Pour une meilleure intendance : La réforme de la Fonction publique en Nouvelle-Zélande de 1984 à 1994 : sa pertinence pour le Canada
Nous tenons particulièrement à remercier M. Ian Ball, conseiller principal à la Direction de la gestion financière au Trésor de la Nouvelle-Zélande, et M. Wayne Cameron, contrôleur et vérificateur général intérimaire du Bureau du contrôleur et du vérificateur général de la Nouvelle-Zélande, pour l'aide appréciable qu'ils nous ont apportée dans nos recherches initiales ainsi que pour l'information et les conseils qu'ils nous ont dispensés au cours des phases suivantes de notre étude.
Nous sommes aussi redevables à M. Peter Aucoin, directeur du Département des sciences politiques de l'université Dalhousie (Halifax, Nouvelle-Écosse), qui a apporté une importante contribution au projet par sa connaissance des réformes au Canada, en Nouvelle-Zélande et ailleurs, en plus de ses commentaires sur le présent document.
Finalement, nous tenons à signaler le rôle spécial joué par M. Graham C. Scott, directeur principal de Graham Scott (NZ) Ltd de Wellington et ancien secrétaire du Trésor de la Nouvelle-Zélande, qui s'est occupé de la coordination de notre travail en Nouvelle-Zélande et nous a assuré un accès opportun à des données très utiles, et dont la connaissance directe et l'analyse intelligente des réformes ont fortement facilité notre compréhension du contexte. Nous lui sommes très reconnaissants de l'intérêt personnel qu'il a témoigné, pendant des mois, envers notre travail et de son souci de dresser une image fidèle des réformes de la fonction publique en Nouvelle-Zélande.
Nous tenons à préciser que nous assumons entièrement la responsabilité du présent document et que toute erreur qui pourrait s'y trouver est la nôtre.
John W. Holmes,
directeur principal
Tom Wileman,
recherchiste principal
Révision
Jacques Goyer,
directeur principal
Autre personnel
Publications et
services graphiques
Révision
Traduction
Services de soutien
Autres réviseurs
En 1993, nous avions présenté au Parlement (chapitre 6 du Rapport Annuel de 1993) une étude sur les réformes de la fonction publique en cours au Canada, en Nouvelle-Zélande, en Australie et au Royaume-Uni. C'est avec un grand plaisir que je vous présente ici un examen plus détaillé des réformes en Nouvelle-Zélande.
Depuis dix ans, le gouvernement de la Nouvelle-Zélande a entrepris des réformes en profondeur de ses politiques économiques et sociales et de son secteur public. En fait, l'ampleur de ces réformes est telle que des observateurs réputés ont même parlé d'une transformation de la société néo-zélandaise.
Certaines de leurs réformes constituent des efforts innovateurs pour résoudre des dilemmes de longue date en administration publique. Lorsque vous lirez notre compte rendu des réalisations des Néo-Zélandais, j'espère que vous conviendrez avec nous que ces réformes méritent à tout le moins un examen plus attentif et que certaines d'entre elles pourraient fort bien être adoptées ou adaptées par le gouvernement du Canada.
J'aimerais profiter de l'occasion pour remercier personnellement tous ceux et celles qui ont contribué à cette publication. Les nombreuses personnes qui ont accepté en Nouvelle-Zélande de consacrer de leur temps à une entrevue avec le
directeur principal responsable de l'étude, et celles qui ont révisé les ébauches du présent document ont apporté à notre travail une qualité essentielle de connaissance et de compréhension du contexte néo-zélandais.
L. D. Desautels, FCA
Vérificateur général du Canada
La présente étude s'attache aux réformes de la fonction publique en Nouvelle-Zélande. On y examine les principales étapes d'une décennie de réformes, notamment celles de la commercialisation, de la « corporatisation » et de la restructuration, qui se sont déroulées de 1984 à 1987, les changements fondamentaux en matière de principes de gestion et de responsabilisation, amorcés en 1988-1989, ainsi que les initiatives plus récentes qui s'inscrivent dans le prolongement de ces réformes et viennent les appuyer.
La présente étude a été rédigée à partir d'un examen approfondi des publications sur le sujet, y compris des documents officiels, de discussions et de séances d'information avec un ancien secrétaire du Trésor de Nouvelle-Zélande, M. Graham C. Scott, ainsi que d'une série d'entrevues réalisées en Nouvelle-Zélande avec de hauts fonctionnaires et d'autres personnes bien au fait de la situation. Nous avons également profité des conseils et des suggestions de plusieurs commentateurs, en Nouvelle-Zélande et ailleurs; certains de ces commentaires sont cités dans la présente étude.
Nous commençons par un survol du contexte dans lequel se sont faites les réformes de la fonction publique, soit le contexte institutionnel ainsi que les changements significatifs survenus en Nouvelle-Zélande à la suite d'une crise économique en 1984. Nous présentons ensuite les diverses réformes et nous tentons d'expliquer leur origine et leur évolution, avec une évaluation des progrès réalisés jusqu'à maintenant. En conclusion, nous procédons à une analyse des questions qui, à notre avis, sont particulièrement pertinentes pour le gouvernement du Canada.
Les deux îles principales sont l'île du Nord et l'île du Sud qui, bout à bout, s'étendent sur une bande longue d'environ 1700 km mais très étroite puisqu'aucune localité ne se trouve à plus de 110 km de la mer. Le climat est tempéré et le sol est en grande partie montagneux. Les terres arables se trouvent surtout dans l'île du Nord. Un pourcentage appréciable de la population vit dans les villes, dont les plus importantes sont Auckland (820 000 habitants) et
Wellington, la capitale (323 000 habitants), toutes deux sur l'île du Nord, et Christchurch (300 000 habitants) sur l'île du Sud.
Ancienne colonie britannique et membre du Commonwealth, la Nouvelle-Zélande est une démocratie de régime parlementaire, un État unitaire dont la constitution est modelée sur celle du Royaume-Uni.
La découverte de la Nouvelle-Zélande par les Européens (les Hollandais) remonte au XVIIe siècle, mais il a fallu attendre le début du XIXe siècle pour que s'amorce la colonisation, par les Britanniques. Toutefois, une importante population autochtone, un peuple polynésien appelé les Maoris, résista à l'arrivée des Européens sur son territoire. En 1840, le Traité de Waitangi conclu avec la Couronne britannique garantissait au peuple maori un droit de propriété perpétuel sur ses terres et sur ses ressources naturelles, mais accordait à la Couronne le droit de gouverner. Les guerres territoriales se sont poursuivies jusque dans les années 1860. Aujourd'hui, le gouvernement de la Nouvelle-Zélande s'efforce de respecter le traité de Waitangi; un tribunal a été créé en 1975 pour statuer sur les droits de propriété découlant du traité et formuler des recommandations au gouvernement à cet égard.
La grande majorité de la population est d'origine européenne, mais les Maoris forment une importante minorité dans la société néo-zélandaise (environ 11 p. 100 de la population) et leur culture occupe une grande place dans la vie nationale. La Nouvelle-Zélande se dirige vers une plus grande diversité culturelle et les habitants originaires des îles du Pacifique constituent eux aussi un groupe ethnique important (près de 4 p. 100 de la population).
La Nouvelle-Zélande ne possède pas de grandes richesses minérales ou énergétiques. Les avantages naturels du pays s'incarnent dans la production pastorale, en particulier l'élevage du mouton, et la production de bois d'oeuvre de résineux. L'économie traditionnelle repose sur l'agriculture, qui assure actuellement environ 45 p. 100 des recettes à l'exportation. La transformation des produits agricoles et d'autres activités manufacturières ont commencé dans les années 1880 et dans ce secteur, les exportations ont connu une croissance notable ces dernières années, même si en 1990 elles ne représentaient que le quart des recettes à l'exportation. (OCDE 1990, p. 35).
Le taux de croissance de l'économie est généralement faible depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Les principales exportations du pays, soit la viande, le beurre et la laine, étaient surtout destinées au Royaume-Uni, jusqu'à ce que ce dernier se joigne à la Communauté européenne en 1973. La Nouvelle-Zélande vit depuis une situation difficile, et elle s'efforce de diversifier sa production et ses marchés. Ce n'est que depuis 1992 que la croissance économique a rattrapé le niveau moyen des autres pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
Pendant que les échanges commerciaux diminuaient avec le Royaume-Uni, ils progressaient avec l'Australie, le Japon, les États-Unis et le Moyen-Orient. L'Australie et la Nouvelle-Zélande ont resserré leurs liens commerciaux en signant en 1983 le Closer Economic Relations Trade Agreement , un accord simplifié de libre-échange (seulement 40 pages) ayant comme effet principal d'éliminer toutes les barrières tarifaires entre les deux pays.
En Nouvelle-Zélande, depuis l'élection d'un premier gouvernement travailliste en 1935, deux partis dominent la vie politique : le Parti national (National Party) et le Parti travailliste (Labour Party). Le Parti national, issu d'une coalition du Parti libéral (Liberal Party) et d'intérêts agricoles pour faire opposition aux politiques gauchisantes du Parti travailliste, dans les années 30, est généralement considéré « d'orientation centriste ». Il faut toutefois préciser que depuis quelques années l'idéologie de parti joue un rôle moins important dans la formulation des politiques. Comme nous l'expliquait Graham Scott, ancien secrétaire du Trésor, « la politique en Nouvelle-Zélande est régie par la nécessité
pratique de réaliser des buts largement acceptés dans une économie isolée et vulnérable » (Traduction).
De 1950 à 1984, le Parti national a dominé la vie politique, ne cédant le pouvoir que pendant six années. Le gouvernement du Parti national du premier ministre Robert Muldoon, au pouvoir de 1975 à 1984, a adopté les politiques qui ont rendu nécessaires les réformes qui ont suivies. Au cours de cette période, « l'intervention gouvernementale et ses contrôles économiques ont été les plus envahissants de toutes les économies industrialisées » (Traduction - G. Scott, 1994, p. 3).
Un gouvernement travailliste a été élu en 1984, puis réélu en 1987 pour un deuxième mandat de trois ans. Dès le début du premier mandat travailliste sous le premier ministre David Lange, le gouvernement a entrepris une profonde restructuration économique, comportant notamment la déréglementation de certains secteurs clés de l'économie, d'importantes réductions des subventions agricoles et de l'aide à l'exportation et l'abaissement des barrières tarifaires. La fonction publique a également été touchée par des changements en profondeur. En plus des réformes de la fonction publique qui font l'objet du présent document, le gouvernement travailliste a modernisé le régime fiscal, adopté une taxe sur les produits et services, amorcé des réformes de la santé et de l'éducation, et accordé à la banque centrale une autonomie accrue pour maintenir la stabilité des prix. Il a aussi privatisé de nombreuses sociétés d'État.
Lors des élections de 1990, le Parti national a renversé le gouvernement travailliste. Le gouvernement du Parti national, dirigé par le premier ministre Jim Bolger, a examiné et maintenu les réformes apportées à la gestion de la fonction publique et lancé d'autres grandes réformes dans les domaines de la réglementation du marché de la main-d'oeuvre ainsi que de la santé, de l'éducation et du bien-être social. Lors des élections de novembre 1993, le gouvernement du Parti national de M. Bolger a conservé le pouvoir avec une faible majorité. Ces élections ont également vu s'affirmer la présence de deux partis relativement nouveaux, les partis Alliance et New Zealand First , qui ont chacun fait élire deux candidats.
La constitution de la Nouvelle-Zélande, modelée sur celle du Royaume-Uni et en grande partie non codifiée, est un amalgame de lois et de conventions. La Loi constitutionnelle de 1986 (Constitution Act of 1986), qui rapatriait certaines mesures constitutionnelles énoncées dans des lois anglaises remontant à 1852, consolidait les dispositions essentielles relatives aux pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire.
À certains égards, le régime parlementaire de la Nouvelle-Zélande a de grandes ressemblances avec le régime parlementaire canadien, mais il en est aussi considérablement différent. Comme le Canada, la Nouvelle-Zélande fonctionne en régime de monarchie constitutionnelle, avec un gouverneur général qui agit au nom du souverain britannique. Les conventions de gouvernement responsable par cabinet rejoignent également celles du Canada. Il y a toutefois des différences importantes, comme la structure unitaire du gouvernement de la Nouvelle-Zélande (il n'y a donc pas de provinces), le monocamérisme et l'adoption récente d'une forme de représentation proportionnelle.
Le Parlement, institué en vertu de la Loi constitutionnelle , comprend le souverain en droit de la Nouvelle-Zélande et la Chambre des représentants (House of Representatives).
La Chambre des représentants est élue au suffrage universel tous les trois ans. Ce mandat est plus court que celui de la Chambre des communes du Canada, facteur qui a tendance à concentrer les initiatives du gouvernement dans la première ou la deuxième année de son mandat.
La Nouvelle-Zélande avait traditionnellement un régime électoral à majorité simple (uninominal), pour des circonscriptions représentées par un seul député. La tenue d'un référendum parallèle aux élections de 1993 a entraîné l'adoption d'une formule de représentation proportionnelle modifiée. Le nouveau régime prévoit une Chambre de 120 sièges, au lieu des 99 sièges du régime antérieur. Dans ce régime de représentation mixte, l'électeur vote deux fois, d'abord pour l'un des 60 sièges de circonscription, puis pour les autres sièges afin de déterminer la représentation finale des partis à la Chambre des représentants.
L'adoption du régime de représentation mixte devrait faciliter la transition du système à deux partis, caractéristique de la vie politique néo-zélandaise depuis une cinquantaine d'années, à un système à plusieurs partis. Le transfert de pouvoir d'un parti à un autre pourrait donc devenir plus complexe, puisque les élections ne produiront pas nécessairement un « gagnant évident ». Si les gouvernements minoritaires ou de coalition deviennent la norme, le fonctionnement du Parlement, du gouvernement et de la fonction publique sera transformé, tout comme la culture politique de la Nouvelle-Zélande, y compris la perception d'un pouvoir politique très centralisé. « Peu de réels freins et contrepoids restreignent le pouvoir exécutif. Le pouvoir est, en règle générale, concentré dans les mains du Cabinet... » (Traduction - Commission des services publics (State Services Commission), 1990, p. 2).
Le Parti national et le Parti travailliste abordent différemment la responsabilité du choix des membres du Cabinet. Le Parti national confère cette responsabilité exclusivement au Premier ministre, comme au Canada. En revanche, le choix du Cabinet par le Parti travailliste fait appel à la fois au Premier ministre et au « caucus » (une réunion de parlementaires); les ministres sont élus par l'ensemble du caucus, après quoi le chef du parti (le Premier ministre) répartit les portefeuilles parmi les élus.
Depuis les élections de 1993, le Cabinet est constitué de 20 ministres, responsables de 35 ministères et organismes qui varient en taille et en importance; la plupart des ministres détiennent plus d'un portefeuille. Il faut signaler que le gouvernement de la Nouvelle-Zélande exerce de nombreuses fonctions, dans des domaines comme la santé et l'éducation, qui sont de compétence provinciale au Canada.
Parmi les institutions qui exercent un frein sur le pouvoir exécutif, citons l'Ombudsman (Ombudsmen) et le Contrôleur et vérificateur général (Controller and Auditor-General). 1 La Nouvelle-Zélande est le premier pays anglophone à avoir emprunté à la Scandinavie (en 1962) la notion d'ombudsman. Les titulaires des fonctions statutaires, soit l'Ombudsman principal et l'Ombudsman, sont des agents du Parlement indépendants et nommés par le gouverneur général sur recommandation unanime de la Chambre des représentants. Les ombudsmans ne détiennent pas de pouvoirs exécutifs, mais leur mandat leur permet d'enquêter et de faire au Parlement un rapport public de leurs constatations et recommandations. Jusqu'à maintenant, ces pouvoirs d'enquête et de divulgation ont généralement suffi à susciter des mesures correctives.
La Nouvelle-Zélande a également adopté des lois concernant l'accès à l'information et la protection de la vie privée, comparables à certains égards aux dispositions canadiennes. Des comptes rendus anecdotiques de journalistes et observateurs semblent indiquer que « les ministères néo-zélandais, depuis l'adoption des mesures législatives sur l'accès à l'information, ont plus de transparence dans leurs rapports courants avec les gens de l'extérieur » (Traduction - R. Hazell, 1989, p. 209).
Le Contrôleur et vérificateur général, dirigeant d'office du Bureau de la vérification (Audit Office), fait rapport au Parlement. 2 Les membres d'un comité de la Chambre des représentants (Officers of Parliament Committee) « étudient et recommandent les dispositions budgétaires pour le Bureau de la vérification et tiennent le Contrôleur et vérificateur général responsable de la gestion de ces ressources » (Traduction - Contrôleur et vérificateur général, 1992-1993, p. 17).
Le Bureau détermine si les fonds publics ont été dépensés par le gouvernement de la manière autorisée par le Parlement et il détient des pouvoirs étendus d'examen des procédures des organismes gouvernementaux, afin de déterminer si les ressources « ont été employées avec efficacité et efficience et d'une manière conforme aux lignes de conduite du gouvernement, de l'organisme ou des autorités locales » (Traduction - Article 25 de la Loi de 1977 sur les finances publiques (Public Finance Act (1977 )).
En Nouvelle-Zélande, l'administration locale est autorisée et définie par une loi du Parlement . Depuis une vaste fusion (625 administrations ramenées à 94) et d'autres réformes réalisées en 1988-1989, l'administration locale compte 13 conseils régionaux, qui s'occupent de la gestion des ressources, des parcs, de la
planification régionale, etc.; 74 autorités territoriales (par ex., des conseils municipaux ou de district); et 7 commissions spéciales.
La structure de la fonction publique
Les notes suivantes esquissent le cadre institutionnel et la structure actuelle de la fonction publique de la Nouvelle-Zélande. La pièce 1 illustre l'organisation du gouvernement. La pièce 2 donne la liste des ministères et leur effectif, qui au total comptaient environ 34 000 (équivalents temps plein) au 31 décembre 1993. 3
a) Le principe fondamental, que l'on retrouve dans tous les régimes d'inspiration britannique, est celui d'une fonction publique politiquement neutre, responsable devant le pouvoir exécutif politique et accessible par concours aux personnes qualifiées, qui sont engagées et promues selon le principe du mérite.
b) L'organisation, la structure et les attributions de la fonction publique sont déterminées par la loi, soit la Loi de 1988 sur le secteur public (State Sector Act (1988)) et la Loi de 1989 sur les finances publiques (Public Finance Act (1989)) .
c) Le 31 décembre 1993, la fonction publique était constituée de trois organismes centraux et de 32 autres ministères responsables de l'élaboration de politiques ou de fonctions d'exécution . En vertu de la Loi de 1988 sur le secteur public , la fonction publique englobe les ministères nommés dans la première annexe de la Loi (à laquelle on peut ajouter des ministères par décret). Ces ministères constituent ce que l'on appelle la « fonction publique ». Les organismes centraux sont le ministère du Premier ministre et du Cabinet (The Department of the Prime Minister and Cabinet), le Trésor (The Treasury) et la Commission des services publics (The State Services Commission). De plus, la Force de défense de la Nouvelle-Zélande (New Zealand Defence Force), la police et les organismes parlementaires sont financés directement par crédits parlementaires, de même que plusieurs autres entités d'État, notamment diverses commissions et administrations.
