La stratégie canadienne de la biodiversité — Une vérification de suivi

Points saillants

Objet

La Stratégie canadienne de la biodiversité devait servir de cadre d'action pour, notamment, conserver et utiliser de manière durable la diversité biologique ou « biodiversité ». La Stratégie a été endossée en 1996 par les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux. La présente vérification de suivi de la mise en œuvre de la Stratégie par le gouvernement fédéral est la troisième vérification que nous effectuons depuis 1998.

Pertinence

La diversité biologique — ou biodiversité — désigne la variété de la vie sous toutes ses formes. Elle englobe la diversité des écosystèmes, des espèces et des caractères génétiques. La biodiversité est essentielle à la santé de notre planète et au bien-être de ses habitants. Elle permet et favorise une végétation saine (notamment les cultures) et la salubrité de l'air et de l'eau. La biodiversité contribue directement à la santé et à la prospérité économique des Canadiennes et des Canadiens. La biodiversité fait face à un certain nombre de menaces, y compris la perte d'habitat, les espèces envahissantes — qui menacent les espèces indigènes — et la surexploitation des plantes et des animaux. Le Canada s'est engagé sur la scène tant nationale qu'internationale à conserver et à utiliser de manière durable la diversité biologique du pays. Pour ce faire, il a adopté la Stratégie canadienne de la biodiversité comme la base de son action.

Constatations

• Dans l'ensemble, les progrès réalisés par le gouvernement fédéral dans la mise en œuvre des éléments clés de la Stratégie canadienne de la biodiversité ne sont pas satisfaisants. Près de dix ans après l'adoption de la Stratégie, sa mise en œuvre s'essouffle à plusieurs égards. Les problèmes recensés dans nos deux vérifications antérieures n'ont pas été réglés et plusieurs engagements pris pour donner suite aux aspects prioritaires de la biodiversité n'ont pas été respectés.
• Le gouvernement fédéral n'a toujours pas de plan cohérent de mise en œuvre de la Stratégie. Même s'il a fait certains efforts, le gouvernement ignore dans quelle mesure ces efforts permettent d'atteindre les objectifs de la Stratégie.
• Les engagements pris pour améliorer la capacité du Canada de comprendre sa biodiversité et de gérer l'information sur la biodiversité n'ont pas été respectés, en dépit de nombreux appels lancés en faveur de l'amélioration de ces secteurs.
• Le Canada ne possède aucun rapport général et global sur l'état de la biodiversité. Bien que le gouvernement travaille à la réalisation d'un tel rapport et que des rapports soient produits dans divers secteurs, la présente vérification est la troisième dans laquelle nous signalons l'absence de bilan général de l'état de la biodiversité au pays. Faute de connaître l'état de sa propre biodiversité et son évolution dans le temps, le gouvernement fédéral est limité dans sa capacité de contribuer à la conservation de la biodiversité, de l'utiliser de manière durable et d'en freiner la perte.

Réaction d'Environnement Canada. Environnement Canada a accepté notre recommandation et a précisé les mesures qu'il a l'intention de prendre pour donner suite à la recommandation. La réponse détaillée du Ministère suit la recommandation dans le chapitre.

Introduction

Qu'est-ce que la biodiversité?

3.1 La diversité biologique, ou biodiversité, est l'expression de la variété des espèces vivantes. Elle englobe la diversité au sein des espèces (notamment la diversité génétique qui fait l'unicité de chaque être humain), la diversité entre les espèces (p. ex. les ours polaires et les ours noirs) et la diversité des écosystèmes (p. ex. les prairies et la toundra arctique). Bref, la biodiversité constitue la toile complexe de la vie.

3.2 Plusieurs facteurs menacent la diversité biologique — au Canada et dans le monde — notamment la perte d'habitat, les espèces envahissantes qui menacent les espèces indigènes, la surexploitation des plantes et des animaux et les changements climatiques.

Pourquoi la biodiversité est-elle importante au Canada?

3.3 La biodiversité fait partie de la valeur intrinsèque de la vie. Elle garantit aussi un milieu naturel diversifié sur le plan biologique qui nous procure des biens et services essentiels. Ces biens et services incluent notamment la purification de l'air et de l'eau, la lutte contre les ravageurs, le contrôle des inondations, des ingrédients nécessaires à la fabrication de médicaments et la pollinisation des cultures (voir « Exemples de biens et services fournis par la biodiversité »).

Les mesures prises par le Canada pour répondre aux impératifs internationaux de la biodiversité

3.4 Lorsque le Canada a signé et ratifié la Convention sur la diversité biologique en 1992, il s'était engagé à conserver la biodiversité et à utiliser de manière durable ses ressources biologiques. Le Canada a été le premier grand pays industrialisé à ratifier la Convention. En juin 2005, 188 pays étaient Parties à la Convention.

