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Rapport annuel de l'ombudsman 2003-2004Bureau d'arbitrage et de gestion des conflits (BAGC) TABLE DES MATIÈRES
ANNEXE
LETTRE DE L'OMBUDSMAN
Madame Doreen Steidle Madame la Présidente Directrice Générale, C'est avec plaisir que nous déposons notre second Rapport Annuel du Bureau d'arbitrage et de gestion des conflits (BAGC). Il s'avère une source additionnelle d'information qui complète la rencontre que nous avons eue suite à votre nomination récente. Au cours de celle-ci, nous avons abordé les principales responsabilités du BAGC, sur lesquelles ce Rapport s'attardera :
La première activité est la plus connue de l'organisation. En effet, depuis son instauration, plus de 150 décisions d'arbitrage sur dossiers de sécurité ont été rendues. Il y a eu un ralentissement notoire de cette activité cette année, en raison du nombre restreint de dossiers acheminés à notre attention. Les services de l'Ombudsman ont été officiellement mis en branle cette année. Il y a peu d'Ombudsman externes au sein de ministères fédéraux. Quelques collègues ouvrent, dans des société de la couronne (ex. : l'Ombudsman externe de Postes Canada) ou comme Ombudsman interne (ex.: ministère de la Défense). A notre connaissance toutefois, le Bureau des passeports serait le premier Organisme de Services Spéciaux à offrir à ses clients le recours aux services d'un Ombudsman, pour recevoir et traiter des plaintes. Les services de médiation ou d'arbitrage des différends contractuels, tout comme la fonction d'Officier sénior à la divulgation des actes fautifs en milieu de travail, gagneront à être davantage publicisés. D'ailleurs, au cours de la prochaine année, nous nous rendrons disponibles pour rencontrer les directions, comités de gestion ou exécutif, ainsi que le syndicat, afin de faire connaître ces services ainsi que les autres que nous dispensons. Veuillez agréer, Madame la Présidente Directrice Générale, l'expression de mes sentiments distingués.
Jocelyn Francoeur, LL.B. Sommaire exécutif
Le Bureau d'arbitrage et de gestion des conflits (BAGC) a d'abord été établi pour traiter les recommandations de révocation et de refus d'émission dans les cas de sécurité autres que ceux qui sont reliés à la sécurité nationale. Les obligations procédurales d'équité et de justice naturelle sont à la base de la création de la fonction. Ces obligations découlent de principes fermement établis en droit administratif. En vertu de ces principes, une séparation institutionnelle entre l'autorité décisionnelle et les instances fonctionnelles permets d'éviter la confusion des rôles entre l'autorité qui procède à des enquêtes et celle qui prononce sur un pourvoi en retrait de bénéfices, avantages ou prestation de services. Ainsi fut établi la fonction d'Arbitrage en matière de dossiers de sécurité. À ce chapitre, on nous a confié cette année un nombre inférieur à près de 50% de dossiers, comparativement à l'année dernière. Le centre d'intérêt et objet des enquêtes aurait évolué, et les ressources auraient été affectées à des dossiers prioritaires. Le BAGC jouissant d'une indépendance institutionnelle vis-à-vis le Bureau des passeports, la fonction d'Ombudsman externe pouvait y être naturellement greffée. Au cours du dernier trimestre de cette année, nous avons lançé les pages de l'Ombudsman externe sur le site Web du Bureau des passeports. Nous avons reçu et traité plus de cent (100) appels, télécopies et pièces de correspondance. L'Ombudsman n'est pas un juge. Le rayonnement de son action invite les organisations responsables à considérer des méthodes alternatives de traitement de certains types de dossiers. Les agences dynamiques qui sont préoccupées de la qualité du service reçoivent les observations et la médiation de l'Ombudsman comme un gage supplémentaire de cette qualité à laquelle elles s'engagent. Environ 75% de nos interventions ont permis de résoudre les difficultés, que ce soit par la provision directe de renseignements ou l'action de Directions desquelles nous avons sollicité la collaboration. Afin de reconnaître les efforts des divisions qui ont été davantage sollicitées, nous instituons la désignation de 'prix orange' de la coopération, qui cette année revient à JWC (Opérations centrales). Les services de médiation ou d'arbitrage des différends contractuels n'ont pas été sollicités. Par ailleurs, dans notre responsabilité d'Officier sénior chargé de la protection des employés et des enquêtes en matière de divulgation des actes fautifs en milieu de travail, un seul cas a été porté à notre attention. Celui-ci a été résolu de concert avec la direction des Ressources Humaines. Il s'agissait de l'interprétation et application d'une disposition de la Convention Collective. Enfin, au chapitre de la protection de la vie privée et Accès aux renseignements personnels, nous exprimons notre crainte qu'en vertu des arrangements actuels, le Bureau des passeports, qui ne justifie pas d'une culture ou expertise en ces domaines, ait de la difficulté à obtenir conseils et avis de la part de l'autorité déléguée du ministère. L'an dernier, dans le cadre de discussions préliminaires avec AEC, le dépôt de recommandations conjointes relativement à la délégation d'autorités affectées au Bureau des passeports, en matière de protection de la vie privée et Accès à l'information fut envisagé. La restructuration du bureau responsable au ministère, ainsi que les difficultés budgétaires au Bureau des passeports, ont fait en sorte que cette initiative fut abandonnée. D'abord, celle-ci est plus qu'occupée par les dossiers du ministère des Affaires étrangères Canada (AEC). Ensuite, elle est distante, tant physiquement que fonctionnellement. Cet éloignement physique, de même que son absence en tant qu'observateur (ou autre capacité) sur les comités de gestion ou Exécutif, pourrait éventuellement compromettre ou retarder la mise-en-oeuvre d'initiatives importantes au Bureau des passeports, si par exemple, des Études d'impact sur la vie privée étaient mises en branle alors que des projets seraient largement entrepris. A contrario, cette présence, qui est assurée aux AEC, permets