Aux fins des rapports financiers, « l'entité comptable de la Couronne » (Crown reporting entity) dans les états financiers du gouvernement de la Nouvelle-Zélande comprend les organismes parlementaires, les ministères, les entreprises publiques, les entités d'État et la Banque centrale de la Nouvelle-Zélande (Reserve Bank of New Zealand).
d) Le ministère du Premier ministre et du Cabinet a été restructuré en 1989; le bureau du Cabinet et la fonction conseil du bureau du Premier ministre ont été regroupés alors qu'un service distinct était conservé pour le bureau privé du Premier ministre. Le ministère a pour tâche d'assurer la coordination et la coopération des ministères, de donner des conseils sur l'organisation gouvernementale, d'appuyer les comités du Cabinet, de conseiller le Premier ministre sur les objectifs gouvernementaux et de fournir des avis spécifiques en matière de formulation de politiques. Le 31 décembre 1993, ce ministère comptait 117 employés (équivalents temps plein).
e) Le Trésor conseille le ministre des Finances et le Cabinet sur la politique financière, la gestion financière, les facteurs macro-économiques et les politiques réglementaires qui ont une influence marquée sur la performance économique. Le ministère est composé de sept grandes directions générales soit celles des services gouvernementaux et de la politique sociale, la politique financière et réglementaire, l'industrie, la gestion du budget, la gestion financière, le Bureau de gestion de la dette de la Nouvelle-Zélande (New Zealand Debt Management Office) et celles des services généraux. Le Trésor a joué un rôle de premier plan dans la conception des réformes du secteur public et un rôle important dans leur mise en oeuvre. Depuis 1991, le Trésor prépare également les états financiers de l'État selon la méthode de la comptabilité d'exercice. Le Bureau de gestion de la dette de la Nouvelle-Zélande, créé en 1986, gère le portefeuille de la dette. Le Trésor donne également des conseils sur les grandes questions sociales, commerciales et environnementales. Le 31 décembre 1993, le Trésor comptait 364 employés (équivalents temps plein).
f) La Commission des services publics est dirigée, aux termes de la loi, par deux fonctionnaires, le commissaire et le sous-commissaire, qui sont nommés par le gouverneur général en conseil sur recommandation du Premier ministre, pour un mandat d'au plus cinq ans qui est renouvelable. La Commission, qui comptait 145 employés (équivalents temps plein) au 31 décembre 1993, relève du ministre en titre pour plusieurs de ses fonctions, notamment la prestation de conseils sur la conception et la gestion des organismes gouvernementaux et sur la gestion du personnel, les relations industrielles et la formation. Les conseils sont dispensés au nom du ministre aux administrateurs principaux (chiefs executives) des ministères (lesquels s'apparentent aux sous-ministres au Canada).
La Commission offre, entre autres services de gestion, des conseils relativement au perfectionnement, à la rémunération et aux conditions d'emploi des gestionnaires supérieurs de la fonction publique, et quant à la gestion et au rendement dans la fonction publique. Cette dernière activité englobe « l'examen de l'efficience, de l'efficacité et de l'économie dans chaque ministère, y compris la façon dont l'administrateur principal s'acquitte de ses fonctions » (Traduction - Loi de 1988 sur le secteur public ).
La Commission recommande aux ministres la nomination des administrateurs principaux; elle signe également des contrats avec ces derniers sur les conditions d'emploi, sous réserve de l'approbation des ministres.
Les administrateurs principaux des ministères décident de la nomination, de l'avancement et des conditions d'emploi des membres du Groupe des hauts fonctionnaires (Senior Executive Service), mais ils consultent également la Commission à cet égard.
La Commission et les administrateurs principaux sont légalement indépendants du ministre pour les décisions touchant les employés individuellement.
g) Les administrateurs principaux sont engagés par entente contractuelle pour diriger des ministères, et ils signent avec leur ministre des contrats de rendement énonçant les objectifs qu'eux-mêmes et leur ministère sont censés réaliser. La Loi de 1988 sur le secteur public définit de la façon suivante les fonctions d'un administrateur principal : exercer les attributions du ministère, donner des conseils, s'occuper de la conduite générale du ministère et gérer les activités du ministère avec efficience, efficacité et un souci d'économie. Par cette Loi, les administrateurs principaux sont également tenus d'appliquer une politique du personnel conforme aux principes de tout « bon employeur ». Cette disposition englobe les conditions de travail, l'équité en matière d'emploi, les nominations fondées sur le mérite et les questions connexes.
L'administrateur principal est responsable devant le ministre de l'ensemble des politiques et priorités ministérielles et de l'utilisation des ressources. « Tous les droits, devoirs et pouvoirs d'un employeur sont conférés à l'administrateur principal », sous réserve des dispositions de la Loi sur le secteur public . La Loi reconnaît à la Commission des services publics le titre « d'employeur » aux fins de la négociation avec les syndicats de la fonction publique, mais la Commission a officiellement délégué cette fonction aux administrateurs principaux en 1992.
h) Le principal syndicat de la fonction publique est l'Association du personnel de la fonction publique (Public Service Association). En 1987, les syndicats du secteur public se sont joints à la plupart de ceux du secteur privé pour former une coalition nationale, le Conseil des syndicats de la Nouvelle-Zélande (New Zealand Council of Trade Unions).
Après la Seconde Guerre mondiale, durant laquelle on avait opté pour une planification centrale de l'économie, les groupes importants - agriculteurs, fabricants et travailleurs - ont développé un consensus sur leurs rôles et droits respectifs. Ce consensus a survécu jusque dans les années 60, grâce à une période de plein emploi qui a duré presque 20 ans. Par conséquent, la population considérait comme un fait acquis « que le gouvernement intervienne chaque fois qu'il fallait traiter d'une question ou chaque fois que les forces du marché ne produisaient pas les résultats voulus » (Traduction - P. McKinlay, 1990, p. 11).
La Nouvelle-Zélande s'est dotée d'un vaste filet de sécurité sociale. Le régime public de pensions de vieillesse remonte à 1898. En 1938, le gouvernement a instauré un régime d'assurance-maladie étendu, comprenant la gratuité du traitement en milieu hospitalier et des services pharmaceutiques, de même que des subventions considérables pour les soins dispensés par les médecins. Parmi d'autres avantages sociaux importants, mentionnons le logement subventionné, la gratuité de l'instruction, y compris au niveau universitaire, ainsi que les prestations de chômage et d'autres paiements de transfert sociaux.
Des années 60 jusqu'au début des années 80, cependant, le rendement de l'économie néo-zélandaise a considérablement ralenti par rapport à celui des autres pays de l'OCDE. Le revenu par habitant a progressé de seulement 1,4 p. 100 par année, comparativement à la moyenne de 2,9 p. 100 pour les pays de l'OCDE (OCDE, 1993, p. 11). Au cours de cette période, le produit national brut par habitant est tombé du cinquième rang mondial au vingtième.
La Nouvelle-Zélande, en tant qu'exportatrice d'une production d'élevage peu variée, était particulièrement vulnérable aux fluctuations du marché international et a notamment souffert de la crise pétrolière (les augmentations importantes des prix pendant les années 70) et de l'entrée du Royaume-Uni dans l'Union européenne. Toutefois, nombre d'observateurs sont d'avis que les politiques adoptées en réaction à ces événements extérieurs ont elles-mêmes, avec le temps, fortement contribué à la faible performance de l'économie néo-zélandaise. Les politiques économiques du gouvernement de Robert Muldoon, au pouvoir de 1975 à 1984, ont été décrites comme suit : « ... un recours poussé à des formes particulières d'intervention économique ... qui n'ont pas atteint leurs objectifs et qui ont empêché un relèvement du niveau de vie » (Traduction - Trésor, 1984, p. 106).
La réglementation, les subventions et les mesures fiscales ont mené à une mauvaise utilisation des ressources, à une productivité insuffisante et à une faible croissance. Souvent, des tarifs douaniers très élevés et des contrôles serrés des importations assuraient un niveau élevé de protection à l'industrie intérieure et augmentaient les frais des industries à l'exportation. La réglementation poussée du marché du travail visait la répartition des revenus, au détriment de la productivité. Le régime fiscal encourageait des investissements improductifs et imposait aux particuliers le fardeau d'un taux marginal d'imposition élevé (66 p. 100). Comme nous l'avons mentionné, les entreprises publiques contrôlaient de grands créneaux de l'économie, mais souffraient d'une gestion déficiente, d'une faible productivité et de mauvaises décisions d'investissement. Le service au public était également de piètre qualité; à titre d'exemple, le monopole de l'État sur le service de téléphonie résultait en des délais de six semaines pour l'installation d'une ligne téléphonique résidentielle.
En 1973, le premier choc pétrolier a pour ainsi dire anéanti la croissance économique pendant une décennie. 4 On a décrit comme suit la situation économique de l'époque :
(TRADUCTION)Les Néo-Zélandais ont trouvé particulièrement pénible la montée du chômage; il n'y avait à peu près pas de chômeurs dans les années 60, mais on en comptait 130 000 en 1984. Même si ce taux de chômage (environ 6 p. 100) n'était pas élevé en comparaison de bien d'autres pays de l'OCDE, y compris le Canada, c'était un véritable choc pour un peuple habitué au plein emploi.
La réaction du gouvernement aux chocs pétroliers a été d'emprunter afin d'accroître les subventions aux exportateurs et d'investir dans la mise en valeur énergétique. L'inflation a grimpé en flèche, à un taux de 50 p. 100 supérieur à la moyenne de l'OCDE pendant presque toute la période des années 1970 et 1980. De 1982 à 1984, le gouvernement a imposé un gel global des salaires, des prix, des loyers et des taux d'intérêt. L'économie a végété, étouffée par la dette et la réglementation. Les pertes d'emploi ont continué de progresser et les déficits causés par les dépenses gouvernementales ont explosé, pour atteindre 8,6 p. 100 du produit intérieur brut en 1978-1979 et 9,1 p. 100 en 1983-1984. (R. Douglas, 1993, p. 24).
Le gouvernement nouvellement élu a effectivement décidé de dévaluer la devise néo-zélandaise (de 20 p. 100) en juillet 1984 lors de la transition, et ce, dans un contexte politique difficile, car le Premier ministre sortant s'y opposait. Son désaccord a provoqué une brève crise constitutionnelle, mais ses vues ont été rejetées à cause du caractère urgent de la crise.
Dix ans de déficits commerciaux toujours plus graves ont contribué à la crise économique de la Nouvelle-Zélande. Le taux de change du dollar néo-zélandais avait été maintenu autour du niveau de 1972, malgré une baisse de presque 30 p. 100 en termes de l'échange du pays, c'est-à-dire de la quantité d'exportations à vendre pour payer un niveau déterminé d'importations.
Parmi les principales initiatives économiques du gouvernement travailliste, citons les suivantes :
d'obliger l'employeur à se soumettre à l'arbitrage et l'élimination d'un système complexe de tribunaux d'État pour déterminer la rémunération.
Ensuite, en 1991, la Loi de 1991 sur les contrats de travail (Employment Contracts Act (1991)) accordait aux employeurs et employés des secteurs public et privé « la liberté de définir leurs relations et les structures dans lesquelles ils souhaitent travailler. C'est aux parties elles-mêmes qu'il appartient désormais de déterminer la nature et la forme des contrats de travail » (OCDE, 1993, p. 59). La Loi permettait une plus grande liberté de négociation, mettait sur un pied d'égalité les contrats individuels et les contrats collectifs de travail et éliminait l'appartenance obligatoire à un syndicat.
La Nouvelle-Zélande n'a pas entrepris ses réformes à partir des conclusions d'une vaste étude à long terme ou d'une commission royale d'enquête, 6 mais quelques études importantes avaient néanmoins été faites. Plus particulièrement, le rapport de 1978 du Contrôleur et vérificateur général sur la gestion et le contrôle financiers des ministères signalait de graves lacunes. 7 Par conséquent, les hauts fonctionnaires étaient déjà conscients de la nécessité d'un changement :
(TRADUCTION)Le document d'information « Economic Management », que le Trésor a préparé en 1984 à l'intention du nouveau gouvernement, énonçait plusieurs critiques sérieuses du régime administratif en place : 8
Pendant au moins deux décennies (avant 1984), le Trésor, la Commission des services publics et les ministères s'étaient attaqués sans grand succès au problème de l'amélioration de la reddition de comptes des gestionnaires pour l'utilisation efficace des ressources qui leur sont confiées. On a cherché à réformer plusieurs domaines : gestion des finances publiques, méthodes d'information, planification intégrée des programmes ministériels, définition plus précise du mandat des ministères. (J. Roberts, 1987, p. 35).
À mesure qu'ils acquéraient de l'expérience, les ministres travaillistes ressentaient une frustration grandissante devant les lacunes de la fonction publique, et plus particulièrement son incapacité à livrer les résultats visés par les politiques et la lourdeur d'une grande partie de l'appareil. Plus spécifiquement, on trouvait insatisfaisant le régime d'incitatifs à une bonne gestion dans la bureaucratie. Les efforts déployés par plusieurs ministres influents pour remanier les rouages de l'appareil gouvernemental ont joué un rôle important dans la réforme de la fonction publique.
Pour soutenir les efforts de ces ministres, le Trésor a joué un rôle de premier plan dans la définition du cadre théorique des réformes de la fonction publique, en s'inspirant largement de théories économiques et de gestion. Le Trésor a cerné six éléments théoriques : la théorie des organismes (agency theory), la théorie des choix publics (public choice), les contrats, les finances, la comptabilité et la gestion. Il a attiré l'attention au moment opportun sur l'incidence des théories sur la genèse et la mise en oeuvre de la réforme. Ce cadre analytique a permis de proposer des solutions cohérentes aux problèmes de gestion de la fonction publique à un gouvernement qui s'efforçait de lutter contre la crise économique tout en apportant des changements économiques et sociaux profonds. Voici un bref exposé des deux théories moins connues de ce cadre, la théorie des organismes et celle des choix publics.
La théorie des organismes porte sur les liens à l'intérieur de la fonction publique, exprimés en termes d'entente ou de contrat entre un « responsable » et un « agent ». Cette théorie traite du problème qui consiste à s'assurer que les agents servent les responsables conformément à des modalités contractuelles énoncées ou implicites. L'élément essentiel de la politique qui résulte de cette théorie consiste à éclaircir et définir les liens entre le ministre et la haute direction, et entre cette dernière et les gestionnaires ministériels des paliers inférieurs.
Une application importante de cette théorie a entraîné le remplacement des « chefs permanents » (permanent heads) des ministères par des administrateurs principaux, réforme instituée par la Loi de 1988 sur le secteur public . Les « chef permanents », nommés par un groupe de collègues, avaient tendance à rester en poste jusqu'à la retraite et aucune disposition juridique ne prévoyait l'évaluation de leur rendement. Par contre, les administrateurs principaux sont engagés par entente contractuelle et les objectifs de rendement sont énoncées dans des contrats avec le ministre. Ils fonctionnent selon un régime de récompenses et de pénalités, ce qui, « dans la théorie des organismes, concentre les incitatifs sur un agent clé, qui peut à son tour influencer les incitatifs et donc le rendement des autres agents dans l'organisation » (Traduction - G. Scott, P. Gorringe, 1989, p. 83).
De son côté, la théorie économique des choix publics permet de définir et de régler des problèmes comme la constitution d'empires bureaucratiques. Cette théorie suppose qu'un fonctionnaire a tendance à se comporter de manière à protéger ses intérêts en maximisant les récompenses, notamment pour accroître l'envergure et le pouvoir de son organisation. 9 Sur le plan stratégique, la théorie suggère que les structures bureaucratiques et le comportement à l'intérieur de ces structures soient revus afin de s'assurer que chacun continue à servir l'intérêt public.
Les théories des organismes et des choix publics reconnaissent toutes deux que les incitatifs ou mécanismes d'intéressement constituent un important moyen de modifier le comportement bureaucratique. Un mécanisme d'intéressement pertinent peut être personnel, comme la rémunération selon le rendement (positif) ou la mise à pied pour rendement insatisfaisant (négatif), ou organisationnel, comme des mesures financières conçues pour assurer une saine gestion de l'actif. Ce genre de mécanismes d'intéressement contribue à assurer la réalisation des ententes contractuelles et l'orientation productive de l'intérêt personnel. L'attention constante accordée aux mécanismes d'intéressement est un leitmotiv des réformes néo-zélandaises.
La nouvelle administration travailliste a préconisé pour les gestionnaires un pouvoir discrétionnaire accru sur les intrants, y compris la dotation en personnel, afin d'accroître l'efficacité, l'adaptabilité et la promptitude à réagir de la fonction publique. On a donné aux cadres supérieurs un meilleur contrôle des ressources, par exemple le pouvoir d'ajuster les niveaux de l'effectif, mais on a aussi délégué
des pouvoirs aux cadres hiérarchiques « jusqu'au niveau le plus bas » (Traduction - J. Boston, 1987, p. 434), à un degré variable selon le ministère.
Au milieu de 1986, une initiative appelée Removal of Constraints (suppression des contraintes) visait à simplifier les règles bureaucratiques. La Commission des services publics a éliminé beaucoup de ses contrôles touchant la gestion routinière des ministères, dans des domaines comme la détermination de la rémunération, la classification des postes, le recrutement et le congédiement, et d'autres aspects de la gestion du personnel. On a ainsi supprimé environ 95 p. 100 des quelque 2 000 instructions détaillées du Manuel de la fonction publique (le code régissant les conditions d'emploi), pour ensuite l'éliminer tout simplement.
La commercialisation reposait sur l'adoption par les ministères d'un « ensemble de principes de fonctionnement se fondant sur des critères financiers ». L'objectif consistait à « s'inspirer d'un contexte de gestion commerciale pour la prestation de services lorsqu'approprié, en se servant de la compétitivité et du rapport coût-efficacité comme principes-moteurs » (Traduction - A. Kouzmin et al., 1990, p. 86).
La commercialisation s'inscrivait dans un effort concerté du gouvernement, à compter de 1984, pour réduire les dépenses publiques et le déficit. En 1986, le ministre des Finances a préconisé des principes économiques obligeant tous les organismes gouvernementaux à maximiser la rentabilisation :
Avant cette corporatisation, le secteur public néo-zélandais comptait des ministères avec des fonctions commerciales, ainsi que des sociétés publiques commerciales. Des ministères fournissaient des services qui, dans d'autres pays, sont souvent dispensés par le secteur privé (ou des sociétés publiques). Ainsi, le ministère de l'Énergie (Department of Energy) se chargeait de la production de charbon et d'électricité, le ministère des Forêts (Forest Service) s'occupait de l'exploitation forestière et le ministère des Postes (Post Office Department), en plus des services postaux, administrait aussi le réseau téléphonique et une banque.