3.5 La pièce 3.1 présente la chronologie des principaux événements reliés à la biodiversité, dans le monde et au Canada.

Au Canada, les compétences en matière de biodiversité sont partagées

3.6 Les compétences en matière de biodiversité au Canada sont partagées entre les ministères et organismes fédéraux, notamment Environnement Canada, Pêches et Océans Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada, Ressources naturelles Canada et l'Agence Parcs Canada, et entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Les citoyens, les entreprises et les organisations non gouvernementales jouent aussi un rôle important dans ce domaine. (Voir la photographie)

3.7 Le Bureau de la Convention sur la biodiversité (BCB), situé au sein d'Environnement Canada, assure la coordination, au fédéral, de la Stratégie canadienne de la biodiversité et des mesures prises par le Canada pour donner suite à la Convention. Il a pour mission de coordonner et de faciliter les politiques et les rapports internationaux sur la mise en œuvre de la Convention par le Canada. À l'heure actuelle, le BCB emploie trois personnes à temps plein qui agissent comme centre de coordination et de secrétariat pour la mise en œuvre de la Stratégie à l'échelle nationale. Le BCB se consacre avant tout à préparer les positions présentées par le Canada lors de rencontres internationales.

3.8 Les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux qui sont responsables des forêts, de la faune, des espèces en péril, des pêches et de l'aquaculture se réunissent pour discuter de la mise en œuvre de la Stratégie. Ces réunions conjointes sont précédées par des rencontres entre les sous-ministres et des hauts fonctionnaires. Constitué de fonctionnaires, le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la biodiversité élabore et coordonne les plans de mise en œuvre de la Stratégie. En 2001, le Groupe de travail a publié le rapport intitulé Agir ensemble qui recommandait des mesures prioritaires pour mettre en œuvre la stratégie.

Nos constatations antérieures

3.9 Nous avons examiné la mise en œuvre de la Stratégie canadienne de la biodiversité dans notre rapport de 1998, au chapitre 4 intitulé « La biodiversité au Canada : le temps presse », et de nouveau en 2000, au chapitre 9 intitulé « Suivi de vérifications antérieures : il faut faire davantage ». En 1998, nous avions constaté, au terme de notre examen, que la mise en œuvre fédérale de la stratégie en était encore à ses débuts et nous avions donc décidé de réduire l'étendue de la vérification. Dans le cadre de la vérification de 2000, nous avions constaté que le gouvernement fédéral avait fait des progrès satisfaisants dans certains domaines. Par ailleurs, nous avions relevé les problèmes suivants :

• Les échéances pour achever les rapports ou les « modules » sur la mise en œuvre de la stratégie n'étaient pas respectées. Les modules qui étaient prêts ne présentaient pas d'échéances, ni les ressources à allouer, ni les résultats attendus, ni les indicateurs de rendement.
• Il n'y avait pas de plan fédéral de mise en œuvre de la Stratégie.
• Il y avait un manque de coordination entre le gouvernement fédéral et les provinces et les territoires.
• Il fallait accroître les moyens scientifiques dans le domaine de la biodiversité.
• Il n'y avait pas de rapport complet sur l'état de la biodiversité au Canada.

Objet de la vérification

3.10 Cette vérification de suivi a pour objet d'évaluer les progrès réalisés par le gouvernement fédéral dans la mise en œuvre de certains volets de la Stratégie canadienne de la biodiversité. Nous avons axé nos travaux sur les mesures prises par le gouvernement fédéral pour donner suite aux principales observations formulées dans notre rapport de 2000 et aux quatre priorités présentées dans le rapport intitulé Agir ensemble. Plus précisément, notre vérification a porté sur les secteurs suivants :

• Les progrès dans la mise en œuvre des observations formulées dans notre vérification de 2000 : les modules de biodiversité, le plan fédéral de mise en œuvre, la coordination fédérale-provinciale-territoriale, les moyens scientifiques et la capacité du gouvernement fédéral de faire rapport sur l'état de la biodiversité au Canada.
• Les progrès réalisés par rapport aux quatre priorités établies dans Agir ensemble : science et information, surveillance et préparation de rapports, lutte contre les espèces exotiques envahissantes et intendance.

Pour en savoir davantage sur les objectifs, l'étendue, la méthode et les critères de la vérification, voir À propos de la vérification, à la fin du chapitre.

Observations et recommandation

Le point sur les observations formulées dans notre rapport de 2000

Les modules de biodiversité n'étaient pas tous achevés

3.11 La Stratégie canadienne de la biodiversité prévoyait la préparation de rapports sur les politiques, les programmes, les stratégies et les mesures en cours ou à venir visant à mettre en œuvre la Stratégie. Le gouvernement fédéral a commencé à préparer ces rapports ou « modules » pour huit secteurs thématiques. En 2000, nous avions constaté que seulement cinq des huit modules prévus avaient été terminés.

3.12 Aucun autre module n'a été achevé après 2000. La plupart des modules achevés ne sont pas actuellement utilisés. Cependant, certaines questions relatives à la biodiversité qui sont abordées dans les modules ont été intégrées à des travaux fédéraux reliés à la biodiversité dans des secteurs donnés (voir la pièce 3.2). Il y a aussi des initiatives intersectorielles en faveur de la biodiversité, notamment la stratégie canadienne pour la protection des espèces en péril. (Voir la photographie)

Absence d'un plan cohérent de mise en œuvre de la Stratégie canadienne de la biodiversité

3.13 Environnement Canada a déclaré au cours de nos vérifications de 1998 et de 2000 que les huit modules prévus seraient résumés dans un plan fédéral de mise en œuvre de la Stratégie canadienne de la biodiversité. En 1998, nous avons constaté qu'un plan de mise en œuvre fédéral global faciliterait la coordination de la Stratégie. En 2000, nous avons constaté qu'il n'y avait toujours pas de plan de mise en œuvre, même si un tel plan était un élément fondamental des efforts du Canada pour respecter ses engagements nationaux et internationaux en matière de biodiversité.

