Rapport annuel de l'ombudsman 2004-2005

Bureau d'arbitrage et de gestion des conflits (BAGC)
Passeport Canada
Cat. No E77-1/1-2005F-HTML
ISBN: 0-662-74042-4

TABLE DES MATIÈRES

Lettre à la Présidente Directrice Générale

Sommaire Exécutif

1. La fonction d'Ombudsman externe
   • 1.1 Processus et traitement de plaintes à deux paliers
   • 1.2 L'Ombudsman, baromètre de la qualité de service
   • 1.3 Survol des activités de l'année
   • 1.4 Tendances observées
   • 1.5 Réflexions au sujet de la médiation de dossiers difficiles
   • 1.6 Examens de cas types
2. La fonction d'Arbitrage en matière de dossiers de sécurité
   • 2.1 La procédure d'enquête
   • 2.2 L'arbitrage ou la prise de décision
   • 2.3 Nombre et type d'interventions
   • 2.4 Survol comparatif des décisions répertoriées
   • 2.5 Durée de la période de suspension de services de passeports
3. Mise en oeuvre de la politique de divulgation des actes fautifs en milieu de travail
   • 3.1 Enquêtes menées sur des divulgations d'actes fautifs en milieu de travail
   • 3.2 Conseils dans le cadre de discussions confidentielles
   • 3.3 Système de gestion informelle des conflits
   • 3.4 Avis en matière d'Éthique et Valeurs
4. Coordination interne de la Protection de la vie privée et Accès à l'information
   • 4.1 Coordination des demandes d'accès à l'information
   • 4.2 Protection de la vie privée
5. Varia
   • 5.1 Services de médiation ou d'arbitrage des différends contractuels
   • 5.2 Dernière heure: Dépôt d'un document cadre visant la réforme de la Loi sur l'accès à l'information

Lettre à la Présidente Directrice Générale

Le 10 juin 2005

Madame Doreen Steidle
Présidente Directrice Générale
Passeport Canada
70 Crémazie, rez-de-chaussée
Gatineau, Québec
K1A 0G3

Madame la Présidente,

C'est avec un plaisir renouvelé que nous présentons notre rapport annuel, pour l'exercice fiscal 2004-2005. Cette période a permis la consolidation de trois éléments clés de notre mandat. Premièrement, en matière de traitement des plaintes émanant des clients de l'agence, les services d'Ombudsman étaient mis sur pied au dernier trimestre de l'année fiscale précédente. Le compte-rendu de cette pleine année donne le premier portrait de la portée d'un cycle entier de nos activités. Nous avons eu 45,817 visiteurs sur notre site Web et traité près de 400 plaintes. Il semble que la présence d'un bureau de l'Ombudsman ait contribué, en partie, à la réduction des volumes de correspondance adressée par les clients à l'Agence.

Deuxièmement, au niveau des services d'arbitrage des dossiers de sécurité, nous signalions l'an dernier un décroissement significatif du volume de décisions. La situation s'est poursuivie cette année encore, avec pour résultat que seulement huit (8) dossiers nous ont été transmis pour décision. Nous sommes préoccupés que des dossiers de sécurité risquent de continuer d'être documentés à l'encontre d'individus sans que des décisions effectives à leur égard ne soient prises en temps opportun, préjudiciant ainsi le recueil de preuves et témoignages alors que les événements sont de mémoire récente.

Troisièmement, nos interventions en tant qu'Agent responsable des divulgations des actes fautifs en milieu de travail ont été initiées en cours d'exercice. Cette responsabilité importante, devant assurer aux fonctionnaires procédant à une divulgation de bonne foi qu'ils ne seront pas l'objet de représailles, a vu déposer 3 divulgations. Nous avons aussi procédé à quelques consultations. En vertu de la politique applicable, nous sommes tenus de rendre compte de ces enquêtes dans un rapport annuel. Vous avez toutefois déjà été saisie d'un rapport détaillé. Votre intérêt pour les questions d'Éthique et de Valeurs s'est mesuré à la réceptivité et résolution avec lesquelles vous avez considéré nos recommandations en ces matières.

Nous rendons aussi compte des autres activités confiées à notre bureau. Après avoir pris acte de nos craintes relatives à la Protection de la vie privée et de la Loi applicable en matière d'Accès à l'information, vous avez consenti un budget supplémentaire à notre bureau pour que nous procédions à l'embauche d'une ressource professionnelle. Forts de cet ajout, nous avons été en mesure de mieux supporter l'agence dans ses projets, tout en offrant conseils et avis dans la coordination interne des demandes d'accès. Enfin, aucun différend contractuel entre l'agence et ses fournisseurs de biens et services n'a été transmis à notre bureau pour médiation. Tous nos tableaux usuels récapitulatifs ont été mis à jour, et de nouveaux créés.

Nous espérons ces informations utiles à l'appréciation d'une année riche en développements sur de larges pans de nos attributions.

Veuillez agréer, Madame la Présidente, l'expression de nos sentiments distingués.

Jocelyn Francoeur, LL.B.
Président, Bureau d'arbitrage et de gestion des conflits

Sommaire exécutif

Le Bureau d'arbitrage et de gestion des conflits (BAGC) jouit d'une indépendance institutionnelle vis-à-vis Passeport Canada (Bureau des passeports, ancienne dénomination). Cette indépendance fut reconnue au cours de l'année 2004-05 par une revue organisationnelle effectuée par le Bureau de l'Inspecteur Général du ministère des Affaires Étrangères Canada, à la demande du sous-Ministre. Nous nous rapportons fonctionnellement à un Comité consultatif qui sera formé pour aviser la Présidente Directrice Générale sur les grandes orientations stratégiques et opérationnelles de l'Agence.

Notre mandat est d'offrir des services professionnels impartiaux. Les balises de nos champs d'action sont fondamentales : indépendance, neutralité, accessibilité et légitimité, lesquelles assurent la crédibilité. Nous opérons dans cinq champs d'activités.

1. La fonction d'Ombudsman externe

Le processus de traitement des plaintes de la part du public est à deux paliers. En général, les plaintes doivent être traitées au premier niveau par l'Agence, l'objectif étant de favoriser le règlement à l'interne. Dans les cas où les plaintes ne sont pas résolues au premier palier, les clients de l'Agence peuvent s'adresser au second palier, auprès de notre bureau.

Les usagers ont déposé 396 plaintes à nos bureaux. En pratique, plusieurs de ces plaintes concernent des situations qui furent corrigées par la simple provision d'informations (210 cas). D'autres plaintes qui n'ont pas été adressées au premier palier sont résolues par les interventions que nous faisons auprès des unités opérationnelles à Passeport Canada. Au cours de l'année, nous avons d'ailleurs obtenu une collaboration soutenue qui a permis de régler 117 de ces cas. Institué l'an dernier, le prix orange de la collaboration est décerné cette année à la direction de l'Ouest. Cette région, bien qu'elle n'ait pas traité le plus grand nombre de cas référés par notre bureau, a eu les cas les plus difficiles à résoudre, d'un point de vue humain. Les suivis et communications dans les situations les plus épineuses ont été des plus professionnels.

Du solde des 70 plaintes substantives et commentaires reçus, 38 ont été dirigées au premier palier pour traitement à l'Agence. 19 ont été résolues directement par notre bureau, sans que nous en référions au premier palier. Enfin, 13 plaintes faisaient valoir des observations, commentaires et suggestions que nous avons transmis aux directions pertinentes.

Au niveau des tendances observées,

• plusieurs plaintes proviennent de clients qui n'ont pu rejoindre des agents d'information du service d'appels 1-800 de l'Agence. Plusieurs facteurs contribuent à cette situation. Ces problèmes ont été signalés et des correctifs ont été apportés en cours de dernier trimestre, par l'addition de personnel jusqu'à ce que le retard accumulé soit résorbé.
• les clients préfèrent parler de vive voix à une personne, et continuent de manifester leur étonnement et satisfaction de pouvoir nous rejoindre au téléphone assez facilement. Notre bureau n'offre pas de ligne téléphonique sans frais, une lacune que nous corrigeons en rappelant les personnes qui effectuent des appels longue-distance.
• La politique de traitement des demandes de passeports pour enfants, objet de nombreuses plaintes, a été remaniée et à notre avis devrait contribuer à aider les agents examinateurs à mieux se décharger de leurs responsabilités importantes dans des matières complexes.
• La mise à jour de renseignements disponibles en lignes par Passeport Canada constitue un défi constant.