La création des entreprises publiques était liée à l'absence de rendement financier, 10 souvent imputable à un manque d'objectifs clairement définis et à des systèmes de gestion déficients. Les méthodes classiques pour s'acquitter de la responsabilité ministérielle ne permettaient pas aux ministres d'exercer un contrôle financier efficace sur les organismes commerciaux d'État. Les systèmes d'information étaient eux aussi inadéquats, « conçus pour aider le gouvernement à rationner l'allocation annuelle des ressources, et non à mesurer la valeur de ce qui était produit » (Traduction - R. Douglas, 1993, p. 177).
La corporatisation a été autorisée par l'adoption de la Loi de 1986 sur les entreprises publiques ( State-Owned Enterprises Act (1986) ). Le ministre responsable avait énoncé comme suit l'objet de cette loi :
(TRADUCTION)La création des entreprises publiques visait trois grands objectifs :
Le gouvernement a décidé de créer des entreprises publiques, qui prendront la responsabilité des grandes activités commerciales de l'État et qui exerceront leurs activités dans un but lucratif. Les activités commerciales de l'État doivent être libérées des règles bureaucratiques : contrôles administratifs allégés, objectifs mieux définis, conflits dans les rôles résolus et structures rationalisées. (Cité par S. Lojkine, 1992, p. 34).
On a institué la transparence pour les dispositions de financement visant les activités non commerciales, par la conclusion d'ententes officielles entre le gouvernement et les entreprises publiques pour préciser les produits et services pouvant bénéficier de subventions. 11
Les changements apportés à l'obligation de rendre compte s'appuient sur la responsabilité ministérielle pour les grands objectifs des politiques publiques - et l'approbation par les ministres de la stratégie pour réaliser ces objectifs - ainsi que sur l'autonomie de gestion accordée aux entreprises publiques pour « s'acquitter de leur travail avec un minimum d'ingérence politique ». Voici les principales caractéristiques du régime d'obligation de rendre compte :
La politique des entreprises publiques a connu un succès financier considérable. Des études réalisées par l'Institut de recherche économique de la Nouvelle-Zélande (New Zealand Institute of Economic Research) révèlent que pour sept des plus importantes entreprises publiques, les recettes ont augmenté de 15 p. 100 de 1988 à 1992, tandis que le bénéfice après
impôt quadruplait, passant de 262 millions
à 1 023 milliard de dollars NZ. Ces
progrès
financiers s'accompagnaient de réductions
considérables de personnel; de 1987 à
1992, l'effectif des sept mêmes entreprises
publiques a été réduit de 53 p. 100.
L'exemple des trois entreprises suivantes
(R. Douglas, 1993, p. 180) illustre bien
cette évolution.
À compter du début du deuxième mandat du gouvernement travailliste (1987-1990), et encore aujourd'hui sous le gouvernement du Parti national, une importante proportion de l'actif corporatif appartenant à l'État a été privatisée , notamment la Société pétrolière (Petroleum Corporation), la Banque des Postes (Post Office Bank), Air Nouvelle-Zélande (Air New Zealand), la Société maritime (Shipping Corporation) et la Société des télécommunications (Telecom Corporation). Pour beaucoup de personnes, l'entreprise publique constitue une transition vers la privatisation, bien qu'il ne s'agissait pas d'une politique avouée du gouvernement travailliste, que ce soit lors de l'adoption des mesures législatives ou pendant la campagne électorale de 1987. Au 30 juin 1993, on avait procédé à un total de 25 cessions d'entreprise ou d'actifs, d'une valeur de 13 milliards de dollars NZ. Dans les états financiers du gouvernement pour cette année-là, le capital restant dans les entreprises publiques représentait 7 milliards de dollars NZ.
(TRADUCTION)Le Trésor soulignait également que la séparation entre la formulation de conseils en matière de politiques publiques et les fonctions d'exécution permettait aux responsables des activités opérationnelles « d'avoir comme objectif premier le fonctionnement le plus efficace possible de leurs opérations dans le cadre des politiques définies par le gouvernement » (Traduction). Selon le Trésor, cette approche permettrait d'éviter que les responsables des opérations « détournent » les conseils en matière de politiques publiques à leur avantage. On nous a dit qu'avant la réforme, on éprouvait un sérieux problème du fait que les conseils en matière de politiques publiques avaient tendance à servir des intérêts spécifiques, plutôt que l'intérêt public plus général (d'où leur détournement).
La définition plus claire des objectifs constitue le principe clé de toute réforme, si l'on veut améliorer la gestion, et les réformes structurelles constituent une étape importante en ce sens. Une telle réforme pourrait consister à séparer, dans des organismes distincts, la responsabilité de la formulation de conseils en matière de politiques publiques, les activités réglementaires, de financement, et les activités opérationnelles(...), ce qui permettrait d'exprimer beaucoup plus clairement que maintenant les objectifs et d'évaluer plus facilement le rendement des organismes. (p. 76).
Des réformes structurelles fondées sur ces principes ont commencé avant l'élection de 1987, alors que la Commission des services publics et le Trésor travaillaient à un programme de restructuration de l'administration gouvernementale. Elles ont suivi leur cours par après.
Le secteur de l'environnement illustre la séparation entre la formulation de conseils en matière de politiques publiques et des opérations, les activités commerciales comprises, et la restructuration de la fonction publique qui en découle. Les organismes précédents, le Service forestier et le ministère des Terres et Levés (Department of Lands and Survey) s'acquittaient tous deux d'un ensemble de fonctions politiques, réglementaires, commerciales et de prestation de services. On a confié ces fonctions à trois nouveaux ministères, soit le ministère de l'Environnement (Ministry of the Environment), chargé des conseils en matière de politiques environnementales , le ministère des Forêts (Ministry of Forestry), qui s'occupe de politiques, de réglementation et de prestation de services, et le ministère des Terres et Levés (information) (Department of Survey and Land Information), spécialisé dans la prestation de services. Parallèlement, on a confié les opérations commerciales à deux nouvelles entreprises publiques, la Société forestière et la Société foncière (Land Corporation).
D'autres exemples de cette séparation des politiques et des opérations se retrouvent dans de nombreuses réorganisations de ministères, notamment en transport, en éducation, en santé, en sciences et à la défense. 12 Ainsi, pour la défense, on a créé un petit ministère de la Défense (53 employés (équivalents temps plein) au 31 décembre 1993), axé sur les politiques et distinct du corps opérationnel, la Force de défense de Nouvelle-Zélande.
La pièce 4 illustre la restructuration du secteur des transports, comportant maintenant un petit ministère des Transports qui dispense les services centraux
en matière de politiques de transport et cinq entités d'État (Crown entities) ayant des fonctions opérationnelles et réglementaires.
La restructuration ministérielle a largement
fait appel aux entités d'État, une structure
définie par des dispositions législatives en
1992, où l'on officialisait les modalités de
financement et de responsabilisation des
nombreuses entités qui n'étaient ni des
ministères opérationnels, ni des entreprises
publiques. Les entités ont des fonctions de réglementation, d'achat, de prestation de services et autres aspects opérationnels. Les Instituts de recherche de l'État (Crown Research Institutes) qui, en 1992-1993, ont pris la relève des services opérationnels des ministères à vocation scientifique, leur ressemblent énormément. Les Instituts de recherche de l'État ont comme responsabilité d'établir une capacité de recherche et de dispenser des services scientifiques et technologiques. La plupart de ces entités sont dirigées par un conseil autonome, qui nomme son directeur (aux pouvoirs comparables à ceux d'un administrateur principal). Les entités d'État fonctionnent en vertu d'Énoncés d'intention, formulés avec l'accord du ministre responsable et présenté au Parlement. Ces énoncés définissent les objectifs, les buts et les mesures de rendement, ainsi que les pratiques comptables et d'autres dispositions touchant le rendement et l'obligation de rendre compte. (Commission des services publics, 1994, p. 8).
La restructuration et la corporatisation ont eu un effet marqué sur la taille de la fonction publique. Au milieu de 1984, la fonction publique comptait 53 ministères et organismes avec environ 86 000 employés (126 000 en comptant les Postes). Le 31 décembre 1993, il restait 35 ministères avec 34 000 employés (équivalents temps plein). La chute du nombre de fonctionnaires s'explique en grande partie par le transfert, avant 1988, de quelque 23 000 employés à des entreprises publiques. D'autres fonctionnaires ont été transférés à des entités d'État. L'effectif de base de la fonction publique a également été réduit considérablement par la compression, la réorganisation et la rationalisation ou, dans certains cas, la privatisation directe de ministères. Ainsi, l'Assurance-vie d'État (Government Life Insurance) et l'Impression d'État (Government Printing) ont été privatisées et cela, sans passer à l'étape de l'entreprise publique. Citons comme exemple de fusion de ministères les cas de Tourisme et publicité (Tourism and Publicity), intégré au Commerce (auparavant un élément du volet industrie de l'ancien ministère du Commerce et de l'Industrie (Department of Trade and Industry)), tandis que le ministère du Commerce extérieur fusionnait avec celui des Affaires étrangères, pour créer le ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur (Ministry of Foreign Affairs and Trade). La mise en oeuvre des réductions est illustrée par le ministère du Travail (Department of Labour), qui a éliminé trois postes en gestion sur quatre. Comme le relevait la Commission des services publics dans un document de 1994, « les réformes ont effectivement mis fin à la carrière dans le secteur public d'un nombre très important de personnes » (Traduction). Andrew Weeks, un ancien haut fonctionnaire du Trésor, offre une autre perspective de l'importance des réductions :
(TRADUCTION)
Le service ferroviaire avait créé des emplois qui touchaient 25 000 personnes... mais il s'agissait d'un chômage déguisé. La même situation prévalait au ministère des Forêts. Nous avons changé cela; si nous protégeons 100 000 personnes dans des emplois publics et des emplois sans utilité réelle, il ne s'agit pas réellement de plein emploi... Nous avons atteint un niveau de chômage sans précédent... mais ce niveau est relativement normal pour un pays occidental.
La Loi de 1988 sur le secteur public modifiait en profondeur la Loi de 1962 et remplaçait la Loi de 1977 sur les conditions d'emploi dans les services publics ( State Services Conditions of Employment Act (1977) ). Auparavant, la fonction publique était uniforme et unifiée, fonctionnant avec un régime universel de classification. C'était une fonction publique de carrière, où les employés pouvaient choisir d'entreprendre une carrière de 40 ans avec sécurité d'emploi. Les fonctionnaires passaient d'un ministère à l'autre, les conditions de travail et la rémunération étant les mêmes partout. Les nominations et l'avancement étaient fondés sur le mérite, mais beaucoup trouvaient le principe du mérite miné par des conventions dans la gestion du personnel, soutenues par un pouvoir d'appel. On nous a affirmé que l'ancienneté dans un poste constituait un critère important du mérite, principe soutenu par le tribunal d'appel. Il était donc très difficile pour une personne de l'extérieur de remporter un concours de la fonction publique, car elle devait démontré clairement un « mérite plus grand » que les candidats internes.
La Commission des services publics exerçait depuis toujours un contrôle fermement centralisé sur la fonction publique. Ses pouvoirs allaient de la gestion des locaux à bureaux à l'examen de l'efficience et de l'économie dans chaque ministère, en plus de son pouvoir ultime sur les questions de personnel.
Malgré les mesures adoptées entre 1984 et 1987 pour déléguer plus de pouvoirs aux gestionnaires ministériels, ce régime centralisé restait en butte à de nombreuses critiques; le vice-premier ministre d'alors le décrivait ainsi en 1987 :
(TRADUCTION)Ainsi, on estimait que le régime d'appel de la fonction publique, prévu dans la Loi de 1962 , retardait beaucoup les nominations, n'apportait pas de contribution efficace à une bonne gestion et reposait sur des critères extrêmement difficiles à appliquer.
Le mode de fonctionnement des régimes de nomination, d'avancement et de rémunération est trop souvent lourd et rigide. Les systèmes de gestion... de contrôle des budgets et de contrôle de l'effectif manquent eux aussi de souplesse et sont centralisés à l'excès. (G. Palmer, 1987, p. 82).
Dispositions de la Loi de 1988 sur le secteur public
La Loi de 1988 sur le secteur public modifiait radicalement les régimes de gestion, de personnel et de relations de travail au sein de la fonction publique. 13 Parmi les principales réformes, citons les suivantes :
Les ministres et les administrateurs principaux
Le rôle de l'administrateur principal est au coeur des réformes. Le gouvernement travailliste recherchait pour ses hauts fonctionnaires une capacité d'adaptation supérieure à ce que l'ancien régime de sécurité d'emploi semblait permettre. La réforme a contribué à la création d'un lien entre les ministres et les administrateurs principaux, qui se démarque de ce que l'on retrouve dans les autres régimes d'inspiration britannique, du fait de la méthode de nomination de ces derniers et du cadre contractuel qui est axé sur le rendement. Bien que l'on retrouve certains parallèles dans des réformes effectuées au Royaume-Uni et en Australie, 17 c'est uniquement en Nouvelle-Zélande que les administrateurs principaux sont nommés pour une durée déterminée et qu'ils sont assujettis à de telles exigences en matière de rendement et d'obligation de rendre compte. Les ministres demeurent responsables devant le Parlement, conformément au principe de la responsabilité ministérielle, mais l'administrateur principal de chaque ministère est censé agir à titre d'agent du ministre « responsable », avec qui il signe un contrat de rendement. Le ministre responsable est celui qui, en consultation avec d'autres ministres associés au ministère, signe le contrat de rendement. 18 Le contrat de
rendement (dont nous parlons plus loin) définit le lien de responsabilisation entre le ministre et l'administrateur principal 19 .
Le contrat de rendement annuel entre
l'administrateur principal et le ministre est
distinct du contrat d'emploi pluriannuel
entre l'administrateur principal et la
Commission des services publics (même
si le contrat d'emploi prévoit, pour
l'administrateur principal, certaines exigences en matière de rendement qui sont appliquées en vertu de son contrat de rendement). La Commission, à titre d'employeur de l'administrateur principal, « accorde une importance ... marquée à l'opinion du ministre du portefeuille » dans ses évaluations annuelles du rendement» (Traduction - J. Boston, 992, p. 420). Une partie de la rémunération des administrateurs principaux peut être liée au rendement. 20
Le nouveau régime semble aussi exiger davantage des ministres. Ils doivent savoir ce qu'ils veulent et bien l'énoncer pour être en mesure de négocier un contrat de rendement avec un administrateur principal.
Le Groupe des hauts fonctionnaires
Le Groupe des hauts fonctionnaires devait constituer, comme l'indique la Loi, « une force unificatrice aux échelons les plus élevés de la fonction publique » (Traduction). Nombre des réformes de 1988 semblent décentraliser la fonction publique, mais la gestion du Groupe est concentrée dans les mains de la Commission des services publics et des administrateurs principaux en cause. Selon la Loi, les administrateurs principaux, en consultation avec la Commission, sont responsables des nominations 21 et des modalités contractuelles. Ces contrats ne peuvent pas dépasser cinq ans, mais ils sont renouvelables à la discrétion de l'administrateur principal. On s'attend normalement à ce qu'ils soient renouvelés si le rendement est satisfaisant. La Loi confère aussi à la Commission des responsabilités pour le développement du Groupe en vue d'assurer la « compétence et l'intégrité » de ses membres, ainsi qu'en matière d'activités régulières de formation, et elle s'acquitte de ces responsabilités en consultation avec les administrateurs principaux.
Le principe qui a donné lieu à la création du Groupe des hauts fonctionnaires ne fait pas l'unanimité parmi les ministères. En fait, de nombreux hauts fonctionnaires ne proviennent pas du Groupe, mais ont conclu un contrat de services personnels avec leur administrateur principal. La Loi permet la nomination d'un maximum de 500 membres au sein du Groupe, mais dans le rapport de la Commission des services publics pour 1992-1993, on relève 347 personnes avec le traitement prévu pour le Groupe dont seulement quelque 150 sont effectivement membres du Groupe. Au printemps de 1993, M. Graham Scott nous confiait ce qui suit :
(TRADUCTION)Cette perception d'échec pour le Groupe s'exprime également dans un rapport antérieur de la Commission des services publics pour l'année 1990-1991, dans lequel le Commissaire constatait que :
L'expérience du Groupe des hauts fonctionnaires est jugée un échec ... une partie du problème vient du fait qu'on a utilisé le Groupe comme mécanisme de contrôle des salaires ... beaucoup de hauts fonctionnaires ne trouvent aucun mérite dans le principe du Groupe et agissent tout simplement comme s'il n'existait pas. Il semblerait que des cadres de plus petits ministères, établis ailleurs qu'à Wellington, trouvent cependant le principe valable comme moyen de communication avec leurs pairs.
(TRADUCTION)Les relations de travail
... l'expérience du Groupe n'a pas rempli ses promesses; ... « l'unification souhaitée » ne s'est pas réalisée et les hauts fonctionnaires ne se perçoivent pas comme des membres d'un corps professionnel de gestionnaires.
L'adoption de la Loi de 1988 sur le secteur public a considérablement modifié les relations de travail, qui ensuite ont également subi l'influence du Loi de 1991 sur les contrats de travail . Avant 1988, le régime d'établissement de la rémunération dans la fonction publique se fondait sur un « ajustement général annuel » des taux de rémunération, négocié de manière centralisée, avec un système de taux et d'échelles de rémunération appliqué dans toute la fonction publique à quelque 200 classifications professionnelles.
Sur des plans importants, la Loi de 1988 accordait aux administrateurs principaux le statut d'employeur et définissait des exigences sur le principe du mérite et autres attributs d'un « bon employeur ». La Commission des services publics a ensuite délégué le pouvoir de négociation collective aux administrateurs principaux (en 1992), en remplacement du régime centralisé touchant la rémunération et les conditions d'emploi.
On a simplifié la classification des emplois. À titre d'exemples, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur (Ministry of Foreign Affairs and Trade) est passé de seize classifications professionnelles à deux, et le ministère de l'Agriculture et des Pêches (Ministry of Agriculture and Fisheries) n'en comptait plus que quatre en 1993. (Commission des services publics, 1993, p. 14).
Lorsque les administrateurs principaux des ministères négocient avec les syndicats, ils consultent d'abord la Commission des services publics pour connaître « l'orientation d'ensemble de la négociation salariale ». 22 La place de chacun dans l'échelle de rémunération dépend de son rendement et les administrateurs principaux et gestionnaires peuvent, à leur discrétion, choisir où se situe l'employé dans l'échelle. Les ministères ont également la latitude de verser des bonis (ou primes de rendement) à leurs employés.