3.14 Depuis 2000, la nécessité d'un plan de mise en œuvre de la Stratégie a été mise en évidence. Ainsi, la Table ronde sur l'environnement et l'économie a fait savoir, en 2003, que les approches actuelles, comme la Stratégie, ne suffisaient pas et que les gouvernements devaient fixer des objectifs et des cibles de conservation et mesurer leurs progrès face à ces objectifs et cibles. Une étude préparée en 2003 pour Environnement Canada a constaté que le gouvernement fédéral avait besoin d'une stratégie fédérale globale pour la conservation de la biodiversité.

3.15 Or, il n'y a toujours pas de plan fédéral de mise en œuvre. Compte tenu du rôle majeur que jouent les provinces et les territoires dans le domaine de la conservation, Environnement Canada est désormais convaincu qu'une approche nationale serait plus efficace qu'un plan fédéral de mise en œuvre. Cette constatation, associée aux inquiétudes suscitées par l'utilisation de la Stratégie comme moyen pour mobiliser les ministres et élaborer des orientations, a donné lieu à des discussions entre les fonctionnaires fédéraux, provinciaux et territoriaux en vue de créer un cadre national axé sur les résultats en matière de biodiversité. Ce cadre vise, entre autres, à :

• jeter les bases de l'élaboration de politiques et de la détermination de priorités, sous le signe de la collaboration;
• intégrer les travaux sur la biodiversité qui sont effectués par divers secteurs et ordres de gouvernement;
• évaluer les progrès et à faire rapport à cet égard;
• créer une cohérence entre les objectifs des différents ordres de gouvernement, les objectifs nationaux et les objectifs internationaux.

3.16 Les résultats qui seront visés par le cadre n'ont pas encore été établis. Le moment où ce cadre axé sur les résultats serait instauré n'a pas été déterminé.

Des problèmes de gouvernance éclipsent l'amélioration de la coordination

3.17 En 2000, nous avions constaté un manque de coordination entre le gouvernement fédéral et les provinces et les territoires. Cela était illustré par :

• la faible participation aux réunions du Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la biodiversité;
• le peu d'attention accordée par les comités ministériels à la biodiversité en raison des nombreuses autres questions importantes à leurs ordres du jour;
• l'absence d'un centre ministériel pour la biodiversité.

3.18 Le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la biodiversité est plus actif que lors de notre vérification en 2000. En 2001, il a publié Agir ensemble, qui était destiné à renouveler l'engagement de tous les ordres de gouvernement à l'égard de la mise en œuvre de la Stratégie. Le Groupe dirige aussi l'élaboration du cadre axé sur les résultats en matière de biodiversité.

3.19 Depuis 2001, la biodiversité est à l'ordre du jour des réunions conjointes des ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux responsables des forêts, de la faune, des espèces en péril, des pêches et de l'aquaculture. Plus d'attention est accordée à la biodiversité qu'au moment de notre vérification en 2000. Cependant, une étude menée en 2004 pour les trois paliers de gouvernement, et qui se fondait sur des entrevues avec des hauts fonctionnaires fédéraux, provinciaux et territoriaux, a conclu que la majorité d'entre eux étaient d'accord que la gouvernance en matière de biodiversité posait des problèmes. Le rapport a recensé deux principaux facteurs qui aggravaient les problèmes :

• Un manque d'engagement. Le rapport a conclu que les ministres n'établissent pas de lien entre les points à l'ordre du jour de leurs réunions conjointes qui concernent la biodiversité et les priorités de leur gouvernement ou de leur ministère.
• L'absence de reddition de comptes. Pour rendre des comptes sur le respect des engagements pris en faveur de la biodiversité, il faut établir des objectifs mesurables, déléguer les responsabilités relatives à l'atteinte des objectifs, se doter d'une direction et de mandats clairs et uniformiser les mécanismes de rapport. Le rapport a conclu que ces éléments manquaient.

3.20 Ce rapport faisait aussi remarquer que la mise en œuvre des quatre priorités établies dans Agir ensemble « se faisait très lentement » en raison à la fois du manque d'engagement et du manque de reddition de comptes. Les recommandations formulées dans le rapport ont abouti à l'initiative de création du cadre national axé sur les résultats en matière de biodiversité, qui vise à régler ces problèmes de gouvernance.

3.21 Il n'y a toujours pas de centre ministériel chargé de surveiller la mise en œuvre de la stratégie. Environnement Canada, qui pilote, au fédéral, le projet du cadre national axé sur les résultats en matière de biodiversité, est d'avis que la création d'un groupe ministériel officiel qui permettrait des discussions plus intégrées des politiques est nécessaire. Le cadre national axé sur les résultats en matière de biodiversité pourrait amener la mise sur pied de cette structure.

