relative aux entreprises publiques et aux établissements publics était l'amélioration du rendement économique, qui avait été terne. Par exemple, au cours des années 70, des entreprises publiques comme les chemins de fer nationaux australiens ( Australian National Railways ) et la marine marchande australienne ( Australian Shipping ) ont eu un rendement [traduction] « ni bon ni constant » selon les taux de rendement (E. Harman, dans P. Weller et coll., 1993, p. 26). L'une des initiatives courantes a été la « corporatisation », c'est-à-dire l'adoption d'une structure institutionnelle et de modes de fonctionnement semblables à ceux des sociétés du secteur privé, ce qui est maintenant répandu parmi les entreprises publiques (R. Clare, K. Johnston, 1993, p. 2). Parmi les mesures prises, mentionnons l'exigence d'une information de meilleure qualité et d'une planification générale pour promouvoir une gestion plus efficiente et plus efficace et un contrôle gouvernemental à un échelon stratégique, l'établissement de taux de rendement cibles, approuvés par les ministres et alliés à une évaluation à la valeur marchande des actifs, ainsi que l'exigence pour les entreprises publiques de verser des dividendes au gouvernement (Évaluation de 1993 du GTAG, p. 319).
L'effort de planification générale dans les entreprises publiques 48 est arrivé juste au moment où des réformes semblables à l'intérieur de la fonction publique étaient accentuées. C'est ainsi que les ministères et organismes de la fonction publique se sont inspirés de la façon de faire des entreprises publiques pour les plans généraux. Pour les fonctions commerciales dans la fonction publique, on a pu aussi bénéficier de l'expérience des entreprises publiques qui avaient mis davantage l'accent sur leur clientèle, ainsi que des changements qui ont ainsi découlé dans les processus de gestion et dans la culture organisationnelle. Les résultats depuis 1987 ont été très prometteurs : [traduction] « Pour de nombreuses entreprises publiques, il y a eu une forte amélioration du rendement financier et de la productivité » (R. Clare, K. Johnston, 1992, p. 43).
Le Ministère qui a lancé bon nombre de ces réformes structurelles a été celui des Transports et des Communications. Après la restructuration de 1987, le Ministère a d'abord pris de l'expansion, mais il s'est ensuite rétréci, car bon nombre de ces fonctions ont été transférées à des entreprises publiques ou à des établissements publics. Voici comment de hauts fonctionnaires ont décrit le processus :
[traduction]
En fin de compte, la presque totalité de toutes les entreprises publiques de quelque nature qu'elles soient se sont retrouvées dans ce portefeuille. Dans le cadre de la restructuration de l'économie - soit la restructuration des portefeuilles mêmes - nous avons réuni 12 000 personnes. Nous nous sommes alors demandé ce que devait faire le ministère d'État. Que pouvait-on faire en recouvrant entièrement les coûts - dans un organisme ordinaire - et que pouvait-on faire en créant des sociétés? Nous avons reçu le mandat de mettre en place une très vaste réforme de la politique dans tous les volets du portefeuille.
Cette initiative était inextricablement liée au processus de réforme des entreprises publiques : essayer d'améliorer l'efficience de ces entreprises en augmentant la concurrence auxquelles elle faisait face dans un certain nombre de secteurs. Ces réformes exigeaient un processus de planification générale, notamment l'établissement d'objectifs financiers et d'indicateurs de rendement... le paiement de dividendes et une amélioration marquée de la productivité et du rendement pour l'actionnaire.
D'un point de vue structurel, nous sommes passés en réalité de 12 000 personnes à 1 200. Nous avons abandonné deux très grandes branches d'activité dans le secteur des opérations et de la sécurité dans le domaine de l'aviation, soit la Société aéroportuaire fédérale ( Federal Airports Corporation ), chargée de la gestion de nos aéroports, et l'Administration de l'aviation civile ( Civil Aviation Authority ), qui était chargée du contrôle (de la sécurité) des voies aériennes. Nous nous sommes aussi départis de l'Administration de la sécurité maritime ( Maritime Safety Authority ), qui était chargée des aides à la navigation, des phares et de la sécurité en mer. Nous avons introduit la concurrence dans les télécommunications et établi un nouvel organisme de réglementation [AUSTEL], pour administrer la réglementation à la fois technique et économique dans ce domaine. Dans le secteur de la radiodiffusion, nous avons modifié la nature de la réglementation (Entrevues de 1993).
[traduction]
Donner un aperçu de tous les changements importants dans les domaines du personnel, des finances, des relations industrielles, en vue d'améliorer les programmes et services gouvernementaux, d'en évaluer les résultats globaux en conséquence et de proposer des orientations pour les années 90 (p. 46).Le CCG a formé le Groupe de travail sur l'amélioration de la gestion (GTAG) en lui donnant le mandat d'entreprendre l'évaluation sous la direction du Comité consultatif de l'amélioration de la gestion (CCAG). Le plan d'évaluation portait surtout sur de grands thèmes, par opposition à l'évaluation détaillée de chacun des programmes, et il s'inspirait d'évaluations détaillées faites par d'autres. Les données ont été obtenues de toute une gamme de sources :
Une deuxième dimension de l'évaluation consistait à déterminer la pertinence des objectifs de réforme pour les années 90 et à se demander s'il y avait de meilleures façons de les atteindre. Cette partie du rapport porte notamment sur le service au public, sur l'amélioration du rendement au niveau de l'organisme, dans les organismes centraux et chez les employés, sur la responsabilisation, sur la gestion des changements, et enfin sur la nécessité de la coordination d'une réforme permanente à partir du centre.
Le rapport d'évaluation, intitulé « La fonction publique australienne réformée : évaluation d'une décennie de réforme de gestion ( The Australian Public Service Reformed, Evaluation of a Decade of Management Reform ) a été publié en juillet 1993. Le premier ministre Keating, qui commentait l'évaluation le jour de sa publication a déclaré qu'il s'agissait d'une entreprise ambitieuse et d'une enquête globale sur le changement dans la gestion (P. Keating, 1993, p. 4) 51 .
Conclusions. L'évaluation de 1993 par le GTAG présentait trois conclusions générales au sujet d'une décennie de réformes :
1. Les stratégies de réformes ont-elles été mises en oeuvre? On peut répondre que oui. Les réformes dans leur ensemble ont été intégrées avec succès dans leurs secteurs de travail respectifs, même si l'on a exprimé certaines réserves à propos de la nécessité de meilleures méthodes de consultation et d'évaluation et d'un transfert des responsabilités plus accentué au sein des organismes, outre ce qui a déjà été transféré à partir du centre. On s'est aussi demandé dans les conclusions si les dispositions relatives à la responsabilisation - lesquelles doivent être nécessairement associées au transfert des responsabilités - existaient et fonctionnaient bien. D'après les mémoires présentés par le public, il semble que les réformes allaient dans la bonne direction, mais ni assez loin, ni assez rapidement.
2. Quels ont été les résultats? On était de l'avis général dans les organismes et chez les employés que les réformes ont eu un effet positif sur la gestion et le rendement. Les hauts dirigeants ont perçu un accroissement de la qualité et du service, mais ils ont aussi observé une hausse des coûts pour l'exécution des services. L'orientation vers les résultats s'est améliorée, même si l'on faisait encore une trop grande place aux méthodes et aux intrants. Les organismes ont largement appuyé les réformes du cadre budgétaire et de gestion des ressources humaines - le budget prospectif, les systèmes de dépenses de fonctionnement, la gestion et la budgétisation de programme (mais non le dividende d'efficience) - ont été largement appuyés par les organismes. La gestion des personnes exigeait plus d'attention - même si tout le monde ne percevait pas les mêmes besoins, certains insistant plus sur la formation et la reconnaissance, et d'autres sur la rationalisation et le transfert des responsabilités.