Au niveau de la médiation de dossiers difficiles, un seul cas n'a pu être résolu en second palier suite à nos interventions. Nous notons les attentes diamétralement opposées des plaignants et des responsables de l'Agence. Les attentes des clients relatives à un "dédommagement" sont amplifiées en raison d'une perception que "le gouvernement est riche". Du côté de l'Agence, les incitatifs à présenter des offres raisonnables sont en conflit avec les impératifs de performance en matière de "responsabilité financière", et surtout la crainte d'établir les bases de précédents défavorables. Nos réflexions sur ces dilemmes sont présentées au Rapport Annuel.

Dans la foulée d'une tradition instituée l'an dernier, l'examen des cas types de plaintes vise à éclairer le lecteur sur des cas susceptibles de préoccuper plusieurs clients de l'Agence. Les situations suivantes sont couvertes au Rapport Annuel:

1. Délais de traitement de demandes de passeport mises à la poste
2. Disponibilité restreinte de formulaire de Déclaration faute de répondant
3. Consentement parental dans les cas de garde partagée ou exclusive
4. Preuves documentaires de citoyenneté: facteurs hors contrôle à Passeport Canada
5. Certificats de naissance d'enfants mineurs - impact du statut matrimonial des parents
6. Renouvellements de passeports
7. Photos rejetées
8. Expiration imminente de validité du passeport.

2. La fonction d'Arbitrage en matière de dossiers de sécurité

Les procédures d'enquête et de prise de décision sont décrites en détail au Rapport. L'an dernier, on nous confiait 18 dossiers, un nombre inférieur à près de 50% comparativement à l'année précédente (34 dossiers). Cette année, la décroissance s'est poursuivie, avec 8 dossiers. Sept pourvois ont été accueillis, et un rejeté. Les périodes de suspension de service de passeports ont varié de un an à cinq ans.

Dans son rapport (du 5 avril 2005) couvrant les vérifications de l'exercice 2004-05, la Vérificatrice Générale du Canada a relevé la faible moyenne de documents révoqués au cours des trois dernières années. Le Rapport relève que sur 50 dossiers d'enquête examinés, 12 n'ont pas été complétées, en partie à cause d'un manque de ressources. Le budget de la direction a été augmenté de 25% en cours d'exercice. A titre d'Arbitre, nous saluons ces développements qui contribueront, il est à espérer, à résorber le fait que des dossiers de sécurité continuent d'être documentés à l'encontre d'individus, sans que des décisions effectives à leur égard ne soient prises en temps opportun, préjudiciant ainsi la prise de dépositions alors que les événements sont de mémoire récente.

3. Divulgation des actes fautifs en milieu de travail

Trois enquêtes ont été conduites au cours de 2004-05. Deux dossiers étaient relatifs à des allégations de favoritisme dans l'embauche. Un dossier est toujours au stade d'enquête et résolution partielle possible. L'autre dossier a été complété. Il fut démontré que les personnes ayant des liens avec des postulants ne siégeaient pas sur les comités de sélection où ces derniers étaient retenus. Toutefois, une combinaison d'observations factuelles ont invité le dépôt de recommandations visant à respecter l'esprit et non la seule lettre de la politique. La troisième divulgation couvrait surtout des conditions de travail. La seule allégation pertinente à la politique et au Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique fut jugée sans fondement.

4. Coordination interne de la Protection de la vie privée et Accès à l'information

L'autorité déléguée en ces matières réside au ministère des Affaires étrangères Canada (AEC). Notre bureau coordonne à l'interne auprès de l'Agence les demandes d'accès à l'information. Il fournit aussi conseils et avis aux gestionnaires de projets en matière de protection de la vie privée. Nous agissons en quelque sorte comme un bureau satellite de la Division responsable d'AEC.

Le nombre de dossiers de demandes d'accès et consultations traités au sein de l'Agence au cours de 2004-05 fut de 50. A cela, il faut ajouter les demandes d'accès aux renseignements personnels (plus de 100) et demandes dans le cadre d'enquêtes (350).

Au niveau de la protection de la vie privée, nous avons été consultés dans 4 études d'impact ou préliminaires d'impact. En vertu de la politique applicable, des sommaires de ces études doivent être disponibles au public. Ces sommaires doivent tenir compte que certaines initiatives ne sont pas approuvées, ou que la divulgation de composantes pourrait compromettre la sécurité des systèmes ou mesures de sécurité. Les sommaires devraient être publiés lorsque les initiatives seront mises en branle.

En dernière heure, le ministre de la Justice présentait un document cadre relatif à la réforme de l'accès à l'information au Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique. Nous sommes naturellement interpellés par cette initiative, qui à notre avis doit permettre l'exercice confidentiel de certaines responsabilités, à défaut de quoi l'efficacité de processus de médiation ou de divulgation risquent d'être sérieusement compromis.

En tant qu'Ombudsman traitant les plaintes des clients de Passeport Canada, nous sommes inquiets des effets négatifs de la Loi d'accès sur les processus de médiation confidentielle. Il est de commune renommée qu'en médiation, l'intérêt et la l'engagement des parties sont obtenus grâce à la confidentialité, sans laquelle les institutions gouvernementales ne s'engageraient jamais à la considération de paiements ex gracia, à titre d'exemple, pour régler une plainte. Une médiation publique est un précédent au même titre que la décision d'un tribunal... Aussi, nous signalerons notre intérêt à comparaître à titre de témoin auprès du Comité permanent de l'accès à l'information, au cours de la prochaine année, pour présenter nos craintes ainsi que d'autres options de communications déjà entreprises qui, à notre avis, répondent aux exigences de transparence et reddition de compte ou imputabilité.

5. Médiation ou arbitrage de différends contractuels

Ces services sont dispensés par notre bureau sur une base volontaire. Ils ont été créés dans la foulée de l'initiative du ministère de la Justice Canada, qui en 1992, établissait les Services de règlement des différends (SRD).

A Passeport Canada, nos services sont offerts dans les cas de litige entre l'Agence et ses fournisseurs sur les marchés de biens et services. Depuis la mise sur pied de ces services l'an dernier, aucun différend n'a été référé à notre bureau pour médiation ou arbitrage. L'an prochain, notre objectif est de faire une promotion plus active de ces services, en collaborant à la rédaction de clauses de médiation pour insertion dans les contrats conclus par l'Agence.

Le Bureau d'arbitrage et de gestion des conflits (BAGC) regroupe 5 fonctions qui tirent avantage de son indépendance institutionnelle vis-à-vis Passeport Canada. Notre mandat est d'offrir des services professionnels impartiaux. Nos assises - inter-reliées - reposent sur celles d'un Ombudsman : indépendance, neutralité, accessibilité, légitimité et crédibilité.

1. La fonction d'Ombudsman externe

1.1 Processus de traitement des plaintes à deux paliers

Tel qu'indiqué à notre site Web, une plainte à l'endroit de Passeports Canada est normalement référée à l'Agence qui la traite au premier niveau. Toute plainte qui n'est pas résolue peut être adressée au second palier, soit le bureau de l'Ombudsman. Puisque la meilleure solution est toujours celle à laquelle en arrivent volontairement les parties, l'Ombudsman encourage la négociation raisonnée des plaintes. La procédure et les différents mécanismes sont décrits aux pages de l'Ombudsman du site Web de l'Agence.

En certaines circonstances, l'Ombudsman peut déterminer que de référer une plainte au premier niveau poserait une injustice ou des inconvénients majeurs à l'une des parties. Alors, nous pouvons intervenir immédiatement afin d'aider l'Agence et le plaignant à saisir plus rapidement les enjeux, motivations et attentes respectives. Ces démarches révèlent la distance séparant les parties d'une résolution mutuellement satisfaisante.

1.2 L'Ombudsman : baromètre de la qualité de service

Ainsi que nous l'expliquions dans notre rapport annuel de l'an dernier, les organisations pro-actives concernées par la qualité de service considèrent l'apport d'un Ombudsman comme une précieuse source d'information quant à la qualité de leurs services. Les chefs de file et gestionnaires commis à la rencontre de hauts standards de service utilisent les observations de l'Ombudsman à plusieurs fins: efficacité de leur propre système interne de résolution des plaintes, mesure de sensibilisation à la qualité de service dans des secteurs délicats, équité de certaines pratiques ou politiques.