La mise en œuvre des priorités établies dans Agir ensemble

Les engagements pris à l'égard de la science et de l'information sur la biodiversité n'ont pas été respectés

3.22 Nos vérifications antérieures ont permis de constater que le niveau de ressources consacrées à la science, qui est vitale pour comprendre la biodiversité, était inadéquat. Nous avions aussi recensé des lacunes dans les moyens de recherche en biodiversité du gouvernent fédéral et dans l'accessibilité de l'information sur la biodiversité.

3.23 Le Groupe de travail a reconnu dans Agir ensemble ce qui suit : « Le Canada a un besoin urgent en mesures solides afin de revigorer nos capacités scientifiques en matière de biodiversité pour appuyer la conservation de la biodiversité et l'utilisation durable des ressources, assurer sa position économique concurrentielle et respecter ses obligations dans le cadre de la Stratégie canadienne de la biodiversité et de la Convention sur la diversité biologique. » De plus, depuis 2001, de nombreux rapports ont recommandé d'améliorer la gestion du gouvernement fédéral en matière de science et d'information sur la biodiversité.

3.24 Engagement pour établir l'assise de la science et de l'information sur la biodiversité. En réponse au rapport Agir ensemble, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux se sont engagés à élaborer :

• une stratégie afin d'améliorer la collecte, la gestion, le partage, l'analyse et l'accessibilité de l'information biologique pour l'automne 2002;
• un programme scientifique et de recherche afin de comprendre et d'aborder de manière plus efficace les causes de la perte de biodiversité ainsi que la conservation et l'utilisation durable des ressources biologiques pour l'automne 2003.

3.25 La stratégie d'amélioration de l'information biologique n'est pas achevée. L'engagement en faveur de l'élaboration d'une stratégie destinée à améliorer l'information biologique pour l'automne 2002 n'a pas été respecté. Des efforts importants du gouvernement fédéral ont été déployés et auraient pu aboutir à une stratégie, mais ils n'ont pas permis de respecter l'engagement pris dans Agir ensemble. Ainsi :

• Le gouvernement fédéral, de concert avec d'autres paliers de gouvernement, les universitaires, les entreprises, les groupes autochtones et d'autres parties intéressées, ont déployé des efforts importants en vue de mettre sur pied le Réseau de connaissances et d'innovation pour la biodiversité. Ce réseau proposait de renforcer les moyens dont dispose le Canada pour étudier la biodiversité et gérer l'information biologique, deux secteurs qui sont primordiaux, selon nous, pour respecter la priorité donnée à la science et à l'information dans Agir ensemble. Ce réseau n'a toutefois jamais vu le jour.
• En 2001, le ministre fédéral de l'Environnement a reçu un rapport d'un groupe de travail qui recommandait la création d'un Système canadien d'information pour l'environnement (SCIE). Il s'agissait de mettre sur pied un réseau d'information environnementale — incluant la biodiversité. Ce réseau est toujours en voie de mise en œuvre et le volet consacré à la biodiversité n'est pas conçu pour donner suite à l'engagement d'élaborer une stratégie pour l'information biologique.

3.26 En dépit de ces faux départs, la mise en ligne d'information sur la biodiversité a progressé dans une certaine mesure. Le Partenariat fédéral en matière d'information sur la biodiversité (PFIB) a fait siens certains des objectifs du Réseau de connaissances et d'innovation pour la biodiversité dans le domaine de la gestion de l'information relative à la biodiversité.

3.27 Le Partenariat regroupe plusieurs ministères et organismes fédéraux. Sa principale réalisation a été la création d'un site Internet qui donne accès à des données sur près de deux millions de spécimens qui sont conservés dans des collections partout au pays. Ce site, nommé le Système canadien d'information sur la biodiversité (www.cbif.gc.ca), ne donne accès qu'à moins de 5 p. 100 des collections canadiennes sur la biodiversité. En 2004, le budget du Partenariat s'élevait à 527 000 $, qui provenaient de contributions en espèces et en nature de ministères et d'organismes fédéraux. En comparaison, le budget proposé pour le Réseau de connaissances et d'innovation pour la biodiversité s'élevait à 2,4 millions de dollars pour la première année et à près de 4 millions de dollars pour la deuxième année.

3.28 De nombreuses collections fédérales sont difficilement accessibles aux chercheurs sur la biodiversité, parce qu'elles ont des formats différents ou que les informations n'ont pas été saisies dans les bases de données électroniques, faute de moyens.

3.29 Le programme scientifique et de recherche n'est pas achevé. En vue de donner suite à l'engagement pris en faveur de l'élaboration d'un programme scientifique et de recherche pour l'automne 2003, la réunion conjointe des ministres avait approuvé une ébauche de programme. Elle prévoyait 36 « orientations stratégiques » destinées à améliorer la gouvernance, à renforcer les moyens de la communauté scientifique du domaine de la biodiversité, à combler les besoins en recherche et à créer un réseau d'information sur la biodiversité.