3. Quels ont été en fin de compte les changements dans le rendement des programmes? La plupart des employés interrogés ont indiqué croire que la qualité du travail réalisé dans leur organisme était élevée et que le rendement s'améliorait tant en quantité qu'en qualité. On a aussi fait observé que le client était devenu plus important, la plupart des organismes ayant pris des initiatives à cette fin, par exemple, par l'entremise de réformes commerciales. La manifestation de la qualité du service (selon en partie un sondage structuré auprès de la population) était inégale, même si les organismes de service direct avaient tendance à avoir de meilleurs résultats. On n'a trouvé aucun moyen définitif de mesurer les économies globales découlant des réformes. On savait toutefois que, dans certains domaines donnés, comme le dividende d'efficience, il y avait eu des rendements importants, et il y avait eu de nombreux exemples d'économies dans certains ministères 53 .
Constatations. Les principales constatations d'évaluation, du point de vue de sujets propres à la réforme, ont été les suivantes :
1. Gestion des ressources humaines
Les réformes découlant des changements apportés à l'appareil gouvernemental en 1987 n'ont donné lieu qu'à des conclusions générales parce qu'on a jugé que les changements étaient encore trop récents. L'effet le plus probable a été jugé être [traduction] « une plus grande stabilité, l'amélioration de l'exécution des programmes et de l'efficience du processus d'élaboration des politiques et de prise de décision, et des avantages pour l'élaboration des politiques ». On lit aussi dans l'évaluation :
[traduction]
Même si l'on prévoyait des perturbations en 1987, il est maintenant clair qu'on en avait sous-estimé l'ampleur. On a surtout porté attention à l'époque, avec raison, à l'état que l'on souhaitait atteindre par la voie des changements et des initiatives concurrentes d'amélioration de la gestion, et moins aux stratégies de changement qui aideraient les employés de toute la fonction publique australienne à les mettre en vigueur. Par exemple, de nombreux organismes et employés sont d'avis que les changements apportés à l'appareil gouvernemental ont nui aux efforts d'amélioration de la gestion plutôt que le contraire (p. 84).
Néanmoins, la structure choisie en 1987 a été décrite comme « bien fondée » :
Sa souplesse pour répondre aux besoins du gouvernement s'est révélée dans la stabilité de l'appareil gouvernemental pendant cinq ans, fait sans précédent depuis plusieurs décennies. Au cours de cette période, il y a eu un certain nombre d'exemples d'intégration rapide et efficace des fonctions et des cultures, et encore plus de cas où l'intégration réelle aux niveaux opérationnels a mis plus de temps, mais est maintenant un fait accompli ou presque (p. 84).
Perspectives. Pour ce qui est de la pertinence des objectifs des réformes pour les années 90 et quant à savoir s'il existe une meilleure façon d'atteindre ces objectifs, le GTAG a réfléchi sur un certain nombre d'aspects dans son évaluation de 1993.
Pour ce qui du service à la population, on a constaté en général qu'il y avait encore place à amélioration. On a indiqué que les Australiens avaient plutôt de faibles attentes au sujet de la qualité des services publics. Aussi, la majorité des personnes interrogées ne connaissaient à peu près pas les améliorations apportées. Toutefois, les personnes qui savaient que la qualité avait changé n'avaient que des éloges à faire. L'importance de la clientèle, dans les secteurs commerciaux, et l'attention aux autres parties intéressées, dans les secteurs non commerciaux, sont des éléments qui sont enracinés dans certains ministères, mais cela ne transparaissait pas entièrement dans l'ensemble de la fonction publique.
Pour ce qui est du leadership, on a fait état dans l'évaluation de la nécessité d'un rôle accru au centre, par exemple, en donnant au Conseil consultatif de gestion un profil plus élevé. On pouvait aussi faire davantage dans les organismes d'exécution, notamment la promotion des meilleures pratiques. Il fallait qu'il existe un point de convergence permanent, de sorte que le président du Conseil consultatif de gestion (qui est aussi le secrétaire du ministère du Premier ministre et du Cabinet) et le commissaire de la fonction publique puisse parler au nom de la fonction publique dans leurs domaines respectifs et faire mieux apprécier les questions relatives à la réforme.
On a signalé dans l'évaluation que l'attente qui consiste à « faire mieux avec moins » avait un « effet déstabilisateur » sur les employés. Beaucoup de fonctionnaires n'étaient pas satisfaits des mesures mises en place relativement aux employés insatisfaisants, à l'avancement professionnel et à la formation. Même si près des trois quarts des employés ont dit que leur poste leur permet de faire bon usage de leurs compétences et de leurs aptitudes, environ un tiers étaient d'avis qu'ils n'avaient pas suffisamment d'occasions d'améliorer leurs compétences. Pour ce qui est d'améliorer le rendement des organismes et du centre, on a considéré que les ministères et les organismes avaient subi un certain changement culturel organisationnel, mais qu'il fallait faire davantage pour mener à terme les réformes et en arriver à mettre véritablement l'accent sur les résultats. Les organismes centraux pouvaient intensifier leur rôle pour faciliter la réforme, mais personne ne désirait un seul organisme de gestion central.
Pour ce qui est de la responsabilisation, l'évaluation présentait une conclusion globale, soit que les réformes dans la fonction publique avaient eu un effet favorable à cet égard; aussi, les employés et les organismes se sont exprimés très clairement à ce sujet. On a aussi constaté que les fonctionnaires ne se rendaient pas compte suffisamment des multiples obligations ainsi créées. Par exemple, en portant une plus grande attention à la clientèle tout en ayant des fonctions moins claires et une information insuffisante au sujet des grands buts poursuivis, les employés pouvaient en arriver à trop s'identifier avec les clients, bien qu'il n'existe aucune indication qu'un tel problème se soit accentué depuis 1983.
Le document « La responsabilisation dans le secteur public du Commonwealth » était lié à l'évaluation en ce sens qu'il évaluait la réaction à un exposé-sondage de 1991 visant à encourager les débats sur cette question critique. D'autres travaux sur des questions de responsabilisation et le domaine connexe de la déontologie ont été entrepris, comme on le verra plus tard dans ce document.
Le document « Une meilleure fonction publique » contenait un certain nombre de commentaires abrégés sur l'ensemble des réformes de la fonction publique, dont les suivants :
[traduction]
De l'avis du Conseil, les cadres de réforme des finances, de la gestion des ressources humaines et des relations industrielles de la fonction publique se rapprochent de la meilleure pratique actuelle dans de nombreuses autres fonctions publiques et, dans certains cas, ils les dépassent même (p. 10).Le CCG-CCAG est parvenu à quatre conclusions d'après l'évaluation du GTAG et « d'autres éléments probants » au sujet des résultats à ce jour du programme de réforme dans la fonction publique :
[traduction]Les ministres sont maintenant dans une meilleure position pour déterminer les orientations stratégiques de leur portefeuille et pour diriger les efforts de leur ministère. Le Cabinet a moins de décisions à prendre. La coordination est meilleure et il existe une hiérarchie plus claire de contrôle et des responsabilités pour des activités connexes au sein des structure ministérielles regroupées.
La déontologie professionnelle essentielle de la fonction publique - soit de servir tous les gouvernements avec un même dévouement et une même loyauté tout en maintenant les normes les plus élevées de comportement et de discrétion - a été renforcée.