En recevant les recommandations de l'Ombudsman comme des opportunités d'amélioration, Passeport Canada fait preuve de leadership et de son intérêt soutenu à la cause d'un service de qualité.

Les effets persuasifs du travail de l'Ombudsman invitent les organisations responsables à considérer des méthodes novatrices pour traiter certaines problématiques, ou reconsidérer des pratiques établies de longue date. Nos efforts et recommandations ont été reçus par les mandataires de l'Agence comme utiles et constructifs. Les plaignants et les employés de l'Agence avec lesquels nous avons transigé se sont très largement montrés appréciatifs de la nature et objet de nos interventions. Au cours de 2004-2005, nous avons été invités à faire des présentations sur notre travail auprès de certaines directions à Passeport Canada. Ces présentations ont été bien reçues. Elles ont rassuré les participants quant aux objectifs de l'Ombudsman d'agir en équité pour le public et pour l'Agence.

1.3 Survol des activités de l'année

Cette année marque le premier cycle d'opération complet de notre bureau. En 2004-2005, notre site Web a été visité par 45,817 utilisateurs de la toile internet, une moyenne de plus de 200 visites par jour, dont la majorité provient de l'extérieur du Canada. Nous avons bénéficié de la collaboration exceptionnelle des membres du personnel de Passeport Canada que nous avons approché. Gestionnaires, coordonnateurs, responsables d'unités, personnel des directions centrale et régionales ont répondu avec célérité à nos demandes.

En retour, il semble que la présence d'un Ombudsman ait pu avoir des impacts positifs sur le volume de correspondance de l'Agence. Durant l'année fiscale 2003-04, Passeport Canada a reçu plus de 46,000 lettres de clients. En 2003-04, ces statistiques sont passées à 38,000 et pour 2004-05, le total a diminué à 31,000.

Au cours de cette année, nous avons raffiné nos méthodes d'intervention avec l'Agence, et traité 396 demandes de la part du public. Ainsi que nous le mentionnions précédemment, nous ne référons pas systématiquement toutes les plaintes au premier niveau pour traitement. L'expérience a démontré que sous le vocable de plainte se dissimulent en réalité des situations qui peuvent être résolues directement par les bureaux de service. Ainsi, les "plaintes" sont plus justement regroupées sous trois groupes: les demandes d'information, les demandes d'intervention et les plaintes substantives. Le tableau suivant présente les statistiques de l'année 2004-05, pour chacune des catégories.

• Demandes d'information : 53% des communications reçues en 2004-05 sont de ce type. Elles sont résolues par la provision de renseignements aux clients.
  • Nombre de demandes en 2004-2005 : 210
  • La majorité de ces demandes ont trait à des explications relatives aux politiques ou exigences documentaires au soutien d'une demande de passeport. En ce sens, nous sommes un complément d'information au site Web de l'Agence, et de son service d'appel 1-800. De nombreux clients ont exprimé leur satisfaction d'entrer en contact avec nous directement, de manière simple et rapide. Par ailleurs, il est intéressant de noter que plusieurs demandes sont hors juridiction. Par exemple, des clients s'enquièrent du statut de leur demande de visa, ou encore se plaignent de difficultés d'embarquement avec une compagnie aérienne. Notre bureau fait des recherches pour diriger les citoyens vers les autorités appropriées. A notre avis, ces interventions constituent une valeur ajoutée aux services normalement délivrés par l'Agence.
• Demandes d'intervention : Ce type de plaintes a représenté 30% de nos dossiers ouverts en 2004-05. Les clients de cette catégorie sont confrontés à des situations urgentes ou particulières. Généralement, ces situations ne sont pas connues des points de service de Passeport Canada, ou se sont matérialisées après que la demande a été déposée. Nous transmettons ces informations aux opérations, pour suivi et action. L'alternative d'en saisir l'Agence au premier palier introduirait un intermédiaire sans autorité décisionnelle sur un cas qui est généralement en suspens (où une décision finale sur la demande de service n'a pas encore été rendue). Le contact direct avec les opérations est donc privilégié.
  • Nombre d'interventions en 2004-2005 : 117
  • Dans presque tous les cas, le problème est résolu à temps pour que le citoyen puisse entreprendre le voyage planifié. C'est surtout dans le cadre de ces types de dossiers que nous avons institué l'an dernier le prix orange, pour souligner la coopération exceptionnelle des mandataires de l'Agence qui nous ont prêté leur coopération. L'an dernier, cette reconnaissance était octroyée à la direction des opérations centrales. Cette année, nous soulignons la coopération exceptionnelle de la région de l'ouest.
  • En conséquence, si l'on additionne les cas compris dans cette catégorie de plainte avec la précédente, c'est plus de 80% des dossiers que nous ouvrons qui sont traités et résolus sans que soit mis en branle un processus formel de traitement / médiation de plaintes formelle, au premier ou second niveau.

    Le "Prix Orange" de la coopération revient cette année à la région de l'ouest. Cette région, bien qu'elle n'ait pas traité le plus grand nombre de cas référés par notre bureau, a en fait eu les situations les plus difficiles à résoudre, d'un point de vue humain. Les suivis sur ces dossiers ont été rapides, et les communications, dans les situations les plus épineuses, ont été des plus professionnelles.

• Plaintes du public : La dernière tranche des communications reçues (14%) exprime véritablement une plainte du public. Nous traitons en second palier les plaintes qui ont d'abord été adressées à Passeport Canada, mais dont le résultat demeure insatisfaisant pour le client, ou encore celles que, d'expérience, nous estimons sans fondement ou avons déjà traité.
  • Nombre de plaintes référées au premier palier en 2004-2005 : 38
  • Nombre de plaintes traitées en second palier en 2004-2005 : 19
• La quasi totalité des plaintes que nous recevons est une première démarche de la part des clients. Ceux-ci semblent naturellement enclins à diriger leurs plaintes à l'Ombudsman plutôt qu'à l'Agence. Serait-ce parce-qu'ils ne peuvent identifier un point de contact direct pour recevoir les plaintes ? En effet, le site de l'Agence contient des pointeurs tels que "Comment nous joindre", "Faites-nous parvenir vos commentaires". Le même site dirige aussi le lecteur vers l'Ombudsman. Les plaignants privilégient le recours à l'Ombudsman, concept avec lequel ils associent davantage la nature de la communication qu'ils désirent entreprendre. Nous dirigeons donc à l'Agence les plaintes qu'elle n'a jamais eu l'opportunité de traiter pour examen au premier palier. Les clients en sont avisés, et s'ils demeurent insatisfaits de la réponse, peuvent alors s'adresser à nous en seconde étape.