de garder contact avec les initiatives courantes et à venir, et de planifier les interventions et actions prescrites aux termes des politiques et Loi pertinentes. Le Bureau des passeports a obtenu du financement pour un Projet de recherche sur les technologies de reconnaissance faciale. Le projet avait pour objet de déterminer si ces applications présentent une opportunité réelle d'améliorer la sécurité des processus, laquelle se traduit par une plus grande intégrité des documents et titres de voyage Canadiens au bénéfice des voyageurs qui en sont munis. La direction de ce projet a été confiée au Président du BAGC qui a reçu ce mandat dans le respect de son indépendance institutionnelle chargée de veiller aux intérêts supérieurs des clients du Bureau des passeports. A ce titre, le projet a été mis en branle avec le souci déterminant de documenter avec preuves concrètes l'efficacité ou non de ces systèmes, de mitiger les impacts sur la vie privée des clients et de rendre des recommandations pertinentes à ces chapitres. Ce projet de recherche a été lancé avec un appel d'offre à l'industrie de venir démontrer leurs solutions. Les tests de logiciels des répondants ont débuté en mars 2003. Ce projet de recherche fut conclu par la production d'un rapport détaillé quant à l'efficacité de ces systèmes, l'impact sur la vie privée et les coûts d'opération. Le rapport fut déposé en cours d'exercice, et les commentaires du Commissaire à la vie privée sont attendus lors du prochain exercice. 1. Arbitrage de dossiers de sécurité Les décisions de refus d'émettre ou de révocation de passeport sont, par essence, des décisions administratives. Comme toutes les décisions de l'administration, elles sont assujetties aux règles de justice naturelle et d'équité procédurale. Au Bureau des passeports, ces exigences ont conduit à la mise en place d'un processus d'enquête et de prise de décision qui se distinguent. En d'autres termes, il y a séparation des rôles entre la partie qui enquête et l'autorité désignée, qui au Bureau des passeports, est un Arbitre indépendant. Le rôle de cet Arbitre est de prononcer sur l'applicabilité des motifs de révocation et de refus de services de passeports énoncés au Décrêt sur les passeports Canadiens (disponible sur le site Web du bureau des passeports à www.ppt.gc.ca ), sauf pour les cas liés à la sécurité nationale. 1.1 La procédure d'enquête La direction de la Sécurité, des politiques et de l'admissibilité du Bureau des passeports est un organisme d'enquête identifié à la Loi sur la protection des renseignements personnels. La section de la Sécurité et de la revue de l'admissibilité (la Section) est chargée de l'administration du programme d'enquête. Lorsque la Section est avisée d'événements pouvant constituer des cas d'abus ou d'utilisation illégale de passeports ou documents de voyage, un dossier de sécurité est ouvert et une enquête peut être entreprise. Les enquêtes de la Section visent à colliger puis déterminer si les faits semblent soutenir les conditions de refus ou de révocation de passeport. Si tel semble être le cas, le sujet a l'opportunité de présenter une défense, et répondre aux allégations de la Section. La Section achemine une lettre qui présente au sujet les faits qui lui sont reprochés. Celui-ci est invité à soumettre, directement ou par ses conseillers ou procureurs, toute information jugée pertinente. La Section a l'obligation de considérer ces informations dans le cadre de son enquête. Après considération de toute l'information à sa disposition, la Section peut autoriser l'émission de passeport à pleine validité ou pour une période restreinte, assortie de conditions. Alternativement, dans la mesure où la Section estime que l'information semble supporter une conclusion que des motifs de refus ou de révocation sont applicables, la Section peut recommander à un Arbitre, agissant au nom du Bureau des passeports, de rendre une décision. Les prétentions de chaque partie sont versées par écrit au dossier de sécurité et d'enquête, qui est transmis à l'Arbitre pour décision finale. 1.2 L'arbitrage ou la prise de décision Tel qu'indiqué précédemment, à l'exception des cas liés à la sécurité nationale, l'Arbitre rend donc une décision sur pièces écrites, produites par les parties. L'Arbitre, en tant que partie indépendante, veille à l'application des règles de justice naturelle. À ce titre, il s'assure que le défendeur (le sujet) ait été mis en demeure des intentions de la Section. Donc, les faits reprochés doivent avoir été décrits suffisamment pour que le sujet puisse présenter une défense pleine et entière. Sur le fond, l'Arbitre considère le dossier entier et rend une décision écrite, qui accueille, en tout ou en partie, ou rejette les recommandations de la Section. L'Arbitre se prononce aussi, dans les cas où le pourvoi de la Section est accueilli, quant à la durée de la période de suspension de services applicable. L'Arbitre agit de manière indépendante et saisit le sujet, ses conseillers ou procureurs de sa décision. Une copie de la décision est jointe au dossier, qui est retourné à la Section. Les décisions arbitrales sont considérées comme finales à compter de la date de réception par leur destinataire, i.e. les sujets de l'enquête. Ces derniers peuvent contester la décision en adressant une demande de révision judiciaire devant la Cour Fédérale du Canada dans un délai de trente (30) jours de la réception de ladite décision. L'Arbitre peut parfois être appelé à trancher sur une demande de service intérimaire pour motifs de compassion, le temps que l'enquête sur la cause principale soit complétée, et que les parties lient débat. La Section peut autoriser telle provision de service sans intervention de l'Arbitre. Mais un refus doit être entériné par l'Arbitre. 1.3 Nombre et type d'interventions