Avec la planification générale, la gestion et la budgétisation de programme et les réformes connexes, les organismes de la fonction publique comprennent beaucoup mieux leurs objectifs, les façons dont ils doivent affecter leurs ressources pour atteindre ces objectifs et les résultats de leurs politiques et de leurs programmes... Il n'y a pas de doute que les programmes gouvernementaux peuvent maintenant obtenir de biens meilleurs résultats et que l'optimisation des ressources est meilleure.
Le climat de travail pour les employés a été amélioré en raison du transfert des responsabilités, d'une meilleure conception des postes, de mesures plus participatives au travail et de règles et de pratiques plus équitables pour la gestion du personnel (p. 9-10).
On disait aussi à la même époque dans le document « Une meilleure fonction publique » qu'il n'y avait [traduction] « absolument aucune place pour la complaisance ». Le CCG-CCAG présentait ensuite un plan stratégique en trois volets pour le programme de réforme en cours :
Mettre en valeur le rendement. À ce sujet, le CCG-CCAG a fait observer que l'accent mis sur la clientèle et la qualité du service représentent une autre difficulté à surmonter pour le rendement dans la fonction publique, soit la nécessité d'améliorer les normes de services, de mieux coordonner la prestation des services par les organismes de façon à avoir une approche globale vis-à-vis la clientèle, et d'élaborer une formule plus raffinée pour mesurer la qualité du service 54 .
Pour ce qui est d'améliorer la prestation des services, il signalait la croissance de l'utilisation des technologies de l'information :
[traduction]
L'utilisation imaginative des technologies continue de jouer un rôle important dans l'amélioration de la qualité du service... La croissance rapide des nouveaux systèmes transforme la façon dont le gouvernement exerce son activité. Un certain nombre de ministères et d'organismes utilisent déjà, ou sont sur le point d'adopter, des réseaux de données (comme l'Internet) comme moyen d'améliorer la communication et la transmission de l'information à l'intérieur du gouvernement, et d'offrir les services à la clientèle et aux entreprises de façon plus efficace et plus efficiente (CCG-CCAG, octobre 1994, p. 2,14).Assurer un leadership. Dans sa stratégie de leadership, le CCG-CCAG cherchait à faire participer à la fois les hauts fonctionnaires et les organismes centraux. Le président du Conseil consultatif de gestion devait continuer à jouer un rôle public en parlant au nom de la fonction publique. Parmi les qualités de leadership que l'on trouve chez les secrétaires, mentionnons les suivantes : communiquer des messages clairs au sujet de l'orientation générale du gouvernement, améliorer la communication dans les deux sens avec les employés et récompenser le bon rendement. Les organismes centraux continueront de veiller davantage à définir des cadres [traduction] « à l'intérieur desquels les gestionnaires sont autorisés à gérer » plutôt qu'à gérer à partir du centre. Ils devront aussi au besoin rajuster les politiques et les structures de gestion dans l'ensemble de la fonction publique. Les organismes centraux devront notamment porter une grande attention à la consultation avec les organismes d'exécution et veiller à leur donner de meilleures orientations, comme des exemples de meilleures pratiques dans d'autres organismes du secteur privé et du secteur public, tant en Australie qu'à l'étranger.
Dans le document intitulé « Pour une réforme permanente... », le CCG-CCAG a signalé [traduction] « une impulsion... vers un nouveau leadership collégial » propre à un plus grand transfert des responsabilités :
[traduction]
[Ce nouveau type de] leadership est en voie d'élaboration [de sorte que] l'expérience des ministères et organismes d'exécution joue un rôle dans l'établissement du contexte et du cadre de gestion pour la fonction publique. Ce facteur est important pour que la fonction publique australienne ait la capacité de faire le nécessaire en vue de mettre en oeuvre les politiques décidées par le Cabinet (p. 11).Renforcer la culture d'amélioration continue. Dans son projet stratégique de renforcement de la culture d'amélioration continue, le CCG-CCAG pense avant tout aux personnes. Voici comment il s'exprime dans le document sur une meilleure fonction publique :
[traduction]
Comme la fonction publique est un secteur de services, ses plus grands atouts seront toujours la connaissance, les compétences et les capacités de ses employés. Dans sa recherche d'amélioration du rendement, elle devra de plus en plus s'occuper de la qualité, des compétences et de la formation de ses ressources humaines et de leur rendement, c'est-à-dire comment les personnes sont choisies pour entrer dans la fonction publique, comment elles sont formées pour s'acquitter de leurs responsabilités, comment elles se perfectionnent et obtiennent des promotions, et enfin comment elles sont motivées à améliorer leur rendement (p. 19).Plusieurs suggestions ont été apportées en vue du renforcement de la gestion des ressources humaines, entre autres :
Ce deuxième rapport réitérait l'obligation qu'ont les ministres de rendre compte au Parlement et celle des fonctionnaires à leur ministre par la voie de la hiérarchie. Voici comment s'est exprimé l'ex-premier ministre :
[traduction]
Les fonctionnaires sont des employés du gouvernement, et non du Parlement. Leur responsabilité directe doit donc être envisagée dans une large mesure dans le contexte des obligations normales de tout employé à l'égard de son employeur (P. Keating, 1993, p. 8).Parmi les observations dans le rapport de 1993 sur la responsabilisation visant à clarifier les rapports redditionnels des fonctionnaires, on lit ce qui suit :
Il y a eu un autre projet important du CCG-CCAG lié à la délégation de pouvoirs, qui visait notamment à aider les fonctionnaires à comprendre les aspects juridiques connexes. Parmi les sujets abordés, mentionnons la conception de systèmes administratifs compte tenu des conséquences des diverses façons de déléguer les pouvoirs, et l'élaboration de principes visant à guider les délégataires.
Dans sa stratégie élaborée dans « Pour une meilleure fonction publique » (c.-à-d. mettre en valeur le rendement), le CCG-CCAG cherche à faire en sorte que les gestionnaires, comme ils disposent d'une plus grande marge de manoeuvre pour la gestion en raison du transfert des pouvoirs, en arrivent à gérer en fonction des résultats compte tenu des ressources qui leur sont attribuées, et soient ainsi tenus plus clairement de rendre des comptes à cet égard. Le rapport fait ressortir le fait que [traduction] « l'une des difficultés pour les gestionnaires de programme consiste à aider les ministres, leur Cabinet et le Parlement à faire un bon contrôle stratégique de l'efficacité des programmes » (p. 5).
Plusieurs facteurs entrent en jeu pour qu'il y ait une meilleure correspondance entre les pouvoirs et la responsabilité. Pour faire un contrôle stratégique des priorités budgétaires et des objectifs des programmes, le gouvernement doit obtenir une meilleure information sur le rendement, notamment une évaluation de programme qui soit de meilleure qualité. Pour faire un bon contrôle stratégique, il faut également que les programmes qui donnent un haut rendement et les bonnes pratiques de gestion soient connus et récompensés, et par conséquent que les ressources ne soient pas retirées à des gestionnaires plus efficients pour être données à d'autres qui le sont moins, pour que ces derniers puissent effectivement « être rescapés ». Même s'il relève les améliorations déjà apportées dans l'information sur le rendement et les objectifs des programmes, le CCG-CCAG propose certaines autres améliorations. Le Parlement pourrait tirer avantage de l'examen de l'utilisation de cette information sur le rendement, et la rémunération sur le rendement pourrait s'appliquer non seulement aux personnes individuelles, mais aussi à des groupes ou à des équipes.
La meilleure façon peut-être de résumer l'approche de la responsabilisation qui a été adoptée pendant la période examinée est de faire ressortir certains des liens importants préconisés par le CCG-CCAG, soit que les buts que sont une meilleure diligence envers le gouvernement, un service de qualité, des normes élevées de déontologie et une responsabilisation accrue sont tous essentiels : [traduction] « Il est de la plus haute importance de chercher à faire comprendre aux fonctionnaires que ces buts ne sont pas contradictoires mais plutôt complémentaires » (CCG-CCAG, 1994, p. 12) 60 .