1.4 Tendances observées

• Plusieurs appels proviennent de clients qui n'ont pu rejoindre des agents d'information sur le service d'appels de l'Agence (le no. 1-800 mis à la disposition des clients). Cette situation est imputable à plusieurs facteurs :
  • certaines périodes d'achalandage élevé (congé pascal, période des fêtes) voient les lignes engorgées, de sorte que les clients ne peuvent même pas laisser de message sur boîte vocale;
  • certains utilisateurs du service 1-800 ont de la difficulté avec "l'arbre des sujets", ou alors ne peuvent adéquatement opérer le système;
  • d'autres encore abandonnent après une période de mise en attente jugée trop longue.
  Ces problèmes ont été signalés à la direction et des correctifs ont été apportés en cours de dernier trimestre, par l'addition de personnel jusqu'à ce que le retard accumulé soit résorbé. On a aussi noté que les clients peuvent contacter directement l'Agence par son site Web, à l'adresse www.pptc.gc.ca en utilisant le pointeur "contactez-nous". Cette technologie n'est pas accessible à tous (un problème vécu par notre propre Bureau dont la visibilité repose sur le Web). Il semble que le bon vieux téléphone est encore le moyen privilégié par les utilisateurs pour rejoindre l'Agence.
• Au niveau de la facilité avec laquelle les clients peuvent nous rejoindre, nous avons étudié les mécanismes par lesquels les citoyens peuvent rejoindre divers bureaux d'Ombudsman au pays. Notre bureau n'offre pas de ligne téléphonique sans frais, une lacune que nous corrigeons en rappelant les personnes qui nous contactent sur appels "longue distance". D'autres moyens plus conviviaux tels compléter en ligne un formulaire de dépôt de plainte devraient aussi être examinés. Présentement, ce formulaire est disponible seulement en version "pdf" de sorte que les citoyens ne peuvent que l'imprimer et doivent le compléter à la main, pour l'acheminer par facsimilé ou courrier.
• Les citoyens contactant notre Bureau par téléphone continuent d'exprimer leur surprise d'être accueillis par un membre de notre personnel. En cette ère de systèmes télématiques, la formule éprouvée du contact direct avec un individu demeure largement appréciée, mais de plus en plus rarissime. Cette réflexion est davantage de l'ordre d'une observation relativement aux attentes du public à un service personnalisé au sein de l'appareil gouvernemental.
• La politique de traitement des demandes de passeports pour enfants (moins de 16 ans) a été révisée. Nous avions reçu de nombreuses plaintes à ce sujet l'an dernier et cette année. Toutes furent transmises à l'Agence, au titre de "demandes d'intervention". Toutes ou presque ont requis la contribution des Services juridiques de l'Agence, qui ont effectué un travail remarquable pour prodiguer avis et conseils aux opérations, afin de dénouer de nombreuses impasses. La nouvelle politique à notre avis est beaucoup claire, et devrait aider les agents examinateurs à se décharger mieux de leurs responsabilités importantes dans des matières complexes (interprétations de clauses de restrictions à la mobilité, de garde légale, d'autorité parentale ou de tutelle).
• La mise-à-jour de renseignements disponibles en ligne constitue un défi constant (tant pour les informations de l'Agence que celles de notre Bureau). Nous transmettons les commentaires reçus à cet effet à l'Agence mais peu de développements ont résulté de ces signalements. Notre bureau entend faire des suivis plus rigoureux de ces types d'observations / commentaires auprès de l'Agence au cours de l'an prochain.

Cette année, nous présentons un nouveau tableau qui sera mis à jour dans les futurs Rapports Annuels que nous produirons. Nous avons regroupé toutes les communications reçues de la part des personnes qui se sont adressées au Bureau de l'Ombudsman par régions. La valeur de cet indicatif ne doit pas être prise en termes absolus, mais peut confirmer certaines tendances suivies par l'Agence par d'autres systèmes de collecte de données statistiques.

Note: le total cumulatif de ce tableau est supérieur au nombre de cas qui ont été ventilés à la section 1.3 de ce Rapport (401 vs. 396). Plus d'une personne ont communiqué avec notre bureau à propos d'un même dossier.

1.5 Réflexions au sujet de la médiation de dossiers difficiles

Au cours de l'année 2004-05, un seul cas n'a pu être résolu en second palier suite à nos interventions auprès de l'Agence. Nous avons effectué une médiation entre la partie plaignante et Passeport Canada. Les difficultés de ce type de recours sont de deux ordres :

Du côté des plaignants, les attentes relatives à un "dédommagement" sont amplifiées en raison d'une perception que "le gouvernement est riche".

Il est important de souligner qu'une compensation est fixée en fonction de dommages réels, non en fonction de la capacité de payer du "débiteur". Nous ne sommes pas en matière de pensions alimentaires, où le montant est fonction des revenus du payeur. Donc, dans ce type de médiations où des offres de paiement à titre gracieux, confidentielles et sans préjudice, peuvent être faites, l'écart entre les attentes et une compensation juste et raisonnable sera souvent trop large pour qu'un montant soit établi de concert. En ces cas, l'Ombudsman n'a d'autre choix que de déposer une recommandation d'indemnisation à la Présidente Directrice Générale.

Du côté de l'Agence, les incitatifs à présenter des offres raisonnables sont en conflit avec les impératifs de performance en matière de "responsabilité financière", et surtout avec les craintes d'établir les bases de précédents défavorables.

Répondre adéquatement à une situation erronée passe parfois, non en toutes circonstances, par une compensation monétaire. Nous venons d'exprimer la difficulté d'établir le montant d'une compensation juste et raisonnable dans la perspective du plaignant. Dans la perspective des représentants de l'Agence, individus imputables de services opérationnels, un paiement "ex gracia" (à titre gracieux) est une tache au bilan financier. A notre avis, il faudrait voir ces montants comme des "frais d'opération" au même titre qu'une entreprise produisant biens et services encourt des frais de main-d'oeuvre, de matériaux, de fournitures, de location et d'assurances. Ensuite, il faut réaliser que les arrangements à l'amiable conclus lors d'une médiation demeurent confidentiels.

La crainte qu'un précédent en termes de "quantum" (montant monétaire) soit créé suite à une médiation est en réalité mal fondée. Chaque cas est unique. Dans l'appréciation de ce qu'est une compensation raisonnable, nécessairement, des parallèles avec des situations similaires peuvent être faits. Encore faut-il que les situations soient vraiment similaires. Les dommages varient d'un individu à l'autre, parce-que les conséquences directes d'un acte ou d'une omission ne sont pas les mêmes pour tous. Certaines personnes devront entreprendre des mesures extraordinaires pour corriger des situations inextricables. D'autres subiront des inconvénients traditionnels associés aux exigences procédurales normales lorsque l'on doit rencontrer des conditions particulières pour faire valoir un "droit" qui n'est pas nécessairement limpide.

En conclusion, la dynamique particulière d'une médiation entre un organisme gouvernemental et le citoyen est assez particulière. Dans le privé, les impératifs de bilans financiers (coûts / bénéfices) invitent à un certain pragmatisme quand vient le temps de "régler". Le demandeur accepte de recevoir moins que ce à quoi il prétend parce-qu'il pourrait très bien avoir encore moins devant un tribunal. Le défendeur accepte de payer un peu plus que ce qu'il estime devoir, parce-que "le temps, c'est de l'argent", et il pourrait tout aussi bien être condamné à payer plus devant les tribunaux.

Afin de peaufiner nos habiletés à favoriser une médiation efficace, nous avons suivi un cours de formation professionnelle en médiation dispensé par le Barreau du Québec, de même qu'un séminaire de formation offert par le Forum Canadien des Ombudsman. Nous en avons retiré de précieux conseils et stratégies qui seront certes utiles lors de futures médiations. Nous continuerons d'observer les comportements, attentes et contraintes opérationnelles qui ne favorisent pas le rapprochement des parties. En les signalant, nous tenterons d'éviter que les parties ne s'en remettent à l'Ombudsman pour trancher en cas de désaccord. Cette voie n'est pas utile parce-qu'elle ne responsabilise pas les parties dans l'identification d'une solution.

1.6 Examens de cas types

L'an dernier, nous avions institué la pratique de présenter certains cas types susceptibles de préoccuper plusieurs clients de l'Agence. Les conclusions tirées de ces cas éclairent les citoyens quant à la recevabilité de doléances similaires ou redressements recherchés.

D'abord, un rappel des cas-types relevés au Rapport Annuel de l'an dernier:

Cas 1. Délais de traitement de demandes de passeport mises à la poste.

Le standard de service pour ce type de demandes est de 20 jours ouvrables, excluant les jours où les documents sont entre les mains des services de courrier (pour l'acheminement à Passeport Canada et le retour des documents au citoyen). Les situations suivantes ont été jugées raisonnables. L'ouverture du courrier et le traitement préliminaire des demandes doit se faire au premier tiers de la période de 20 jours. Si au cours de cette période, il est découvert que la demande est incomplète ou ne peut être traitée favorablement, elle est retournée au citoyen. Le délai de 20 jours recommence à courir à partir ou amendée est retournée à l'Agence. Il est raisonnable de remettre le compteur à zéro dans les cas où les demandes postées sont incomplètes parce-que les délais de traitement seraient beaucoup plus élevés si l'Agence devait y incorporer tous les dossiers en suspens d'une démarche corrective de la part des demandeurs pour clore le processus de demande. Pour une discussion détaillée de ces questions, vous référer à l'Annexe 1 du Rapport Annuel de 2003-04, cas type 1.