De 1988 à 1991, les postes supérieurs étaient exclus de la négociation collective, mais l'adhésion syndicale était devenue négociable (la pratique variait selon le ministère - Commission des services publics, 1993, p. 14). Depuis l'adoption de la Loi de 1991 sur les contrats de travail , le contrat de chaque cadre, y compris l'administrateur principal, relève de la compétence du Tribunal de l'emploi et de la Cour de l'emploi et la procédure normale de grief et de règlement des différends s'applique, sous réserve d'autres dispositions convenues par les parties. La Loi, comme on l'a mentionné plus tôt, a réformé le marché du travail en Nouvelle-Zélande, en accordant un statut égal aux contrats d'emploi individuels et aux contrats d'emploi collectifs 23 et en supprimant toute forme d'adhésion syndicale obligatoire. Cette loi a eu plus d'effet sur le secteur privé que sur le secteur public, car la Loi de 1988 sur le secteur public avait déjà traité d'une bonne partie de ces enjeux, notamment les contrats d'emploi individuels. Il faut souligner que, dans la fonction publique, l'appartenance à un syndicat était traditionnellement optionnelle. Beaucoup de fonctionnaires se sont prévalus des dispositions de la Loi permettant les contrats individuels (ainsi, au Trésor, tout le personnel de gestion et certains employés de l'échelon inférieur suivant ont un contrat d'emploi individuel).
Les réformes afférentes à la Loi de 1989 sur les finances publiques touchent les domaines suivants :
a) une meilleure définition de la notion de rendement;
b) les contrats de rendement;
c) les crédits parlementaires;
d) les opérations ministérielles;
e) le processus de rapport;
f) l'examen parlementaire.
a) Une meilleure définition de la notion de rendement. Dans la fonction publique néo-zélandaise, le régime classique de gestion et de contrôle financiers était axé sur le coût des intrants, comme le personnel (rémunération et avantages), les déplacements, le transport et les communications; l'entretien, le matériel, les fournitures et les services; les autres frais de fonctionnement, les dépenses en immobilisations; et les transferts et les prêts. Le calcul des crédits parlementaires reposait sur le besoin de financer ces intrants particuliers. Il existait un mécanisme complexe de contrôles centralisés, qui définissait en détail les modalités de la délégation des pouvoirs.
Le point central de la réforme de la
gestion financière a été de remplacer
le régime axé sur les intrants par un
régime axé sur les extrants (outputs)
et
les résultats (outcomes). Le
principe fondamental repose sur
la distinction entre les extrants et
les résultats. Les résultats, aux
termes de la
Loi sur les finances
publiques
, sont « l'effet ou la
conséquence sur la communauté de
l'ensemble ... des activités du
gouvernement » (Traduction). Les
ministres sont individuellement et
collectivement, par l'entremise du
Cabinet, responsables de la définition des résultats attendus dont ils seront redevables devant le Parlement et, éventuellement, l'électorat. Pour obtenir les résultats désirés, les ministres acquièrent les extrants nécessaires, définis comme les biens et services produits par les ministères et d'autres fournisseurs (en termes de quantité, de qualité, de coût et de temps). Les extrants servent à répartir les ressources et à mesurer le rendement. Il revient à l'administrateur principal de produire des extrants de la qualité et du niveau convenus, selon les échéanciers et les coûts fixés, et d'en faire rapport annuellement dans les états financiers du ministère.
C'est donc maintenant le régime des extrants et des résultats qui définit le lien de responsabilisation entre les ministres et les administrateurs principaux. Une dimension importante de ce lien s'exprime dans la distinction que l'on fait entre l'ensemble de l'administration publique (l'État) et un ministère donné. En vertu de la Loi de 1989 sur les finances publiques , l'État est une entité distincte, qui rend régulièrement compte de son rendement financier au Parlement et à l'électorat. Cette fonction de rapport de l'État est un complément de la même fonction au niveau ministériel. À titre d'exemple, l'administrateur principal du ministère du Bien-être social (Department of Social Welfare) est responsable de la production d'extrants, notamment l'administration des prestations d'aide sociale, mais non de la nature et du coût des prestations elles-mêmes, parce que ces éléments échappent à son contrôle et font partie de la gestion des deniers publics par l'État. Parallèlement, les recettes du ministère du Revenu (Department of Inland Revenue) ne sont pas les recettes fiscales, mais plutôt ce que l'État verse à ce ministère pour obtenir des extrants définis, comme les services de perception des recettes et d'administration de la loi de l'impôt sur le revenu.
Les ministres « achètent » des extrants, dont des conseils en matière de politiques publiques, de diverses sources, y compris leur propre ministère. Le ministre est lié à son ministère de deux façons, soit à titre d'« acheteur », en ce sens qu'il achète à l'administrateur principal les extrants convenus, et à titre de « propriétaire », en ce sens que le ministre veut tirer le meilleur rendement possible des ressources affectées au ministère, tout en voulant s'assurer que l'on protège et que l'on met en valeur ces ressources de manière efficace. Un changement important dans le nouveau régime est par conséquent l'obligation de rendre compte imposée aux fonctionnaires à l'égard de l'utilisation des ressources.
Cette perspective du double intérêt du ministre, en tant qu'acheteur et que propriétaire, a exigé une amélioration de la gestion de l'actif et de l'information financière, notamment une spécification complète du coût des services ministériels. La nécessité de données financières plus précises a mené à l'adoption des principes comptables généralement reconnus (Generally Accepted Accounting Principles) et au remplacement de la comptabilité de caisse par la comptabilité d'exercice.
Un principe à retenir est le fait que les ministères offrent les extrants de manière concurrentielle, ou « contestable ». La « contestabilité » offre deux avantages, soit pouvoir de comparer les extrants de différents ministères, et celui de connaître le coût d'extrants similaires produits par le secteur privé. Les ministres peuvent acquérir de différents ministères et du secteur privé l'ensemble de biens et services correspondant le mieux aux résultats recherchés. Toutefois, certains extrants, notamment les conseils en matière de politiques au ministre, tendent à provenir de l'intérieur d'un ministère.
Les conseils en matière de politiques doivent répondre aux besoins des ministres, dans un environnement incertain; ils sont donc plus difficiles à
préciser que d'autres extrants.
Ainsi, les mesures du rendement
utilisées pour évaluer la qualité
des conseils en matière de
politiques diffèrent de celles
utilisées pour d'autres extrants.
Les normes de « qualité », fixées
par la Commission des services
publics, sont les suivantes :
but
-
l'objet est clair;
logique
- les
hypothèses sont explicites,
l'argumentation logique et bien
étayée par les faits;
exactitude
-
tous les faits pertinents ont été
inclus;
options
- on en
présente
une gamme suffisante, dont les avantages, les coûts et les conséquences sont précisés; consultation - les intervenants sont consultés et l'on connaît leurs objections; caractère pratique - réalisables sur le plan technique et répondant à d'autres questions ayant trait à la mise en oeuvre; et présentation - les normes relatives à l'expression concise et claire sont respectées. L'« étendue » (coverage), une dimension de la qualité, est la capacité de réagir rapidement, d'évaluer les conséquences de la politique et d'appuyer le ministre. Les ministères mesurent la qualité des conseils au moyen d'un questionnaire relatif au rendement, présenté aux ministres tous les six mois, dans lequel une évaluation est faite par rapport aux normes citées ci-dessus. La précision des extrants pour ce qui est des conseils en matière de politiques est un ajout récent au modèle néo-zélandais, qui a d'abord fait son apparition dans les contrats
d'achat (purchase agreements) au cours de l'exercice financier 1993-1994. (I. Ball, 1993, p. 18).
b) Les contrats de rendement. Outre le budget et le rapport annuel, les contrats de rendement conclus entre les administrateurs principaux et les ministres sont les principaux documents définissant l'obligation de rendre compte pour l'administrateur principal ainsi que pour le ministère. Un contrat de rendement comporte trois parties :
S La partie I cerne les principaux secteurs de résultats exigeant l'attention personnelle de l'administrateur principal, compte tenu de la stratégie gouvernementale. Les résultats sont exprimés en termes vérifiables et comprennent des tâches liées aux extrants, des tâches liées à la gestion et les liens avec d'autres ministères et intervenants.
S La partie II porte sur les achats et définit en détail les extrants achetés. Depuis 1993-1994, cette information sur les extrants se présente sous la forme de contrats d'achat. Dans certains ministères, les contrats d'achat remplacent les plans ministériels (qui ont tendance à devenir des documents de promotion). Devant le besoin d'une définition plus explicite des contrats et des extrants, on a conçu le contrat d'achat pour « fournir au ministre l'information lui permettant d'évaluer l'importance stratégique et la valeur des extrants ministériels et d'effectuer des comparaisons avec des extrants similaires dans les secteurs privé et public » (Traduction - Trésor, 1994, p. 10).
S
La partie III traite du
respect par le ministère
des responsabilités
législatives et des
politiques
gouvernementales, ainsi
que de l'intendance des
biens publics. Le gouvernement désire ainsi se donner un moyen de mieux gérer les engagements à moyen et long terme et de décider des niveaux pertinents d'investissement (l'intérêt du propriétaire).
La Commission des services publics émet des lignes directrices régissant les contrats de rendement, sauf au chapitre des contrats d'achat, pour lesquels on se réfère au Trésor. Il faut souligner que le principe des contrats de rendement continue d'évoluer. L'exposé précédent s'inspire des lignes directrices de la Commission des services publics pour 1993-1994; celles de l'exercice 1994-1995 suggèrent de garder distincts l'achat d'extrants et les aspects liés à l'obligation de bien gérer les ressources et les actifs du contrat de rendement, afin d'insister davantage sur la contribution et le rôle personnel de l'administrateur principal.
c) Les crédits parlementaires. L'ancien système des articles de crédit (crédits ministériels uniques, ventilés par programme, puis par catégorie
d'intrants) a été transformé en
système de
crédits fondés sur les
extrants. On a créé trois types de
crédits : pour l'acquisition de
catégories d'extrants produits par le
ministère, pour l'injection de
capitaux dans le ministère et enfin
pour despaiements au nom de
l'État, ce qui couvre l'acquisition
d'extrants d'autres organismes
publics et du secteur privé, ainsi
que les paiements de transfert.
Tous les ministères administrent
des crédits parlementaires, qui
peuvent comprendre les trois types
de crédit; les crédits parlementaires représentent les crédits annuels dont chaque ministre est responsable. Le budget annonce les crédits parlementaires annuels de chaque ministère et organisme gouvernemental, et fait une projection du rendement et une prévision des états financiers. Les rapports annuels des ministères contiennent des données sur le rendement obtenu et les états financiers après l'exercice. (À compter de l'exercice 1995-1996, les types de crédits parlementaires et le contenu du budget seront modifiés, comme on l'explique plus loin).
À titre d'exemple, l'administrateur principal du ministère du Travail est responsable, conjointement avec les administrateurs principaux, de plusieurs autres ministères, de la production d'extrants pour plusieurs ministres, en l'occurrence quatre ministres : Travail (Minister of Labour), Réadaptation des victimes d'accident (Minister responsible for Accident Rehabilitation), Emploi (Minister of Employment) et Immigration (Minister of Immigration), et doit produire pour eux les catégories d'extrants énoncées dans le budget sous la rubrique des prévisions de rendement. Le ministère du Travail offre une grande variété de services liés à l'emploi. Dans certains cas, la plupart des extrants sont en fait fournis par le secteur privé. Ainsi, le ministre de l'Emploi achète du secteur privé, au moyen de crédits administrés par le ministère du Travail, « Job Plus », un service de placement. En 1992-1993, on a dépensé 99,9 millions de dollars NZ pour « Job Plus », tandis que la catégorie d'extrants pour des services de placement achetés du ministère représentait environ la moitié de ce montant, soit 49,6 millions de dollars NZ.
L'attribution des crédits parlementaires a également été modifiée en fonction du nouveau régime comptable. Le Mode A, une comptabilité de caisse de transition, a cédé la place au Mode B, dans lequel tous les ministères (et l'État) produisent des états financiers selon la comptabilité d'exercice, avec un bilan. 24 Grâce à l'adoption de la comptabilité d'exercice, on est capable de comptabiliser les coûts réels de l'utilisation des ressources gouvernementales , ce qui donne aux gestionnaires une vue plus globale des opérations financières et de meilleurs renseignements pour la prise de décisions et la présentation de rapports sur les résultats. 25 Les crédits affectés aux ministères doivent couvrir le coût intégral de la production des extrants, amortissement compris. Les administrateurs principaux reçoivent donc le financement qui leur permet de garder la base d'actifs nécessaire à la production des extrants.
Les ministères ne peuvent généralement pas transférer de fonds d'un crédit à un autre sans l'autorisation du Parlement. Cependant la Loi de 1989 sur les finances publiques permet une certaine flexibilité. Par arrêté en conseil, le Cabinet peut autoriser le transfert de montants d'une catégorie d'extrants à une autre (à chaque catégorie d'extrants ne correspond qu'un crédit unique), à condition que le crédit pour une catégorie quelconque d'extrants n'augmente pas de plus de 5 p. 100 et que le crédit total ne change pas. Ce genre de transfert n'est permis qu'une seule fois par exercice.
S La pièce 5 et pièce 6 illustrent le fonctionnement du régime des extrants et des résultats au ministère de l'Agriculture et des Pêches en 1992-1993. (En 1994, on a formé deux ministères distincts, celui de l'Agriculture et celui des Pêches).
d)
Les opérations
ministérielles
. Le Trésor a
dévolu aux ministères une
très grande part de son
contrôle central de la gestion
financière, à condition que les
ministères continuent à fournir au Trésor l'information nécessaire à ses fonctions, y compris la préparation du budget et les rapports financiers. Les administrateurs principaux sont responsables de la gestion financière, du rendement financier, des systèmes comptables et de la gestion de l'actif et de la trésorerie. Les anciens « contrôles rigides des intrants par le Trésor » (Traduction - J. Boston, 1987, p. 34) ont été assouplis. Les Treasury Instructions , un ensemble d'instructions détaillées du Trésor touchant beaucoup de procédés opérationnels, ont été réduites considérablement. Elles portent maintenant essentiellement sur la gestion financière, la comptabilité et les politiques d'investissement. Le Trésor a aussi produit des brochures concises dans ces domaines.
e) Le processus de rapport . Des états des résultats figurent dans les budgets et dans les rapports annuels des ministères; normalement, les résultats sont associés aux ministres particuliers qui en sont responsables. La Loi de 1989 sur les finances publiques exige la production annuelle d'états financiers vérifiés des ministères et d'états financiers consolidés de l'État (le gouvernement de la Nouvelle-Zélande). Chaque ministère est également tenu de produire un rapport de son rendement non financier , où il fait état de ses objectifs et de son rendement sur le plan des services (ce qui permet d'établir une comparaison entre les extrants produits et les objectifs fixés en début d'exercice). Les états financiers ministériels, présentés dans les rapports annuels, comprennent les éléments suivants :
S Le bilan*
S L'état des résultats*
S L'état de l'évolution de la situation financière*
S L'énoncé des objectifs
S L'état du rendement sur le plan des services
S L'état des engagements*
S L'état du passif éventuel*
S L'état des dépenses non affectées*
S L'énoncé des conventions comptables*
S Les autres états au besoin
S Les données comparatives des exercices antérieurs pour tous les éléments précédents
S Les notes afférentes aux états financiers*
Les états financiers du gouvernement de la Nouvelle-Zélande reprennent les éléments de ceux des états ministériels ci-dessus qui sont marqués d'un astérisque, auxquels s'ajoutent les documents suivants : l'état des emprunts, l'état des dépenses d'urgence et, l'état des sommes en fiducie.
La Loi de 1989 sur les finances publiques confère également de nouvelles responsabilités en matière de rapports au Bureau de la vérification. Il doit formuler une opinion qui s'étend à l'information non financière figurant dans les états financiers des ministères, par exemple sur le rendement des services. Ces responsabilités accrues en matière de vérification ont élargi considérablement l'étendue du travail de vérification et les besoins en matière d'éléments probants.
f) L'examen parlementaire . La Loi exige que le budget (premier projet de loi visant les crédits) soit présenté à la Chambre des représentants au début de l'exercice financier, afin de permettre un processus d'examen en trois volets : examen des intentions de dépenses du gouvernement figurant au budget, examen du rendement réel des ministères selon les rapports annuels et examen du rendement des entreprises publiques, (l'examen du rendement s'applique aussi aux entités d'État et aux Instituts de recherche de l'État définis aux termes de dispositions législatives subséquentes). Des comités spéciaux consacrent entre deux et trois mois à chacun de ces examens, 26 même si, en pratique, les députés n'accordent peut-être pas suffisamment d'attention à ces comités parce qu'ils hésitent à consacrer de leur temps à ces activités « peu prestigieuses et en grande partie invisibles » (Traduction - R. Laking, 1994, p. 313).
L'attention accordée aux mécanismes d'intéressement constitue une partie importante des réformes financières. Parmi ces mécanismes se retrouvent les frais de capital, appliqués à l'égard des actifs détenus par les ministères, et le régime de gestion de trésorerie, qui comporte des paiements d'intérêt aux ministères. Ces mécanismes d'intéressement sont conçus de manière à améliorer
la gestion des biens immobiliers, dans le premier cas, et celle du fonds de roulement, dans le second.
Pour ce qui est du système de gestion de la trésorerie, la trésorerie globale du gouvernement est gérée de façon centrale, mais les ministères ont leurs propres comptes bancaires et sont chargés d'administrer leurs propres fonds de roulement. Ils sont assujettis à un régime de récompenses et de pénalités fondé sur l'efficacité, qui prend la forme d'intérêts. Essentiellement, ce régime est décrit comme suit dans une circulaire du Trésor :
(TRADUCTION)Ainsi, le système offre des mécanismes d'intéressement pour améliorer la planification des besoins ministériels de trésorerie et les maintenir conformes aux plans, et il y a application de sanctions quand il y a écart.
Un intérêt sera versé par le Bureau de gestion de la dette de la Nouvelle-Zélande, à un taux comparable à celui du marché, sur les soldes qui se trouvent dans les comptes de banque ministériels le soir [le Bureau analyse les comptes et investit chaque nuit les fonds libres sur le marché monétaire]... Le rendement sera le plus élevé lorsque les soldes, en soirée, atteignent le niveau prédit par les ministères. Le coût du service de la dette de l'État augmente dans la mesure où il y a écart entre les soldes prévus et les soldes réels. Par conséquent, le rendement des ministères peut se trouver réduit... (Trésor, 1990, p. 4).