Les gouvernements australien et canadien ont été tous deux confrontés à une conjoncture économique en profonde évolution, conjuguée avec des attentes croissantes et nouvelles de la population envers leur gouvernement. Dans chaque cas, on a reconnu que les structures, les systèmes et les pratiques de gestion dans la fonction publique devaient être modernisés. Par ailleurs, il y avait un certain nombre de différences importantes dans le contexte intérieur de chaque pays. Trois méritent d'être signalées étant donné leurs effets sur les réformes entreprises de même que sur la priorité qui leur a été accordée.
En premier lieu, au début des années 80, le gouvernement australien avait pris du retard sur le Canada et sur certains autres pays dans ses efforts pour moderniser son régime de gestion. À signaler en particulier que son système de gestion des dépenses se caractérisait encore par un budget selon des articles d'exécution, formule que le Canada avait depuis longtemps abandonnée. Pour des aspects tels la rémunération au rendement et les systèmes connexes d'évaluation du rendement, il avait également pris beaucoup de retard sur le Canada.
Toutefois, quand l'Australie a réalisé l'ampleur du changement nécessaire pour rattraper les meilleures pratiques ailleurs, elle s'est exécutée avec une détermination et une impulsion qui ont servi à lancer les changements sur une vaste échelle. Des progrès considérables ont donc été réalisés pendant plus d'une décennie de réformes entamée en 1983.
En deuxième lieu, le gouvernement travailliste qui est arrivé au pouvoir au début de cette période était déterminé à établir une relation de travail harmonieuse avec le mouvement syndical. Son entente avec les syndicats, renégociée pendant toute cette période, conjuguée à un régime national de fixation des salaires qui a servi d'arrière-plan à la détermination des salaires dans la fonction publique, a contribué à la conclusion de règlements relativement à l'amiable avec les syndicats de la fonction publique. C'est ainsi que, de façon générale, la fonction publique est devenue assujettie au même cadre législatif que le secteur privé pour la détermination des salaires et que d'autres réformes ont suivi. Par exemple, la négociation locale (c.-à-d. la négociation dans le ministère même au deuxième palier) a été introduite puisqu'elle pouvait hausser la productivité; aussi, des initiatives de « démocratie industrielle » ont été lancées pour que soient améliorées la consultation avec les employés et leurs représentants, de même que la participation des employés à la prise de décision. Il serait tout aussi inexact que trompeur d'affirmer que la mise en oeuvre de ces réformes s'est faite sans heurts et sans douleur pour le système. Toutefois, l'importance accordée par le gouvernement travailliste aux réformes de cette nature tenait de la croyance qu'il en résulterait un milieu de travail plus efficient et plus efficace.
En troisième lieu, la situation financière du gouvernement australien était très différente de celle du Canada. L'Australie n'avait tout simplement pas accumulé une dette comparable au Canada ni ne devait-elle subir constamment les pressions occasionnées par des déficits élevés pendant toute la période. Elle a même commencé à réaliser des surplus chaque année à partir de 1987-1988 jusqu'en 1990-1991. Par conséquent, dans l'élaboration de son programme de réformes, elle a pu adopter une démarche relativement cohérente et constante, fondée sur un principe d'amélioration continue.
Les objectifs de la réforme en Australie, outre la nécessité d'améliorer le leadership et la diligence de la fonction publique, de même que de réduire les coûts du gouvernement (tant les coûts de fonctionnement que les dépenses de programme), étaient clairement axés sur les points suivants :
Le premier facteur important tient à ce que la classe politique, tant au gouvernement qu'au Parlement, a reconnu et accepté la nécessité d'une réforme de la fonction publique, au sens très large, en vue d'entreprendre une réforme plus générale du gouvernement et de son rôle dans la gestion des affaires publiques. Les ministres savaient en particulier ou se sont rendus compte qu'une réforme fondamentale du gouvernement exigeait des réformes administratives profondes. Pour que le gouvernement fonctionne mieux, il fallait en grande partie qu'il y ait une fonction publique professionnelle qui fonctionne également bien.
Les réformateurs australiens n'ont pas commencé avec un « grand plan » entièrement élaboré à l'avance, ni n'ont-ils entièrement évité les problèmes de communication et de mise en oeuvre de leur programme constamment en évolution. Même si les hauts fonctionnaires ont joué un rôle crucial dans la définition du programme de réforme, la plus grande partie de ce qui a été réalisé est attribuable à la volonté politique et au soutien constant. Les rôles cruciaux des deux premiers ministres travaillistes, et d'autres ministres importants à cet égard, ont été reconnus tant par ceux qui ont participé à la réforme que par des chercheurs-analystes de l'extérieur.
Ce leadership fort et cette détermination à réaliser le programme de réforme n'ont toutefois pas été les seuls facteurs de réussite en Australie : il y a eu aussi l'intérêt constant du Parlement, les examens critiques et les sondages pendant toute la période.
Le deuxième facteur important tient à ce que les réformateurs australiens aient cherché à élaborer un programme visant à améliorer l'efficacité du gouvernement plutôt qu'à se limiter tout simplement à l'efficience. Étant donné l'accent ainsi mis sur les résultats au sens le plus large, les ministres et les fonctionnaires se sont rendus compte de la nécessité d'améliorer leur capacité d'adopter une approche stratégique pour la réforme tant du gouvernement que de la fonction publique. Ce facteur exigeait à son tour une bonne mesure de direction centrale, conjuguée à un contrôle central de la mise en oeuvre par les ministères et les organismes. Par conséquent, même si les réformes ont été de plus en plus larges et ont procédé à un rythme et d'une manière fixés largement par chacun des ministères et des organismes, elles ne se sont pas faites de façon désordonnée.
En outre, même s'il serait exagéré d'affirmer que tout est réglé, l'approche stratégique adoptée a fait faire de grands pas en avant comme en témoigne par exemple le transfert poussé de pouvoirs administratifs qui a été associé aux efforts de mieux gérer les ressources financières et humaines dans les ministères et les organismes. C'est également ce dont témoigne l'étendue avec laquelle l'évaluation de programme est devenu un élément intégral de la prise de décision budgétaire.
Enfin, ce qui n'est pas sans lien avec l'approche stratégique de l'Australie, le bilan de ce pays illustre l'importance de l'évaluation dans le processus de l'apprentissage continu. C'est ce qui a été le mieux souligné par la création du Conseil consultatif de gestion et de son Comité consultatif d'amélioration de la gestion. En créant le Conseil consultatif de gestion et en lui donnant un statut d'organisme créé par une loi, le gouvernement travailliste cherchait à obtenir des conseils cohérents pour la gestion de la fonction publique. Cette structure a donné lieu à une série d'études sur divers aspects de la réforme. Plus important encore toutefois, compte tenu de sa responsabilité de conseiller le gouvernement sur les mesures nécessaires pour assurer la santé et la capacité à long terme de la fonction publique, il fut le véhicule d'une évaluation globale sans précédent d'une décennie entière de réformes. Plus encore que les efforts d'évaluation dans tout autre pays, ce projet et ce rapport d'évaluation ont permis de communiquer aux dirigeants de la classe politique et de la fonction publique une évaluation approfondie de ce qui avait été accompli et des lacunes qui persistaient, avec des indices pour les orientations à prendre. L'expérience australienne montre que l'évaluation est d'une importance critique dans l'apprentissage organisationnel et qu'un programme de réforme n'est qu'un volet de l'amélioration continue.