Au cours de l'exercice 2003-2004, seulement dix-huit (18) dossiers ont été référés à l'Arbitre pour décision, dont 17 furent effectivement arbitrés. Il s'agit d'un nombre inférieur à près de 50% de ce qu'il fut en 2002-2003. Cette importante fluctuation est imputable à l'assignation temporaire, nous dit-on, des ressources d'enquête à d'autres tâches et projets prioritaires durant l'année, ainsi qu'à une certaine réorientation du centre d'intérêt et objet des enquêtes. De ce nombre, six (6) cas étaient représentés par procureurs ou conseiller. Notons que pour la première fois, tous les pourvois de la Section ont été accueillis en tout ou en partie par l'Arbitre. De là à conclure que les cas les plus évidents et les moins complexes ont été identifiés pour arbitrage, il y a un pas que nous ne franchirons pas, précisément en raison du fait que cette année, comparativement à l'an dernier, deux décisions ont fait l'objet d'un pourvoi en révision judiciaire. Par ailleurs, il nous apparaît sain que l'accumulation de précédents porte fruits et que vraisemblablement, la Section soit engagée à ne produire pour arbitrage que ces enquêtes qui semblent rencontrer le fardeau de preuve élaboré et reconnu par la jurisprudence. Cela est à l'avantage des citoyens qui ne sont pas importunés sans cause grave. Le danger toutefois est une perception erronée de biais de la part du public, qui verrait dans l'accueil des pourvois une trop grande communion d'esprit entre la fonction arbitrale et la Section d'enquête. Malheureusement, comme chacun le sait, il y a peu de réponses à faire valoir à l'encontre de semblable suspicion, bien que certaines décisions illustreraient de manière convaincante la distance et parfaite indépendance de notre fonction. 1.4 Survol comparatif des décisions répertoriées Ainsi que l'illustre le tableau ci-contre, la principale activité faisant l'objet d'enquête et de référé pour arbitrage demeure l'aide à des étrangers, ou à des voyageurs personnifiant des membres de la famille immédiate, et munis des documents de voyage de ces derniers. L'accompagnateur agit à titre d'escorte pour le tiers ou le personnificateur. L'an dernier, 11 dossiers / 32 étaient représentés par avocat (32%). En 2003-04, la proportion est à toutes fins utiles maintenue à 6 dossiers / 17 (35%).
Soulignons par ailleurs que l'an dernier, nous avions présenté des situations problématiques avec les demandes de service intérimaire, déposées pendant que des enquêtes de sécurité se déroulent, et avant que les dossiers ne soient acheminés formellement à l'Arbitre pour décision. Aucune situation semblable n'a été portée à notre connaissance cette année. Enfin, nous présentons le graphique cumulatif des types d'activités sanctionnées, actualisé des décisions de cette année, reflétant l'ensemble de la jurisprudence en matière d'arbitrage. Ce tableau était présenté l'an dernier dans notre premier rapport annuel, et sera actualisé chaque année.
1.5 Durée de la période de suspension de services de passeports Aussi, un nouveau tableau illustre la diversité des sanctions tenant compte des circonstances aggravantes ou atténuantes présentes dans chaque cas individuel. La sanction étudiée ici est la période de suspension de service de passeports imposée par l'Arbitre. Celle-ci va d'une durée maximale de cinq (5) ans - soit la période optimale de validité d'un passeport - à zéro (0) dans les cas naturellement où le pourvoi de la section est rejeté.
2. Bureau de l'Ombudsman 2.1 Résolution des plaintes : un processus par étapes Le Bureau d'arbitrage et de gestion des conflits (BAGC), établi en 2002, comprend les services d'un Ombudsman externe, dont le mandat est de traiter les plaintes émanant du public. En principe, toute plainte envers le Bureau des passeports doit d'abord être adressée à celui-ci (Palier 1). Toutefois, l'Ombudsman peut déterminer que de référer la plainte au premier palier poserait une injustice, un inconvénient majeur ou un risque que les positions respectives des parties se raffermissent tout en demeurant distantes. Dans ces cas - fournis à titre indicatif - l'Ombudsman intervient immédiatement, dans le but d'amener plus rapidement le Bureau des passeports et la partie plaignante à constater la source des attentes respectives, les motivations, et la distance à parcourir pour en arriver à une situation équitable et respectueuse de la Loi. Toute plainte non résolue au Palier 1 peut être présentée à l'Ombudsman (Palier 2). La meilleure solution étant toujours celle que les parties s'approprient, en ce sens, nous favorisons une négociation raisonnée entre les parties. La procédure et les mécanismes sont bien décrits à la page Web "Présentation d'une plainte" de l'Ombudsman au site du Bureau des passeports. Le site de l'Ombudsman est devenu opérationnel le 9 janvier 2004. 2.2 L'Ombudsman: ami ou ennemi ? Dans un article de réflexion sur les meilleures pratiques d'affaires publié dans la Presse, section affaires, édition du 8 mars 2004, les auteurs(1), professeurs de la Chaire de leadership Pierre-Péladeau, HEC de Montréal, examinent avec à propos les rôles méconnus ou mal perçus de gens dont la fonction est de poser un regard indépendant et critique de leur environnement. Leur précurseur était le fou du roi, "le seul à disposer de la liberté pour dénoncer tout haut les situations invraisemblables, les conflits de pouvoir, les abus et trahisons (...)." Evidemment, la transposition de cet observateur s'exprimant par satire ou plaisanterie dans les organisations d'aujourd'hui est impossible. Toutefois notent les auteurs, pour oser un autre mode de penser, "nombre d'organisations font appel à une expertise externe, présumée plus rationnelle et distante." Ils notent que l'observateur indépendant d'aujourd'hui pourrait avantageusement provenir de l'intérieur de l'organisation qu'il connaît, cela n'empêchant aucunement de porter un regard critique sur ce qu'il perçoit. Au contraire, c'est justement ce qui rendrait ses commentaires plus pertinents. La pertinence de l'intervention de l'Ombudsman moderne est bien rendue par la proposition d'oser un autre mode de penser. Les organisations dynamiques qui sont préoccupées de la qualité du service reçoivent les observations et la médiation de l'Ombudsman comme un gage supplémentaire de cette qualité. Les leaders et gestionnaires visionnaires, engagés et confiants contribuent à une culture de saine remise en cause de politiques et pratiques aux effets inéquitables. L'Ombudsman n'est pas un juge. Le rayonnement de son action invite par ailleurs une organisation responsable à considérer des méthodes alternatives de traitement de certains types de dossiers. Malheureusement, au cours du dernier et seul trimestre de l'année où nous avons lancé nos activités, notre intervention dans un dossier particulier aurait été qualifiée dans un point de service comme compliquant significativement les choses. Le client à qui fut adressée cette remarque se demanda s'il ne serait pas victime de représailles, ce qui heureusement n'arriva pas. Il y a donc des efforts de communication auprès du Bureau des passeports à entreprendre l'an prochain, dans le but de sensibiliser les directions tant fonctionnelles qu'opérationnelles à notre mandat et approche constructive. 