3.30 L'objectif pour 2004 était d'établir un ordre de priorité pour les questions traitées dans l'ébauche du programme et de prendre des mesures en ce qui concerne les orientations stratégiques. Environnement Canada a mentionné que cela n'avait pas été fait. Le programme scientifique en matière de biodiversité n'est encore qu'une ébauche et, comme il n'y avait aucun progrès à communiquer à cet égard, les ministres n'en ont pas discuté lors de leur réunion conjointe en 2004.

3.31 Au cours de la vérification, les ministères fédéraux ont donné des exemples d'activités scientifiques en matière de biodiversité qu'ils poursuivaient. L'établissement d'une stratégie relative à l'information biologique et d'un programme scientifique et de recherche, comme cela avait été promis, aurait permis d'appuyer ces initiatives.

Des retards dans la mise en œuvre des engagements à l'égard de la surveillance et des rapports

3.32 En 1998 et en 2000, nous avions constaté qu'il n'existait pas de rapport sur l'état de la biodiversité au Canada. Agir ensemble formulait une recommandation touchant l'élaboration, pour l'automne 2002, d'un plan d'activités visant à améliorer la surveillance et l'intégration des données sur la biodiversité de l'ensemble des écosystèmes, et à faciliter la production régulière de rapports sur la situation et les tendances de la biodiversité au Canada à partir de 2005.

3.33 Cependant, la mise en œuvre fédérale de cet engagement ne s'est pas déroulée comme prévu. Environnement Canada nous a fait savoir que la coordination entre les ordres de gouvernement représentait un obstacle majeur à l'élaboration du plan d'activités recommandé dans Agir ensemble. En 2002, la réunion conjointe des ministres a plutôt appuyé l'élaboration de deux éléments d'un système national de rapport sur la biodiversité : l'Indice canadien de la biodiversité et un portail Web sur l'état et les tendances de la biodiversité.

3.34 L'Indice canadien de la biodiversité, dirigé en partie par Environnement Canada, vise à brosser un tableau de l'état de la biodiversité au Canada en diffusant partout au pays des évaluations sur la biodiversité qui sont utiles, concises et faciles à comprendre. En 2003, on prévoyait instaurer l'Indice en mars 2005. Cependant, l'Indice est toujours en cours d'élaboration et, selon les prévisions, il ne sera pas prêt à communiquer de l'information sur la biodiversité avant 2006.

3.35 Le Système canadien d'information pour l'environnement (www.cise-scie.ca/biodiversity) a créé un portail Web qui propose des liens vers des rapports sur l'état et les tendances de la biodiversité. Une page Web qui contiendra des indicateurs individuels tirés de ces rapports est également en cours d'élaboration.

3.36 Même si l'Indice canadien de la biodiversité et le portail Web contribuent dans une certaine mesure à l'amélioration des rapports, ils n'améliorent pas la surveillance de la biodiversité qui s'inscrivait aussi dans les priorités définies dans Agir ensemble. Cela est troublant car l'Indice canadien de la biodiversité dépendra en partie des efforts fédéraux uniformes et soutenus de surveillance.

3.37 De nombreuses initiatives de surveillance sont menées au sein des ministères fédéraux. Environnement Canada coordonne également un réseau national d'organisations engagées dans la surveillance dans le cadre de son Réseau d'évaluation et de surveillance écologiques. Des efforts sont déployés pour consolider les données sur la biodiversité qui sont recueillies par les groupes qui forment ce réseau et les mettre à la disposition des décideurs dans un format utile.

3.38 Il n'y a toujours pas de rapports complets sur la biodiversité au Canada. Faire rapport sur l'état et les tendances de la biodiversité est primordial pour évaluer l'efficacité des efforts du gouvernement fédéral en vue de préserver et d'utiliser de façon durable la biodiversité, et de repérer les changements importants qui nécessitent des actions. Par ailleurs, un rapport sur l'état de la biodiversité sensibiliserait davantage les Canadiens aux enjeux reliés à la biodiversité.

3.39 Outre l'engagement pris dans Agir ensemble de faciliter la production de rapports réguliers sur l'état et les tendances de la biodiversité, la Stratégie canadienne de la biodiversité obligeait le gouvernement fédéral et ses homologues provinciaux et territoriaux à présenter périodiquement des rapports sur l'état de la biodiversité au pays. Cependant, tout comme lors de nos vérifications de 1998 et de 2000, nous avons constaté qu'il n'y avait toujours pas de rapport consolidé et complet sur l'état de la biodiversité au Canada. Il n'y a toujours pas de réponse à la question de base : « Quel est l'état de la biodiversité au Canada? »

3.40 L'examen de deux rapports importants sur la biodiversité fait ressortir certains défis dans la communication de l'information sur l'état et les tendances de la biodiversité :

• Les indicateurs environnementaux. Ce rapport publié par Environnement Canada porte sur différentes questions environnementales, notamment sur la biodiversité. La première édition de Les indicateurs environnementaux a été publiée en 2003, et la prochaine devrait être publiée en 2005. Environnement Canada reconnaît que les indicateurs utilisés en 2003 ne brossaient pas un tableau fidèle des menaces qui pesaient sur notre biodiversité et ne permettaient pas de savoir dans quelle mesure le Canada protégeait sa biodiversité. Il prévoit faire rapport en utilisant une série plus complète d'indicateurs dans l'édition de 2005.
• Les espèces sauvages. Ce rapport est préparé conjointement par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux tous les cinq ans. L'édition de 2000 contenait des renseignements sur environ 1 600 espèces, 2 p. 100 des 70 000 espèces et plus recensées au Canada. L'édition de 2005 devrait contenir de l'information sur 5 000 autres espèces. Les espèces sauvages se préoccupe de la diversité des espèces et non pas de la biodiversité au niveau des écosystèmes ou de la génétique.