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2 Deux des six dernières élections fédérales (en 1983 et en 1987) ont eu lieu par suite de la dissolution à la fois du Sénat et de la Chambre des représentants.
3 Par exemple, après l'élection de 1987, les 30 ministres comptaient 16 ministres du Cabinet et 14 ministres sans portefeuille.
4 Il y a plusieurs types de comités parlementaires, soit des comités permanents et spéciaux tant au Sénat qu'à la Chambre des représentants, et des comités mixtes des deux chambres, dont certains ont été établis en vertu d'une loi. À titre d'exemple du dernier type de comité, mentionnons le Comité mixte des comptes publics, lequel examine les rapports du vérificateur général. Les comités permanents de chaque chambre ont des fonctions de surveillance relatives aux crédits et à d'autres questions dont le rendement des programmes, des ministères et d'autres organismes. Certains d'entre eux ont consacré beaucoup de temps aux questions de gestion de la fonction publique.
5 M. Codd, « Le rôle des secrétaires de ministères dans la FPA » ( The Role of Secretaries of Departments in the APS ), Commission de la fonction publique, Études hors série, no 8, 1990, p. 5, 6. L'aperçu des dispositions constitutionnelles présenté ici est fondé sur les propos de M. Codd. Au moment où il a publié son document, M. Codd était secrétaire du ministère du Premier ministre et du Cabinet, et secrétaire du Cabinet (fonctions semblables à celles du greffier du Conseil privé au Canada).
6 La réduction nette de la taille de la fonction publique australienne en raison des modifications apportées au champ d'application de la Loi sur la fonction publique de juillet 1987 à juin 1995 a été d'environ 21 000 personnes, soit 67 p. 100 du total pendant la même période.
7 Dans le budget de 1996-1997 du nouveau gouvernement de coalition (20 août 1996), une baisse de quelque 10 500 personnes employées (permanentes ou temporaires) en vertu de la Loi sur la fonction publique est prévue au cours de l'exercice.
8 La fonction publique est fortement syndiquée (environ 70 p. 100). Les principaux syndicats sont les suivants : le Syndicat de la fonction publique ( Public Service Union ), de loin le plus gros avec quelque 185 000 membres (1992); et plusieurs autres syndicats de métiers, dont la plupart des membres sont à l'extérieur de la fonction publique, comme le Building Workers' Industrial Union et le Metals and Engineering Workers' Union . L'organisme cadre national pour les syndicats est le Conseil australien des syndicats ( Australian Council of Trade Unions ).
9 En réaction à la Commission Coombs, les modifications de 1979 de la Loi de 1901 sur la vérification autorisaient la tenue de vérifications discrétionnaires de l'efficience [traduction] « pour l'expression d'une opinion sur la mesure dans laquelle les activités sont conduites d'une manière économique et efficiente » (para. 2(4)). Le mandat de vérification de l'efficience s'était appliqué aux ministères et aux organismes au sein de la fonction publique, mais non aux entreprises publiques (L. English, J. Guthrie, 1991, p. 350-355). On estime qu'un mandat de vérification doit englober l'efficience, la régularité (en matière de comptabilité et de conformité) et la « vérification de projet » (soit « la meilleure façon de percevoir et de dépenser les fonds publics »).
10 Comme le gouvernement élu en mars 1996 a adopté des politiques différentes en matière de relations industrielles, l'entente n'existe plus.
11 En 1991, le premier ministre Hawke avait une équipe personnelle de 32 conseillers et son ministère un total de 370 spécialistes (conseillers), dont la rémunération annuelle totale s'élevait à quelque 19 millions $ A (D. O'Reilly, 1991). On peut comparer le nombre total de conseillers avec l'effectif des organismes centraux en 1991-1992 : signalons par exemple que les 370 conseillers équivalaient à quelque 40 p. 100 de l'effectif de 917 personnes au ministère des Finances cette année-là.
12 Le ministre qui voulait déplacer un administrateur permanent (secrétaire) ne pouvait antérieurement procéder à sa guise, car il devait notamment obtenir l'assentiment de l'intéressé. Même si on lisait dans un rapport préparé pour la Commission Coombs qu'il était douteux que [traduction] «la plupart des administrateurs permanents puissent résister longtemps à des pressions visant leur remplacement», le moyen ultime dont disposait le gouvernement était l'abolition du ministère de l'administrateur (M. Codd, 1990, p. 85-86).
13 La grande majorité des secrétaires ont choisi une nomination pour une période fixe avec une hausse de 20 p. 100 [de leur rémunération, selon la décision du tribunal de la rémunération], étant donné la perte de leur [permanence] (CCG-CCAG, 1994, p. 10-11).
14 La « deuxième division » de la fonction publique australienne comprenait les postes de gestionnaires, de conseillers et de professionnels de haut niveau, immédiatement après la première division, c'est-à-dire celle des postes les plus élevés, soit les secrétaires ministériels.
15 Comité mixte des comptes publics, « Rapport sur la sélection et le perfectionnement des cadres supérieurs dans la fonction publique du Commonwealth » ( The Selection and Development of Senior Managers in the Commonwealth Public Service ), 1982.
16 Le Conseil consultatif de gestion ( Management Advisory Board ) a constitué un Groupe de travail sur l'amélioration de la gestion (GTAG) ( Task Force on Management Improvement (TFMI )) ayant le mandat d'évaluer les réformes. Son rapport intitulé «La réforme de la fonction publique australienne : évaluation d'une décennie de réforme de la gestion» ( The Australian Public Service Reformed, An Evaluation of a Decade of Management Reform ), en date de décembre 1992, a été publié en juillet 1993 et est appelé ci-après l'Évaluation de 1993 du GTAG.
17 D'après une vérification du Bureau national de vérification de l'Australie (ANAO) en 1993-1994, au cours de la première ronde de rémunération au rendement (1992-1993), 90 p. 100 des ministères et organismes ont versé une rémunération au rendement à 90 p. 100 de leurs agents supérieurs et du personnel du GHD. Il fallait déterminer si la rémunération au rendement devait servir à récompenser le rendement exceptionnel ou à reconnaître que les exigences normales avaient été atteintes; la première année, le fonctionnaire pouvait obtenir une rémunération au rendement s'il obtenait la cote « entièrement satisfaisant », aussi bien que « supérieur » et « excellent ». Les organismes enquêtés ne s'étaient pas conformés aux exigences de contrôle de la qualité et à d'autres directives pour le processus d'évaluation servant à déterminer la rémunération au rendement. Les agents ayant une classification plus élevée, qui avaient droit à des paiements supérieurs, ont obtenu les meilleures cotes de rendement (« La rémunération au rendement : l'évaluation du rendement et la rémunération dans la FPA » ( Pay for Performance: Performance Appraisal and Pay in the APS ), Rapport de vérification no 16, 1993-1994).
18 Le Conseil mixte de formation a été établi en 1990. Il est présidé par le commissaire de la fonction publique (avec l'appui du personnel de la Commission) et ses 11 autres membres sont des fonctionnaires supérieurs et des représentants syndicaux à peu près en nombre égal, ainsi qu'une personne du secteur de l'éducation.
19 En mai 1996, le gouvernement de coalition a présenté un projet de loi prévoyant la modification des lois sur les relations en milieu de travail et d'autres lois et visant à modifier la Loi de 1988 sur les relations industrielles et d'autres lois. Le projet de loi, décrit comme [traduction] « une étape importante dans la réforme du système des relations industrielles » (communiqué du gouvernement australien, 23 mai 1996), vise à procurer une meilleure souplesse au marché du travail et à modifier le rôle de la Commission des relations industrielles dans ses décisions.