2.3 L'Ombudsman au quotidien Heureusement, au-delà du cas isolé sus-mentionné, nous avons bénéficié de la très grande coopération d'une multitude d'intervenants du Bureau des passeports, auprès desquels nous nous sommes adressés en 2003-2004. Les gestionnaires des divisions les plus coopératrices ont rapidement fait le suivi sur les dossiers référés à leur attention. Plusieurs plaignants s'étant adressés à l'Ombudsman avant de s'adresser au palier 1, lorsque nous avons transmis leurs doléances pour traitement à ces sections, celles-ci ont réagi positivement en évitant probablement le dépôt ultérieur d'une plainte formelle. Le prix orange de la direction "coopératrice de l'année" est décerné aux Opérations centrales. Ses sections de traitement des demandes par courrier, ainsi que de la production, ont reçu la bonne part des demandes d'information et d'assistance de clients transmises par notre intermédiaire. Au cours du trimestre où nos activités d'Ombudsman ont été officiellement lancées en 2003-2004, presque toutes les demandes d'intervention adressées à notre bureau n'avaient pas fait l'objet de plaintes formelles et directes auprès du Bureau des passeports (palier 1). Bien que les citoyens désignent leur appel de détresse sous le vocable de "plainte", notre expérience est de regrouper les cas soumis sous 3 principaux types : les demandes d'information, les demandes d'assistance et les plaintes formelles. En effet, plusieurs "plaintes" (environ 50%) ont pour origine des difficultés à obtenir des informations. Notre bureau est en mesure de donner cette information dans la très grande majorité des cas, sans autre formalités. Un quart des plaintes (25%) sont liées aux difficultés de joindre une personne en mesure de faire le suivi sur une situation urgente de voyage par exemple. Il s'agit de demandes ponctuelles d'intervention afin de gérer des situations exceptionnelles. Nous estimons utile de transmettre l'information comme une demande d'intervention ou d'aide plutôt que de la traiter comme une plainte et de la référer au premier palier. Notre expérience est que dans la très grande majorité des cas, la situation est résolue par intervention de la direction compétente. Ainsi donc, les ¾ des "plaintes" reçues sont résolues sans que le processus de traitement des plaintes, que ce soit au palier 1 ou 2, soit mis en branle. Reste un quart (25%) de "plaintes" qui effectivement doivent être considérées comme telles. Presque toutes doivent être référées au 1er palier, en conformité de notre politique qui est publiée au site Web et à laquelle nous faisions référence en début de chapitre (voir 2.1 Résolution des plaintes : un processus par étapes). Communications reçues au dernier trimestre de 2003-04
Tendances observées :
Commentaires Il semble assuré que la ligne téléphonique d'information du bureau de l'Ombudsman recevra des questions générales qui devront être référées au Centre d'appel du Bureau des passeports ou dans d'autres divisions. Le nombre de personnes qui tentent de rejoindre sans succès par téléphone le Bureau des passeports risque à plus ou moins brève échéance de faire l'objet de plaintes formelles relativement à l'efficacité de ce système. En ce qui a trait à la communication de statuts différents de l'état de dossiers en traitement, notre bureau a été témoin des hésitations du système de suivi. Dans un cas précis, le système indiquait que le passeport avait été émis, mais ne pouvait déterminer si le document avait été produit et posté. Il a fallu près d'une demi-heure pour générer un résultat de recherche produisant une réponse définitive. Évidemment, le personnel du Centre d'appel ne peut garder en ligne les clients durant une demi-heure. Enquêtes Dans les circonstances décrites au site Web, l'Ombudsman peut instituer une enquête ou médiation. Durant la courte période d'activité en 2003-04 (dernier trimestre), un seul cas d'enquête a été formellement institué. Il est toujours en suspens et nous attendons les réponses du Bureau des passeports sur des questions que nous lui avons adressé. Ces questions ont pour objet de bien faire ressortir les motivations, attentes et considérations qui nous semblent adresser de manière raisonnable la situation problématique. Notre objectif étant de favoriser la réflexion tant des plaignants que de la part du Bureau des passeports, nous avons présenté des observations préliminaires sur le cas. Sommairement, le plaignant contestait une politique de disposition transitoire sur l'application de la nouvelle grille tarifaire pour les droits de passeports établis en décembre 2001. Le plaignant n'a jamais bénéficié d'une réponse plus de deux ans après les faits, lorsqu'il s'est adressé à notre bureau. 