Repenser les rapports soumis par les Premières nations aux organismes fédéraux

Points saillants

1.1 Les exigences en matière de rapports fixées par les organismes fédéraux représentent un lourd fardeau pour les Premières nations, surtout pour les collectivités qui comptent moins de 500 résidents. Selon nos estimations, les quatre organismes fédéraux qui fournissent la majorité du financement pour les grands programmes fédéraux exigent au moins 168 rapports.

1.2 Nous avons détecté des chevauchements et des répétitions parmi les rapports exigés. À l'exception de certains rapports financiers, les organismes fédéraux dans notre échantillon se servent peu de ces rapports. Nous sommes donc d'avis qu'il faut apporter des changements fondamentaux. Voici nos constatations :

• Les exigences en matière de rapports sont imposées plutôt que fondées sur des consultations.
• En général, on n'utilise pas l'information contenue dans les rapports pour fixer les niveaux de financement.
• Les rapports contiennent des informations qui ne reflètent pas les priorités des collectivités.
• Nous avons noté qu'on se préoccupe peu ou pas, quand de nouveaux rapports sont introduits, d'examiner les rapports déjà exigés pour les programmes actuels, ce qui alourdit encore le fardeau en matière de rapports.
• Les Premières nations reçoivent peu de rétroaction, exception faite d'une analyse des états financiers vérifiés.
• La plupart des rapports exigés par Affaires indiennes et du Nord Canada et par Santé Canada ne fournissent pas de données adéquates sur le rendement ou sur les résultats.
• Plusieurs organismes fédéraux font peu d'usage, dans leurs rapports au Parlement, de l'information recueillie auprès des Premières nations.

1.3 Nous sommes préoccupés par le fardeau qu'entraînent les exigences fédérales en matière de rapports. Les ressources actuellement dépensées pour ces rapports devraient plutôt être consacrées à assurer un soutien direct à la collectivité. Il importe donc de prendre des mesures pour simplifier ces exigences. Comme la structure de programme actuelle établie par les organismes fédéraux fait obstacle à la réforme de ces exigences, il convient de la réévaluer.

Contexte et autres observations

1.4 La relation redditionnelle entre les Premières nations et les organismes fédéraux a beaucoup évolué au cours des dernières décennies. À l'heure actuelle, les collectivités offrent des programmes et des services et administrent des budgets annuels qui peuvent atteindre plusieurs millions de dollars. Cette situation a accru les exigences en matière de rapports au sein des collectivités, d'une part, et des collectivités aux organisations fédérales, d'autre part.

1.5 L'étude dont nous présentons ici les résultats était centrée sur les exigences en matière de rapports portant sur les ententes de financement entre le gouvernement fédéral et les Premières nations. La vérificatrice générale n'est pas la vérificatrice des Premières nations, mais nous avons voulu tenir compte de leur point de vue. La Federation of Saskatchewan Indian Nations nous a prêté son concours et en conséquence, quatre Premières nations et deux conseils tribaux de la Saskatchewan se sont offerts pour participer à l'étude.

1.6 Notre étude n'avait pas pour objet de dresser un tableau complet des rapports à l'échelle nationale. Cependant, comme chaque région du pays doit produire les mêmes rapports, l'étude jette un éclairage sur des questions qui s'appliquent à l'ensemble du Canada. Elle suggère aussi des critères pour les rapports.

Réaction du gouvernement fédéral. La réponse du gouvernement est incluse à la fin du chapitre. Le gouvernement est d'accord avec les recommandations de l'étude et reconnaît le désir d'alléger le fardeau des Premières nations sur le plan des exigences en matière de rapports.

Introduction

Les exigences en matière de rapports ont été établies récemment

1.7 Les liens hiérarchiques entre les Premières nations et les organismes fédéraux ont connu une évolution profonde au cours des dernières décennies. Il n'y a pas si longtemps, soit en 1968, les agents chargés des Indiens jouaient encore un rôle primordial dans les collectivités des Premières nations, à titre de porte-parole officiels d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC). Ni le chef ni le conseil ne détenaient de responsabilité pour la prestation des programmes, et les Premières nations ne faisaient pas rapport aux organismes fédéraux : c'est l'agent chargé des Indiens qui s'occupait de tout cela.

1.8 La situation est aujourd'hui très différente. Les chefs et les conseils assument une responsabilité croissante pour ce qui est de la prestation des programmes; à l'heure actuelle, les collectivités assurent la prestation des programmes et administrent des budgets annuels qui peuvent atteindre plusieurs millions de dollars.

Les exigences en matière de rapports ont connu une évolution

1.9 Les modalités de financement global pluriannuel ont amplifié l'autonomie de certaines collectivités et assoupli leur prestation des programmes. Grâce au financement pluriannuel, les exigences en matière de rapports de certains programmes sont passées d'une base mensuelle à une base annuelle.

1.10 Ces dernières années, le nombre de programmes fédéraux apportant un soutien aux Premières nations a augmenté. Chaque nouveau programme a donné lieu à des rapports supplémentaires; en outre, les récentes préoccupations exprimées au sujet de la pertinence des contrôles sur les dépenses publiques — notamment sur les subventions et les contributions — ont poussé les organismes fédéraux à prendre des mesures en vue d'amplifier les contrôles. Ensemble, ces facteurs ont contribué à une augmentation des exigences en matière de rapports.

Les collectivités sont diverses

1.11 Il faut absolument prendre en note les circonstances qui entourent la prestation des programmes fédéraux dans les collectivités des Premières nations. Celles-ci sont de tailles variables : la majorité d'entre elles (61 p. 100) comptent moins de 500 résidents; beaucoup (20,7 p. 100) sont situées à l'écart et dans des lieux isolés, facteur qui se répercute sur la prestation de services clés comme la santé et l'éducation. De surcroît, chaque collectivité est distincte sur le plan de sa culture, de son degré de développement économique et des types et niveaux de services dont elle a besoin.

Objet de la présente étude

1.12 Il s'agit de la première étude entreprise en vue de répondre à la priorité accordée par la vérificatrice générale aux questions autochtones. Elle se penche sur les exigences en matière de rapports en vertu des ententes de financement conclues entre les organismes fédéraux et les Premières nations, sur l'utilité des rapports et — tout en reconnaissant l'importance de présenter de bons rapports afin d'assurer une saine gestion — sur les moyens d'améliorer les pratiques actuelles. Les collectivités des Premières nations ont constitué notre point de départ, c'est-à-dire que nous avons examiné ces questions de leur point de vue. Nous avons ensuite effectué un examen des systèmes et pratiques dans les organismes fédéraux concernés.

1.13 Voici les objectifs de cette étude :

• évaluer les exigences sur le plan des rapports et des vérifications;
• examiner l'utilisation qui est faite des rapports et vérifications;
• établir des critères pour s'assurer d'avoir un système de rapports efficace.