3.41 L'Indice canadien de la biodiversité devrait aussi favoriser la production régulière de rapports sur l'état et les tendances de la biodiversité.

3.42 Certains secteurs mènent des actions de surveillance et font rapport sur la biodiversité. Au fédéral, Agriculture et Agroalimentaire Canada, le Service canadien des forêts de Ressources naturelles Canada, l'Agence Parcs Canada, Pêches et Océans Canada et le Service canadien de la faune surveillent tous divers aspects de la biodiversité et présentent des rapports à cet égard. Des actions de surveillance sont aussi effectuées par des administrations provinciales, municipales et locales. Le défi est de coordonner les efforts de manière à ce que tous les aspects importants de la biodiversité soient effectivement surveillés et fassent l'objet de rapports qui soient rigoureux scientifiquement et communiqués de manière utile.

3.43 Outre l'absence de rapport complet sur la biodiversité, il n'y a pas eu non plus de rapport sur les progrès réalisés par le gouvernement fédéral en vue d'atteindre les cinq objectifs fixés dans la Stratégie canadienne de la biodiversité. Nous avons constaté que le Service canadien des forêts, qui relève de Ressources naturelles Canada, a évalué, en 2002, les progrès réalisés par le secteur forestier en vue d'atteindre les objectifs de la Stratégie.

Les espèces exotiques envahissantes : l'heure est venue de mettre en œuvre les plans d'action

3.44 Agir ensemble formulait une recommandation à l'égard de l'élaboration d'une ébauche de plan abordant la menace croissante des espèces exotiques envahissantes au Canada pour l'automne 2002. (Voir les photographies)

3.45 Une espèce exotique envahissante est une espèce qui n'est pas originaire d'un écosystème donné et qui menace l'environnement, l'économie ou la société, notamment la santé humaine. L'activité humaine est le principal moyen d'introduction des espèces exotiques.

3.46 L'ébauche du plan de lutte contre les espèces exotiques envahissantes a été publiée avec deux ans de retard, soit en 2004, dans la Stratégie nationale sur les espèces exotiques envahissantes. Environnement Canada, qui a assumé un rôle de coordination pour cette question, a fait savoir qu'il avait tiré plusieurs leçons de l'élaboration de cette stratégie, notamment qu'il fallait consacrer suffisamment de temps aux consultations au sein des différents ordres de gouvernement sur les questions multisectorielles comme les espèces envahissantes.

3.47 La Stratégie nationale sur les espèces exotiques envahissantes ne contient aucune mesure précise pour atteindre ses objectifs clés : la prévention, la détection, l'intervention rapide et la gestion des espèces exotiques envahissantes. Cependant, divers plans d'action, qui devraient prévoir des mesures concrètes de mise en œuvre, sont en cours d'élaboration. Les fonctionnaires fédéraux, provinciaux et territoriaux prévoient soumettre à l'approbation des ministres responsables les plans d'action qui portent sur les plantes exotiques envahissantes terrestres et les ravageurs des plantes, les espèces aquatiques envahissantes et les maladies des espèces sauvages en octobre 2005. En février 2005, le budget fédéral a prévu une somme de 85 millions de dollars, sur cinq ans, pour la mise en œuvre de la Stratégie nationale sur les espèces exotiques envahissantes.

Intendance : l'engagement pris a été respecté

3.48 Le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires s'étaient engagés à élaborer, pour l'automne 2003, une stratégie d'intendance de la biodiversité qui :

• appuie et tire parti des engagements existants du Plan d'action pancanadien pour l'intendance, qui a reçu l'appui des ministres responsables de la faune;
• accroît la participation à l'intendance de la biodiversité de tous les secteurs de la société canadienne.

3.49 L'intendance représente les diverses mesures prises par les citoyens, les communautés, les entreprises et les organismes sans but lucratif pour contribuer à la conservation des écosystèmes naturels. Un Compendium des activités d'intendance au Canada, fondé sur des renseignements recueillis par Environnement Canada, a été préparé en 2002. Il présente plus de 200 exemples d'intendance qui vont d'un code de conduite national dans le secteur minier à des programmes locaux mis en œuvre par des citoyens pour protéger leurs bassins versants.

3.50 Pour donner suite à l'engagement pris d'élaborer une stratégie d'intendance de la biodiversité, le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires ont approuvé et rendu public en 2002 le Programme d'intendance du Canada. Ce document, qui constitue un énoncé général sur l'importance de l'intendance, fournit des lignes directrices destinées à accroître la participation aux activités d'intendance au Canada. Le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur l'intendance qui a préparé le programme est désormais inactif; des activités d'intendance se poursuivent néanmoins dans tout le pays.