2.4 Examens de cas types Certaines questions soulevées par les plaignants sont susceptibles de préoccuper plusieurs citoyens. Les conclusions de l'Ombudsman dans ces cas sont susceptibles d'éclairer les citoyens qui voudraient déposer une plainte aux mêmes motifs ou sujets. Aussi, nous résumons ici ces cas types, que le lecteur pourra retrouver développés de manière plus complète en annexe de ce Rapport Annuel. Étude de cas 1. Le plaignant a posté sa demande de passeport 4 mois avant la date de son voyage. Sa demande a été retournée 3 fois dans les semaines suivantes, parce-que jugée incomplète ou inacceptable. Le client a finalement reçu son passeport juste à temps pour effectuer son voyage. Cependant, il est d'avis que les délais de traitement ont largement dépassé les standards de service publiés par le Bureau des passeports. Discussion relativement à l'application de ces standards de service, et les attentes raisonnables du public. Étude de cas 2. Membre d'une corporation professionnelle reconnue comme répondant éligible sur les demandes de passeports, le plaignant demande que l'Ombudsman ordonne que plusieurs formulaires PPT-132 (Déclarations faute de répondant) soient acheminés à son cabinet professionnel, ou à tout le moins disponibles électroniquement. Discussion relative aux exigences reliées à la sécurité et aux objectifs poursuivis par la politique de répondant. Étude de cas à venir : L'interprétation des cas de garde partagée ou exclusive : de l'opportunité d'exiger le consentement de l'autre parent à l'émission de passeport à un enfant mineur, ou d'obtenir un ordre de la cour... 3. Services de médiation ou d'arbitrage des différends contractuels Aucune médiation ou arbitrage ont été sollicités sur les marchés de biens et services en cours d'exercice. Les conseillers juridiques du Bureau des passeports sont au fait des services disponibles au sein de notre Bureau. Nous sommes optimistes que si un différend survenait, ils recommanderaient à l'autorité contractuelle pertinente l'utilisation de méthodes alternatives de règlement des différends tel qu'encouragé par le Ministère de la justice du gouvernement du Canada. 4. Divulgation des actes fautifs en milieu de travail En novembre 2001, le Secrétariat du Conseil du Trésor adoptait la Politique sur la divulgation interne d'information concernant les actes fautifs au travail. Le pamphlet du Secrétariat émis à cette occasion décrivait bien les buts et engagement du gouvernement : "Cette politique appuie l'engagement du gouvernement d'établir de solides valeurs et des normes d'éthique élevées dans la fonction publique. Elle a été conçue pour permettre aux employés de divulguer des actes présumés fautifs d'une manière sûre et constructive. Elle leur assure également un traitement équitable et la protection contre les représailles lorsqu'ils divulguent, de bonne foi, des actes fautifs." Ainsi que nous l'indiquions dans notre rapport de l'an dernier, en fonction de cette politique, les ministères et agences gouvernementales devaient désigner un Agent supérieur chargé de recevoir et examiner les allégations d'actes fautifs, d'ouvrir des enquêtes au besoin et de formuler des recommandations. Au Bureau des passeports, cette responsabilité a été confiée au BAGC puisqu'il agit de manière impartiale dans l'ensemble des dossiers sous sa responsabilité. Les étapes clés du processus de traitement d'une divulgation sont les suivantes :
Une politique, un code, et une Loi à venir... Parallèlement à cette politique, le Conseil du Trésor entreprenait en 2002 la révision du Code régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat s'appliquant à la fonction publique. Résultat de cette initiative, en Septembre 2003 était promulgué le nouveau Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique. Dans la Politique sur la divulgation, les infractions au Code sont considérées comme un acte répréhensible et doivent être dénoncées. Puis à l'automne 2003, l'agent de l'intégrité de la fonction publique recommande un cadre législatif pour consacrer la protection accordée aux dénonciateurs par la Politique. Un groupe de travail et alors formé qui recommandera un régime de divulgation législatif. Le 22 mars 2004 était déposé le projet de loi sur la protection des fonctionnaires dénonciateurs. Peu d'activités au Bureau des passeports : de meilleurs efforts de communication L'an dernier, nous avons publié sur le site Intranet du Bureau les voies et moyens de se prévaloir des services et de la protection offerts par le BAGC en matière de divulgation. La direction des Ressources Humaines a en cours d'exercice fait une promotion active de la politique, ainsi que des développements relativement au Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique et projet de Loi en matière de divulgation. Nous sommes reconnaissants de ces efforts. Aucune dénonciation a été faite en 2003-04. Une consultation a donné lieu à une médiation informelle par laquelle la direction des Ressources Humaines est intervenue à la faveur d'une employée temporairement non disponible. Il ne s'agissait pas d'un cas d'acte fautif au travail mais d'interprétation de l'article 46 de la convention collective. Celui-ci traite des congés d'accompagnement de conjoint relocalisé. Lorsque la relocalisation est temporaire, le congé peut être accordé jusqu'à une période de 5 ans seront accordés, étant entendu que chaque nouvelle affectation en un endroit différent donne droit à une nouvelle computation du délai de 5 ans. Lorsqu'il s'agit d'une relocalisation permanente, la durée maximale du congé est de une année. Au cours de la prochaine année, nous entendons augmenter la visibilité de cette politique. Le déménagement prévu de nos bureaux dans le même édifice qu'occupent les employés du Bureau des passeports devrait nous aider. Certainement, en termes de visibilité, le fait que notre bureau sera immédiatement adjacent au hall d'entrée de l'édifice, permettra aux employés de pouvoir nous rencontrer. Notons que la situation des lieux sera favorable à des consultations "anonymes", en ce sens que nous ne serons pas entourés de directions, témoins que d'aucuns pourraient considérer gênants. En matière de divulgation, la discrétion est parfois la première exigence de l'employé pour le mettre en confiance. Aussi est-il permis d'espérer que lorsque nous emménagerons dans nos nouveaux locaux, la disposition des lieux, et notre séparation physique des directions encourageront le personnel à venir nous rencontrer. 