1.14 La vérificatrice générale n'est pas la vérificatrice des Premières nations. Par ailleurs, notre mandat consiste à effectuer des vérifications des ministères, organismes et sociétés d'État fédéraux qui apportent un soutien aux Premières nations. Nous avions toutefois besoin, pour cette étude, de la collaboration d'un certain nombre de Premières nations, afin de nous renseigner « à la source » au sujet des rapports exigés, ainsi que de parler directement avec ceux qui sont les plus directement touchés.

1.15 La Federation of Saskatchewan Indian Nations (FSIN) nous a proposé son aide. En conséquence, quatre Premières nations de la Saskatchewan se sont offertes pour participer à cette étude. Deux d'entre elles comptent plusieurs collectivités, et chaque Première nation entretient des relations très différentes avec le gouvernement fédéral. Deux collectivités géraient leurs propres affaires, et deux étaient gérées par une tierce partie, avec un ministère fédéral (c'est-à-dire que les programmes étaient sous tutelle, gérés par un tiers indépendant de la collectivité). Nous avons aussi inclus deux conseils tribaux en raison du rôle qu'ils jouent, au moyen d'ententes avec le gouvernement fédéral, dans la prestation des services de santé, d'éducation et autres.

1.16 Nous avons examiné les quatre organismes fédéraux qui ont versé aux Premières nations les plus gros fonds pour l'élaboration et la prestation des programmes. Ces organismes regroupaient 95 p. 100 des fonds fédéraux versés aux Premières nations durant l'exercice 2000-2001. Il s'agit, en ordre d'importance de leurs dépenses, d'Affaires indiennes et du Nord Canada (68 p. 100), de Santé Canada (18 p. 100), de Développement des ressources humaines Canada (5 p. 100) et de la Société canadienne d'hypothèques et de logement (4 p. 100). Nous avons rencontré des fonctionnaires de ces quatre organismes à leur administration centrale de la région de la Capitale nationale et dans des bureaux locaux et régionaux en Saskatchewan. La pièce 1.1 illustre les programmes sur lesquels porte cette étude.

1.17 L'étude ne vise pas à présenter une vue complète des rapports à l'échelle nationale; étant donné toutefois que toutes les régions doivent fournir les mêmes rapports, l'étude jette en fait un éclairage sur des questions qui ont de la pertinence pour l'ensemble du Canada. Nous avons en outre cherché à déterminer les bonnes pratiques qui pourraient s'appliquer de façon générale aux collectivités dans les autres régions.

1.18 Tandis que nous menions cette étude à terme, le ministre des Affaires indiennes et du Nord a déposé une loi « concernant le choix des dirigeants, le gouvernement et l'obligation de rendre compte des bandes indiennes et modifiant certaines lois », qui pourrait modifier la façon dont les Premières nations sont tenues de faire rapport. Ce projet de loi n'est toutefois pas entré dans nos discussions avec les Premières nations, et il n'est pas pris en ligne de compte dans cette étude. Nous n'avons pas non plus pris en considération une proposition reliée aux exigences en matière de rapports et visant à mettre sur pied quatre instituts publics, notamment un Institut de statistique pour les Premières nations, pour aider celles-ci à satisfaire leurs besoins en matière d'information.

1.19 On trouvera des détails supplémentaires sur l'étude à la fin du chapitre, dans la section intitulée À propos de l'étude.

Observations et recommandations

Nature du système de rapports

Les ententes de financement fixent les exigences à cet égard

1.20 Les Premières nations sont tenues de faire rapport aux organismes fédéraux en vertu à la fois de lois précises (soit la Loi sur les Indiens et d'autres lois fédérales) et de politiques gouvernementales intégrées aux ententes de financement conclues avec les Premières nations.

1.21 Ces ententes sont assez typiques puisqu'elles sont préparées à partir de modèles, et le financement est distribué en fonction de formules plutôt que négocié individuellement. Ordinairement, les ententes prévoient le versement de fonds pour une durée déterminée et pour l'exécution de programmes précis, et différentes conditions y sont rattachées, notamment le droit d'intervention du ministre et les exigences en matière de rapports.

1.22 Les ententes de financement revêtent le plus souvent la forme d'accords de contribution, qui sont des ententes de transfert soumises à des contrôles de la part des ministères et des organismes centraux. Une politique du Conseil du Trésor régit la façon dont les ministères effectuent de tels paiements, de même que la façon d'en rendre compte et de les vérifier. Cette politique n'exige pas la tenue de vérifications externes; dans les cas où les vérifications financières sont exigées en vertu d'accords de contribution, elles doivent être effectuées conformément aux normes de vérification généralement reconnues. Ces accords prévoient essentiellement que les Premières nations doivent répondre de la façon dont elles dépensent l'argent en vue d'atteindre les résultats escomptés. Elles peuvent aussi être soumises à des vérifications ministérielles de ces dépenses. Les ententes conclues avec les Premières nations prévoient des fonds pour les dépenses de programmes (éducation, logement, santé communautaire et volet social); des corrections sont aussi apportées à certains programmes en vue de rembourser aux Premières nations ce qu'elles dépensent pour des services particuliers (p. ex., aide sociale, enseignement spécial ou services à l'enfance et à la famille indiennes).

1.23 En Saskatchewan, le financement de certains programmes a été calculé pour l'ensemble de la province par les organismes fédéraux, mais la Federation of Saskatchewan Indian Nations intervient dans la gestion des programmes (par exemple, les programmes sur le marché du travail avec Développement des ressources humaines Canada) et dans l'affectation des ressources pour le logement, avec la Société canadienne d'hypothèques et de logement.

Les ententes de financement ont connu une évolution

1.24 Les ententes de financement ont connu une évolution ces dernières années.

• L'intention déclarée d'Affaires indiennes et du Nord Canada est de s'orienter vers des ententes qui confèrent davantage de flexibilité aux Premières nations, en autorisant par exemple un financement pluriannuel ou le transfert de l'excédent d'un programme à un autre programme en vue de couvrir les dépenses de ce dernier.
• Au cours des années 1990, Santé Canada a en outre favorisé un accroissement de la flexibilité au moyen d'ententes de transfert quinquennales. Toutefois, il a récemment entrepris une révision en profondeur de ses ententes avec les Premières nations. Ainsi, la date d'échéance pour produire les états financiers vérifiés a été reportée, passant de 90 à 120 jours après la fin de l'exercice; en outre, les ententes de transfert consolidées ont été modifiées de manière à y intégrer des mesures de contrôle supplémentaires.