Il est temps de faire le point sur la biodiversité au Canada

3.51 Depuis 1996, le Canada s'appuie sur la Stratégie canadienne de la biodiversité pour donner suite aux engagements qu'il a pris dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique. Depuis près de dix ans et après la publication de deux vérifications par notre Bureau, il est raisonnable de penser que le gouvernement fédéral a eu l'occasion de mettre en œuvre la Stratégie dans les secteurs qui relèvent de lui.

3.52 Au cours de la présente vérification, nous avons constaté que les problèmes recensés dans les vérifications antérieures persistaient et que plusieurs engagements pris à l'égard des aspects prioritaires de la biodiversité n'avaient pas été respectés (voir la pièce 3.3). Les secteurs que nous avons examinés sont garants de l'efficacité de la mise en œuvre de la Stratégie. Le gouvernement fédéral a certes consacré beaucoup d'efforts à la mise en œuvre de certains volets de la Stratégie, notamment le volet sur les espèces en péril et les travaux effectués par certains ministères sur la biodiversité, mais il ne sait pas dans quelle mesure les cinq objectifs de la Stratégie ont été atteints. Nous avons le sentiment qu'il est temps pour le gouvernement fédéral de faire le point sur les progrès réalisés à l'égard des objectifs de la Stratégie canadienne de la biodiversité et d'évaluer la manière dont la Stratégie est mise en œuvre.

3.53 Recommandation. Environnement Canada devrait mener une évaluation des progrès réalisés à l'égard des cinq objectifs de la Stratégie canadienne de la biodiversité. Cette évaluation devrait permettre de déterminer ce qui a été fait, ce qui reste à faire, les leçons qui doivent être tirées et la manière de continuer à réaliser des progrès. Le plan visant à faire progresser la mise en œuvre de la Stratégie devrait prévoir ce qui suit :

• des résultats clairement définis;
• des indicateurs permettant de mesurer les progrès réalisés par rapport à ces résultats;
• des échéanciers;
• des rôles et responsabilités clairs;
• les besoins en ressources;
• des mécanismes pour évaluer et communiquer les résultats et procéder aux ajustements nécessaires en vue de favoriser une gestion axée sur les résultats.

Les ministères pourraient utiliser leurs rapports sur les plans et les priorités, leurs rapports sur le rendement et leurs stratégies de développement durable pour présenter les efforts qu'ils ont faits en vue de faire progresser la mise en œuvre de la Stratégie canadienne de la biodiversité.

Réponse du Ministère. Le Ministère est d'accord. La Stratégie canadienne de la biodiversité (SCB), adoptée en 1996, continue d'être largement appuyée par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, qui s'en servent comme cadre d'orientation. Plusieurs provinces ont maintenant, ou sont en train d'élaborer, des stratégies de biodiversité en s'inspirant de la SCB. De 1996 à 2000, le gouvernement fédéral a produit un certain nombre de rapports qui présentaient les plans de mise en œuvre fédéraux dans des domaines clés comme la foresterie, la faune, l'agriculture et les zones protégées. Depuis peu, l'approche fédérale consiste à intégrer la biodiversité dans les cadres stratégiques et les cadres de planification sectoriels et intersectoriels comme le Plan d'action sur les océans, la Stratégie nationale sur les forêts, le Cadre stratégique pour l'agriculture et la nouvelle Stratégie nationale sur les espèces exotiques envahissantes. Des mesures importantes ont également été prises pour protéger les espèces en péril, à l'aide de nouvelles lois fédérales, ainsi que pour conserver les zones d'importance écologique, grâce à l'amélioration substantielle apportée aux réseaux de zones protégées et au soutien de l'intendance de l'habitat.

Étant donné qu'un bon nombre de questions relatives à la biodiversité nécessitent une coordination des efforts, Environnement Canada a accordé la priorité à l'élaboration d'un programme commun avec des partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux ainsi qu'à l'obtention de la participation du secteur privé, de la communauté de la conservation et des organisations autochtones. En 2000, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont accepté de collaborer afin de respecter un certain nombre de priorités liées à la mise en œuvre intersectorielle. La Stratégie nationale sur les espèces exotiques envahissantes et le programme d'intendance du Canada sont deux résultats de cette collaboration. Plus récemment, en juin 2005, les sous-ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux de la Faune, de la Foresterie, des Pêches et de l'Aquaculture ont accepté de collaborer à l'élaboration d'un cadre axé sur les résultats afin de mettre en œuvre la Stratégie canadienne de la biodiversité et d'en évaluer les progrès de façon mieux ciblée. L'élaboration conjointe de ce cadre sera coordonnée par Environnement Canada et sera précédée d'un examen des progrès de haut niveau, d'un examen plus technique et d'un processus de consultation qui viseront à documenter les résultats en matière de biodiversité ainsi qu'à fournir une base crédible à cet égard. Le cadre de mise en œuvre comprendra des résultats mesurables, des délais, des indicateurs et un mécanisme de suivi et de rapports. Le cadre, qui devra être terminé à l'automne 2006, servira de base pour la présentation de rapports aux Canadiens sur le rendement du Canada en matière de conservation de la biodiversité et sur les avantages économiques et sociaux connexes.