5. Protection de la vie privée et Accès à l'information 5.1 Coordination des demandes d'Accès à l'information La Loi de protection des renseignements personnels et d'Accès à l'information permettent au public d'accéder l'information disponible dans les banques de données des organisations gouvernementales fédérales. L'autorité délégué en ces matières réside au ministère des Affaires étrangères Canada (AEC). La division de l'Accès à l'information et à la protection de la vie privée (DCP) reçoit et traite toutes les demandes acheminées au ministère. Elle transmets au BAGC ces demandes qui relèvent du porte-feuille du Bureau des passeports. Notre bureau détermine les divisions appelées à répondre aux demandes d'accès, et leur demande d'effectuer la recherche des informations. Le BAGC compile les renseignements recueillis et les achemine à DCP. DCP procède à la revue de l'information et détermine le matériel qui doit être divulgué, en fonction des prescriptions de la Loi. Lorsque le Bureau des passeports recommande une exclusion, DCP détermine de manière indépendante, si l'exclusion est applicable ou non. Le BAGC encourage la consultation des services juridiques (JUSP) par les divisions du Bureau des passeports, dans la formulation de leurs recommandations d'exclusion. Enfin, DCP après avoir révisé l'ensemble du dossier, sollicite l'approbation des divisions responsables relativement au matériel qui doit être divulgué. Le BAGC compile et tient à jour un registre des demandes d'accès en traitement au Bureau des passeports, afin d'en assurer le traitement. Au cours de l'année fiscale 2003-2004, le BAGC a coordonné vingt-trois (23) demandes d'accès à l'information. De plus, douze (12) consultations émanant d'autres ministères détenant de l'information préparée par le Bureau des passeports, ont fait l'objet de coordination. Il s'agit dans ces cas de demandes d'accès dirigées auprès d'agences externes, mais qui doivent être approuvées par le Bureau des passeports. Le tableau suivant illustre quels directorats et divisions ont été appelés à contribuer à répondre à toutes ces demandes.
5.2 Protection de la vie privée La politique gouvernementale en matière de protection de la vie privée confie aux ministères et agences la responsabilité et le devoir d'effectuer des Études d'impact sur la vie privée sur toutes les initiatives majeures en voie de développement. La fonction de prodiguer des conseils experts en cette matière est confiée à la division de la protection de la vie privée (DCP), autorité ministérielle déléguée. Son vaste mandat est d'une importance capitale pour assurer le respect de la vie privée des citoyens. DCP est une division jouissant d'une indépendance institutionnelle vis-à-vis les branches du ministère. La division est aussi la courroie de liaison avec le bureau du Commissaire à la vie privée. Les relations étroites développées avec ce bureau lui permettent de comprendre ses attentes. Cela enfin permets à DCP d'aviser de manière éclairée le ministère relativement aux projets sous considération. Affaires étrangères Canada est un ministère important. Ses nombreuses responsabilités et volets accaparent amplement les ressources de DCP. Le caractère spécialisé des champs d'activités aux AEC fait en sorte que l'expertise même de DCP (en matière de protection à la vie privée) se trouve orientée vers ces champs d'expertise du giron d'action du ministère. Par ailleurs, le Bureau des passeports opère lui aussi dans un champ d'activité très précis. De fait, un domaine -- plusieurs le reconnaîtront -- ayant une incidence notoire, voire certaine sur la vie privée. La présence physique de DCP dans les locaux des AEC, et son statut d'observateur à des tables de concertation, comités de gestion ou exécutif, lui permets d'être avisée des initiatives futures. DCP est en mesure de convier les responsables de projets à entreprendre, dans des délais utiles, les Études d'impact sur la vie privée, et les consultations envisagées à la politique pertinente. L'éloignement physique du Bureau des passeports ne favorise pas cette symbiose qui semble exister entre les AEC et DCP. L'absence de promotion de la politique de Protection de la vie privée compromets à notre avis la capacité du Bureau des passeports de répondre à ses obligations légales et prescrites par la politique, de manière adéquate et positive. La présence d'une autorité déléguée en cette matière à des tables de concertation ou de gestion au sein du Bureau des passeports accorderait au dossier la même "primauté" qu'au AEC. Cet éloignement pourrait éventuellement compromettre certaines initiatives envisagées par le Bureau des passeports, si l'on procédait au-delà d'un point de non-retour avant que les considérations relatives à la protection de la vie privée soient prises en compte dans le développement de programmes à venir. Il est toujours plus coûteux de réparer que de prévenir. Cet état de fait se traduit par un manque d'accessibilité aux services et avis d'experts en matière de protection de la vie privée, pour le Bureau des passeports. A notre connaissance, très peu d'études d'impact sur la vie privée ont été entreprises par le Bureau des passeports. Or, il est indéniable que plusieurs initiatives ont cours. Nous sommes assurés que le Bureau des passeports souhaite adhérer aux engagements du gouvernement de protéger la vie privée des citoyens. A preuve, le bureau des conseillers juridiques du Bureau des passeports s'est enrichi en cours d'exercice de l'addition d'un nouveau membre dont le domaine d'expertise est l'accès aux renseignements et la protection de la vie privée. Un examen des arrangement administratifs (ententes cadre) entre le ministère et le Bureau des passeports, en matière de protection de la vie privée, gagnerait sans doute à être reconduit. D'ailleurs, ces ententes cadres dans plusieurs secteurs d'activité n'ont-elles pas été révisées au cours de 2003-2004. 