1.25 Nous avons observé qu'une des quatre collectivités que nous avons visitées a conclu une entente de transfert quinquennale avec Affaires indiennes et du Nord Canada (entente de transfert financier) et qu'une autre collectivité a conclu une entente annuelle avec ce ministère (entente de financement global). Dans les deux autres collectivités, l'entente annuelle sur la prestation des programmes d'Affaires indiennes et du Nord Canada était conclue entre le tiers gestionnaire et le Ministère. Trois des collectivités ont conclu des ententes pluri-annuelles avec Santé Canada (Accord de contribution unifié de transfert ciblé) tandis que dans la quatrième, le conseil tribal a conclu le même type d'entente. Toutes les collectivités ont conclu des accords d'exploitation avec la Société canadienne d'hypothèques et de logement qui leur fournissent des subventions et des prêts garantis par la Société, en vue de construire, d'acheter ou de rénover des logements.

Plusieurs types de rapports sont exigés

1.26 On peut regrouper les rapports non financiers et financiers exigés par les organismes fédéraux de la façon présentée à la pièce 1.2, qui donne des exemples de chaque type de rapport (voir l'annexe A pour de l'information supplémentaire). Nous avons inclus des rapports qui appuient les propositions de financement, qu'il s'agisse d'un financement ponctuel ou de financement continu. Nous avons aussi inclus des déclarations sur les budgets et les flux de trésorerie des nouveaux programmes, parce que les Premières nations fournissent les données requises sur ceux-ci. Les organismes fédéraux versent des fonds aux Premières nations pour préparer les rapports requis.

Un nombre élevé de rapports est exigé

1.27 Selon nos estimations, 202 rapports sont exigés au cours d'une année de la part d'une collectivité pour certains programmes des quatre organismes fédéraux de notre étude, y compris les rapports qu'exigent les ententes annuelles d'Affaires indiennes et du Nord Canada (ententes de financement global). Ce nombre tombe à 168 grâce aux ententes pluriannuelles de ce ministère (ententes de transfert financier), pour lesquelles les exigences sont moins nombreuses. La pièce 1.3 donne un résumé des résultats. Les estimations se fondent sur les ententes de financement de la Saskatchewan et les documents connexes des organismes fédéraux; le nombre réel de rapports déposés par chaque Première nation peut varier. L'estimation est inférieure à la réalité, parce que nous n'avons pas inclus les rapports relatifs à tous les programmes des quatre organisations, ni ceux exigés par les autres organismes fédéraux qui ont eux aussi apporté un soutien aux Autochtones.

Point de vue des Premières nations

Des collectivités élaborent des procédures pour les rapports

1.28 Dans le système de rapports actuels, l'information est acheminée des Premières nations aux organismes fédéraux. Les Premières nations que nous avons consultées jugent que les exigences en matière de rapports ne sont pas conçues de manière à les aider à gérer leurs propres affaires, surtout quand ces nations ont créé leurs propres structures de gouvernance comportant une procédure pour les rapports.

1.29 Chez les quatre Premières nations que nous avons visitées en Saskatchewan, le chef et le conseil ont délégué, en leur qualité de représentants élus, leurs responsabilités en ce qui a trait au portefeuille dans des domaines comme la santé et le logement à des comités présidés par un membre du conseil et composés de membres de la collectivité.

1.30 Nous avons compté cinq de ces comités dans une petite collectivité; tout membre de la collectivité est libre de siéger à ces comités, qui font régulièrement rapport au conseil. Les conseillers responsables d'un domaine ou portefeuille en particulier traitent directement avec le personnel qui s'occupe de l'administration et de la gestion des programmes. Une autre collectivité, plus large, a créé 12 portefeuilles, chacun détenu par un conseiller et géré par un directeur de programme. La fonction administrative, qui est séparée de celle des représentants élus, y est régie par sa loi sur la gestion financière.

Certaines collectivités ont créé des rapports financiers internes

1.31 Les deux collectivités non gérées par un tiers ont établi une marche à suivre pour les rapports financiers internes, lesquels sont rattachés à leur processus budgétaire. Elles possèdent des logiciels de comptabilité appropriés et se sont organisées pour examiner les renseignements financiers et en faire rapport. Dans une collectivité, par exemple, des rapports sur le grand livre général sont expédiés au directeur administratif, pour examen, avant d'être acheminés au chef et au conseil. Le personnel rapporte, au cours de l'année, toute divergence ou tout écart par rapport au budget. Le chef et le conseil surveillent le budget global et les services offerts, et approuvent les opérations financières.

1.32 Ces deux collectivités entretiennent de bons rapports professionnels avec les vérificateurs externes. Le processus budgétaire consiste pour une part en une réunion annuelle avec les membres, à l'occasion de laquelle le chef et le conseil présentent les états financiers vérifiés.

Les collectivités préparent des rapports non financiers officiels et non officiels

1.33 Dans les quatre collectivités, on fait constamment rapport des programmes prioritaires (de façon tant officielle que non officielle) aux membres de la collectivité. Le conseiller du portefeuille et le gestionnaire du programme font rapport au chef et au conseil, qui à leur tour informent en général les membres de la collectivité à l'occasion de réunions tenues régulièrement. Dans une des collectivités, par exemple, la politique sur l'éducation veut que le directeur de l'éducation adresse des rapports périodiques au chef et au conseil; dans une autre, chaque école respecte un processus de rapport mensuel pour détecter les enfants qui ont besoin d'aide et ceux qui doivent aller dans des classes pour enfants éprouvant des besoins spéciaux; également, une des collectivités possède sa propre station de radio, qui permet aux dirigeants communautaires de discuter avec les membres de tout un éventail de questions.

1.34 Les administrateurs communautaires nous ont indiqué qu'ils font usage, dans leurs processus de rapport, de certains rapports non financiers exigés par les organismes fédéraux. Ainsi, le conseiller du portefeuille dans une des collectivités se sert des rapports mensuels sur l'aide sociale pour rendre compte verbalement au chef et au conseil, qui jugent cette pratique utile pour gérer le programme. De même, dans une autre collectivité, on se sert des rapports mensuels préparés par les conseils locaux, en vertu d'une entente de développement des ressources humaines autochtones conclue avec Développement des ressources humaines Canada, pour gérer les programmes d'emploi. Certains des rapports d'évaluation exigés par les organismes fédéraux se sont aussi révélés utiles pour les collectivités. L'une d'elles, par exemple, se fonde sur l'évaluation de l'école pour juger le rendement de cette école, puis pour dresser un plan d'amélioration scolaire.