Conclusion

3.54 Malheureusement, l'impulsion donnée au début des années 90 par la ratification de la Convention sur la diversité biologique s'essouffle à plusieurs égards. La Stratégie canadienne de la biodiversité aura bientôt dix ans, et c'est notre troisième vérification sur la mise en œuvre fédérale de la Stratégie. Nous avons constaté que les problèmes recensés au cours de nos vérifications antérieures persistent et que plusieurs engagements à l'égard de questions prioritaires dans le domaine de la biodiversité n'ont toujours pas été respectés.

3.55 Nous avons de nouveau constaté qu'il n'y avait pas de plan fédéral de mise en œuvre. Une nouvelle stratégie est en cours d'élaboration, mais elle en est encore à ses tout débuts. Cette nouvelle stratégie vise à élaborer un cadre national axé sur les résultats en matière de biodiversité à partir de contributions des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.

3.56 Les engagements pris en faveur de l'amélioration des moyens dont dispose le Canada pour comprendre la biodiversité et gérer l'information à cet égard n'ont pas été respectés. Un programme scientifique de la biodiversité est encore à l'état d'ébauche, en dépit de nombreuses demandes d'amélioration des moyens scientifiques et de l'information dans le domaine de la biodiversité qui ont été formulées. Il n'y a toujours pas de rapport complet sur l'état de la biodiversité au Canada. Faute de connaître l'état de sa propre biodiversité, ou d'en comprendre la complexité ou l'état au fil du temps, le gouvernement fédéral est limité dans sa capacité de surveiller l'état de sa biodiversité, d'aider à la conserver, de l'utiliser de façon durable et de respecter les engagements qu'il a pris en vue de réduire le taux de perte de la biodiversité. Il ne s'agit pas de problèmes mineurs : la biodiversité contribue directement à la qualité de vie des Canadiens, sur le plan de la santé et de l'économie.

À propos de la vérification

Objectif

Cette vérification de suivi a pour objectif de mesurer les progrès réalisés par le gouvernement fédéral dans la mise en œuvre de certains volets de la Stratégie canadienne de la biodiversité.

Étendue et méthode

La présente vérification portait sur les progrès réalisés par rapport aux priorités définies dans le rapport de septembre 2001 du Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la biodiversité, Agir ensemble, et aux principales observations formulées dans notre rapport de vérification de 1998, auxquelles on n'avait toujours pas donné suite lors de notre suivi de 2000.

La vérification était axée sur les progrès réalisés par le gouvernement fédéral par rapport aux quatre actions prioritaires, à mener sous le signe de la collaboration, décrites dans Agir ensemble :

• établir l'assise de la science et de l'information sur la biodiversité,
• surveiller et faire rapport sur l'état et les tendances de la biodiversité,
• lutter contre la menace des espèces exotiques envahissantes,
• faire participer les Canadiens à l'intendance de la biodiversité.

Nous avons examiné les mesures prises par le gouvernement fédéral pour donner suite aux principales observations suivantes de nos vérifications de 1998 et de 2000 sur la mise en œuvre de la Stratégie :

• état d'avancement des modules de biodiversité;
• état d'avancement du plan fédéral de mise en œuvre;
• coordination fédérale-provinciale-territoriale.

Nous avons fait le suivi des observations de notre vérification de 2000, qui portaient sur la science et la capacité du gouvernement fédéral de faire un rapport sur l'état de la biodiversité, dans notre examen des priorités connexes d' Agir ensemble.

Nous avons mené des entrevues avec certains fonctionnaires au sein de ministères, examiné les documents pertinents aux assertions faites durant les entrevues et interrogé certains groupes externes.

Les ministères et organismes visés par le suivi sont Agriculture et Agroalimentaire Canada, Environnement Canada, Pêches et Océans Canada, Ressources naturelles Canada, Transports Canada et l'Agence Parcs Canada.

Certains renseignements quantitatifs utilisés dans le présent chapitre sont tirés de diverses sources fédérales ou autres, qui sont indiquées dans le texte. Nous sommes satisfaits du caractère raisonnable des données, compte tenu de l'utilisation qui en est faite dans le chapitre. Il faut cependant savoir que les données n'ont pas été vérifiées, sauf indications contraires.

Critères

Nous nous attendions à ce que les ministères et organismes fédéraux chargés de la mise en œuvre de la Stratégie canadienne de la biodiversité aient élaboré un plan fédéral de mise en œuvre de la Stratégie. Nous nous attendions aussi à ce que les ministères et organismes fédéraux chargés de la mise en œuvre de la Stratégie canadienne de la biodiversité aient fait des progrès satisfaisants en vue de régler les problèmes recensés dans notre suivi de 2000 et de mettre en œuvre les priorités définies dans le rapport de 2001 intitulé Agir ensemble.

Équipe de vérification

Directeurs principaux : Sylvain Ricard, John Affleck
Directeur : Jim McKenzie
Auteur du chapitre : John Morales

Véronique Duguay
Mathieu Germain
Erick Ordeman

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le (613) 995-3708 ou le 1 888 761-5953 (sans frais).