L'autre mécanisme d'intéressement ce sont les frais de capital qui sont payés par les ministères aux comptes centraux du Trésor. La circulaire du Trésor, citée ci-dessus, indique que le montant des frais de capital est dérivé par l'application d'un taux de frais de capital à l'actif du ministère, c'est-à-dire le montant net des argents des contribuables inscrits dans les états financiers vérifiés du ministère. Le recouvrement du coût du capital a pour but de révéler le coût complet pour produire les extrants et d'encourager les ministères à optimiser leur utilisation du capital. Le taux des frais de capital est déterminé séparément pour chaque ministère, à partir des taux pertinents du secteur privé, lorsque cela est possible; comme l'indiquait un représentant du Trésor, récemment, le taux s'approchait de 10 p. 100. (I. Ball, 1994, p. 22). Les objectifs et les effets initiaux des frais de capital sont expliqués ailleurs comme suit :
(TRADUCTION)La possibilité pour les ministères de conserver le produit de la vente de biens constitue une autre mesure d'incitation en vue d'une gestion améliorée. Les ministères ont généralisé la pratique des frais d'utilisation, adoptée au début des années 1980, ce qui a été perçu comme une autre mesure d'incitation :
...en premier lieu, illustrer clairement le coût complet des biens et services produits par les ministères et, en second lieu, créer l'information et les mécanismes d'intéressement nécessaires à une gestion efficiente des investissements de l'État dans les ministères... Le Trésor rapporte que l'imposition des frais de capital a déjà provoqué une certaine rationalisation du capital investi. (J. Pallot, 1992, p. 5).
(TRADUCTION)
... du fait que cela décourage le gaspillage. Lorsqu'ils doivent payer pour un service, les clients des secteurs public et privé sont forcés de déterminer ans quelle mesure ce service leur est utile. Lorsque le service est trop coûteux, le client est pleinement justifié de demander un produit de qualité inférieure ou en quantités moindres, et les contribuables économisent. (R. Douglas, 1986, cité par J. Boston, 1987, p. 432-433).
ministères et les organismes d'État, afin d'obtenir de meilleurs résultats » (Traduction).
L'examen des réformes du secteur public (le groupe Logan)
Le gouvernement du Parti national a entrepris sans délai une évaluation des réformes. Le comité du Cabinet (Cabinet State Sector Committee) responsable du secteur public a constitué, en juin 1991, un groupe directeur chargé de superviser un examen complet des réformes. Le mandat du groupe était d'évaluer « l'efficacité des réformes du secteur public instituées par la Loi de 1988 sur le secteur public et la Loi de 1989 sur les finances publiques , au chapitre de l'amélioration de l'efficacité et de l'efficience dans la fonction publique » (Traduction). Le responsable du groupe directeur était M. Basil Logan, ancien directeur général d'IBM en Nouvelle-Zélande, et les autres membres étaient surtout des hauts fonctionnaires.
Le comité cherchait à répondre à trois questions du Premier ministre :
(TRADUCTION)Les constatations de l'examen ont été regroupées en deux catégories, soit les questions exigeant une « attention explicite », essentielles à la réussite des
Selon nous, le cadre législatif des réformes de la fonction publique est bien conçu. Il a déjà eu un effet notable et positif sur l'efficacité et l'efficience de la fonction publique de base ... la plupart des gens qui nous ont parlé ou écrit trouvaient que la réforme s'inscrivait dans un cadre valable et que l'on en tirait des avantages considérables. La réaction très positive des gestionnaires supérieurs nous a particulièrement impressionnés. Leur opinion, partagée par des ministres et d'autres observateurs, est que la réforme a entraîné une amélioration du rendement dans la plupart des domaines importants. (p. 1 et 7).
réformes, et les autres problèmes, de nature plus transitoire, sur lesquels il fallait se pencher. Les quatre piliers de tout régime de gestion étaient définis comme :
(TRADUCTION)La pièce 7 résume les constatations de l'examen.
Le système ne peut pas fonctionner à moins d'avoir des tâches et des responsabilités bien définies pour les organismes centraux, de disposer des structures et des compétences nécessaires, d'avoir des mécanismes de reddition de comptes qui fonctionnent et de reposer sur une philosophie de gestion qui convient. (p. 72).
L'examen n'a mené à aucun
changement important d'orientation.
En fait, le gouvernement du Parti
national a plutôt semblé appuyer
fermement les réformes, en
particulier la
Loi de 1989 sur les
finances publiques
.
(J. Martin, 1992,
p. 14).
Certains des ministres importants ont pris des mesures pour mener à terme le modèle de gestion de la réforme. À titre d'exemple, à l'arrivée au pouvoir du nouveau gouvernement en 1990, on a découvert que certains administrateurs principaux n'avaient pas conclu de contrat de rendement. Comme nous l'a mentionné Graham Scott, les ministres les plus importants « ont poussé les
autres à conclure ces contrats et ont obtenu les directives nécessaires du Cabinet » (Traduction).
Le gouvernement du Parti national a trouvé utile le régime budgétaire fondé sur les extrants, ce qui l'a encore plus aidé à accepter les réformes. En 1991, la première année du mandat du nouveau gouvernement, le régime budgétaire a permis des réductions considérables des dépenses de programmes. Un haut fonctionnaire du Trésor, M. Tony Dale, nous a décrit la situation au moment du budget de 1991 :
(TRADUCTION)La suite des réformes
Pour ce budget, le gouvernement subissait de lourdes pressions financières... Ce qui est arrivé cette année-là, c'est que, pour la première fois depuis des lustres, il a réussi à réduire considérablement les dépenses ministérielles réelles, ... en décidant de ne plus acheter tel extrant, ou d'acheter un extrant particulier par rapport à un autre... Il a pu scruter tout le budget à la loupe, extrant par extrant.
Nombre des recommandations du groupe Logan ont servi de point de départ à des mesures gouvernementales dont l'objet était de perfectionner et de compléter le modèle de gestion. La responsabilité de l'étude des recommandations et de leur mise en oeuvre a été confiée à plusieurs ministères, en particulier le Trésor. Parfois, on a créé des groupes de travail chargés d'élaborer des mesures particulières. Par exemple, en réponse aux recommandations du groupe Logan, un groupe de travail du Trésor, chargé de définir les extrants, a remis son rapport au milieu de 1992. Il y soulignait la nécessité pour le gouvernement d'obtenir une meilleure information des fournisseurs d'extrants (ministères et autres). Le gouvernement a accepté ces recommandations et les a mises en oeuvre par le biais des contrats d'achat, qui forment la seconde partie du contrat de rendement. En novembre 1992, le Trésor pouvait signaler « que l'on avait accompli des progrès considérables au chapitre de la définition des extrants, des catégories d'extrants, de la mise en oeuvre du processus budgétaire, des dépenses en immobilisations et des contrats de rendement des administrateurs principaux » (Traduction).
Le groupe Logan recommandait aussi d'améliorer les contrats de rendement, afin de s'assurer que les administrateurs principaux répondent bien aux attentes des ministres; plus précisément, les contrats de rendement devaient témoigner « d'une compréhension commune des grandes priorités du partenariat ministre-administrateur principal pour le nouvel exercice » (Traduction). Depuis, la Commission des services publics a modifié ses lignes directrices sur le contrat de rendement afin de mieux définir les secteurs importants de résultats qui exigent une attention personnelle des administrateurs principaux.
Le perfectionnement des hauts fonctionnaires est une autre question importante qui est ressortie de l'examen de Logan. En 1992, pour s'attaquer aux difficultés soulevées concernant le Groupe des hauts fonctionnaires, la Commission des services publics a créé un comité directeur d'administrateurs principaux chargé d'examiner la question du perfectionnement des hauts fonctionnaires. L'une des premières recommandations du groupe, présidé par le Commissaire, a mené à la création, en 1993-1994, d'un petit centre de perfectionnement de la gestion, qui sert en premier lieu de centre d'information sur les possibilités de perfectionnement, sans dispenser lui-même de cours de formation. Les fonctions du centre, comme le prévoit le rapport de la Commission de 1992-1993, comprendront les éléments suivants :
Au cours de l'exercice 1993-1994, la Commission des services publics a aussi lancé un projet sur l'éthique dans la fonction publique, surtout au chapitre des principes, des conventions et des pratiques. Cette initiative partait du principe qu'il est important d'illustrer davantage ce qui constitue de bonnes pratiques en matière d'éthique et de les faire connaître, un besoin qui était apparent même avant les réformes des années 1980. Une première phase a mené à la publication de documents d'orientation pour les gestionnaires supérieurs de la fonction publique, après l'adoption par la Commission d'un code de déontologie pour la fonction publique (Public Service Code of Conduct), comme l'exigeait la Loi de 1988 sur le secteur public . Des ateliers et des séminaires sur le professionnalisme et l'éthique dans la fonction publique étaient au nombre des activités subséquentes.
Le gouvernement du Parti national a entrepris plusieurs autres réformes importantes, comme celles du marché du travail dont il a été question précédemment. L'une de ces mesures fondamentales, qui touche le fonctionnement du gouvernement, est la Loi de 1994 sur la responsabilité financière (Fiscal Responsibility Act (1994)) . Cette loi s'appuie sur les exigences de rapport de la Loi de 1989 sur les finances publiques et impose plusieurs nouvelles formes de divulgation de l'information économique et financière. La Loi énonce également les cinq principes d'une « gestion financière responsable ». En vertu de ces principes, le gouvernement est tenu :
La Loi est perçue comme une importante mesure incitative en faveur d'un comportement financièrement responsable. Elle a été appliquée pour la première fois à l'occasion du budget de 1994-1995, présenté le 30 juin 1994. Dans une vue d'ensemble, fournie par le Trésor, on relevait les éléments clés suivants de la Loi (qui s'ajoutent aux principes énoncés précédemment) :
Le fait que la plupart des réformes ont survécu à l'examen et à la révision qui ont suivi le changement de gouvernement en 1990 (l'examen du groupe Logan) constitue en soi un indice important de leur validité. Le nouveau gouvernement a continué de préconiser une pleine application du modèle de gestion et il a adopté d'autres réformes.
En septembre 1993, l'honorable Bill Birch, ministre des Services d'État (Minister of State Services), a déclaré « qu'il y avait eu révolution dans la fonction publique », et a poursuivi en ajoutant plusieurs commentaires positifs sur les points forts du modèle de gestion :
(TRADUCTION)Dès la première étape de l'adoption de la Loi de 1989 sur les finances publiques , la conception du modèle de gestion a été accueillie favorablement par le Contrôleur et vérificateur général. Dans le cadre d'un rapport de 1989 sur les comptes publics, le Bureau de la vérification commentait de manière généralement favorable les changements à la gestion gouvernementale qui devaient découler de la Loi. Les réformes de la comptabilité et de la gestion financière ont, considère-t-on, répondu à des « préoccupations de longue date telles que l'accent qui était mis sur le coût en espèces des intrants ... et une mauvaise définition de la notion de rendement » (Traduction), préoccupations qui ont été relevées dans le rapport de 1978 du Contrôleur et vérificateur général (le rapport Shailes) et dans des études antérieures. (J. Pallot, 1992, p. 8). En octobre 1993, une évaluation globale de la qualité de la gestion financière a permis de constater une qualité suffisante ou supérieure dans la plupart des ministères : 15 ministères ont reçu la cote « satisfaisant », parce qu'ils ont respecté les exigences fondamentales, et 15 autres une cote « bien », dénotant un régime sain et bien géré. Toutefois, des améliorations restaient « possibles ou essentielles » dans 25 ministères et le contrôleur et vérificateur général soulignait « qu'il ne croyait pas que le processus de réforme de la gestion financière était achevé » (Traduction - Contrôleur et vérificateur général, 1994, p. 60).
Le changement s'est effectué à un rythme très rapide et a eu une grande portée. Les structures et les systèmes ont subi une réforme radicale visant l'amélioration de l'efficience et de la productivité... On a beaucoup gagné à restructurer les services gouvernementaux en unités commerciales ou en unités de prestation de services et en cernant davantage la mission des ministères chargés de donner des conseils en matière de politiques publiques... Les résultats ont encouragé une plus grande souplesse et une responsabilisation accrue dans l'utilisation des ressources, y compris les ressources humaines. On est passé d'un contrôle centralisé à une préoccupation pour des résultats concrets... La Loi de 1989 sur les finances publiques a élargi et consolidé les réformes de gestion apportées par la Loi sur le secteur public , en s'attaquant à la question tout aussi importante de l'obligation de rendre compte pour la gestion financière. La Loi définit également un régime plus transparent pour l'affectation et le contrôle des dépenses publiques.
Depuis les réformes, la fonction publique est plus efficiente, mais aussi plus petite. Toutefois, la très grande réduction du nombre de fonctionnaires doit être tempérée par le transfert des employés de la fonction publique aux entreprises publiques et aux entités d'État.
Selon un point de vue l'efficience se manifeste notamment ainsi : après trois années sans rajustement de leur budget malgré une hausse des prix, les ministères ne semblent pas avoir souffert sur le plan de la quantité ou de la qualité de leurs extrants. On constate aussi des améliorations observables dans l'utilisation de l'actif en général et, plus particulièrement, dans les fonds de roulement et la trésorerie. (G. Scott, 1994, p. 13). De hauts fonctionnaires nous ont déclaré en entrevue que l'amélioration de la gestion de la trésorerie avait produit à elle seule des économies suffisantes pour couvrir une bonne partie des coûts de transition découlant des réformes.
On semble aussi « reconnaître les gains d'efficience et les précisions apportées quant au rôle des gestionnaires qui découlent des réformes tout en étant plus conscients des coûts (sociaux) occasionnés par de telles réformes (par exemple, les problèmes administratifs, la perte de la mémoire institutionnelle et les répercussions des pertes d'emplois) » (Traduction - J. Martin, 1992, p. 17).
Dans un rapport de 1994, intitulé New Zealand's Reformed State Sector , la Commission des services publics avait une perception positive des réformes et soulignait :
(TRADUCTION)Trois aspects primordiaux des réformes étaient jugés particulièrement réussis :
La fonction publique de base, dont la taille est considérablement réduite, montre des signes évidents d'amélioration du point de vue de l'efficience et de la satisfaction des besoins de la clientèle. La fonction publique coûte moins cher au gouvernement qu'il y a dix ans et elle a cessé de constituer, de par ses activités de réglementation, un obstacle aux idées et à l'énergie productive dans l'économie et la collectivité en général. (p. 18).
(TRADUCTION)Dans son rapport, la Commission estime que la fonction publique « a franchi plus de la moitié du chemin » de la restructuration et s'est faite à la réduction du rôle des ministères, soit « de se charger des fonctions de base qui, pour des motifs constitutionnels ou politiques fondamentaux, ne peuvent pas faire l'objet d'une corporatisation ou être achetées auprès d'entités d'État ou du secteur privé ». Il reste encore beaucoup de travail à faire, notamment « pour réviser et
La transparence dans les activités et les processus de l'État, la plus grande liberté des gestionnaires à l'égard des contrôles centraux des intrants et les nouveaux systèmes de comptabilité et de gestion financière révolutionnent la manière de travailler des ministères et des fonctionnaires. (p. 14).
perfectionner les nouveaux systèmes, et s'assurer qu'ils répondent le mieux possible aux besoins, tant des politiciens que du public ».
La Commission a également abordé les « conséquences plus générales » des réformes. Elle a relevé en particulier l'incidence des pertes d'emplois, dont « on avait sous-estimé l'envergure et l'importance ».
En se penchant sur les réformes entreprises jusqu'à maintenant, la Commission s'est toutefois inquiétée du fait que cette perspective était « en partie subjective et en partie fondée sur les résultats enregistrés jusque-là » et, puisqu'un délai suffisant s'était écoulé depuis le lancement des réformes, la Commission préconisait une évaluation objective et complète des résultats.
Le nouveau modèle de gestion est perçu comme ayant contribué de plusieurs façons au redressement de la situation financière du gouvernement. Certains éléments témoignent d'une meilleure aptitude, de la part des ministres, à contrôler les dépenses gouvernementales à partir des modalités établies au niveau ministériel : pour l'exercice se terminant le 30 juin 1992, les sorties de fonds ont baissé d'environ 1,5 milliard de dollars NZ, sur un total de 31 milliards NZ. De plus, la transparence accrue des rapports financiers, favorisée par la préparation d'états financiers établis sur une base de comptabilité d'exercice pour les ministères et tout le gouvernement, « sert à garantir le souci de prendre des décisions en fonction de leur incidence à long terme » (Traduction - G. Scott, 1994, p. 14). Comme on l'indiquait précédemment, la corporatisation a aussi considérablement amélioré la situation financière du gouvernement.
On a atteint un point tournant
durant l'exercice financier de
1993-1994 : la déclaration
d'un excédent budgétaire.
28
Étant donné la contribution des
réformes de la fonction publique à un meilleur équilibre financier, cela soulève la question de l'incidence économique plus générale de ces réformes. La situation de l'économie néo-zélandaise s'est considérablement détériorée durant les années qui ont immédiatement suivi les réformes de 1988-1989, mais la reprise s'est manifestée en 1992 et ne cesse de se confirmer depuis. Toute une gamme de facteurs, y compris des décisions de politique publique, sont à la base de cette amélioration. Cependant, la Commission des services publics souligne, en 1994, « que l'on convient généralement qu'en Nouvelle-Zélande, la restructuration économique et la reprise subséquente n'auraient pu avoir lieu si le secteur public avait conservé le modèle de gestion antérieur » (Traduction). Plusieurs indicateurs de reprise économique se manifestent :
Ces meilleurs résultats, après la longue période de réformes et d'ajustements de l'économie, sont peut-être le signe avant-coureur d'une accélération de la croissance liée à la diversification des exportations néo-zélandaises et de leurs débouchés. Compte tenu des gains de compétitivité déjà réalisés, lesquels semblent devoir continuer, la Nouvelle-Zélande se trouve en bonne position pour amorcer une période d'expansion durable et non inflationniste. (p. 126).Le Forum économique mondial de Suisse, dans son rapport de 1993 sur la compétitivité mondiale, a changé le classement de la Nouvelle-Zélande parmi les 24 pays de l'OCDE, la faisant avancer du quinzième au huitième rang, pour également lui accorder le premier rang au chapitre de la qualité du gouvernement. Dans ce rapport, on estimait également que l'optimisme des milieux d'affaires en Nouvelle-Zélande lui accordait le deuxième rang au monde à ce chapitre, « un revirement très marqué
après une vingtaine d'années presque sans interruption dans le marasme » (Traduction - Commission des services publics, 1994, p. 17).
À plusieurs égards, les réformes de l'administration publique visaient à améliorer la capacité du Parlement de tenir le gouvernement responsable de ses décisions et de son rendement. La plus grande transparence, que nous avons qualifié comme un élément très réussi des réformes, et les états financiers fondés sur les principes de la comptabilité d'exercice sont des exemples. Une indication de la valeur des réformes est le fait qu'elles aient bénéficié de l'appui non partisan de la majorité des partis politiques. Pour ce qui est des résultats à ce jour, l'examen parlementaire du rendement des ministres et de leurs cadres supérieurs est cependant jugé « relativement inefficace » pour une foule de raisons n'ayant rien à voir avec la réforme de la fonction publique, y compris le peu de temps que les députés consacrent aux activités des comités et les ressources inadéquates fournies à ces comités. (J. Robertson, J. Chapman et M. Bradford, tous cités dans R. Laking, 1994, p. 313). Néanmoins, on a constaté certaines améliorations dans la façon dont le Parlement et ses comités examinent les budgets des dépenses et les rapports annuels et comparent le rendement prévu à celui obtenu (G. Scott, 1994, p. 12; R. Laking, 1994, p. 313).