Les collectivités critiquent vivement le système de rapports fédéral

1.35 Les Premières nations nous ont déclaré que les informations exigées ne répondent en général pas à leurs priorités et ne leur sont pas toujours utiles. Les exigences en matière de rapports sont imposées plutôt que déterminées par l'entremise de consultations. Si les rapports ne sont pas envoyés, la collectivité pourrait ne pas recevoir de fonds pour la prochaine période. Selon les dirigeants communautaires, le fait que les rapports soit souvent sans importance ou sans conséquence pour la prestation des programmes encourage les gens à déposer des rapports dans le seul but de continuer à recevoir les fonds. Autrement dit, il s'agit « d'échanger des données contre des dollars ». De plus, les Premières nations doivent surmonter bien des obstacles pour préparer les rapports, y compris des exigences mal expliquées, des données qui sont souvent difficiles à recueillir et un manque d'uniformité dans le financement consenti pour préparer les rapports. Selon un des chefs, nul ne comprend l'utilité de la plupart des rapports. Les paragraphes 1.36 à 1.44 donnent des exemples de ces problèmes.

1.36 Dans le domaine de l'éducation, on se sert de la liste nominative (un dénombrement annuel des effectifs) pour calculer le niveau de financement du programme d'éducation de la collectivité; cependant, les rajustements aux niveaux de financement ne sont apportés que lors de l'exercice suivant. Ainsi, une collectivité dont les effectifs scolaires avaient augmenté de 10 p. 100 n'a pas reçu les fonds supplémentaires avant le mois d'avril suivant, ce qui a grevé le budget de la collectivité alloué à l'éducation. Par ailleurs, les fonctionnaires d'Affaires indiennes et du Nord Canada en Saskatchewan vérifient la liste nominative en s'assurant que chaque élève suit régulièrement les classes jusqu'au 28 septembre inclusivement de chaque année scolaire. Selon les collectivités, toutefois, un financement qui repose sur la régularité de la présence à l'école jusqu'au 28 septembre (détermination sujette à l'interprétation des fonctionnaires ministériels présents) ne les aide pas à s'occuper des élèves qui ne viennent que sporadiquement à l'école — et qui sont les plus exposés au décrochage scolaire. Ces observations des Premières nations sont conformes aux constatations de notre vérification de l'éducation élémentaire et secondaire (publiée en avril 2000) où nous recommandions au Ministère d'améliorer l'utilisation de la liste nominative.

1.37 Les Premières nations nous ont indiqué qu'il faut préparer plusieurs rapports sur le logement, y compris des mises à jour annuelles concernant l'état des logements, les plans de la collectivité pour de nouveaux logements et le nombre de maisons construites ou rénovées. Selon des collectivités, toutefois, la façon dont Affaires indiennes et du Nord Canada affecte les fonds ne répond pas aux besoins signalés dans les rapports exigés, mais fait appel à une formule de financement soumise à un plafond depuis le milieu des années 1980. Les collectivités que nous avons visitées ne retiraient rien de ces rapports.

1.38 Les inspecteurs des conseils tribaux collaborent avec les collectivités à la collecte de données sur le logement, qui sont remises à Affaires indiennes et du Nord Canada. De l'avis d'un des conseils tribaux rencontrés lors de notre visite, il est concrètement impossible de répondre aux exigences en matière de rapports, c'est-à-dire que les ressources affectées sont insuffisantes pour inspecter tous les logements et rénovations. Dans la pratique, ses inspecteurs ne réalisent aucune inspection de maisons individuelles (à l'exception des nouvelles constructions, pour assurer la conformité aux codes du bâtiment). En conséquence, le personnel du conseil tribal se borne, pour préparer les rapports destinés au Ministère, à discuter avec les coordonnateurs du logement dans la collectivité et à réaliser quelques inspections des rénovations principales.

1.39 Pour recevoir des fonds fédéraux de façon continue, les Premières nations doivent produire au moment voulu les états financiers vérifiés requis. Par exemple, Affaires indiennes et du Nord Canada a fixé un délai de 120 jours après la fin de l'exercice pour la réception des états financiers vérifiés. On nous a informés dans une collectivité que ce ne sont pas toutes les entreprises des Premières nations qui utilisent la date du 31 mars pour la clôture de l'exercice. Cela retarde donc la présentation des états financiers consolidés au Ministère. Si celui-ci ne reçoit pas les états financiers consolidés vérifiés au plus tard le 31 juillet, les fonds discrétionnaires peuvent être retenus.

1.40 Depuis 1998-1999, les collectivités doivent préparer un rapport annuel pour le programme de Prestation nationale pour enfants; à leur avis, ce programme, et ses exigences en matière de rapports, ont été mal expliqués, c'est-à-dire qu'on a donné quelques explications sur ce qu'il est interdit de financer, mais peu sur ce qui est admissible au financement. Ainsi, les collectivités ont dû deviner en quoi consiste un programme ou un rapport adéquat. L'une des collectivités consultées ignorait ce qu'on attendait d'elle, mais a préparé des rapports minutieux sur ses réalisations; les rapports annuels des autres collectivités, par contre, consistaient pour l'essentiel en des listes des activités et des dépenses (voir l'étude de cas « La Prestation nationale pour enfants : une occasion manquée de faire rapport sur les résultats »).

1.41 Les collectivités nous ont informés qu'elles jugent préoccupants le nombre et la fréquence des rapports exigés par Santé Canada, et ont ajouté que les rapports à présenter en vertu des programmes de contribution étaient répétitifs et pourraient être combinés. Un autre problème, à propos de ces rapports, est que les collectivités n'ont pas reçu de rétroaction des fonctionnaires de Santé Canada dans la région de la Saskatchewan. Deux collectivités ont déclaré que « les rapports tombent dans un grand trou noir ». Les relations entre les collectivités et les fonctionnaires locaux de Santé Canada ont porté la plupart du temps sur les plaintes des membres de la collectivité au sujet de la prestation des services de santé.

1.42 Les quatre Premières nations et les deux conseils tribaux que nous avons visités critiquaient sévèrement le processus utilisé par Santé Canada pour mettre en oeuvre les nouvelles ententes. Ils ont affirmé que le processus les empêchaient de participer de manière significative.

1.43 Le personnel d'un programme de services à l'enfance et à la famille indiennes dans l'une des collectivités se demandait pourquoi leur organisation avait reçu des fonds pour les évaluations réalisées en l'an trois et en l'an six du programme, mais non par la suite, alors que les évaluations leur semblaient des outils de gestion précieux.

1.44 Les dirigeants dans une des collectivités ont expliqué qu'il leur a fallu quatre ans pour rédiger leur manuel des politiques et procédures, parce qu'ils étaient tellement pris par la nécessité de remplir les obligations en matière de rapports imposées par les accords de contribution qu'il leur était impossible de s'occuper des questions de gestion les plus stratégiques.