6. Projet de recherche sur les technologies de reconnaissance faciale En tant qu'Organisme de Services Spéciaux, le modèle fiscal normalement applicable est pour le Bureau de supporter ses opérations à même les revenus générés par la vente des documents de voyage. Le Bureau des passeports a en cours d'exercice 2002-2003 obtenu du financement pour un projet de recherche sur les technologies de reconnaissance faciale. Le gouvernement a de ce fait reconnu que la notion de sécurité publique transcende le porte-feuille des demandeurs de services de passeport. Le passeport Canadien, est-il besoin de le rappeler, est un document précieux dont la possession ouvre sans autres formalités (visas ou autres exigences) la porte de nombreuses frontières, et garantit le retour au pays du voyageur qui en est muni. Dans le contexte de normes internationales édictées par l'Organisation de l'Aviation Civile Internationale (OACI) qui considère l'inclusion de données biométriques à l'intérieur des passeports afin d'en garantir l'authenticité, le Bureau des passeports devait entreprendre d'étudier certaines applications. La technologie de reconnaissance faciale a été retenue pour étude parce-qu'elle est la moins importune ou indiscrète des données biométriques qui puisse être recueillie de ses clients. Elle est aussi celle que tous les demandeurs de passeport soumettent volontairement, en la forme d'une photo récente qui sera reproduite au document à émettre. Le Projet de recherche avait pour objet de déterminer si les technologies de reconnaissance faciale présentent une opportunité réelle d'améliorer la sécurité des processus, laquelle se traduit par une plus grande intégrité des documents et titres de voyages Canadiens. L'intégrité d'un passeport est au coeur de la reconnaissance internationale que lui prêretont les nations étrangères. Elle repose tant sur les contrôles de son émission que de sa facture ou conception technique en permettant l'authentification par les postes frontaliers tout en contrecarrant les attaques par contre-façons ou altérations. Cette reconnaissance n'est pas acquise, et si les progrès de la science sont ignorés, les malfaiteurs, avons-nous noté dans le cadre d'arbitrages de dossiers sécuritaires (voir portion 1 de ce Rapport Annuel), tablent sur des technologies de plus en plus poussées disponibles commercialement. Ce projet de recherche repose sur des assises légitimes car la mission du Bureau des passeports est d'émettre des documents sécuritaires respectés internationalement. En cours d'année, plusieurs déclarations ou commentaires ont condamné irrémédiablement tout recours à des technologies de biométrie. Nous sommes préoccupés qu'un barrage de publicité négative puisse contribuer à forger une opinion publique réfractaire à toute mesure visant à protéger les intérêts et la mobilité des citoyens. Un simple permis de conduire contient bien plus d'information personnelle que la photo d'un individu. La photo n'a d'intérêt que si elle est couplée à des données d'identification. La comparaison de photos sans données personnelles, encadrée de manière appropriée, peut-elle permettre de prévenir la fraude? C'est la question à laquelle le projet de recherche tentait de répondre. La vérification de la photo des demandeurs de documents de voyage protégerait les Canadiens et résidents contre l'usurpation de leur identité ou l'émission d'un passeport sous fausse identité. Quant à la menace posée par des caméras installées en des lieux publics, il est faux de prétendre que celles-ci permettront de suivre à la trace les clients du Bureau des passeports. Cela suppose en effet que ce dernier partagerait ses photos avec les utilisateurs de ces caméras. Or, le Bureau détient déjà la photo de ses clients. Et il ne partage pas ces images avec des tierces parties, en conformité de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Le projet a été mis en branle avec le souci déterminant de documenter avec preuves concrètes l'efficacité ou non des logiciels de reconnaissance faciale, de mitiger les impacts sur la vie privée des citoyens et résidents, et de rendre des recommandations pertinentes à ces chapitres. Aucune décision n'avait été prise, au moment de la mise en oeuvre du projet de recherche, de déployer cette technologie. Le projet culmina au cours de 2003-2004 par un rapport détaillé quant à l'efficacité de ces systèmes, et l'impact et mesures de protection à la vie privée. Le bureau des passeports a l'obligation de protéger l'information personnelle qu'il détient à propos de ses clients. La photo est une information personnelle qui a toujours été disponible au Bureau des passeports. Cela n'a pas pour autant conduit l'Agence à rendre disponible ces photos à des sources externes. La principale préoccupation du BAGC est d'assurer, dans le cadre de ce projet, dusse-t-il être reçu positivement par les autorités centrales, que les informations personnelles seront protégées. La recherche ayant été concluante relativement à la valeur des systèmes, une Étude d'impact sur la vie privée a été complétée. La documentation pertinente a été transmise aux autorités concernées et des décisions, commentaires et recommandations sont attendues au cours du prochain exercice. Les informations pertinentes à la protection de la vie privée ont été transmises en fin d'exercice au bureau du Commissaire à la vie privée. Les commentaires du Commissaire sont attendus au cours de l'exercice 2004-2005. ANNEXE - Étude de cas 1 Délais de traitement des demandes : équité et attentes raisonnables du public Le Bureau des passeports a établi des standards de service pour le traitement des demandes de passeports. Lorsque celles-ci sont déposées en personne à un point de service : 10 jours ouvrables. Pour les demandes acheminées par la poste : 20 jours ouvrables. Le public est ainsi en mesure de constater s'il devra recourir aux services exprès ou urgents, dans les cas où les passeports sont requis plus rapidement que 10 jours. Certaines questions ont été soulevées relativement à l'application de ces standards de service. Bien que le Bureau de l'Ombudsman n'ait pas ouvert d'enquête spécifique sur cette affaire, qui à notre connaissance constitue un cas d'espèce, nous croyons pertinent d'alerter les citoyens et le Bureau des passeports quant à la possibilité de mésententes découlant d'une incompréhension mutuelle de ce qu'il est équitable de s'engager à faire vs. les attentes raisonnables du public. [Réf. 2-12] Une personne adresse sa demande de passeport aux services de traitement par courrier. Il y a problème avec les photos. La demande est retournée au demandeur qui la reçoit 12 jours après l'avoir acheminée au Bureau des passeports. En d'autres termes, durant cette période de 12 jours, la demande a :