Cette section présente certains des thèmes de cette discussion, déterminés en fonction de leur importance par rapport à l'application du modèle de gestion et de leur pertinence pour notre étude. Ainsi, nous espérons situer les réformes dans une perspective plus large.
La distinction extrants-résultats
La validité de la distinction entre les extrants et les résultats soulève des préoccupations. Certains se demandent si l'on peut définir les résultats en termes qui permettent d'évaluer l'influence des extrants sur ces résultats.
Il y a plusieurs enjeux connexes :
résultat, l'innocuité des aliments, peut être lié à des extrants spécifiques, comme l'administration de normes d'assurance de la qualité, mais si l'extrant peut se définir avec une certaine précision, le résultat peut fort bien subir des influences qui échappent au contrôle du ministère. Après la publication des constatations du groupe Logan, le Trésor a élaboré des lignes directrices pour les contrats d'achat, afin d'aider les ministères à mieux définir leurs extrants.
En conclusion, le régime des extrants et des résultats suscite quatre observations :
Le modèle de gestion prévoit la séparation organisationnelle des fonctions d'élaboration des politiques et d'exécution. Ce changement structurel avait comme objectif d'assurer la coordination stratégique de la formulation des politiques et de veiller à ce que les modalités de fonctionnement des institutions répondent aux besoins du pays, du fait du règlement des conflits d'intérêts entre ceux qui formulent les politiques et ceux qui les appliquent, par exemple, les ministères qui donnent des conseils aux ministres sur la réglementation d'activités auxquelles ces mêmes ministères participent.
Les opinions à ce sujet sont partagées. Un certain nombre de préoccupations ont été exprimées au sujet de la séparation organisationnelle des politiques et des opérations : 29
politiques qui se démarque
fortement de celle des
responsables de l'exécution. On
a avancé que beaucoup de ces
facteurs ont joué dans le
domaine de la défense.
Pour la défense, la séparation a été effectuée au milieu de 1989; on a divisé le secteur en deux :
le ministère de la Défense, un petit ministère à vocation stratégique sous direction civile, et les forces militaires, la Force de défense de la Nouvelle-Zélande. En 1991, on apportait d'autres changements organisationnels pour améliorer la coordination, initiative qui, dans le contexte d'autres analyses, a laissé penser
qu'une séparation trop rigide des fonctions stratégiques et opérationnelles peut ne pas fonctionner.
Même si l'on nous a dit que la séparation était initialement allée trop loin dans le cas de la défense, on ajoute qu'il faut prendre soin de ne pas rejeter les avantages très concrets de la réorganisation. Ainsi, on a souligné que le commandement militaire exerce maintenant un meilleur contrôle sur la gestion des ressources, ce qui, selon les fonctionnaires consultés, améliore l'efficience. De plus, le principe de la séparation semble bien fonctionner pour les grands projets d'investissement, qui sont gérés par les civils du ministère de la Défense, au nom des militaires. Le commandant de chaque base militaire a également une plus grande liberté de gestion; auparavant, tout devait être approuvé par le ministère.
Les avantages de la séparation des politiques et des opérations sont évidents pour nombre de personnes. R.S. Deane, ancien président de la Commission des services publics, a souligné « qu'il existe de nombreuses preuves pour justifier ... le recours à des conseillers distincts par les ministres lorsqu'il y a possibilités de conflits de valeurs » (Traduction - R.S. Deane, cité par S. Walker, éd. 1989, p. 127). De plus, les améliorations notables de l'efficience de la fonction publique, soulignées par la Commission des services publics en 1994, sont, dans une certaine mesure, le résultat de cette séparation des fonctions liées à la formulation des politiques et des opérations.
Le caractère pratique de l'achat
de conseils en matière de
politiques publiques
Le caractère global du modèle a mené à la formulation et à l'élaboration d'extrants pour les conseils en matière de
politiques, de manière à peu près similaire à celle qui s'applique aux extrants opérationnels. Les extrants conseils peuvent donc être achetés d'un ministère quelconque, ou de fournisseurs privés, dans un contexte de contestabilité ou concurrentiel. La perspective de reformuler ainsi le lien traditionnel entre les ministres et les conseillers en matière de politiques de la fonction publique a soulevé des préoccupations. En théorie, si l'on achète des conseils en sous-traitance, on risque de perdre le fonds d'expertise et de confiance accumulé par les groupes d'analyse des politiques. De plus, on perçoit le conseil en matière de politiques comme un élément intangible qui se prête difficilement à la quantification; on ne peut donc pas le formuler avec précision à titre d'extrant.
Par contre, certaines sources faisant autorité ont souligné les progrès réalisés dans la formulation des extrants dans le domaine des conseils en matière de politiques. Pour donner suite à une étude de la Commission des services publics réalisée en 1993, on mettra en oeuvre au cours de l'exercice 1994-1995 une
forme de comparaison avec une « approximation » des prix du marché. On vise ainsi à créer des pressions qui inciteront les ministères à améliorer constamment la qualité du conseil en matière de politiques. Une façon de
procéder serait de maintenir la possibilité d'accorder des contrats à d'autres
fournisseurs pour ces extrants.
Les préoccupations concernant le rôle des administrateurs principaux
L'un des motifs qui a entraîné la réforme des modalités de nomination et d'emploi des hauts fonctionnaires, en faveur d'un régime de contrats, était de les amener à répondre davantage aux besoins des ministres. Certains ont vu une source de tension entre cette sensibilité accrue et l'importante tradition, dans les régimes d'inspiration britannique, voulant que les administrateurs principaux, ou leurs équivalents, assurent la qualité et la continuité des conseils aux ministres. Toutefois, il convient de souligner que la Commission des services publics, dans ses lignes directrices sur les contrats de rendement, précise que les administrateurs principaux sont tenus par leur contrat « de fournir en toute franchise et en toute liberté des conseils pertinents, précis et opportuns » (Traduction). Pareillement, les administrateurs principaux ont été perçus comme ne répondant qu'aux intérêts de leur ministre, plutôt qu'aux besoins du gouvernement dans son ensemble. En réalité, les gouvernements du Parti national, depuis 1990, ont insisté sur les intérêts collectifs du Cabinet et, par conséquent, il y a eu un recours accru à des comités interministériels et on a créé un forum qui regroupe les administrateurs principaux ce qui a rendu possibles des activités de coordination.
Une préoccupation connexe, suscitée par l'adoption de la Loi de 1988 sur le secteur public , vient de la crainte d'une perte de stabilité et de connaissances spécialisées associée à la durée limitée du mandat des administrateurs principaux. L'expérience révèle que souvent les mandats des administrateurs principaux sont renouvelés et que d'autres occupent le même poste dans un autre ministère. La situation générale semble ressembler plus que prévu à celle qui prévalait avant l'adoption de la Loi.
La nécessité d'améliorer la communication de l'information sur le rendement
Le respect des exigences prévues par la loi en ce qui a trait à la communication d'information non financière sur le rendement constitue un autre sujet de préoccupation. En 1990, après avoir passé en revue environ 100 énoncés de rendement, exigés en vertu de la nouvelle Loi sur les finances publiques (1989) , le Bureau de la vérification a publié un rapport spécial sur la façon de rendre compte du rendement dans le secteur public. Compte tenu de la nécessité d'élaborer des normes dans ce domaine, ce rapport comprenait des conseils aux ministères et organismes gouvernementaux sur la production de données de qualité supérieure pour évaluer le rendement. Dans ce rapport, le Bureau de la vérification énonçait ses attentes à l'égard des éléments probants nécessaires pour appuyer les énoncés avancés dans les déclarations de rendement à savoir :
L'importance des personnes et des compétences en leadership
Le facteur humain fait partie des aspects de la gestion du secteur public en Nouvelle-Zélande qui revêt de plus en plus d'importance pour l'atteinte des résultats. Au début du programme de réformes, l'attention était axée sur les structures, les mesures d'incitation et les systèmes. Par la suite, l'expérience a fait ressortir de façon évidente que l'excellence ne peut être atteinte que grâce aux personnes, à leur motivation, à leur dévouement, à leurs compétences, à leur formation et à leur expérience.
Le succès notable de la corporatisation a été en partie attribuable à la qualité des gestionnaires, aux compétences commerciales, financières et autres, des administrateurs, administrateurs principaux et cadres supérieurs, ainsi qu'à leur leadership à l'endroit du personnel qui provenait principalement de la fonction publique.
Sir Roger Douglas est d'avis que la réussite des réformes et « l'élaboration de politiques appropriées reposent sur des ressources humaines de qualité » :
Les politiques sont tout d'abord le fait des personnes. Elles découlent de la qualité de leurs observations, de leurs connaissances, de leur analyse, de leur imagination et de leur capacité d'élargir leurs horizons en vue d'élaborer la gamme la plus vaste possible d'options. Il est essentiel de remplacer les personnes qui ne peuvent ou ne veulent pas s'adapter au nouvel environnement. La mise en place de mesures d'incitation et d'une structure appropriée peuvent aussi avoir une influence positive sur un grand nombre d'employés dynamiques et doués qui ne pouvaient atteindre les résultats attendus dans l'ancien système. (R. Douglas, 1993, p. 219).Douglas a en outre mentionné que l'une des raisons qui ont fait des réformes dans les secteurs commerciaux du gouvernement néo-zélandais une plus grande réussite que dans la fonction publique de base tient au fait que les personnes recrutées pour diriger les entreprises publiques sont, de façon générale, plus qualifiées que celles qui sont généralement attirées par les postes de niveau supérieur dans la fonction publique.
Une autre preuve de l'importance des personnes ressort de l'observation qui nous a été faite, et selon laquelle les écarts importants quant au niveau de l'amélioration du rendement des divers ministères jusqu'à maintenant, en dépit du fait que les changements structurels et systémiques ont été adoptés à peu près partout en même temps, découlent des différences entre les compétences en leadership des cadres supérieurs.
L'examen effectué par le groupe Logan en 1991 a déterminé qu'il était prioritaire « d'établir des conditions de travail pour que des gestionnaires compétents soient attirés, qu'ils se perfectionnent, qu'ils restent en poste et qu'ils soient motivés » (Traduction). Par la suite, on a établi le centre de perfectionnement des gestionnaires et on a assisté à des efforts accrus de la part des administrateurs principaux des ministères pour répondre à ce besoin. Il subsiste une préoccupation, toutefois, à savoir l'écart qui va en s'élargissant entre les régimes de rémunération des administrateurs principaux dans le secteur public et dans le secteur privé, et ses conséquences sur la qualité des candidats recrutés.
Comme c'est le cas au Canada, les réformes dans la fonction publique en Nouvelle-Zélande ont été entreprises en tenant compte de la situation particulière du pays, d'une part, et en fonction d'une problématique partagée avec d'autres pays occidentaux, d'autre part. En 1984, le nouveau gouvernement s'est heurté à un niveau d'intervention de l'État considéré comme excessif, même selon les normes de la Nouvelle-Zélande. Les pressions de l'extérieur sur l'économie étaient importantes et une crise se préparait. Dans certains secteurs, la gestion de la fonction publique était en retard par rapport à celle d'autres pays du monde. Tous ces facteurs étaient propres à la Nouvelle-Zélande à l'époque.
Par ailleurs, le gouvernement de la Nouvelle-Zélande a dû composer avec des problèmes qu'il partageait avec d'autres pays, notamment :
(1) Un déficit et une dette nécessitant une action concertée. En plus de mesures visant à accroître les recettes du gouvernement les dépenses gouvernementales devaient être contenues et même réduites. Cela exigeait de toute évidence un leadership politique fort - la volonté politique d'apporter des changements. Mais cela exigeait en outre la conception de méthodes budgétaires et de processus connexes permettant aux ministres de s'assurer que les réalités financières et d'autres priorités stratégiques servaient de cadre aux dépenses gouvernementales.
(2) Des politiques qui étaient inefficaces. Les politiques du secteur public, en règle générale, devaient être repensées. Les ministres ont convenu que cela nécessitait un questionnement à la fois des engagements pris de longue date à l'égard d'électeurs en particulier et de l'efficacité des approches traditionnelles quant au rôle du gouvernement. On pensait en outre que des changements étaient nécessaires pour que les ministres soient mieux informés et conseillés pour la formulation des politiques.
(3) La gestion des activités gouvernementales passait par une direction et des systèmes de contrôle très centralisés, accompagnés d'une kyrielle de contraintes pour les responsables de la prestation de services au public. L'augmentation de la productivité et, dans une moindre mesure, un meilleur service aux diverses « clientèles » exigeaient que ces systèmes soient modifiés. Les ministres et les hauts fonctionnaires importants ont reconnu qu'une nouvelle façon de concevoir une bonne gestion et son importance dans le secteur public était nécessaire. Cela nécessitait en outre que de nouvelles structures et de nouveaux processus de gestion soient mis en place pour favoriser l'économie, l'efficience et l'efficacité.
(4) Une approche en matière d'imputabilité qui était de plus en plus diffuse et confuse : les pouvoirs et les responsabilités multiples, qui se chevauchaient, devaient être précisés. On a reconnu qu'il serait impossible de procéder à des changements en profondeur sans un effort sérieux pour faire une distinction plus précise et visible entre les diverses responsabilités et obligations de rendre compte des ministres et des fonctionnaires. Mais cela nécessitait aussi des changements du point de vue des rapports entre les ministres et leurs hauts fonctionnaires, ainsi que des méthodes améliorées de communication aux ministres et au Parlement de l'information sur le rendement du gouvernement, de ses politiques et de ses opérations.
Depuis 1984, les gouvernements successifs de la Nouvelle-Zélande, dirigés par deux partis politiques différents, ont procédé à des réformes considérables, voire radicales, des politiques, des structures et des systèmes de gestion du secteur public. Après une période de transition pendant laquelle on a vu la situation économique se détériorer, ces réformes de la politique gouvernementale et de la fonction publique ont eu pour effet d'améliorer de façon substantielle la situation et les perspectives économiques et financières de la Nouvelle-Zélande.
L'examen de l'expérience de la Nouvelle-Zélande depuis 1984 a porté pour une large part, tant au Canada que dans les autres pays, sur le degré de transformation des politiques économiques et sociales et du rôle du gouvernement. Certains aspects de l'expérience néo-zélandaise semblent particulièrement pertinents pour le Canada; d'autres pas du tout. Il n'est pas nécessaire que le gouvernement du Canada adopte une approche conforme en tous points à celle de la Nouvelle-Zélande, pour tirer parti de l'expérience néo-zélandaise. En outre, une part de cette expérience semble s'appliquer
davantage aux gouvernements provinciaux qu'au gouvernement fédéral, compte tenu de la répartition des pouvoirs dans notre régime fédéral.
Malgré les nombreuses différences entre les deux pays, un aspect revêt une importance particulière pour le gouvernement canadien. Il s'agit des diverses méthodes adoptées par la Nouvelle-Zélande pour résoudre les lacunes en matière de gestion publique énumérées ci-dessus. Pour chacun de ces aspects, la situation actuelle du Canada est essentiellement similaire à celle à laquelle le nouveau gouvernement de la Nouvelle-Zélande a dû s'attaquer en 1984. Une perte de confiance dans les dirigeants politiques et les institutions gouvernementales ainsi que les impératifs financiers, qui nécessitent des réformes fondamentales des politiques et de la gestion publique à très court terme, rendent l'expérience de la Nouvelle-Zélande encore plus significative à nos yeux.
Le contrôle de l'augmentation de la dette fédérale constitue maintenant l'une des grandes priorités du gouvernement fédéral. La marge de manoeuvre financière et les décisions relatives aux dépenses sont limitées considérablement par les intérêts accrus qui doivent être versés sur la dette actuelle (elle dépasse actuellement 500 milliards de dollars et elle devrait dépasser 540 milliards de dollars d'ici la fin de l'exercice 1994-1995). Par ailleurs, selon un rapport du ministère des Finances ( Un nouveau cadre de politique économique ), publié en octobre 1994 :
... au taux actuel moyen, si les dépenses de programmes demeuraient aux niveaux actuels (plus ou moins en équilibre avec les recettes), les intérêts composés entraîneront à eux seuls une augmentation de près de 50 pour cent de cette dette, ...dans cinq ans. (p. 82).Les réductions de dépenses nécessaires ne peuvent être faites uniquement par le maintien des mesures de restriction passées. Comme cela a été le cas en Nouvelle-Zélande, le gouvernement du Canada doit repenser une gamme variée de politiques et réduire ses programmes à la mesure de ses moyens. Parallèlement, il doit réexaminer un certain nombre d'hypothèses quant aux façons les plus efficaces de gérer l'appareil gouvernemental et de fournir un service de qualité. En outre, il doit favoriser une plus grande frugalité dans les décisions qui sont prises à tous les niveaux, et mettre en place des systèmes et des mesures d'incitation qui permettent une gestion plus productive.
L'expérience de la Nouvelle-Zélande démontre bien, à plusieurs égards, que les changements fondamentaux touchant les activités des gouvernements doivent être accompagnés de modifications fondamentales du système de gestion publique proprement dit. Pour tirer des leçons de l'expérience de la Nouvelle-Zélande, nous devons nous attarder aux divers éléments qui ont guidé la stratégie de réforme, tout en reconnaissant qu'ils font partie d'un modèle de gestion globale et intégrée.
... que les dépenses publiques soient liées au pouvoir économique du pays et aux limites fiscales du gouvernement. (A.W. Johnson, 1992 p. 30).Sans chercher à savoir si la volonté politique d'atteindre cet objectif existait, le régime budgétaire en place ne favorisait pas une plus grande discipline au niveau financier, ni la réduction des dépenses.
Au cours de la dernière décennie, une variété de mesures de restriction budgétaire ont été imposées, mais elles visaient principalement les coûts de fonctionnement du gouvernement, y compris le personnel de la fonction publique et sa rémunération. En 1994, le gouvernement a entrepris des examens importants des politiques et des programmes, en vue de réduire les dépenses, d'accroître les résultats en alignant les programmes sur les besoins actuels et à venir et, plus généralement, de « redresser l'appareil gouvernemental » en
précisant le rôle du gouvernement fédéral par rapport aux autres paliers de gouvernement et secteurs de la société.
Dans ce contexte, il est devenu évident que des réformes doivent être apportées sans délai en vue :
(1) de sensibiliser davantage le public aux répercussions actuelles et à plus long terme de la situation financière, et de favoriser une plus grande participation du public et des parlementaires dans le débat qui entoure les décisions budgétaires;
(2) de mettre davantage l'accent sur l'établissement d'objectifs relativement précis et sans ambiguïté, devant être poursuivis par les organisations gouvernementales, en vue de faciliter les décisions budgétaires et améliorer l'obligation de rendre compte des résultats;
(3) d'améliorer les systèmes et les pratiques, de façon que les ministres et les cadres supérieurs disposent de données de qualité sur le rendement financier et non financier, y compris des données sur les coûts et l'efficacité des programmes, en vue d'établir une approche plus stratégique en matière de gestion de la fonction publique;
(4) de raffermir la capacité du Parlement d'examiner et d'évaluer les liens entre le rendement du gouvernement et l'affectation des ressources pour atteindre les résultats souhaités;
(5) d'assurer une meilleure communication au public des coûts et des résultats des services et des activités du gouvernement, par rapport à des objectifs et des normes connus.