1.45 Une personne, résumant une bonne partie des propos qui nous ont été tenus, a déclaré que les exigences en matière de rapports sont un mélange de tissus disparates cousus ensemble, mais dont aucun n'est apparié aux autres. Ce caractère disparate est porté au compte, avant tout, du manque de coordination fédérale. À titre d'exemple, les organismes fédéraux ont demandé aux collectivités de dresser des plans pour les programmes de logement et de santé communautaire, mais le processus manquait de cohérence du point de vue de ces collectivités. On présente des exemples de ce manque de coordination aux paragraphes 1.46 à 1.48.

1.46 La modification en 1996 de la politique fédérale du logement a donné lieu à la nécessité de préparer un plan d'habitation quinquennal. Les collectivités que nous avons visitées ont préparé des propositions en vue de répondre aux besoins en matière de logements, et ont fourni une mise à jour annuelle de l'état des logements. Les conseillers du portefeuille pour le logement et la santé ont dit que les enquêtes qu'ils avaient menées montraient les risques que le surpeuplement des logements pose pour la santé, et faisaient aussi ressortir de graves problèmes de moisissure et d'installations sanitaires inadéquates. Ils ont transmis cette information à Affaires indiennes et du Nord Canada et à Santé Canada, mais ni eux, ni ces ministères, n'en ont fait usage. En fait, les fonctionnaires locaux d'Affaires indiennes et du Nord Canada ont déclaré qu'ils ne se servent pas des plans d'habitation et que ceux-ci n'ont aucune incidence à long terme sur les budgets d'habitation des collectivités.

1.47 Le plan d'habitation quinquennal et les mises à jour annuelles remis à Affaires indiennes et du Nord Canada ne sont pas communiqués à la Société canadienne d'hypothèques et de logement, bien que la Société fournisse la majeure partie du financement gouvernemental pour les nouveaux logements construits dans les collectivités que nous avons visitées. Qui plus est, la Société compte sur le Ministère pour recevoir des conseils sur l'affectation de l'argent par région. La Société exige une garantie de prêt ministérielle et n'affecte les fonds qu'au moment où le Ministère lui fournit cette garantie. Or, celui-ci ne peut la lui fournir que 120 jours après la fin de l'exercice, de façon à ce que les fonctionnaires ministériels puissent examiner les états financiers vérifiés annuels des collectivités. En conséquence, la Société ne prend ses engagements financiers qu'entre août et octobre de chaque année. Les collectivités nous ont informé que ce retard peut les obliger à procéder à la construction en hiver, entraînant une augmentation considérable des coûts, surtout dans les collectivités éloignées.

1.48 Les commissions de santé et le personnel affecté aux soins de santé dans les collectivités ont déclaré que la préparation des plans de santé communautaires exigés par Santé Canada nécessite des efforts considérables de leur part. Exigés en vertu des ententes de transfert quinquennales, ces plans de santé sont mis à jour au moment du renouvellement des ententes; ils sont fondés le plus souvent sur des sondages que les membres de la collectivité ont remplis et mettent à jour les problèmes prioritaires. Pour prendre un exemple, une des collectivités accordait la priorité aux jeunes. Différents organismes fédéraux fournissent déjà des programmes pour les jeunes. Le personnel et les conseillers de la collectivité responsables des jeunes n'arrivaient pas à s'entendre sur le bien-fondé de préparer un plan de santé communautaire, étant donné que la collectivité ne pouvait pas mettre ce plan en oeuvre à moins que le gouvernement fédéral coordonne différents programmes — coordination qui n'existait pas.

La gestion des rapports est un défi

1.49 Un système de rapports efficace contribue à assurer une bonne gestion. Dans cette optique, nous avons demandé aux Premières nations de la Saskatchewan faisant partie de notre échantillon si les rapports exigés par le gouvernement fédéral les aidaient à progresser; elles ont répondu par la négative dans la plupart des cas, et ce, pour plusieurs raisons :

• Les rapports ne fournissent pas de données de référence.
• Il n'existe pas de référenciation des meilleures pratiques susceptibles d'être utilisées par les Premières nations quand elles préparent leurs programmes et services.
• Peu de rapports portent sur le rendement.

On note une exception touchant les rapports sur le rendement, à savoir le Saskatchewan Indian Training Assessment Group Inc., qui détient, au nom de la Federation of Saskatchewan Indian Nations, l'Entente sur le développement des ressources humaines autochtones (EDRHA) pour la Saskatchewan (voir l'étude de cas « Le Saskatchewan Indian Training Assessment Group Inc. : relever le défi de la gestion »).

Les conseils tribaux relèvent le défi

1.50 Étant donné que le système de rapports fédéraux ne fournit pas les données sur le rendement nécessaires pour assurer une bonne gestion, les deux conseils tribaux que nous avons visités créent chacun leur propre système de mesure du rendement. Dans un cas, des indicateurs fourniront des données sur le rendement du système d'éducation; dans l'autre, le conseil tribal a dressé un plan échelonné sur 20 ans, et il évalue les progrès grâce à des indicateurs et à des mesures du rendement.

1.51 Le projet de création d'indicateurs de l'éducation en est aux stades préliminaires. Ces indicateurs visent à améliorer les communications et appuyer l'amélioration du système scolaire grâce à la prestation de renseignements généraux pouvant servir à interpréter les résultats obtenus par les élèves et à donner la preuve de la qualité des programmes. Toutefois, des fonds n'ont été obtenus d'Affaires indiennes et du Nord Canada que pour les deux premières années de ce projet, qui seront bientôt écoulées; certains craignent de ne pouvoir obtenir un engagement à long terme du Ministère pour ce projet.

1.52 Le plan de 20 ans préparé par l'autre conseil tribal se fonde sur des objectifs liés au développement économique, c'est-à-dire la création d'emplois et le rattrapage des niveaux d'éducation et de revenu jusqu'à ce qu'on parvienne à atteindre les niveaux du reste de la Saskatchewan. Le conseil tribal a fixé des niveaux de référence dès le lancement de ce plan au début des années 1990, et il a recueilli des données pour évaluer les progrès. Il a ainsi montré les réalisations, mis en lumière les secteurs qui exigent le plus d'attention, et concentré ses efforts en vue d'aller de l'avant.

Établissement de rapports pour les organismes fédéraux

1.53 Nous nous sommes penchés sur l'interaction fédérale avec les Premières nations de notre échantillon en matière d'établissement des exigences pour les rapports, ainsi qu'en matière de traitement, de vérification, d'examen et d'utilisation de ces rapports. Notre examen a porté sur les rapports financiers et non financiers dans chaque cycle annuel, de même que sur les rapports périodiques, comme les définitions des besoins et les évaluations. Nous avons posé quelques questions essentielles : les organismes fédéraux ont-ils déterminé les exigences en matière de rapports par voie de discussions avec les Premières nations? Le processus à cet égard était-il le plus efficace possible? Quelle utilisation les organismes fédéraux font-ils des rapports?