20 Comité permanent de la Chambre des représentants sur les banques, les finances et l'administration publique, « La satisfaction de la clientèle : Enquête sur le transfert des responsabilités pour les dépenses de fonctionnement » ( Keeping the Customer Satisfied: Inquiry into the Devolution of Running Costs Flexibilities ), octobre 1995.
21 Plusieurs experts ont relevé ce point. L'un a parlé [traduction] « du peu d'égards à l'endroit des personnes » à propos du programme d'amélioration de la gestion financière, une initiative importante pendant cette période (J. Baker, dans G. Davis, P. Weller, 1989, p. 126); un autre a demandé [traduction] « qu'une attention nouvelle soit accordée aux dimensions humaines de la gestion » et a fait observer que « nous [du secteur public] avons généralement eu peu d'égards pour les personnes » (P. Wilenski, 1988, cité dans l'Évaluation de 1993 du GTAG, p. 431).
22 Comité mixte des comptes publics, « La gestion des personnes dans la fonction publique australienne : les dilemmes posés par le transfert des responsabilités et la diversité » ( Managing People in the Australian Public Service: Dilemmas of Devolution and Diversity ), décembre 1992.
23 Dans une vérification des procédures concernant les employés insatisfaisants en 1993-1994, le Bureau national de vérification de l'Australie a constaté que les procédures introduites en 1987, qui visaient à aider la direction à agir rapidement pour révoquer de tels employés, ont été jugées par de nombreux organismes comme [traduction] « complexes, difficiles, fastidieuses, coûteuses et trop favorables à l'intéressé ». De nouvelles procédures, introduites en 1992, visaient à réduire le délai et la complexité administrative du processus et « ont été accueillies avec un optimisme prudent » (p. xii). Même si le Bureau de vérification avait estimé qu'il pouvait y avoir jusqu'à 2 250 employés insatisfaisants (1,5 p. 100 de l'effectif) qui pouvaient faire l'objet de mesures en raison de leur inefficience, seulement 220 telles mesures avaient été prises depuis 1987; de nombreux autres employés avaient été mis à pied par la voie de mesures qui tiennent à la discipline, aux excédents de personnel et à l'aptitude au travail. (« Les fonctionnaires insatisfaisants dans la FPA »( Underperforming Officers in the APS ), Rapport de vérification no 17, 1993-1994).
24 Rapport du groupe d'examen de la Loi sur la fonction publique : « Sommaire des recommandations et décisions du gouvernement » ( Summary of Recommendation and Government Decisions ), Commission de la fonction publique, août 1995.
25 « Une nouvelle Loi sur la fonction publique : Rapport d'étape à la Chambre des représentants » ( A New Public Service Act : Progress Report to the House of Representatives ), G. Johns, novembre 1995.
26 Voici ce qu'on lit dans le programme électoral de la Coalition au sujet de l'administration publique : [traduction] « Un gouvernement de coalition poursuivra le processus de réforme et appliquera les grandes orientations des recommandations du rapport McLeod » (p. 2). Ultérieurement, dans un document de travail de novembre 1996, le gouvernement de coalition a confirmé son intention de moderniser la Loi sur la fonction publique dans le cadre de mesures plus vastes visant à [traduction] « obtenir une meilleure régie grâce à l'amélioration de la qualité de la fonction publique australienne ». Ce document indique aussi :
[traduction]
Par son programme exhaustif de réforme de la fonction publique, le gouvernement veut se défaire du bagage culturel du passé. Son but est de simplifier et de rationaliser les processus, les directives et les contrôles centraux inutiles. Pour ce faire, il faudra, en partie, réécrire le cadre législatif, en partie, simplifier les processus de décisions et de signature d'ententes dans la fonction publique et, en partie, transformer la philosophie de gestion. Le gouvernement veut agir sur tous les plans (P. Reith, 1996, p. 4, 7).
27 MM. Michael Keating et Malcolm Holmes, à l'époque secrétaire et conseiller principal respectivement du ministère des Finances.
28 Comité permanent de la Chambre des représentants sur les banques, les finances et l'administration publique, « La satisfaction de la clientèle : enquête sur le transfert des responsabilités relatives aux dépenses de fonctionnement » ( Keeping the Customer Satisfied: Inquiry into the Devolution of Running Costs Flexibilities ), octobre 1995.
29 Comité permanent de la Chambre des représentants sur les banques, les finances et l'administration publique, « Enquête sur les dispositions relatives au dividende d'efficience » ( Stand and Deliver: Inquiry into the Efficiency Dividend Arrangements ), mars 1994.
30 Dans son budget de 1996-1997, le gouvernement de coalition a aussi imposé une réduction générale des dépenses de fonctionnement en sus du dividende d'efficience.
31 Les comités des prévisions budgétaires du Sénat, établis en 1970, s'appellent maintenant « comités de la législation » ( Legislation Committees ). Ils se répartissent les portefeuilles et font un examen des prévisions budgétaires à deux moments dans le cycle budgétaire annuel :
lorsque le budget est déposé au Parlement et lorsque des prévisions budgétaires supplémentaires sont publiées, avec les changements mis en place par le gouvernement travailliste, en mai et en novembre. Pendant la période de novembre, au moment où les rapports annuels sont publiés, on se penche également sur l'examen du rendement des programmes, bien que certains observateurs avertis s'interrogent sur l'efficacité du processus d'examen. À leur avis, les comités s'intéressent davantage à compter des points sur le plan politique qu'à faire un examen attentif et systématique (Entrevues de 1993).
32 Parmi les exemples mentionnés par le Conseil consultatif de gestion, mentionnons les évaluations de la stratégie d'accès et d'équité, ainsi que des programmes de nouveau départ, de soutien des enfants, et d'éducation et de formation pour l'emploi (CCG-CCAG, 1994, p. 8).
33 Voici comment le premier ministre Hawke a défini la restructuration économique : [traduction] « ...ne plus supposer que nous serons plus prospères si nous nous contentons de tondre plus de moutons, de récolter plus de blé et de trouver de nouveaux minéraux. Dans une grande mesure,... la restructuration repose sur l'amélioration du rendement du secteur privé, qui doit devenir plus productif et plus concurrentiel » (R.J. Hawke, 1989, p. 7-8).
34 Selon la méthode de la comptabilité d'exercice, qui est pratique courante dans le secteur privé, il faut que les revenus et les dépenses soient déclarés dans la période où ils se produisent plutôt qu'au moment où les fonds connexes sont reçus ou payés. Sont intimement liés à cette méthode l'évaluation et l'amortissement des immobilisations et la constatation des passifs. Avec la comptabilité d'exercice, il est possible de rendre compte des coûts réels de l'utilisation des ressources au gouvernement.
35 Dans son budget d'août 1996, le nouveau gouvernement de coalition a annoncé qu'il acceptait les recommandations d'un examen des entreprises commerciales au MSA. Dans les énoncés budgétaires des portefeuilles de 1996-1997 pour les services administratifs, on dit que les réformes proposées porteront sur la vente de six entreprises et la constitution en société d'une autre en prévision d'une vente dans les deux ans, ainsi que sur la restructuration de cinq entreprises, ce qui comprend des études de marché approfondies d'activités non principales.
36 Dans son budget de 1996-1997, le gouvernement de coalition a adopté une stratégie financière visant à assurer l'équilibre du budget dans les trois ans, surtout par la compression des dépenses. [traduction] « Il s'agit essentiellement de réaliser des réductions dans les dépenses en réévaluant les priorités actuelles, en veillant à accroître l'efficience et l'efficacité dans la prestation des services publics et en améliorant les mécanismes de reddition des comptes » (Budget de 1996-1997, Énoncé 1, août 1996, p. 7). Parmi les mesures d'économies, mentionnons une réduction de deux pour cent des dépenses de fonctionnement des ministères et organismes (outre le dividende d'efficience permanent de un pour cent).