L'approche adoptée par la Nouvelle-Zélande relativement à ces diverses exigences est partie du principe qu'il est nécessaire d'établir une distinction entre les décisions relatives aux résultats attendus des mesures gouvernementales et celles touchant les extrants qui servent à l'atteinte de ces résultats. Cette distinction a été jugée essentielle à la réalisation des priorités stratégiques des ministres et à la gestion plus productive des activités gouvernementales.
Les systèmes financiers et budgétaires du gouvernement ont été repensés en conséquence, de la façon décrite dans les sections précédentes de la présente étude. Les objectifs visés étaient les suivants : (i) raffermir le contrôle des ministres à l'égard de l'ensemble des dépenses publiques; (ii) préciser les résultats souhaités par les ministres relativement aux dépenses publiques (et à l'utilisation d'autres instruments politiques); (iii) préciser davantage les attentes des ministres au moment de l'achat des extrants auprès des ministères, à partir de divers critères de rendement qualitatif et quantitatif; (iv) fournir aux ministres et au Parlement, sur une base régulière, des données plus complètes sur le rendement, ainsi que des analyses des écarts par rapport aux résultats attendus; enfin, (v) fournir aux ministres, à leurs cadres supérieurs et au Parlement des
données sur les coûts de l'appareil gouvernemental correspondant aux normes de la comptabilité d'exercice.
Il serait erroné de laisser entendre que la mise en oeuvre de la stratégie de la Nouvelle-Zélande n'a pas suscité certains problèmes. Des ajustements ont du être apportés aux processus fondamentaux et l'ajout de certaines mesures a été nécessaire. Il a fallu notamment adopter une loi, la Loi de 1994 sur la responsabilité financière , qui visait à augmenter l'information communiquée sur les finances publiques et à favoriser un débat parlementaire sur les questions financières, en vue de susciter un comportement financièrement responsable de la part du gouvernement. Les ministres et le Parlement sont d'avis qu'ils sont aujourd'hui mieux servis par des systèmes budgétaires et financiers entièrement repensés. Le succès de cette démarche a reposé sur un effort conscient en vue d'établir une distinction nette entre les résultats et les extrants. Cette idée n'est pas nouvelle. Mais, dans son application en Nouvelle-Zélande, elle a eu pour effet de permettre aux ministres de se concentrer sur les résultats à atteindre et sur l'affectation en conséquence de ressources qui sont de plus en plus rares. Cette distinction a aussi eu des répercussions majeures sur l'efficacité de la conception et de la prestation des services publics.
dans l'ensemble du secteur public, et d'assurer une approche intégrée relativement aux aspects administratifs de la gestion de la fonction publique.
Toutefois, les structures pour l'élaboration des politiques et les structures de gestion du gouvernement canadien sont devenues trop complexes et contraignantes. Dans le cas des structures pour l'élaboration des politiques, il existait de trop nombreux centres de décision dans le système gouvernemental. La taille du Cabinet et le nombre de ministères et d'organismes centraux encombraient le système central de prise de décisions et diminuaient la capacité des ministres et de leurs ministères à gérer les politiques et les activités. Parallèlement, la stratégie en matière de gestion des questions administratives avait mené à un contrôle central excessif, dans une tentative de maintenir des normes uniformes dans l'ensemble du gouvernement et d'éviter les erreurs administratives.
La restructuration du Cabinet, des portefeuilles et des ministères, effectuée en 1993, visait à résoudre plusieurs de ces lacunes. Une structure plus petite à deux niveaux a remplacé l'ancienne structure du Cabinet; des portefeuilles ont été regroupés, et des ministères fusionnés. Parallèlement, on a aboli un certain nombre de contrôles centraux. En outre, une initiative a été entreprise en 1989 en vue d'établir une nouvelle forme d'organisation pour la gestion des opérations, à savoir les organismes de services spéciaux (OSS) à l'intérieur de ministères gouvernementaux. Cette nouvelle forme d'organisation gouvernementale a été fondée à la fois sur l'expérience canadienne - par exemple, les sociétés d'État et les établissements publics sont des organisations qui diffèrent des ministères conventionnels notamment par leur autonomie - et sur les expériences d'autres pays, par exemple les « agences d'exécution » (executive agencies) de la Grande-Bretagne.
Les organismes de services spéciaux ont été conçus en vue « d'améliorer la prestation des services gouvernementaux offerts et le recouvrement des coûts » (Canada, Fonction publique 2000 , 1990, p. 27-28), du fait qu'ils ont une plus grande autonomie à l'égard de certaines règles applicables aux ministères ou de la fonction publique, en contrepartie de résultats améliorés. Cette nouvelle organisation devait s'appliquer « au plus grand nombre possibles d'organisations, ... particulièrement celles qui fournissent des services d'usage au public et aux ministères » (Canada, Fonction publique 2000, 1990, p.28). À la fin de 1993, toutefois, seulement 15 organismes de ce genre avaient été établis, pour un total inférieur à trois pour cent de l'effectif (équivalent temps plein) de la fonction publique.
De plus, un rapport d'étape de 1994, commandée conjointement par notre bureau et le Secrétariat du Conseil du Trésor, indique que, jusqu'à maintenant, l'expérience des organismes de services spéciaux a été décevante à plusieurs égards. Elle révèle que, « pour certaines activités gouvernementales, ces organismes devraient pouvoir fournir de meilleurs services à un coût moindre et, par conséquent, devraient être maintenus », si certaines conditions précises sont satisfaites. Par exemple, il faut établir des priorités mieux définies et plus concrètes, ainsi que des objectifs de rendement plus rigoureux. Il faut en outre « définir plus clairement la répartition des responsabilités entre les chefs de ces organismes et les sous-ministres... et assortir ces responsabilités, ...des pouvoirs et de la liberté d'action appropriés ». Combinées, ces conditions laissent croire qu'il est nécessaire de repenser intégralement la structure des organismes de services spéciaux. À notre avis, il faut voir s'il serait possible de rendre les opérations plus efficientes et mieux adaptées en les séparant des fonctions liées à la formulation de politiques.
Parallèlement, la capacité de la fonction publique de fournir des conseils en matière de politiques publiques appropriées aux ministres suscite des préoccupations. Compte tenu de notre façon traditionnelle de gérer la fonction publique, les sous-ministres ont des responsabilités multiples et exigeantes touchant une gamme variée d'activités, du point de vue de la formulation de politiques, de l'administration et des opérations. Le temps qu'ils peuvent consacrer à chacun de ces aspects est généralement limité. Des compromis sont nécessaires et il est souvent difficile pour eux de trouver le temps requis pour réfléchir sur des questions de politiques publiques importantes. De plus, le taux de roulement élevé des sous-ministres signifie que nombre d'entre eux n'ont pas beaucoup d'expérience dans leur ministère.
Pendant la majeure partie de la dernière décennie, les ministres se sont souvent fiés à leurs conseillers politiques pour obtenir des conseils en matière de formulation de politiques publiques, ainsi qu'à des sources de l'extérieur de la fonction publique, plutôt qu'à leurs sous-ministres et au personnel de leurs ministères. Cela peut avoir eu pour effet de diminuer la capacité des ministères à fournir des conseils dans ce domaine, à un moment où les questions deviennent de plus en plus complexes et reliées entre elles, et où le gouvernement doit d'urgence repenser nombre de ses politiques.
La restructuration de 1993, entre autres changements, a eu pour effet de placer les ministres et la fonction publique dans une meilleure position pour relever les défis fondamentaux qui se posent au gouvernement. Pour ce faire, toutefois, il pourrait bien être nécessaire d'établir une plus grande distinction organisationnelle entre les responsabilités pour la formulation des politiques et les responsabilités pour l'exécution. Cela revêt encore plus d'importance du fait que les nouvelles structures des ministères sont plus complexes qu'avant. Un objectif important de la restructuration était de permettre aux ministres de mieux contrôler et de mieux diriger leur portefeuille. Si les ministres ne veulent pas s'enliser à cause de l'étendue de leur portefeuille, ils doivent se concentrer sur les politiques qu'ils souhaitent appliquer. De même, la nécessité de fournir aux ministres des conseils de qualité en matière de politiques publiques exige des sous-ministres et des autres cadres supérieurs qui assument des fonctions de conseiller en matière de politiques de ne pas se laisser distraire de leur rôle crucial à cet égard par les demandes que suscitent la réorganisation des programmes et la gestion des responsabilités opérationnelles de ces portefeuilles.
En Nouvelle-Zélande, la clarté des objectifs a été reconnue comme étant l'un des principes clés sous-jacents aux réformes de la gestion, ce qui, avec l'acceptation de la distinction entre les résultats et les extrants a mené de façon logique à une distinction plus grande entre les responsabilités pour la formulation des politiques et les responsabilités opérationnelles. À peu près partout au sein du gouvernement, les ministères chargés de fournir des conseils en matière de politiques, y compris le contrôle et l'évaluation de l'application de ces politiques, ont été séparés des ministères et autres entités responsables des opérations, c'est-à-dire de la prestation des services publics et de l'application des règlements, etc. Les principes de base de la responsabilité ministérielle n'ont toutefois pas été laissés de côté. Les ministres sont encore responsables des politiques qu'ils adoptent en vue d'atteindre les résultats souhaités et selon les extrants qu'ils optent de financer. Toutefois, les responsabilités des administrateurs principaux des deux types de ministère, ceux changés de l'élaboration des politiques et ceux chargés des opérations, ont été précisés en ce qui a trait à leurs obligations respectives à l'endroit des ministres. Les ministres, quant à eux, profitent des avantages que présentent l'accès à diverses sources pour obtenir des conseils quant à l'efficacité des activités entreprises, des options qui s'offrent à eux et des niveaux de ressources nécessaires selon le cas.
L'expérience de la Nouvelle-Zélande à cet égard, bien qu'elle ne soit pas unique sur tous les plans (les agences d'exécution en Grande-Bretagne, par exemple, ont été conçus avec certaines des mêmes caractéristiques), démontre qu'il est possible et qu'il peut être profitable d'en arriver à la plus grande distinction possible entre les responsabilités pour la formulation des politiques et les responsabilités opérationnelles. Il peut y avoir cependant des écarts entre les divers secteurs de politique quant au niveau de distinction possible ou nécessaire. Toutefois, l'expérience de la Nouvelle-Zélande indique qu'il est possible de pousser davantage cette distinction, et qu'elle peut servir aux ministres dans l'atteinte de leurs objectifs politiques tout en contribuant à une gestion plus productive des opérations.
L'accent que l'on met sur les systèmes devrait faire place à des normes dictées par les organismes centraux ainsi qu'à une plus grande autonomie individuelle, qui varierait en fonction des besoins administratifs dans la fonction publique. (p. 30).Cela visait à la délégation des pouvoirs « jusqu'aux niveaux raisonnables les plus bas », afin d'offrir un service de meilleure qualité et correspondant davantage aux besoins du public.
Au cours des dernières années, le nombre de contrôles centraux a été réduit, du fait que l'on a accordé aux ministres et à leurs sous-ministres de plus grands pouvoirs financiers et administratifs. Par ailleurs, certains pouvoirs additionnels de gestion du personnel ont été confiés aux sous-ministres, suite notamment à l'adoption en 1992 de la Loi sur la réforme de la fonction publique . De plus, certaines délégations de pouvoirs à des cadres de niveau inférieur ont été effectuées. On n'a toutefois pas procédé à une « révision fondamentale ». Plus précisément, le même système de gestion des ressources humaines dans l'ensemble de la fonction publique, dont le cadre législatif et administratif a été élaboré dans les années 60, demeure en place. En outre, les travaux effectués par notre bureau, et d'autres études, ont démontré que les pouvoirs délégués aux ministères ou dans les ministères n'ont pas jusqu'à maintenant toujours produit des résultats positifs. On a fait ressortir un certain nombre de problèmes sous-jacents, comme la nécessité de s'assurer que les valeurs qui ont toujours guidé la fonction publique sont bien ancrées dans l'ensemble du gouvernement, que les objectifs sont clairs, que les responsabilités accrues s'accompagnent d'une formation appropriée, et que l'obligation de rendre compte des cadres à l'égard de leurs décisions de gestion est améliorée.
Toutefois, la plupart des ministères sont de taille importante et suffisamment diversifiés pour qu'ils puissent être considérés comme des entreprises autonomes. À l'intérieur de paramètres étendus, ils devraient avoir considérablement de latitude pour établir les systèmes administratifs qui correspondent le mieux à leurs besoins particuliers et disposer des compétences nécessaires pour gérer efficacement ces systèmes. Ils doivent être directement responsables des mesures qu'ils prennent ou qu'ils omettent de prendre. En outre, dans un contexte de changements rapides, et si l'on veut offrir aux Canadiens les services peu coûteux, de grande qualité, efficients et adaptés qu'ils souhaitent, on doit recourir à la délégation des pouvoirs, au sein des ministères, aux cadres qui sont les plus près des points de service.
L'approche de la Nouvelle-Zélande diffère considérablement de l'expérience du Canada jusqu'à maintenant du fait de l'engagement très clair de déréglementer les mécanismes centraux de contrôle et de déléguer les pouvoirs, c'est-à-dire de procéder à un transfert important des responsabilités quant à la gestion des opérations gouvernementales y compris la gestion des ressources humaines. Du fait que la restructuration devait donner lieu à une distinction entre les ministères responsables de la formulation politiques et ceux responsables des aspects opérationnels, les organismes centraux principaux, c'est-à-dire le Trésor et la Commission des services publics, ont dû se départir de nombreuses fonctions de contrôle qu'ils assuraient à ce moment-là. Ainsi, ils ont accepté que la délégation des pouvoirs soit fondée sur la volonté de permettre aux administrateurs principaux, notamment ceux qui sont responsables des ministères d'exécution, d'exercer des pouvoirs considérables et de décider des façons les plus économiques et efficientes d'affecter leurs ressources humaines et financières, en vue de s'acquitter de leurs responsabilités et de leurs obligations.
Le Trésor conserve le contrôle légal de l'affectation, de l'investissement et des autres utilisations des fonds publics. Toutefois, dans un cadre d'exigences législatives et de politiques générales, les administrateurs principaux des ministères sont maintenant pleinement responsables de la gestion financière et du rendement de leur organisme, ainsi que des systèmes de gestion, d'information et de comptabilité nécessaires pour atteindre les meilleurs résultats possibles. De même, la Commission des services publics a délégué son rôle d'employeur aux administrateurs principaux. Étant donné que les pouvoirs de l'employeur sont directement attribués, en vertu de dispositions législatives, aux administrateurs principaux, ceux-ci sont maintenant libres de doter les postes de leurs organisations, de négocier la rémunération des employés (en respectant des lignes directrices s'appliquant à l'ensemble du gouvernement) et de concevoir des systèmes de gestion du personnel qui répondent aux besoins particuliers et à la situation de leurs ministères. Enfin, les services communs ne relèvent plus d'un mécanisme central de contrôle et les ministères sont essentiellement libres d'obtenir les services requis des sources qu'ils jugent les plus appropriées et économiques. Tout cela signifie que la responsabilité des administrateurs principaux, à l'égard de la qualité du rendement de la gestion dans leur ministère, est beaucoup plus explicite en Nouvelle-Zélande qu'au Canada où les pouvoirs considérables que les organismes centraux exercent sur une foule de décisions administratives diminuent la mesure dans laquelle les sous-ministres sont considérés comme étant responsables et comptables du rendement de la gestion.
La délégation importante des pouvoirs en Nouvelle-Zélande s'est produite dans un contexte où les résultats souhaités ont été traduits en objectifs clairs, où l'on surveille de près le rendement et où l'on applique des mesures d'incitation pour obtenir les résultats de la façon la plus rentable possible. De plus, la délégation des pouvoirs de gestion s'est produite dans un contexte de politiques de gestion intégrée et a été fondée sur les pratiques les plus efficaces. Les administrateurs principaux, par exemple, doivent, en vertu des dispositions législatives, répondre aux normes s'appliquant à tout « bon employeur », c'est-à-dire doter les postes selon le principe du mérite et respecter les politiques d'équité en matière d'emploi. Ils doivent aussi veiller à ce que des systèmes de gestion des ressources et des opérations soient établis et qu'ils répondent à des normes élevées du point de vue de la transparence, de la fiabilité et de communication de l'information.
L'expérimentation n'a pas toujours été sans heurt, mais l'expérience démontre que non seulement une plus grande délégation des pouvoirs est possible à l'intérieur du régime parlementaire d'inspiration britannique, mais que cela peut favoriser grandement une gestion plus productive.
Toutefois, les progrès en vue d'améliorer l'obligation de rendre compte ont été terriblement lents. Notre bureau a fait état de lacunes qui perdurent. Les parlementaires demeurent critiques quant à la façon dont les ministres et le gouvernement, s'acquitte de leur obligation de rendre compte. Le gouvernement actuel reconnaît régulièrement la nécessité de progresser davantage sur cette voie. L'importance d'une meilleure reddition des comptes ne peut être trop soulignée. Il s'agit d'un élément essentiel pour obtenir un gouvernement efficace et responsable et une gestion publique saine.
Les réformes entreprises en Nouvelle-Zélande ont amélioré la façon dont les ministres et la fonction publique s'acquittent de leur obligation de rendre compte. Cela s'est fait notamment grâce à la distinction entre les résultats et les extrants, la séparation de la formulation des politiques des fonctions d'exécution, la délégation des pouvoirs et le transfert des responsabilités, le tout étant intégré aux autres mécanismes établis afin d'améliorer l'obligation de rendre compte.
Le processus d'affectation des crédits parlementaires, par exemple, permet la production de données publiques de plus en plus détaillées et de plus en plus faciles à comprendre quant aux résultats recherchés par les ministres ainsi qu'aux extrants qu'ils désirent financer pour l'atteinte de ces résultats. La responsabilité ministérielle a été raffermie du fait que le Parlement, ainsi que le grand public, sont mieux informés à cet égard. De plus, le cadre législatif auquel l'obligation de rendre compte des résultats est assujettie a réduit les pouvoirs discrétionnaires du gouvernement quant aux renseignements à fournir au Parlement. Il exige plus d'informations financières et non financières au sujet du rendement obtenu et il précise de façon assez détaillée, le genre d'information que le gouvernement doit fournir. Il reste toutefois beaucoup de place à l'amélioration des rapports sur la mesure dans laquelle les extrants produits conduisent à l'atteinte des résultats souhaités. Même si le processus d'affectation des crédits parlementaires demeure le point central de débats partisans et d'évaluations politiques, les règles suivies ont amélioré la crédibilité et la fiabilité de l'information fournie et qui sert à ces débats et à ces évaluations. Cela contribue à renforcer la responsabilité ministérielle, mais cela sert également aux ministres et au gouvernement, du fait qu'ils peuvent évaluer plus précisément la situation à laquelle ils font face.