1.54 Nous nous sommes aussi penchés sur deux grandes questions soulevées dans ce contexte, tant par les Premières nations que par les fonctionnaires fédéraux : la nécessité d'améliorer l'information sur le rendement, et l'amélioration de la coordination des exigences des organismes fédéraux en matière de rapports.

Les exigences doivent être réévaluées

1.55 Nous avons observé, quand des programmes ont été ajoutés ces dernières années, que les exigences en matière de rapports pour les programmes actuels n'ont été que peu examinées, voire pas du tout. Nous notons aussi une tendance vers l'ajout continuel de rapports, c'est-à-dire que le lancement d'un nouveau programme s'accompagne immanquablement de nouvelles exigences en matière de rapports. Il y a par exemple le cas d'un nouveau programme fédéral étroitement apparenté à un programme actuel, comme le programme de soins à domicile et en milieu communautaire de Santé Canada, lancé en 1999, et le programme de soins aux adultes d'Affaires indiennes et du Nord Canada, qui existe depuis longtemps. Les deux ministères admettent ce chevauchement.

1.56 Nous avons constaté que les firmes d'experts-comptables externes doivent soumettre au chef et au conseil les résultats de leurs vérifications des états financiers, y compris un énoncé d'opinion. Dans une des collectivités, nous avons relevé différents styles de présentation de l'information dans les divers états financiers présentés à la clôture de l'exercice. En outre, certains des critères de déclaration vont au-delà du mandat ordinaire des vérificateurs. Ainsi, Santé Canada oblige les vérificateurs, dans le cadre des rapports et vérifications pour les ententes de transfert des services de santé, à certifier des questions comme l'envoi aux autorités provinciales d'un rapport sur les maladies transmissibles ou l'inscription des infirmières à leur association professionnelle. Les fonctionnaires régionaux de la Saskatchewan ont indiqué que ces exigences supplémentaires n'étaient ni respectées, ni imposées.

1.57 Santé Canada a lancé une bonne pratique dans ce domaine, sous forme d'un projet récent qui tient compte de l'importance de réévaluer les rapports exigés pour les services de santé assurés par la Northern Inter-Tribal Health Authority (voir l'étude de cas « Simplification des rapports pour la Northern Inter-Tribal Health Authority »).

1.58 L'importance des rapports non financiers exigés par les organismes fédéraux varie considérablement. La plupart des rapports exigés par Affaires indiennes et du Nord Canada et par Santé Canada s'inscrivent dans cette catégorie, alors que ceux exigés par la Société canadienne d'hypothèques et de logement et par Développement des ressources humaines Canada ont un caractère généralement financier. Ce dernier ministère exige en outre certaines données non financières dans ses rapports d'activités trimestriels et annuels.

1.59 En Saskatchewan, Affaires indiennes et du Nord Canada et Santé Canada font tous deux un suivi des rapports non financiers. Certains — ordinairement ceux qui servent à calculer les niveaux de financement — sont vérifiés. Mentionnons par exemple la liste des édifices, qui est utilisée pour le financement du fonctionnement et de l'entretien. Toutefois, beaucoup d'autres rapports ne sont pas vérifiés. Par exemple, Affaires indiennes et du Nord Canada ne vérifie pas les rapports sur l'inscription des élèves au niveau postsecondaire. Les fonctionnaires régionaux du Ministère nous ont informés aussi qu'on ne vérifie pas les informations non financières dans les programmes de développement social, notamment la Prestation nationale pour enfants et le programme de lutte contre la violence familiale. Pour le programme de garderie d'enfants, seules les acquisitions d'immobilisations ont fait l'objet d'une vérification.

1.60 Les fonctionnaires de Santé Canada que nous avons rencontrés dans la région de la Saskatchewan ont déclaré que, dans bien des cas, ils ne se fient pas aux rapports non financiers, comme les rapports annuels, dans leurs relations avec les Premières nations. Il y a toutefois quelques importantes exceptions, comme les programmes ciblés telle la Stratégie d'élimination de la tuberculose, dans laquelle on centralise les contrôles et on étudie les rapports afin de surveiller les progrès et de mesurer l'efficacité du programme. Étant donné le peu d'attention portée à nombre de ces rapports non financiers, il faut remettre en question la nécessité de les fournir.

1.61 Recommandation. Le gouvernement fédéral devrait consulter les Premières nations lorsqu'il effectue son examen régulier des exigences en matière de rapports, afin d'établir les besoins en information quand de nouveaux programmes sont mis en place. Il faudrait en outre laisser tomber les exigences en matière de rapports qui se révèlent inutiles ou font double emploi.

Les rapports exigés sont suivis, mais la plupart sont soumis sous forme imprimée

1.62 Comme les organismes fédéraux obligent les Premières nations à soumettre un nombre élevé de rapports dans un délai fixe, ils ont établi différentes méthodes pour enregistrer la réception des rapports et l'état de la situation. Affaires indiennes et du Nord Canada et la Société canadienne d'hypothèques et de logement ont recours à des systèmes automatisés de suivi des rapports, mais tous les rapports leur parviennent sous forme imprimée en Saskatchewan. Les fonctionnaires du Ministère ont dit que les rapports électroniques en étaient à un stade plus avancé dans les autres régions, surtout celle de l'Atlantique. Ces deux organismes inscrivent les rapports dans un journal et saisissent les données dans les systèmes automatiques à mesure que ces rapports sont reçus. Pour Développement des ressources humaines Canada, les déclarations sont effectuées par l'entremise de rapports d'activités soumis sous forme imprimée et électronique (par téléchargement des données), c'est-à-dire que le Ministère suit les rapports par voie manuelle aussi bien qu'électronique. En revanche, Santé Canada dans la région de la Saskatchewan reçoit tous ses rapports sous forme imprimée et effectue un suivi manuel. Les agents à l'administration centrale de Santé Canada nous ont toutefois indiqué que la mise en oeuvre, par le Ministère, d'un Système automatisé de gestion des contrats et des contributions en était à un stade plus avancé dans d'autres régions.

1.63 Il est certainement plus efficace — tant pour les Premières nations que pour les organismes fédéraux — d'envoyer des rapports par voie électronique que de les traiter sous forme imprimée. Nous avons aussi noté que le personnel des collectivités et des conseils tribaux que nous avons rencontré dispose d'ordinateurs et connaît bien l'informatique. Nous n'avons pas mis ses capacités à l'essai, mais nous estimons que cet équipement et ces connaissances suffisent (avec une aide convenable) pour accommoder un système de rapports entièrement informatisé. Nous avons de plus observé des innovations techniques chez les Premières nations et conseils tribaux que nous avons visités en Saskatchewan (voir l'étude de cas « Une méthode de collecte de données de santé à la fois innovatrice et axée sur la technologie »).