Cas 2. Disponibilité restreinte de formulaires de Déclaration faute de répondant

Pour apprécier la caractère raisonnable de la disponibilité restreinte des formulaires de substitution à l'identification d'un répondant, l'Ombudsman a tenu compte d'un ensemble de facteurs. D'abord, la méthode du "répondant" est raisonnable et peu intrusive dans la vie privée des citoyens, qui établissent ainsi, par tierce partie, leur identité. Ensuite, cette méthode éprouvée permets d'opérer de manière responsable financièrement. Les vérifications supplémentaires requises pour le traitement de demandes appuyées d'une simple Déclaration faute de répondant entraînent des coûts supplémentaires qui doivent être recouvrés par Passeport Canada.

En 2003-04, un troisième cas-type était signalé, qui devait être examiné au cours de 2004-05:

Cas 3. Consentement parental dans les cas de garde partagée ou exclusive

Tel que mentionné en survol d'activités (voir section 1.4 "tendances observées"), la politique de traitement des demandes de passeports pour enfants (moins de 16 ans) a finalement été révisée. La nouvelle politique à notre avis est beaucoup claire, et devrait aider les agents examinateurs à se décharger mieux de leurs responsabilités importantes dans des matières complexes. La présence de nombreuses clauses contradictoires de restrictions à la mobilité, de garde légale, d'autorité parentale ou de tutelle, rendait difficile la détermination des droits d'un conjoint séparé qui ne présente pas la demande de passeport.

Les cas-types de l'année fiscale 2004-05 sont les suivants :

Cas 4. Preuves documentaires de citoyenneté : Passeport Canada ne peut contrôler les facteurs externes

De nombreuses demandes d'intervention et d'information proviennent de citoyens aux prises avec des situations urgentes qui requièrent qu'ils voyagent à l'étranger. Malheureusement, comme il arrive souvent en situation de crise, le voyage n'étant pas prévu, les personnes n'ont pas en mains les preuves documentaires de citoyenneté (PDC) requises pour émettre un passeport. Passeport Canada tente d'accommoder les citoyens en considérant des preuves diverses. La collaboration du client est nécessaire pour permettre à l'Agence de rencontrer ses obligations. Passeport Canada ne saurait être tenu responsable, à notre avis, des délais requis par des autorités responsables pour l'émission de ces PDC. A titre d'exemple, au cours de 2004-05, la période de traitement des demandes de certificats de citoyenneté émis par Citoyenneté Canada ont fluctué de 5 à 8 mois.

Clairement, semblables délais ont pour effet d'appliquer de très fortes pressions sur Passeports Canada, pour qu'ils suppléent à certains écueils sur lesquels l'agence n'a pas d'emprise. Notre expérience nous indique que dans la grande majorité des cas, les clients peuvent produire les pièces et informations supplétifs demandés par Passeport Canada. La grande majorité des clients apprécient le fait que le document émis aura une validité limitée, propre à satisfaire leurs besoins immédiats de voyage. La validité du passeport pourra être prolongée lors de la réception de la preuve documentaire de citoyenneté.

Cas 5. Certificat de naissance d'enfants mineurs - impact du statut matrimonial des parents

Certaines personnes ont soulevé le fait que Passeport Canada appliquerait une politique discriminatoire à l'endroit des conjoints de fait en requérant de ceux-ci qu'ils déposent le certificat de naissance "au long" des enfants mineurs issus de leur union. Les parents mariés eux peuvent s'en remettre au certificat normal. La Commission des droits de la personne a eu l'opportunité de se prononcer sur cette question, et a considéré que la politique n'était pas discriminatoire. Considérant la primauté de la compétence ratione materiae de la Commission, notre bureau a examiné la plainte sous l'angle de la transparence et efficacité des communications avec le public. A la fin de l'année fiscale, nous avons soumis des questions aux responsables des politiques, en sollicitant leurs réactions et commentaires relativement à des améliorations possibles. A notre avis, il est souhaitable de communiquer plus clairement les exigences en terme d'identification de filiation d'enfants mineurs issus du concubinage. Ceci éviterait la confusion de la part de conjoints de fait qui croient que le certificat de naissance normal est suffisant. Confusion qui génère frustration lorsque les parents doivent reprendre le processus, et se représenter à un point de service avec en mains le document approprié.

Cas 6. Renouvellements de passeports

En complément des griefs relatifs à l'exigence des preuves documentaires de citoyenneté (cas 4), plusieurs citoyens au fil des années ont exprimé une frustration avec le fait qu'ils devaient recommencer le processus à chaque nouvelle demande. Cette année, Passeport Canada a introduit une procédure allégée pour les détenteurs de passeports. Ceux-ci peuvent être renouvelés de manière plus simple, avec moins de pièces justificatives que par le passé. Ces développements ont été rendus possibles grâce à un système de gestion des dossiers informatisé moderne qui assure aussi un meilleur service en cas de perte ou vol lorsque les voyageurs sont dépourvus de leurs documents alors qu'ils sont à l'étranger. Les services de renouvellement sont introduits de manière progressive. Un projet pilote déterminera la validité du concept et son application viable à l'endroit de l'ensemble de la population.

Cas 7. Photos rejetées

Une dizaine de cas concernaient le refus par les mandataires de l'Agence d'accepter les photos soumises au soutien des demandes de passeport. Ce genre de situations ne se prête pas des plus naturellement à une médiation de la part de notre bureau. Les photos sont acceptables ou ne le sont pas. La principale difficulté réside dans la fait que pour le citoyen observant sa photo, celle-ci est d'aussi bonne qualité que les photos présentées à titre d'exemple sur le site Web de l'Agence. Bien qu'un certain subjectivisme préside à l'évaluation des photos, généralement, lorsqu'il est décrété que celles-ci sont inacceptables, c'est qu'elles présentent une déficience particulière qui est identifiable. Le bureau de l'Ombudsman a jusqu'ici refusé de se prononcer sur l'acceptabilité ou non des photos litigieuses. En ces cas, nous encourageons les clients à solliciter une seconde opinion de la part des bureaux émetteurs, en s'adressant soit à un coordonnateur ou gestionnaire. Les spécifications relatives aux photos sont détaillées au site Web de l'agence (www.pptc.gc.ca) à la rubrique Liens rapides, sous Spécifications pour les photos.

Cas 8. Expiration imminente de validité du passeport

Un cas particulier a soulevé une question d'intérêt pour l'ensemble des clients de Passeport Canada. Le détenteur du passeport dont la validité venait à expiration dans moins de 6 mois a soulevé le fait qu'il ne pouvait bénéficier de la pleine validité de son passeport (5 ans) en raison d'exigences du pays-destination. Il faut savoir que plusieurs pays requièrent des visiteurs qu'ils soient en possession d'un passeport valide, certains pour 3 mois, d'autres pour 6 mois. Affaires Étrangères Canada (AEC) s'efforce de mettre à la disposition des résidents au Canada l'information la plus à jour possible relativement à ces exigences de pays étrangers. Toutefois, AEC est tributaire des informations transmises par ces mêmes pays. Les voyageurs sont encouragés à vérifier directement auprès de l'ambassade du pays qu'ils comptent visiter quelle durée minimale de validité est exigée sur leur passeport. Passport Canada ne peut assumer la véracité des informations provenant de tierces parties. Tous les pays émetteurs de passeports sont aux prises avec la même situation: la période de validité d'un passeport est en pratique amputée de la période minimale de validité exigée par les pays visités. Ainsi, si un pays X requiert un passeport valable pour 6 mois, que vous souhaitez visiter ce pays et que votre passeport arrive à expiration dans 3 mois, vous devrez vous procurer un nouveau passeport Canadien.

2. La fonction d'Arbitrage en matière de dossiers de sécurité

Afin de rencontrer les exigences relatives aux règles de justice naturelle et d'équité procédurale, les décisions de refus d'émettre ou de révocation de passeport sont rendues par un Arbitre indépendant. Notre rôle en tant qu'Arbitre est de prononcer, à l'exception des cas relevant de la sécurité nationale (art. 10.1 du Décrêt), sur l'applicabilité des motifs de révocation et de refus de services de passeports énoncés au Décrêt sur les passeports Canadiens (disponible sur le site Web de Passeport Canada à www.ppt.gc.ca ).

2.1 La procédure d'enquête (pour les dossiers ne relevant pas de la sécurité nationale)

La direction de la Sécurité, des politiques et de l'admissibilité de Passeport Canada est un organisme d'enquête identifié à la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cette direction collige puis détermine si les faits semblent soutenir les conditions de refus ou de révocation de passeport. Si tel semble être le cas, le sujet a l'opportunité de présenter une défense, et répondre aux allégations de la direction.