Au sein du gouvernement, la reddition des comptes des fonctionnaires a été raffermie grâce au recours à des contrats plus précis et régissant les rapports entre les ministres et leurs administrateurs principaux. Comme nous l'avons décrit dans les sections précédentes du présent document, cela comprend à la fois le rendement attendu de chaque cadre supérieur et les extrants en matière de politiques ou opérationnels achetés par le ministre. Une plus grande clarté quant aux responsabilités et, conséquemment, quant à la reddition des comptes, a découlé de cette situation. En outre, la plus grande transparence de ces rapports a amélioré la reddition des comptes des cadres supérieurs à l'endroit des ministres. Cette approche a été rendue encore plus pratique par une délégation importante des pouvoirs aux cadres supérieurs, délégation rendue possible par l'amélioration de l'obligation de rendre compte. Les cadres supérieurs peuvent disposer des pouvoirs nécessaires pour atteindre les résultats que l'on attend d'eux, étant donné que ces résultats sont précisés à l'avance. Compte tenu de la structure des rapports entretenus, les cadres supérieurs sont motivés à gérer leurs ministères de façon à servir les ministres et le public. Les extrants précisés (sauf dans le cas des conseils en matière de politiques de nature confidentielle) font l'objet de rapports publics réguliers et rigoureux et sont assujettis aux exigences de la vérification. En contrepartie, ce régime d'imputabilité donne aux cadres supérieurs toutes les raisons d'établir des organisations performantes, en tenant compte des pouvoirs et des responsabilités délégués, précisément parce que le rendement du cadre supérieur est intimement lié à celui de ses subordonnés et à l'efficacité des systèmes de gestion ministériels et des procédures opérationnelles.
Jusqu'en 1984, l'expérience de la Nouvelle-Zélande semble avoir été similaire à la nôtre. On savait depuis longtemps qu'il existait des problèmes quant à la gestion de la fonction publique. De nombreuses initiatives avaient été entreprises avec un succès mitigé. L'inertie de la bureaucratie et le manque de volonté politique étaient trop importants pour qu'on puisse réussir à faire des changements. Toutefois, dirigées par un petit groupe de ministres dans des portefeuilles importants qui ont vu la nécessité de procéder à un changement et fermement appuyées par certains cadres supérieurs, les réformes entreprises dans le milieu des années 80 ont enfin permis de résoudre les problèmes connus de longue date. Le succès de ces réformes de la fonction publique est en partie attribuable au fait qu'elles faisaient partie intégrante du programme plus vaste de réforme de la politique économique et sociale que le gouvernement avait lancé précédemment. L'engagement politique profond qui s'est manifesté dès le début a continué d'être très visible pendant toute la dernière décennie, malgré les changements de gouvernement qui se sont produits. D'autres facteurs ont été tout aussi importants, à savoir la cohérence du programme de réformes et le leadership des dirigeants des organismes centraux qui en ont surveillé l'élaboration et l'articulation et qui en ont dirigé la mise en oeuvre. En outre, le recours à la législation et l'intégration, dans le modèle de gestion, de mesures
d'incitation destinées à accroître la productivité ont contribué à surmonter l'inertie qui avait affligé les réformes précédentes.
L'expérience au niveau international en matière de réformes de la gestion du service public laisse voir qu'à un certain moment, pour qu'un important programme de réformes soit mené à bien, il doit constituer un tout logique. Toutes les pièces doivent être en place. Certains gouvernements ont réussi à mettre les pièces ensemble avec assez de succès, tandis que d'autres ont échoué. L'expérience au niveau international fait aussi ressortir que la cohérence et la constance d'un programme important de réformes est impossible sans un engagement à fonds et soutenu des dirigeants politiques. Un engagement timide ou superficiel n'est pas suffisant. Parallèlement, la volonté politique proprement dite ne suffit pas non plus. Comme le démontre le cas de la Nouvelle-Zélande, il est aussi nécessaire que les ministres et les cadres supérieurs acceptent une stratégie de réforme qui fait le lien entre l'amélioration de la façon de gouverner et une gestion améliorée. Cela veut dire que les réformes ne doivent pas seulement servir le programme politique des ministres, et être perçues comme telles, mais aussi combler les lacunes en matière de gestion de façon progressive, sur la base de mesures bien pensées, cohérentes et bien ancrées dans la réalité.
Au cours de la dernière année, le gouvernement du Canada a été confronté à des décisions cruciales du point de vue de son budget, de ses politiques et de ses programmes. Le budget de février 1995 fait état de compressions considérables des programmes et d'autres changements qui auront des répercussions importantes sur la structure et la taille de la fonction publique. Dans ce contexte, un effort concerté sera nécessaire de la part du gouvernement pour rétablir un contexte de stabilité et pour recréer l'ambiance propice au renouvellement de la fonction publique qui est essentiel au maintien de la vitalité de l'institution.
En même temps, tout en reconnaissant l'urgence pour le gouvernement fédéral du Canada de régler son dilemme financier, un effort délibéré, continu et soutenu en vue de procéder à des changements nécessaires et fondamentaux doit être poursuivi. Avec la restructuration récente, et le début d'une redéfinition du rôle du gouvernement fédéral, il existe une possibilité de faire des progrès quant à la définition des rôles respectifs des ministres et des fonctionnaires; de mieux distinguer les responsabilités pour la formulation des politiques et les responsabilités pour l'exécution; de déléguer - et de transférer des pouvoirs et d'améliorer le régime d'imputabilité tant pour les ministres que pour les fonctionnaires. Il n'existe pas de solution magique aux problèmes de la gestion publique au Canada, et, dans cette perspective, même avec les changements annoncés, nous ne faisons que commencer à mettre le gouvernement sur la bonne voie.
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FOOTNOTES
1. La Nouvelle-Zélande, comme d'autres démocraties occidentales, possède également une variété d'autres dispositions institutionnelles servant à restreindre le pouvoir exécutif, comme le cadre de lois et de règlements qui régit la gestion et le financement de l'appareil étatique.
2. Les mesures législatives régissant le Bureau de la vérification sont en voie de révision; le gouvernement a annoncé des modifications pour 1994-1995, reposant sur plusieurs motifs, notamment la reconnaissance du statut du Contrôleur et vérificateur général à titre de mandataire du Parlement et l'établissement d'un mandat de sept ans (à l'heure actuelle il s'agit d'une nomination pour une période indéterminée).
3. Selon les chiffres fournis par la Commission des services publics. Tous les chiffres relatifs aux employés après 1988 sont exprimés en équivalents temps plein. Avant cette date, ils correspondent à un nombre d'employés. Il faut noter que la liste des ministères varie selon la définition utilisée.
4. Le gouvernement a décidé, en 1979-1980, d'entreprendre des « méga-projets » énergétiques en association avec le secteur privé, soit au moyen d'investissements directs, soit en assumant le risque des investissements du secteur privé. Cette décision a mené à de lourdes pertes. En 1986 et en 1987, le gouvernement a dû radier une somme que l'on estime à 9,2 milliards de dollars NZ en dettes connexes. (C. James, 1992, p. 65). Nota : Le taux de change du dollar néo-zélandais a fluctué depuis le début des années 1980 mais, en 1995, un dollar NZ se transigeait au taux de 0,90 $ CAN.
5. Dans un rapport de février 1984, le Fonds monétaire international voyait dans la croissance du déficit gouvernemental « un déséquilibre de l'économie encore plus important et qui menaçait de déstabiliser l'économie » (Traduction - Cité par R. Douglas, 1987, p. 47).
6. Selon J. Roberts (1987, p. 34), « entre 1912 et 1985, aucun changement fondamental n'avait été apporté au mode d'organisation de l'administration publique. Selon une Commission royale créée en 1961, on n'avait pas la preuve tangible de l'existence de problèmes dans l'administration. Cette commission ne fit en général que perpétuer le système établi » (Traduction).
7. Parmi les constatations de ce rapport (rapport Shailes), on relevait que la gestion financière était médiocre et manquait de leadership positif, que la gestion insistait depuis trop longtemps sur le simple respect des niveaux autorisés de dépenses, que, malgré d'importantes activités semi-commerciales dans beaucoup de ministères, le potentiel de gestion efficace des ressources ne s'était pas concrétisé et que les régimes d'approbation étaient trop rigides et complexes pour favoriser une bonne gestion.
8. On a dit du document « Economic Management » qu'il s'agissait « d'un remarquable document d'information, dans lequel le Trésor analysait les causes du malaise économique de la Nouvelle-Zélande et préconisait certaines orientations stratégiques » (Traduction - J. Martin, 1992, p. 2).
9. M. James Buchanan, l'un des auteurs de la théorie des choix publics expliquait que son principe fondamental était « que les gens devraient être traités comme des agents rationnels de maximisation de l'utilité dans tous leurs comportements et qu'il fallait concevoir les institutions de manière à ce que le comportement individuel serve les intérêts du groupe » (Traduction - Cité par J. Martin, 1988, p. 10).
10. Dans l'énoncé de 1986 sur la réforme des dépenses publiques, on estimait que, pour cette année-là, le rendement comptant net après impôt pour le contribuable, sur les actifs de 20 milliards de dollars NZ des sociétés gouvernementales, serait nul (dans une économie dont le produit intérieur brut se situait à 45 milliards de dollars NZ à ce moment-là).
11. Exemples de services commercialement non viables fournis par les entreprises publiques en vertu de contrats conclus avec l'État : établissements bancaires et postaux situés dans les endroits où la demande est faible, services téléphoniques locaux ou ruraux, transport ferroviaire urbain de passagers et service postal universel. (G. Scott et al., 1990, p. 147).
12. En 1993, le Bureau de la vérification (Audit Office) prenait l'initiative de séparer lui aussi les politiques des opérations et il a été réorganisé en deux services, soit le Bureau du contrôleur et vérificateur général (Office of the Controller and Auditor-General), effectif : 52, et Vérification Nouvelle-Zélande (Audit New Zealand), effectif : 296. Le Bureau du contrôleur et du vérificateur général est responsable « des politiques, des normes et de la supervision pour la prestation de services de vérification, ainsi que de la présentation de rapports au Parlement et de la liaison avec celui-ci » (Traduction). Vérification Nouvelle-Zélande « s'acquitte des fonctions opérationnelles de vérification du Bureau pour une proportion importante de la clientèle, en concurrence avec d'éventuels services privés de vérification » (Traduction - Contrôleur et vérificateur général, 1992-1993, p. 7).
13. De longues discussions avec les syndicats de la fonction publique ont précédé l'introduction de ce texte de loi. Cependant, ces discussions n'avaient pas abouti aux concessions que des ministres importants jugeaient nécessaires.
14. Il s'agit d'une différence notable par rapport à la pratique en vigueur au Canada et dans d'autres pays comme le Royaume-Uni et l'Australie, où le Premier ministre procède à ces nominations.
15. Le Tribunal de l'emploi fait oeuvre de médiateur entre les employeurs et les employés et rend des décisions sur des questions relatives aux contrats d'emploi (griefs, interprétation contestée des contrats, etc.); on peut en appeler d'une décision du Tribunal à la Cour de l'emploi.
16. Des décisions de la Cour de l'emploi ont été interprétées comme appuyant le renouvellement du contrat de l'employé lorsque le rendement de celui-ci était satisfaisant et que les fonctions n'étaient pas modifiées.
17. Au Royaume-Uni, le gouvernement a proposé, au milieu de 1994, un régime de contrats d'emploi pour les secrétaires permanents (permanent secretairies - c'est-à-dire les sous-ministres) et d'autres hauts fonctionnaires, d'une durée indéterminée, mais avec des périodes définies d'avis de cessation d'emploi. Les directeurs d'organismes Next Steps (agences d'exécution) à l'intérieur des ministères ont un lien quasi-contractuel avec le ministre, énoncé dans le document-cadre de l'organisme. En Australie, des mesures législatives adoptées en 1994 prévoyaient des contrats de cinq ans pour les secrétaires (les sous-ministres) des ministères.
18. Dans une loi subséquente, la Loi modificative de 1994 sur les finances publiques (Public Finance Amendment Act (1994)), le ministre responsable est celui qui, « à l'égard d'un ministère, détient actuellement la responsabilité de son rendement financier » (Traduction).
19. Ce sont les administrateurs principaux et d'autres hauts fonctionnaires, plutôt que les ministres, qui comparaissent généralement devant les comités de la Chambre des représentants, où s'effectue le « travail pratique » d'examen parlementaire. Le greffier de la Chambre des représentants a constaté que les « hauts fonctionnaires représentent leur ministre devant les comités ... et que l'on s'attend à ce qu'ils traitent des questions de politiques. ... Les comités interrogent des ministres à l'occasion, mais il reste préférable de pouvoir demander des explications à un fonctionnaire » (Traduction - D. McGee, 1991, p. 55).
20. Habituellement, un administrateur principal qui vient d'être nommé reçoit environ 95 p. 100 de sa rémunération de base, avec des augmentations en fonction du rendement (jusqu'à concurrence de 110 p. 100 de la rémunération ou de 10 000 dollars NZ). Un sondage réalisé sur la période de 1988 à 1991 indique que la rémunération moyenne (y compris les avantages non-monétaires) des administrateurs principaux accusait un important retard sur celle de leurs homologues du secteur privé. (J. Boston, 1992, p. 411). De manière générale, on semblait se rapprocher de la rémunération du marché après les réformes de 1988, mais la réticence subséquente du gouvernement à accorder des augmentations a, en moyenne, creusé l'écart à nouveau.
21. En vertu d'une modification apportée en 1989 à la Loi sur le secteur public, il y a deux façons de joindre les rangs du Groupe : on peut être engagé pour occuper un poste désigné, ou encore faire l'objet d'une « déclaration personnelle ». Dans ce dernier cas, le Commissaire de la Commission des services publics, agissant sur la recommandation conjointe d'un membre du Groupe et d'un comité de sélection indépendant composé d'administrateurs principaux (dont une personne du secteur privé) peut déclarer membre du Groupe un fonctionnaire possédant les qualités requises. Une telle déclaration se fait avec l'assentiment de l'administrateur principal du ministère en cause. La méthode de nomination au Groupe par déclaration personnelle vient du fait que, dans certains cas, des gens devraient faire partie du Groupe des hauts fonctionnaires en raison de leurs compétences personnelles, plutôt que du poste qu'elles occupent.
22. La Commission des services publics convoque une conférence du personnel ministériel chargé des relations industrielles afin de donner son opinion sur la négociation à venir, ce qui définit le contexte des négociations sans empêcher des variations mineures parmi les ministères.
23. Les employeurs et les employés peuvent administrer eux-mêmes leurs contrats ou se faire représenter par un agent, qui n'est pas nécessairement le même, et qui les représente dans la négociation des contrats, la négociation collective ou les griefs. La Loi permet la grève et le lock-out après l'expiration d'une convention collective, pendant la négociation d'une nouvelle convention.
24. Le Mode B de comptabilisation prend deux formes, brute ou nette, selon le type d'extrant. Les crédits à comptabilisation brute visent les extrants que les ministères vendent seulement au gouvernement et couvrent tous les frais de production; les crédits à comptabilisation nette visent les extrants produits par des ministères qui ont des recettes externes; comme un fonds renouvelable, ces derniers crédits permettent de nouvelles dépenses à partir des recettes, sans nouveau crédit. (F. Goldman, E. Brashares, 1991, p. 83).
25. Les gouvernements du Royaume-Uni et de l'Australie ont annoncé des plans visant à instaurer progressivement la comptabilité d'exercice dans les ministères et les organismes. Le gouvernement canadien a annoncé, dans son budget de février 1995, qu'il avait l'intention d'adopter une comptabilité d'exercice; cela signifie surtout la capitalisation des biens et la comptabilisation des recettes fiscales sur une base d'exercice plutôt que sur une base de caisse. À quelques exceptions près, les divers ministères et organismes canadiens n'ont jamais établi de rapports périodiques, pas plus que d'états financiers annuels sur une base d'exercice.
26. À l'issue des réformes parlementaires de 1985, on a constitué 14 comités thématiques (select committees) au sein de la Chambre des représentants, ainsi qu'un autre comité, qui traite des organismes parlementaires. Les comités étudient les projets de loi; effectuent un suivi et mènent des enquêtes spéciales sur les politiques, l'administration et les dépenses des organismes gouvernementaux dans leur domaine; examinent le budget; et donnent suite aux pétitions. Ils détiennent le pouvoir de lancer leurs propres enquêtes, mais l'examen des projets de loi accapare une bonne partie de leur temps. L'un des principaux comités est celui des finances et des dépenses (Finance and Expenditure), qui confie à d'autres comités les questions relatives au budget et examine les questions générales touchant les dépenses publiques. Il étudie les états financiers annuels de l'État, le rapport du Contrôleur et vérificateur général sur les états financiers et les projets de lois de nature financière (et fiscale). Les 13 autres comités s'intéressent respectivement au commerce, à l'éducation et aux sciences, aux affaires étrangères et à la défense, à l'administration publique, aux affaires intérieures et aux administrations locales, à la justice et à la réforme du droit, au travail, aux affaires maories, à la planification et au développement, à la production primaire, aux sciences sociales et, finalement, aux transports. En 1993, on a créé un nouveau comité qui se penche sur le rendement des entreprises publiques commerciales.
27. Dans le cas d'un gouvernement de coalition, à représentation mixte, l'énoncé de la politique budgétaire (aperçu des priorités gouvernementales et des objectifs financiers à long terme) vise le maintien d'une politique financière stable. Le rapport sur la stratégie financière explique comment les mesures budgétaires se rapportent aux grands objectifs énoncés dans la politique budgétaire. Ses projections servent à analyser les risques potentiellement graves pour l'avenir.
28. Les états financiers du gouvernement de la Nouvelle-Zélande pour l'exercice se terminant le 30 juin 1994 affichent un excédent de 755 millions de dollars NZ, alors qu'en 1993, on avait connu un déficit de 819 millions de dollars NZ. L'Institut de recherche économique de la Nouvelle-Zélande (New Zealand Institute of Economic Research) prévoit des excédents permanents, qui devraient dépasser 6 milliards de dollars NZ (6 p. 100 du produit intérieur brut) en 1998-1999.
29. Ces points ont tous été soulevés dans l'évaluation par le gouvernement australien des réformes de la fonction publique dans ce pays. (Voir Commonwealth of Australia, Task Force on Management Improvement, 1993, p. 505, 506).
30. Un rapport de vérification comporte des réserves si le vérificateur est d'avis que les renseignements présentés dans les états financiers sont suffisamment inexacts ou trompeurs pour influencer la compréhension par le lecteur des états et de l'entité.