1.64 Recommandation. Le gouvernement fédéral devrait se servir des procédures les plus efficaces pour la soumission et le traitement des rapports exigés des Premières nations. Il devrait aussi collaborer avec les collectivités des Premières nations à la présentation de rapports par voie électronique, dans toute la mesure du possible.

Les rapports financiers sont ordinairement vérifiés et examinés

1.65 Les organismes fédéraux ont adopté des procédures d'examen et de vérification des rapports financiers. Celles-ci diffèrent selon qu'il s'agit d'états financiers vérifiés ou d'autres rapports financiers. Affaires indiennes et du Nord Canada effectue des « examens de la conformité et de la solvabilité » dans ses bureaux locaux et régionaux, en vue d'analyser et de détecter les problèmes dans les états financiers qui font l'objet d'une vérification indépendante et sont transmis par les collectivités. Les autres organismes fédéraux emploient des procédures analogues. Parmi les autres rapports financiers figurent ceux sur les dépenses susceptibles d'être remboursées, comme les paiements d'aide sociale. On vérifie ordinairement ces rapports afin de détecter les écarts importants ou inexpliqués. Ces procédures constituent un effort raisonnable de la part des organismes fédéraux.

1.66 On accorde en général moins d'attention aux autres rapports financiers. Ainsi, dans les bureaux régionaux de Santé Canada en Saskatchewan, on nous a indiqué que les rapports comme les budgets initiaux et les états sur les mouvements de trésorerie ne sont souvent examinés que superficiellement au moment de la réception, pour s'assurer qu'on dispose des services et du personnel voulus. Cela aussi est raisonnable, puisque les budgets et les mouvements de trésorerie ne font que refléter les fonds disponibles.

La communication avec les Premières nations est inadéquate

1.67 Les organismes fédéraux qui reçoivent l'information des collectivités ne leur révèlent pas (sauf pour ce qui est de l'examen des états financiers vérifiés) comment cette information est utilisée, ni les résultats éventuels de leur analyse de l'information. Les fonctionnaires d'Affaires indiennes et du Nord Canada ont fait observer que le Ministère publie des rapports et analyses, préparés à partir des informations recueillies auprès des Premières nations, qui sont pour la plupart diffusés dans Internet. Ces analyses sont toutefois présentées le plus souvent sous une forme regroupée, combinant des données provenant de plusieurs collectivités à l'échelle régionale ou nationale. Ces données se prêtent donc peu aux besoins des collectivités individuelles sur le plan de l'information. Une rétroaction réfléchie et donnée en temps opportun est une composante indispensable de tout système de rapports efficace, mais elle semble absente dans la plupart des cas.

L'information sur le rendement est insuffisante

1.68 Dans son Guide national de présentation des rapports des premières nations, Affaires indiennes et du Nord Canada déclare qu'il se sert des rapports exigés des Premières nations pour évaluer les obligations réglementaires, la reddition de comptes, l'allocation des ressources, les exigences opérationnelles ou administratives, la planification des programmes et l'analyse des politiques, et pour en faire rapport. Il est effectivement indispensable de disposer de solides informations sur le rendement pour toutes ces fonctions, mais nous avons observé plusieurs obstacles qui entravent la collecte de données à ce chapitre.

1.69 À titre d'exemple, on recueille des données sur le taux d'obtention de diplômes scolaires, qui constitue l'un des extrants du système d'éducation. Il faut aussi d'autres mesures pour évaluer les résultats finaux sous l'angle de la qualité de l'éducation offerte aux diplômés. Les écoles des Premières nations n'ont accès qu'à une petite partie des services assurés par les commissions scolaires. Les ministères de l'éducation provinciaux, qui évaluent en temps normal le rendement du système d'éducation, s'en abstiennent dans les écoles des Premières nations. Par voie de conséquence, les Premières nations n'ont pas les moyens d'obtenir les données nécessaires. C'est pourquoi certains conseils tribaux ont pris l'engagement d'offrir ces services et qu'un conseil tribal prépare des indicateurs sur l'éducation. Selon une remarque émise par un fonctionnaire d'Affaires indiennes et du Nord Canada, la situation peut se résumer comme suit : « Nous avons commis une erreur : nous avons transféré des écoles alors qu'il aurait fallu transférer tout un système d'éducation. »

1.70 Un autre exemple concerne les rapports sur l'aide sociale, qui fournissent des données détaillées sur les bénéficiaires à des fins de contrôle, afin de garantir que seules les personnes admissibles reçoivent l'aide et qu'on a versé les montants exacts. Ce genre d'information ne se prête pas facilement à la mesure du rendement d'un programme. De plus, le taux de dépendance — soit la proportion de résidents de la collectivité qui reçoivent l'aide sociale — n'est probablement pas exact. Les fonctionnaires d'Affaires indiennes et du Nord Canada nous ont déclaré qu'ils ignorent le nombre réel de résidents dans les collectivités, car le Système d'inscription des Indiens, la seule source de ces informations qui est mise à jour chaque année, n'a pas été conçu pour recueillir des données sur le nombre de résidents.

1.71 Les rapports relatifs à d'autres programmes de développement social, notamment les services à l'enfance et à la famille indiennes, la Prestation nationale pour enfants et les soins aux adultes, comportent eux aussi des lacunes sur le plan de l'information sur le rendement. Les fonctionnaires d'Affaires indiennes et du Nord Canada nous ont expliqué que le Ministère n'a pas les outils ou ressources humaines voulus pour se concentrer sur les résultats (voir l'étude de cas « La Prestation nationale pour enfants : une occasion manquée de faire rapport sur les résultats »). Il s'agit là d'un programme récent, pour lequel des exigences en matière de rapports ont été instituées en 1998-1999. C'est une situation où le gouvernement a manqué une occasion de mesurer le rendement.

1.72 Affaires indiennes et du Nord Canada doit surmonter, en dépit de toutes ses bonnes intentions, ces entraves à la collecte de données adéquates sur le rendement. Nous notons tout particulièrement que les Premières nations ne peuvent bénéficier de l'appui offert par les commissions scolaires et que le Ministère ne dispose pas des outils et des ressources humaines dont il aurait besoin pour faire une utilisation efficace du peu de données qu'il recueille sur le rendement.

Santé Canada prépare des mesures du rendement

1.73 Santé Canada prépare un Recueil des programmes de santé destinés aux Premières nations et aux Inuits, qui consigne les résultats et les indicateurs de rendement pour chaque programme. Les nouveaux accords du Ministère, pour la plupart signés au début de l'exercice 2002-2003, stipulent que les Premières nations doivent faire rapport sur leurs buts, objectifs et mesures des résultats. Comme les rapports relevant des nouveaux accords n'étaient pas encore prêts lorsque nous avons terminé cette étude, on ne sait pas précisément comment les résultats seront présentés.