Le demandeur s'empresse d'obtenir de nouvelles photos, réexpédie la demande qui encore une fois est retournée parce-qu'incomplète. Le demandeur la reçoit, cette fois 11 jours après l'avoir ré-acheminée au Bureau des passeports. Les mêmes étapes et actions identifiées précédemment ont été accomplies. Donc, il s'est écoulé 23 jours et le Bureau des passeports n'est toujours pas valablement saisi d'une demande complète. Questions soulevées : Les délais pour retourner la demande inacceptable sont-ils déraisonnables ? Les périodes de traitement "intérimaires" de demandes jugées incomplètes ou inadmissibles entrent-elles dans le standard de service publié par le Bureau des passeports ? Discussion et pistes de réflexions de l'Ombudsman Les personnes qui utilisent le courrier pour acheminer une demande de passeport sont dépendantes du moment où leur courrier sera ouvert. A la lumière du cas type décrit précédemment, si nous soustrayons entre 4 et 6 jours pour le transit aller-retour par la poste de la demande, le Bureau des passeports a pris entre 6 et 8 jours pour ouvrir le courrier original, procéder à un examen préliminaire pour déterminer si la demande était complète, et le ré-acheminer au demandeur. Les citoyens qui présentent une demande en personne à un point de service sont immédiatement avisés, sur examen sommaire de leur documentation, s'il y a problème ou non avec celle-ci. Les personnes qui acheminent leur demande au service de traitement par courrier ne jouissent pas d'un tel avantage. Cela situe donc l'ouverture du courrier du demandeur approximativement au premier tiers de la période de traitement (20 jours) des demandes. Personne ne s'attend à ce que le courrier soit ouvert au jour 1 des 20 jours ouvrables pour traiter la demande. Toutefois, l'ouverture et examen préliminaire des demandes acheminées par courrier méritent d'être engagés au premier tiers de la période de traitement. Dans les cas où des situations problématiques sont prévisibles, tel lors de l'introduction d'exigences nouvelles telles de nouvelles spécifications relatives aux photos, modifications aux preuves documentaires admissibles de citoyenneté et d'identité requises, etc..., ou en haute saison (puisque les gens sont souvent à la dernière minute), il serait même sage de procéder à l'examen préliminaire des demandes acheminées par courrier dans le premier quart du standard de service. Selon nos informations, le Bureau des passeports a été en mesure, au cours de 2003-04, d'ouvrir effectivement les demandes dans les 5 jours suivant réception. En février 2004, suite à vérifications avec la section de traitement des demandes par courrier, toutes les demandes reçues par courrier sont ouvertes et examinées sommairement dans les cinq jours suivant réception. La seconde question soulevée par le cas-type est la suivante : le chronomètre "20 jours" (standard de service) est-il déjà engagé des 11 ou 12 jours consacrés au retour de la demande incomplète à l'expéditeur ? La réponse est négative. Il apparaît raisonnable d'examiner la qualité, la suffisance et l'utilité du geste qui lance la relation entre le fournisseur de service et le demandeur de ce service. Si le geste est complet, tel qu'il est entendu d'une demande dûment accompagnée des documents requis et valables, alors les délais courent à l'encontre de l'organisme qui a publié un standard de service. A l'image de plusieurs organisations s'étant donné des standards de service, le rejet des demandes incomplètes est effectivement la mesure qui permet de rencontrer ces standards de service. L'application de la politique de rejet semble raisonnable : la Section tente à trois reprises de rejoindre le citoyen dont la demande est incomplète. Sur absence de retour d'appel, la Section n'a d'autre choix que de retourner le dossier comme inacceptable. Les standards de service établissent une obligation de moyen pour le fournisseur de service. L'obligation pour le client est de déposer une demande dûment complétée. Si la demande est incomplète, ou que certains éléments sont inadéquats, l'organisme ne saurait être engagé à procéder à la prestation de service dans le délai de service. [FIN TEXT BOX] Nos interlocuteurs se sont montrés préoccupés par la perte de temps, pour les deux parties, résultant de la nécessité de procéder à un nouvel examen de la demande, comme si l'on repartait à zéro. Aussi, la gestion du Bureau des passeports examinera les avenues possibles pour éviter cette situation. La manière d'examiner la demande de manière plus complète, afin d'éviter un 1er rejet de photo, puis un 2ième pour autre motif, sera considérée. Conclusions
Étude de cas 2. Politique de répondant - disponibilité restreinte de formulaires de substitution... [ Ref. 04-2-22] Membre d'un regroupement professionnel désigné comme répondant admissible, le plaignant souhaite mieux desservir sa clientèle en disposant de formulaires PPT-132 qu'il pourrait assermenter. Ce formulaire est en fait la Déclaration faute de répondant, qui permet au demandeur de service de passeport ne connaissant pas de répondant éligible, de désigner des personnes auprès desquelles son identité peut être vérifiée. Bien que les objectifs de ce professionnel soient parfaitement compréhensibles, ils doivent être soupesés à l'encontre des objectifs du Bureau des passeports. Pour apprécier le caractère raisonnable de la disponibilité restreinte des formulaire de substitution à l'identification d'un répondant éligible, nous avons tenu compte des facteurs suivants :
En conséquence, il nous a semblé déraisonnable d'exiger du Bureau des passeports qu'il court-circuite une méthode éprouvée qui permet d'opérer de manière responsable financièrement. Incidemment, notons que depuis que notre position a été communiquée au plaignant, un projet de Loi (C-212) a été introduit à la Chambre visant à rendre les institutions gouvernementales encore plus imputables relativement à l'application de frais de services. |
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Mise à jour : 2004-09-20 |
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