37 Le gouvernement de coalition s'est engagé à établir, par une loi, un nouveau cadre financier (une « charte de l'honnêteté budgétaire ») visant à produire [traduction] « de meilleurs résultats financiers par l'instauration de dispositions institutionnelles visant à améliorer la discipline, la transparence et la responsabilisation inhérentes à la conduite de la politique financière ». La loi comprendra bon nombre des recommandations de la Commission nationale de vérification ( National Commission of Audit) , établie après les élections de mars 1996, qui avait pour mandat de faire enquête et de présenter un rapport sur la situation financière du gouvernement et sur des questions relatives à la gestion des finances de l'État. Voici quelques-unes des principales caractéristiques du cadre financier :
D que la politique financière soit formulée par rapport à un ensemble de principes de bonne gestion financière contenu dans le texte législatif;
D que les secrétaires du Trésor et des Finances (c.-à-d. des sous-ministres), préparent des rapports périodiques sur le rendement financier, notamment un rapport indépendant, avant les élections, sur les perspectives économiques et financières;
D qu'il y ait une disposition selon laquelle [traduction] « compte tenu du principe que les gouvernements ne devraient pas avoir un accès privilégié à la fonction publique pendant la période intérimaire [après le déclenchement d'élections]... le premier ministre et le chef de l'Opposition peuvent tous deux demander que le coût des politiques qu'ils annoncent soit établi et soit [publié] par les secrétaires du Trésor et du ministère des Finances » (Budget de 1996-1997, Énoncé 1, août 1996, p. 16, 29).
38 Comité mixte des comptes publics, « Le vérificateur général : « allié de la population et du Parlement - La réforme du Bureau de vérification de l'Australie » ( The Auditor-General: Ally of the People and Parliament - Reform of the Australian Audit Office ), 1989.
39 Le Bureau national de vérification de l'Australie (Rapport de vérification no 43, 1993-1994) a exprimé plusieurs réserves : le projet de loi établit que le Bureau est l'autorité légalement compétente ([traduction] (« une distinction symbolique de l'organe exécutif »), mais qu'il n'a aucun pouvoir pour déterminer les conditions d'emploi du personnel; le Bureau ne peut faire de vérification de gestion des entreprises publiques, sauf autorisation du Parlement; le projet de loi ne prévoit pas un comité parlementaire de vérification qui aurait pour mandat de décider du financement du Bureau (la proposition du gouvernement travailliste visant l'établissement d'un tel comité par résolution parlementaire a été perçue comme insuffisamment stable et permanente); et le projet de loi maintient la pratique actuelle du paiement de frais pour les vérifications d'attestation par les organismes vérifiés même si, de l'avis du Bureau de vérification, c'est le Parlement qui devrait déterminer les niveaux de financement du Bureau dans l'avenir, et non les rentrées de fonds (honoraires) pour la vérification.
40 Selon des statistiques sur le Cabinet australien, en 1985-1986, dernier exercice complet avant les modifications de l'appareil gouvernemental, et une année préélectorale, il y a eu 221 réunions du Cabinet où ont été examinés 1 040 documents, qui dont donné lieu à 636 décisions budgétaires. On peut comparer ces données avec la situation six ans plus tard, bien après la restructuration, soit en 1991-1992, également une année préélectorale, où 184 réunions du Cabinet ont eu lieu, 835 documents ont été présentés et 189 décisions budgétaires ont été prises (Cité dans P. Aucoin, H. Bakvis, 1993, p. 420).
41 P. Aucoin, H. Bakvis (1993) ont fait observer : [traduction] « Dans les quelque six années qui ont suivi la réorganisation de 1987, il n'y a eu aucun changement important, malgré deux élections et l'arrivée d'un nouveau premier ministre » (p. 400).
42 Le Cabinet de coalition de mars 1996 compte 15 ministres et le conseil des ministres, 28. Deux portefeuilles ne sont pas représentés au Cabinet (Procureur général et Immigration et Multiculturalisme) et un (Affaires étrangères et Commerce) est représenté par deux ministres.
43 Une importante initiative structurelle pour la fonction publique a été annoncée par le gouvernement de coalition nouvellement élu dans son budget d'août 1996, soit la création d'un nouvel organisme d'exécution des services, dans lequel les rôles d'exécution et d'élaboration des politiques sont très distincts dans l'organisation. Au départ, l'organisme exécutera tous les programmes et services du ministère de la Sécurité sociale et certains services du ministère de l'Emploi, de l'Éducation, de la Formation et de la Jeunesse. Il sera géré par un administrateur général et un conseil d'administration qui relèvera du ministre de la sécurité sociale et fonctionnera dans le cadre d'ententes officielles énonçant expressément ce que l'organisme doit faire. Il aura un budget de 40 millions de dollars australiens et un effectif de plus de 20 000 employés. En fin de compte, l'organisme deviendra [traduction] « un guichet unique pour une vaste gamme de services gouvernementaux » actuellement offerts par divers ministères (Aperçu du budget du ministère de la Sécurité sociale, 1996-1997, p. 2). Les deux ministères susmentionnés continueront d'exister mais comme organisations beaucoup plus modestes chargées de l'élaboration des politiques.
44 Comme on l'a expliqué précédemment, la Commission de la fonction publique a été fusionnée en 1995 avec le Bureau d'examen et de protection du mérite ( Merit Protection and Review Agency ), pour devenir la Commission de la fonction publique et de la protection du mérite ( Public Service and Merit Protection Commission ).
45 Pendant la période de 1987-1988 à 1992-1993, le gouvernement fédéral a obtenu 3,3 milliards de dollars australiens de la vente de biens et de la privatisation; un autre montant de 2,5 milliards était prévu pour 1993-1994 et un montant équivalent pour 1994-1995. La privatisation de Qantas a commencé en 1992-1993 et s'est terminée en 1994-1995 (Budget de 1994-1995, Document no 1, p. 3.267-3.268).
46 Ces réformes ont évolué depuis le début des années 80, au moment où plusieurs entreprises publiques ont été restructurées et que les responsables du PAGF ont exigé l'instauration de la comptabilité d'exercice dans ses entités.
47 Il y a eu deux transferts importants qui ont touché quelque 1 300 personnes qui ont été mutées du ministère des Transports à la Société aéroportuaire fédérale ( Federal Airports Corporation) , et 7 200 autres du même ministère qui sont passées à l'Administration de l'aviation civile ( Civil Aviation Authority) .
48 [traduction] « Les conseils d'administration des entreprises publiques doivent maintenant chercher expressément à atteindre des objectifs de rendement convenus sur une période déterminée comme le prévoient les plans généraux » (Évaluation de 1993 du GTAG, p. 320).
49 Comité permanent des finances et de l'administration publique de la Chambre des représentants, « Examen du Programme d'amélioration de la gestion financière » ( Not Dollars Alone ), septembre 1990.
50 Voici ce qu'on lit dans le rapport du Comité : [traduction] « Le vérificateur général avait insisté sur l'importance qu'il y ait des systèmes qui facilitent le suivi des activités et la reddition des comptes relativement au rendement. Sans de tels systèmes, il y a un risque que l'obligation de rendre compte soit insuffisante et que la gestion soit « risquée ».»
51 L'évaluation de 1993 du GTAG a été jugée à l'époque de sa publication comme unique au monde. À notre connaissance, on en a peu parlé dans la littérature. Même si certains ont exprimé l'avis que, comme il s'agissait d'une étude interne, elle pouvait être moins qu'objective, l'évaluation semble généralement avoir été reconnue comme faisant autorité et ses conclusions sont utilisées en toute confiance.