La direction considère les informations reçues du sujet ou ses procureurs. Suite à cet examen, elle peut autoriser l'émission de passeport à pleine validité ou pour une période restreinte, assortie de conditions. Alternativement, dans la mesure où la direction de la sécurité estime que l'information semble supporter une conclusion que des motifs de refus ou de révocation sont applicables, elle peut recommander à un Arbitre, agissant au nom de Passeport Canada, de rendre une décision. Les prétentions de chaque partie sont déposées intégralement au dossier de sécurité et d'enquête, qui est transmis à l'Arbitre pour décision finale.

2.2 L'arbitrage ou la prise de décision

L'Arbitre rend une décision sur pièces écrites, produites par les parties. L'Arbitre, en tant que partie indépendante, veille à l'application des règles de justice naturelle. À ce titre, il s'assure que le défendeur (le sujet) ait été mis en demeure des intentions de la Section. Donc, les faits reprochés doivent avoir été décrits suffisamment pour que le sujet puisse présenter une défense pleine et entière.

Sur le fond, l'Arbitre considère le dossier entier et rend une décision écrite, qui accueille, en tout ou en partie, ou rejette les recommandations de la direction de la sécurité. L'Arbitre se prononce aussi, dans les cas où le pourvoi est accueilli, quant à la durée de la période de suspension de services applicable.

Les décisions arbitrales sont considérées comme finales à compter de la date de réception par leur destinataire, i.e. les sujets de l'enquête ou leurs avocats.

Ces derniers peuvent contester la décision en adressant une demande de révision judiciaire devant la Cour Fédérale du Canada dans un délai de trente (30) jours de la réception de ladite décision.

L'Arbitre peut parfois être appelé à trancher sur une demande de service intérimaire pour motifs de compassion, le temps que l'enquête sur la cause principale soit complétée, et que les parties lient débat. La direction de la sécurité peut autoriser telle provision de service sans intervention de l'Arbitre. Mais un refus doit être entériné par l'Arbitre.

2.3 Nombre et type d'interventions

L'an dernier, on nous confiait 18 dossiers, un nombre inférieur à près de 50% comparativement à l'année précédente (34 dossiers). Cette année, la décroissance s'est poursuivie, avec 8 dossiers. En somme, un recul persistant. De ce nombre, un seul cas fut représenté par procureur. La proportion d'individus ayant recours aux services d'un conseiller est passée au cours des trois dernières années de 32% à 35% à 17% cette année. Sept pourvois ont été accueillis, et un rejeté (il ne s'agit pas du dossier sur lequel le sujet était représenté par procureur). Les périodes de suspension de service de passeports ont varié de un an à 5 ans (supra section 2.6 de ce Rapport).

Arbitrages / année
Cas	100
	0	8	18	34	22	84	2004-05 2003-04 2002-03 2001-02 2000-01 et avant

Selon nos indications, un frein devrait être appliqué à cette diminution constante l'an prochain. Le processus administratif d'arbitrage mis en place a été décrit par les agences d'exécution de la Loi comme plus utile que la judiciarisation (institution de recours pénal). Les infractions commises, au regard du droit criminel, demeurent relativement difficiles à mener à terme, ne serait-ce qu'en termes de procédure. Au demeurant, les sentences imposées reflètent la réalité de tribunaux surchargés aux prises avec des causes aux ramifications plus humaines (il y a des victimes identifiables au criminel, alors qu'une infraction en matière d'utilisation frauduleuse de passeport continue malheureusement d'être qualifiée d'infraction sans victime). En réalité, les fraudes en matière d'immigration illégale peuvent avoir de graves conséquences, qu'elles soient en matière de sécurité nationale ou de l'exploitation financière, personnelle ou à l'intégrité physique d'individus isolés et sans recours.

En cette ère de vigilance accrue aux postes frontaliers, il serait logique de s'attendre à ce qu'il y ait recrudescence d'activité à ce chapitre. Dans son rapport (du 5 avril 2005) couvrant les vérifications de l'exercice 2004-05, la Vérificatrice Générale du Canada a relevé que moins de 25 passeports ont été révoqués, en moyenne, au cours des trois dernières années.

Le rapport relève que sur 50 dossiers d'enquête examinés, 12 n'ont pas été complétées, en partie à cause d'un manque de ressources. Le budget de la direction a été augmenté de 25% en cours d'exercice. A titre d'Arbitre, nous saluons ces développements qui contribueront à diminuer le risque que des dossiers de sécurité continuent d'être documentés à l'encontre d'individus, sans que des décisions effectives à leur égard ne soient prises en temps opportun. Ceci devrait contribuer à la prise de dépositions alors que les événements sont de mémoire récente.

2.4 Survol comparatif des décisions répertoriées

Ainsi que l'illustre le tableau ci-contre, comme l'an dernier, la principale activité faisant l'objet d'enquête et de référé pour arbitrage demeure l'aide à des étrangers, ou à des voyageurs personnifiant des membres de la famille immédiate, et munis des documents de voyage de ces derniers. L'accompagnateur agit à titre d'escorte pour le tiers ou le personnificateur. À égalité toutefois cette année, 3/8 dossiers concernaient de fausses déclarations de la part des demandeurs de services de passeport.

Activités	Activités sanctionnées
	45	2004-05	2003-04	2002-03
	0				Aide à personnificateurs Escortes étrangers Prêt de document Alteration de document Fausse déclaration Carte embarquement Autres

Enfin, nous présentons cette année encore le graphique cumulatif des types d'activités sanctionnées. Le tableau qui suit reflète donc l'ensemble de la jurisprudence en matière d'arbitrage. Ce tableau, comme tous les tableaux de nos Rapports Annuels antérieurs, est actualisé des données de l'année dont nous rendons compte ici. Le lecteur peut ainsi suivre l'évolution et les tendances.

Répartition de jurisprudence
70
0	33.6	14.6	17	5	17.8	5	6	Famille/personnificateurs Étrangers Prêt/vente de document Altération/mutilation Fausses déclarations/documents Échange de carte d'embarquement Autres (divers)

2.5 Durée de la période de suspension de services de passeports

Tel qu'introduit l'an dernier, ce tableau illustre la diversité des sanctions tenant compte des circonstances aggravantes ou atténuantes présentes dans chaque cas individuel. La sanction étudiée ici est la période de suspension de service de passeports imposée par l'Arbitre. Celle-ci va d'une durée maximale de cinq (5) ans soit la période optimale de validité d'un passeport à zéro (0) dans les cas, naturellement, où le pourvoi de la section est rejeté.

^* Un pourvoi en révocation a été rejeté; dans le second dossier, le sujet n'avait pas qualité de citoyen - donc ce n'est pas tant une suspension qu'une inéligibilité permanente jusqu'à acquisition de citoyenneté qui fut entérinée.

La période de suspension est fonction de facteurs aggravants ou de mitigation présents à chaque dossier. Au fil de l'évolution de la jurisprudence, ces facteurs ont été élaborés. Les principaux facteurs de mitigation sont la coopération du sujet dans le cadre de l'enquête, la présence de motifs de compassion ou humanitaires, le remords, les pertes ou inconvénients majeurs résultant de la commission de la fraude. Les principaux facteurs aggravants sont le déni en présence de preuve lourde, avoir été rétribué pour commettre la fraude, s'être fait instrument d'une migration illégale impliquant des personnes vulnérables telles les enfants ou des personnes qui seront exploitées au travail ou autrement.

3. La mise en oeuvre de la politique de divulgation des actes fautifs en milieu de travail

L'an dernier, nous fixions comme objectif de donner une plus grande visibilité à cette fonction. Le déménagement de nos bureaux dans le nouvel édifice corporatif où est sise l'Agence a contribué à nous rapprocher des employés. Nous avons aussi été invités à rencontrer des directions fonctionnelles et opérationnelles, pour échanger et faire connaître nos attributions.

La Politique sur la divulgation interne d'information concernant des actes fautifs au travail (politique sur la divulgation) du Conseil du Trésor établit les paramètres de notre champ d'action. Aux termes de cette Politique, tous les ministères et agences doivent désigner une autorité supérieure indépendante chargée de la tenue des enquêtes sur divulgation. Nous sommes investis de cette autorité. Nous recevons les divulgations, offrons aux employés des consultations, et effectuons les enquêtes lorsque nécessaire. Les étapes du processus sont décrites sur le site intranet de l'Agence, afin que les employés soient informés de la manière dont est appliquée la politique. Les étapes sont les suivantes :

1. recherche des faits
2. le tri (diriger vers des recours plus appropriés lorsque nécessaire) et l'enquête préliminaire
3. la résolution (médiation / discussion avec la partie ayant procédé à la divulgation)
4. l'enquête, lorsque la résolution est impossible, et l'enquête préliminaire a fait ressortir des motifs suffisants de poursuivre le processus
5. la décision, qui survient suite à l'examen de recommandations adressées au PDG

En vertu de la politique, les agents supérieurs doivent dresser un rapport annuel à soumettre à l'administrateur général. Au minimum, celui-ci doit indiquer le nombre de demandes gérérales d'information faites et des conseils fournis, le nombre des divulgations reçues et leur statut (rejetées, acceptées, réglées sans enquête, toujours à l'étude) et le nombre des divulgations ayant fait l'objet d'une enquête, réglées ou toujours à l'étude.

3.1 Divulgations d'actes fautifs en milieu de travail

La Politique sur la divulgation nous apparaît être un puissant outil pour remédier à des situations problèmes qui peuvent être engendrées, parfois même en dépit de la bonne foi des personnes visées.

Elle permets aux parties impliquées de comprendre et discerner, dans les situations ambiguës, les pratiques qui vont à l'encontre du Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique. Les enquêtes menées de manière professionnelle et indépendante rallient généralement les parties, sur leurs conclusions.

Au cours de 2004-05, nous avons reçu trois divulgations. Deux dossiers étaient reliés aux méthodes d'embauche. Un cas fut retenu comme fondé, non par la commission objective d'un acte prohibé mais sur la base d'un test subjectif retenu par le Code de valeurs et d'éthique. Ce code prescrit qu'en matière d'éthique, les apparences sont aussi importantes que le strict respect des politiques. Il fut démontré que les personnes ayant des liens avec des postulants ne siégeaient pas sur les comités de sélection où ces derniers étaient retenus. Toutefois, une combinaison d'observations factuelles ont invité le dépôt de recommandations visant à respecter l'esprit et non la seule lettre de la politique. L'autre cas est toujours à l'étude, la partie plaignante n'ayant pu se rendre disponible pour discuter de nos conclusions suite à l'enquête préliminaire tout de même assez exhaustive tenue. Ce dossier sera complété l'an prochain.

La troisième et dernière dénonciation traitait essentiellement de conditions de travail dans une unité particulière. La majeure partie des allégations relevait du domaine des relations de travail. D'autres recours sont plus aptes pour examiner semblables situations. La seule allégation pertinente à la Politique fut écartée devant la preuve et les explications recueillies.

Au nombre des obligations de l'Agent supérieur interne à la divulgation figure la responsabilité de diffuser de l'information relative à la Politique sur la divulgation. A notre avis, la meilleure information est toujours celle qui s'inspire de situations du quotidien. Nous croyons que la publication de données signalétiques sur des types de pratiques acceptables et inacceptables présente de nombreux avantages. Ces données sont utiles à la gestion comme aux employés. Les leçons tirées de semblables données devraient à notre avis pouvoir être communiquées de manière constructive, sans sensationnalisme, en portant notre attention aux situations-types révélées par les enquêtes. Ce faisant, les situations locales sont dépersonnalisées et la prévention plutôt que l'opprobre favorisent de meilleurs résultats de sensibilisation.

3.2 Conseils dans le cadre de discussions confidentielles

Dans cette fonction, nous sommes appelés à dispenser des conseils aux employés qui en font la demande. Avant de déposer formellement une divulgation d'actes fautifs en milieu de travail, les employés ont l'opportunité de discuter les objectifs de la politique. Ces entretiens révèlent souvent que l'objet de la préoccupation des employés pourrait être adressé par un autre mécanisme, par exemple une médiation ou discussion dans le cadre de relations de travail. Cette année, nous avons eu des entretiens privés avec 5 employés sur des situations diverses. Un entretien a mené à divulgation formelle déposée auprès de l'agent interne de l'intégrité d'un autre ministère. Un autre cas a été référé, sur autorisation de la personne qui nous consultait - à une direction fonctionnelle pour suivi et action jugée appropriée.

3.3 Système de gestion informelle des conflits

La Loi sur la modernisation de la fonction publique, adoptée au cours de 2004-05, établit un cadre de règlement informel de discussion pour résoudre les conflits en matière de ressources humaines. En ce sens, ce cadre vient en quelque sorte compléter le processus de divulgation. L'étape du tri par lequel sont redirigés les sujet qui seraient avantageusement réglés ou considérés sous d'autres recours que la divulgation voit ce nouveau mécanisme comme une alternative valable. En vertu de la Loi, les ministères et agences doivent nommer un officier sénior du système de gestion informelle des conflits. Passeport Canada examinera au cours du prochain exercice l'opportunité de confier cette responsabilité à un bureau présentant les garanties d'impartialité, de confidentialité, d'indépendance et de neutralité. Nous avons signalé notre intérêt et disponibilité à assumer cette fonction.

3.4 Avis en matière d'Éthique et Valeurs

Le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique est partie prenante de la politique sur la divulgation des actes fautifs. En effet, aux termes de cette Politique, les infractions au Code sont considérées comme un acte répréhensible et doivent être dénoncées. Les fonctionnaires qui souhaitent obtenir des avis quant à l'application du Code peuvent s'adresser aux champions de l'intégrité qui sont désignés au sein des ministères. Cette responsabilité est assumée à Passeport Canada par la directrice générale des Ressources Humaines. Les employés et gestionnaires peuvent aussi adresser des questions à l'Agent supérieur de l'intégrité, de même qu'au Bureau de l'intégrité de la fonction publique.

Au cours de l'an 2004-05, nous avons été sollicités en tant qu'agent supérieur de l'intégrité à trois reprises. Il est intéressant de noter qu'à deux reprises, ce sont des membres de la gestion qui, de manière pro-active s'enquéraient du caractère licite de démarches non encore entreprises. Ces démarches démontrent l'engagement et la sensibilisation aux valeurs et questions d'éthique. Dans les deux cas, les démarches ont permis de jeter les balises de pratiques saines dans l'administration d'initiatives de levée de fonds caritative ou de semaine de sensibilisation particulière.

4. Coordination interne de la Protection de la vie privée et Accès à l'information

Les ministères et agences fédérales sont assujettis à d'importantes obligations légales au niveau de la protection de la vie privée et de l'accès à l'information. On peut dire que ces deux secteurs d'activités génèrent des activités croissantes en termes de gestion de programme. L'impact des législations applicables invite Passeport Canada à constituer des unités opérationnelles spécialisées en ces matières. Ces unités doivent développer une expertise afin de rencontrer les obligations prévues à la loi ou aux politiques applicables. Obligations qui, à notre avis, sont des obligations corporatives qui auraient avantage à être sous la responsabilité d'un bureau autre que le nôtre dont la nature relève davantage de la résolution des conflits et gouvernance interne.

Nous comprenons toutefois que Passeport Canada ait voulu tabler sur les caractéristiques de notre bureau offrant neutralité, indépendance et confidentialité, pour coordonner à l'interne le traitement des demandes d'accès à l'information et le programme de protection de la vie privée. Nous rendons donc compte ici des activités s'étant déroulées en 2004-2005 à ces chapitres.

4.1 Coordination des demandes d'Accès à l'information

Les Loi de protection des renseignements personnels et d'Accès à l'information permettent au public d'accéder l'information disponible dans les banques de données des organisations gouvernementales fédérales. L'autorité déléguée en ces matières réside au ministère des Affaires étrangères Canada (AEC). Il s'agit de la division de l'Accès à l'information et à la protection de la vie privée (DCP), qui reçoit et traite toutes les demandes acheminées au ministère. Elle transmets au BAGC ces demandes qui relèvent du porte-feuille de Passeport Canada. Notre bureau coordonne le traitement des demandes à l'interne, auprès des directions de l'Agence, et leur demande d'effectuer la recherche des informations. Le BAGC compile les renseignements recueillis et les achemine à DCP.