52 Une autre perspective théorique peut être signalée ici, soit la critique de « la nouvelle gestion publique » ou du « gestionnariat ». Cette critique est jugée par ses adeptes s'appliquer à l'ensemble des techniques et méthodes de gestion qui sont à la base des réformes présentées dans l'évaluation de 1993 du GTAG. Des exemples de son point de vue mentionnés ci-après ont été cités dans un article par un haut fonctionnaire de l'époque, qui a aussi analysé chacun et y a répondu (voir M. Keating, 1990, p. 388) :
D Les anciens avantages de la responsabilisation - simplicité, commodité, visibilité, accessibilité - sont secondaires dans le système moderne (la nouvelle gestion publique ou le gestionnariat)... L'économie, et non l`efficience, la parcimonie, et non la productivité, ont été les pierres angulaires de ce mouvement (J. Nethercot, 1989).
D Avec l'orthodoxie de la nouvelle gestion publique... on s'efforce d'obtenir une meilleure productivité (plus que toute autre chose) par l'amélioration de l'efficience et du rapport coût-efficacité. Il découle de cette notion que les gens ne sont pas considérés comme des citoyens, mais plutôt comme des consommateurs et des contribuables (ayant avant tout des intérêts économiques)... L'acceptation universelle de modèles de l'entreprise privée pour l'administration publique pose de nombreux dangers (M. Painter, 1988, p. 12).
D Tout indique que l'importance des « personnes » et des « méthodes » arrivent bien loin dans la culture générale d'une gestion de la fonction publique qui cherche à mettre l'accent sur l'économie, sur l'efficience et sur l'efficacité (A. Yeatman, 1987, p. 246).
D La gestion organisationnelle... donne à la rationalité économique la plus haute importance dans l'organisation du travail dans le secteur public et de ce fait cherche à remplacer le cadre légal et procédural du modèle classique [de l'administration publique] (M. Considine, 1988, p. 10).
53 Dans un discours prononcé en juillet 1994, le ministre des Finances de l'époque, l'honorable Kim Beazley, a mentionné plusieurs résultats dans la réforme de la fonction publique (en faisant allusion parfois à l'ensemble du secteur public fédéral, et non seulement la fonction publique) :
D Depuis 10 ans, malgré le fait qu'il y ait 1,5 million d'emplois de plus dans l'économie australienne, il y a 60 000 personnes de moins dans le secteur public du Commonwealth, soit moins de 370 000 aujourd'hui. Il y a eu du même coup une mutation importante des ressources, en particulier dans les secteurs clés de la sécurité sociale et du bien-être, de la santé, de l'éducation, ainsi que du travail et de l'emploi.
D Les gains de productivité des organismes sont calculés en partie par le dividende d'efficience, lequel, depuis son introduction en 1987-1988, a permis aux contribuables d'économiser 500 millions de dollars... Le dividende permet actuellement d'économiser 80 millions de dollars... chaque année.
D La croissance totale de la productivité dans le secteur public, soit environ 2,5 p. 100 par année pour la période de 1987-1988 à 1991-1992, a en réalité dépassé la croissance de la productivité dans le secteur privé.
D L'évaluation de programme joue un rôle important dans la prise de décision chez les gestionnaires de la fonction publique et le Cabinet. [Par exemple,] dans la ronde budgétaire de 1993-1994, plus de 50 p. 100 de toutes les propositions de dépenses et d'économies ont été suggérées par des évaluations.
D Les coûts réels de fonctionnement du ministère des Services administratifs ont baissé d'environ 30 p. 100 dans les cinq années après 1987-1988 (Ministère des Finances, 1994, p. 4-6).
54 Le CCG-CCAG (octobre 1994, p. 4-5) a donné plusieurs exemples de mesures ministérielles visant à améliorer les services, dont les suivantes :
D Le ministère des Finances participe avec plusieurs grands organismes de prestation de services, l'emploi, de l'éducation et de la formation, de la sécurité sociale et des anciens combattants, à l'analyse comparative de la prestation de services.
D Le ministère de la Sécurité sociale a publié des normes de service portant sur le traitement des demandes d'indemnité, l'exactitude, ainsi que le niveau de service aux guichets.
D Comme on l'avait annoncé dans le Livre blanc intitulé « Un pays au travail » ( Working Nation ), le Service d'emploi du Commonwealth élargit ses services de gestion des cas, ce qui devrait [traduction] « améliorer beaucoup le service au client du fait que leurs besoins individuels seront pris en considération ».
55 Dans un discours prononcé à l'occasion de la publication de l'évaluation de 1993 du GTAG, le premier ministre d'alors, Keating, a fait observer :
[traduction] « Nous cherchons à acquérir une culture d'amélioration continue du rendement. On mettra moins l'accent sur la direction centrale et plus sur la latitude des gestionnaires et des employés locaux, de même que des syndicats, de décider comment les choses doivent se faire ».
56 En novembre 1995, le ministre alors responsable du Travail a indiqué son désir de voir ces valeurs incluses dans la nouvelle loi sur la fonction publique (G. Johns, 1995, p. 2). Dans un document de travail de novembre 1996, le ministre responsable au sein du gouvernement de coalition a aussi indiqué que [traduction] « (...) très simplifiée et rationalisée, la Loi articulera les valeurs éthiques, les normes et les principes clés de la fonction publique (...) » (P. Reith, 1996, p. 2).
57 Ces directives ont été publiées par la Commission de la fonction publique au milieu de 1995. Voici comment le commissaire les a décrites dans de la correspondance connexe :
[traduction]
Les directives révisées sont le produit d'un examen global des directives de 1987 et elles décrivent les responsabilités... des fonctionnaires vis-à-vis le gouvernement, le Parlement et la population. Elles soulignent en particulier l'efficience, l'efficacité, le professionalisme et l'intégrité des fonctionnaires, ainsi que la nécessité pour les fonctionnaires de savoir reconnaître et d'éviter les situations de conflits d'intérêts... On y trouve [aussi] de nouveaux chapitres sur des questions comme la fraude [et] la dénonciation...
58 Ce document intitulé « Normes de déontologie et valeurs dans la fonction publique australienne » ( Ethical Standards and Values in the Australian Public Service ) a été publié au début de 1996.
59 L'exposé-sondage d'un document intitulé « Directives pour la gestion du risque dans la fonction publique australienne » ( Guidelines for Managing Risk in the Australian Public Service ) a été publié au milieu de 1995.
60 En novembre 1996, le gouvernement de coalition a indiqué que, comme un élément des réformes avait pour objet d'accroître la responsabilité à l'égard des résultats, il songeait à introduire des ententes officielles en matière de rendement pour tous les chefs de ministères et d'organismes et à les reclasser pour en faire des « fonctionnaires administratifs en chef ». Ces changements répondraient à la nécessité de reconnaître [traduction] « leur responsabilité envers le ministre pour le rendement de leur organisme » et la nécessité « d'intégrer l'exercice de leurs vastes pouvoirs de gestion dans un cadre redditionnel qui articulerait des critères pour la mesure du rendement ». Une autre réforme proposée prévoit l'adoption de [traduction] « nouveaux mécanismes intégrés de planification et de reddition des comptes connus sous le nom de Charte du rendement du gouvernement ». Les ministres seraient tenus de publier le plan de rendement de leur portefeuille, et ensemble, ces plans donneraient [traduction] « un aperçu
cohérent et exhaustif des priorités du gouvernement » et serviraient de fondement à l'évaluation du rendement (P. Reith, 1996, p. 14, 15).