DCP procède à la revue de l'information et détermine le matériel qui doit être divulgué, en fonction des prescriptions de la Loi. Notre bureau fait une revue préliminaire de l'information pour voir si certaines exclusions sont potentiellement applicables. Passeport Canada a l'opportunité de consulter les services juridiques, dans la formulation de leurs recommandations d'exclusion. Lorsque Passeport Canada recommande une exclusion, DCP détermine de manière indépendante, si l'exclusion est applicable ou non.

Enfin, le BAGC compile et tient à jour un registre des demandes d'accès en traitement à Passeport Canada, afin d'en assurer le traitement.

Au cours de l'année fiscale 2004-2005, le BAGC a coordonné 14 demandes d'accès à l'information. De plus, 20 consultations émanant d'autres ministères détenant de l'information préparée par Passeport Canada, ont fait l'objet de coordination. Il s'agit dans ces cas de demandes d'accès dirigées auprès d'autres ministères, mais qui doivent être approuvées par Passeport Canada. Ces actions ne rendent pas compte de l'ensemble des demandes traitées à Passeport Canada. Pour un portrait plus juste, le tableau suivant illustre quels directorats et divisions ont été appelés à contribuer à répondre à l'ensemble des activités découlant de la Loi sur l'accès à l'information.

4.2 Protection de la vie privée

La politique gouvernementale en matière de protection de la vie privée confie aux ministères et agences la responsabilité et le devoir d'effectuer des Études d'impact sur la vie privée sur toutes les initiatives majeures. Au ministère des Affaires étrangères (AEC), duquel fait partie Passeport Canada, la provision de conseils experts en cette matière est confiée à la division de la protection de la vie privée (DCP). Il s'agit d'une division jouissant d'une indépendance institutionnelle vis-à-vis les branches du ministère.

La division effectue la liaison avec le bureau du Commissaire à la vie privée. Ces relations étroites lui permettent d'aviser de manière éclairée le ministère relativement aux projets sous considération. L'an dernier, nous relevions que les ressources de DCP étaient amplement accaparées par le travail généré par AEC. Le caractère spécialisé des champs d'activités au ministère fait en sorte que l'expertise même de DCP (en matière de protection à la vie privée) se trouve orientée vers ces champs d'expertise du giron d'action du ministère. Par ailleurs, Passeport Canada opère aussi dans un champ d'activité très précis.

La direction des services corporatifs du ministère des Affaires Étrangères Canada a entrepris en cours d'exercice la revue d'un ensemble de programmes dont la protection de la vie privée et l'accès à l'information. La direction est consciente des difficultés que présente le modèle actuel. En attendant les résultats de cette étude, la Présidente de Passeport Canada a entrepris une action immédiate pour répondre aux risques inhérents à la situation que nous décrivions dans notre rapport annuel de l'an dernier.

Des fonds ont été octroyés à notre bureau. Nous avons procédé à l'embauche d'une ressource professionnelle pour la coordination interne des demandes d'accès à l'information, ainsi que la provision de conseils et avis en matière de protection à la vie privée. Forts de cette ressource, nous avons été en mesure d'offrir des services plus complets aux directions fonctionnelles et opérationnelles de Passeport Canada. Ce faisant, nous avons allégé la tâche de l'autorité ministérielle déléguée en ces matières, qui n'avait pas les ressources pour absorber le volume de travail généré sur les dossiers relevant de l'Agence.

Ces arrangements se sont avérés très positifs pour toutes les parties. L'autorité déléguée (DCP) nous a confié un intérêt à voir se multiplier des boîtes de coordination semblables à la nôtre dans l'ensemble des branches du ministère. Ceci facilite grandement la compréhension de dossiers techniques complexes et particuliers à chaque porte-feuilles. Dans le cadre de ce travail, notre bureau a supporté, dans la dernière demie de l'année fiscale, 4 études d'impacts sur la vie privée entreprises par Passeport Canada.

En vertu de la politique applicable, des sommaires des Études d'impact sur la vie privée doivent être disponibles au public. Toutefois, ces sommaires doivent tenir compte que certaines initiatives ne sont pas approuvées ou annoncées, ou que la divulgation de composantes des Études pourrait compromettre la sécurité des systèmes ou mesures de sécurité. Les sommaires de ces études sont donc publiés généralement lors de la mise en branle des initiatives sur lesquelles elles portaient.

5. Varia

5.1 Services de médiation ou d'arbitrage des différends contractuels

Ces services sont dispensés par notre bureau sur une base volontaire. Ils ont été créés dans la foulée de l'initiative du ministère de la Justice Canada, qui en 1992, établissait les Services de règlement des différends (SRD). Le ministère avait pour objectif de promouvoir la compréhension accrue du règlement des différends et d'aider à intégrer ces processus dans les politiques, activités et pratiques des ministères et agences fédérales.

A Passeport Canada, nos services sont offerts dans les cas de litige entre l'Agence et ses fournisseurs sur les marchés de biens et services. Depuis la mise sur pied de ces services l'an dernier, aucun différend n'a été référé à notre bureau pour médiation ou arbitrage. L'an prochain, notre objectif est de faire une promotion plus active de ces services, en collaborant à la rédaction de clauses de médiation pour insertion dans les contrats conclus par l'Agence.

5.2 Dernière heure: Dépôt d'un document cadre visant la réforme de la Loi sur l'accès à l'information

Le 5 avril 2005, le ministre de la Justice présentait un document cadre relatif à la réforme de l'accès à l'information au Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique. Nous sommes naturellement interpellés par cette initiative, qui à notre avis doit permettre l'exercice confidentiel de certaines responsabilités, à défaut de quoi l'efficacité de processus de médiation ou de divulgation risquent d'être sérieusement compromis. Nous entendons donc examiner les opinions du ministère de la Justice.

La modernisation de la Loi d'accès à l'information vise à continuer de répondre aux besoins des citoyens et renforcer l'intégrité et la transparence du gouvernement. De nombreuses mesures ont été adoptées ces dernières années visant précisément ces objectifs. Sur le front de l'intégrité, notons la Politique de divulgation interne des actes fautifs en milieu de travail, politique qui a donné naissance au Bureau de l'intégrité de la fonction publique. Le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique est maintenant partie prenante de la politique de divulgation, laquelle politique est en voie de devenir Loi.

Aux termes de cette politique, les agents supérieurs de la divulgation interne effectuent des enquêtes. L'un des principes fondamentaux est la protection contre les représailles. En contrepartie, la personne visée par la dénonciation a droit à une défense pleine et entière. Nous estimons que les enquêtes des agents supérieurs devraient être exclues du champ d'application de la Loi. Nous présenterons nos arguments en ce sens, et déposerons aussi quant aux moyens alternatifs visant à satisfaire les objectifs de transparence du gouvernement, lesquels objectifs sont en parfaite symbiose avec les objectifs de la politique elle-même d'éducation, de sensibilisation et de prévention.

Relativement à la transparence de l'action gouvernementale, la Loi d'accès, pour autant valable qu'elle soit, pose des barrières significatives aux méthodes alternatives de règlement (MAR) des différends. En 1992, le ministère de la Justice établissait les Services de règlement des différends. Treize ans plus tard, les MAR sont toujours peu nombreuses au sein de l'appareil fédéral. En tant qu'Ombudsman traitant les plaintes des clients de Passeport Canada, nous sommes inquiets des effets négatifs de la Loi d'accès sur les processus de médiation confidentielle. Il est de commune renommée qu'en médiation, l'intérêt et l'engagement des parties sont obtenus grâce à la confidentialité, sans laquelle les institutions gouvernementales ne s'engageraient jamais à la considération de paiements ex gracia, à titre d'exemple, pour régler une plainte. Une médiation publique est un précédent au même titre que la décision d'un tribunal... Aussi, nous entendons développer ces arguments au soutien d'une demande à l'effet que les dossiers de plaintes des ombudsman fédéraux soient exclus du champ d'application de la Loi, à titre d'autre privilège envisagé à l'article 23 de la Loi (privilège de la médiation). En contrepartie, nous présenterons au Comité des options de communications déjà entreprises qui, à notre avis, répondent aux exigences de transparence et reddition de compte ou imputabilité.

Mise à jour : 2005-09-13

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