1.74 Santé Canada exige en outre des évaluations quinquennales des services de santé communautaires. Nous avons aussi remarqué que des études d'évaluation approfondies ont été réalisées, notamment parmi les conseils tribaux que nous avons visités. Dans une des collectivités, l'évaluation était combinée au plan de services de santé et indiquait les priorités en fonction d'un sondage des membres. Les fonctionnaires ministériels en Saskatchewan ont toutefois déclaré que ces évaluations font souvent l'objet d'un examen rapide au moment de leur réception, mais qu'elles sont rarement étudiées adéquatement parce que les ressources humaines nécessaires font défaut dans les bureaux locaux. Nous avions soulevé les mêmes préoccupations dans notre chapitre de vérification d'octobre 2000, intitulé « Santé Canada — La Santé des Premières nations : suivi ».

L'information destinée au Parlement au sujet des Premières nations doit être améliorée

1.75 Il incombe aux organismes fédéraux de faire rapport au Parlement des résultats, tant financiers que non financiers, qu'ils ont atteints au moyen des pouvoirs et des fonds publics qui leur ont été confiés. Pour les trois dernières années, nous avons examiné les rapports sur les plans et les priorités, ainsi que les rapports sur le rendement, d'Affaires indiennes et du Nord Canada, de Santé Canada et de Développement des ressources humaines Canada. Nous n'avons pas toutefois étudié la Société canadienne d'hypothèques et de logement qui, en sa qualité de société d'État, fait rapport au Parlement selon un processus différent.

1.76 Pour une bonne part, l'information recueillie auprès des Premières nations par les organismes fédéraux concerne les ressources allouées (ce qu'on a dépensé), les activités (ce qui a été fait) et les extrants (ce qu'on a produit) plutôt que les résultats eux-mêmes (les incidences et conséquences des programmes). Nous avons constaté que peu des informations recueillies auprès des Premières nations se retrouvent dans les documents sur le budget des dépenses; les répercussions et conséquences des programmes de plusieurs milliards de dollars consacrés aux Premières nations ne sont donc pas bien communiquées au Parlement. Il existe une exception à cet égard : les rapports sur le rendement de Développement des ressources humaines Canada en regard des cibles annuelles pour l'Entente de développement des ressources humaines autochtones de la Saskatchewan. Nos constatations sont détaillées à l'annexe B.

1.77 Les organismes fédéraux ne doivent pas présenter au Parlement un rapport détaillé sur les activités liées aux programmes des Premières nations; si c'était le cas, le Parlement se trouverait inondé d'information. Il est possible de diffuser d'une autre façon des informations plus détaillées de cette nature, par le truchement d'Internet par exemple. Il faudrait en fait moins d'information sur les activités et plus d'information sur les résultats.

Il faut une meilleure coordination

1.78 Nous avons observé des exemples de chevauchement et de répétition parmi les rapports qu'exigent les organismes fédéraux.

1.79 Un exemple de chevauchement concerne les états financiers qui ont fait l'objet d'une vérification externe. On peut en effet exiger jusqu'à cinq états financiers distincts de chaque collectivité :

• un état financier consolidé et un état financier supplémentaire pour Affaires indiennes et du Nord Canada;
• un autre pour les programmes de Santé Canada, en vertu des ententes de transfert;
• un pour les services à l'enfance et à la famille indiennes;
• un pour la Société canadienne d'hypothèques et de logement.

1.80 Les programmes pour enfants nous fournissent un autre exemple. Nous avons trouvé neuf programmes fédéraux destinés aux enfants des Premières nations et examiné les rapports pour trois d'entre eux : la Prestation nationale pour enfants, l'aide préscolaire aux Autochtones et l'éducation. La clientèle de ces programmes n'est pas identique; par exemple, ils ne visent pas tous la même tranche d'âge. Tous exigent néanmoins des rapports d'activités, dont plusieurs, dans les petites collectivités, portent sur les mêmes enfants et les mêmes parents. En outre, des objectifs qui se recoupent parmi les différents programmes engendrent de la confusion sur la question de savoir quels programmes doivent financer quelles activités, ce qui peut donner lieu à des rapports sur les activités et dépenses qui manquent de clarté.

1.81 On peut en dire autant du programme de soins à domicile et en milieu communautaire de Santé Canada et du programme de soins aux adultes d'Affaires indiennes et du Nord Canada. Ces programmes qui se chevauchent exigent tous deux des rapports qui, dans une petite collectivité, concernent souvent les mêmes personnes.

Frayer une nouvelle voie

1.82 Les fonctionnaires fédéraux et les Premières nations ont qualifié la structure des programmes de « cloisonnée », c'est-à-dire que ces programmes sont définis de façon étroite, se chevauchent et en arrivent parfois à se répéter. Nous avons constaté que les exigences en matière de rapports sont à l'image de cette structure.

1.83 Les organismes fédéraux doivent absolument réexaminer et mieux coordonner leurs exigences en matière de rapports, et mener cet examen en consultation avec les Premières nations, pour veiller à répondre aussi à leurs besoins sur le plan des rapports et de l'information. Il faut réduire le nombre de rapports exigés des Premières nations, notamment le nombre d'états financiers vérifiés.

1.84 Nous proposons, à la lumière des résultats de cette étude et du travail antérieur réalisé par le Bureau, de prendre en considération les critères ci-dessous pour tester la structure des rapports. Pour être efficace, un système de rapports devrait :

• reposer sur une compréhension claire de la part des Premières nations et des organismes fédéraux;
• produire de l'information financière et non financière juste et fiable, susceptible d'être vérifiée;
• avoir l'ouverture et la transparence adéquates pour les membres des Premières nations, le public et les parties intéressées tout en respectant les renseignements confidentiels personnels et commerciaux;
• utiliser pleinement et efficacement la technologie disponible;
• être organisé de manière à obtenir des résultats et de recueillir de l'information sur le rendement;
• aider les collectivités des Premières nations à s'occuper de la gestion de leurs affaires, y compris la gestion financière et la gestion fondée sur les résultats;
• aider les organismes fédéraux à évaluer le rendement, l'efficacité et le contrôle financier, pour qu'ils puissent faire rapport au Parlement des dépenses publiques.

1.85 En dernière analyse, et à mesure que la structure de programmes évolue, le système de rapports idéal, qui s'inscrirait dans la gestion fondée sur les résultats, comprendrait des mesures du rendement (financier et non financier) et des rapports sur les résultats communautaires qui alimenteraient les rapports sur les résultats nationaux. Une telle méthode offrirait les avantages suivants :

• des rapports adéquats sur le rendement;
• un examen véritable de l'information communiquée dans les rapports;
• des rapports qui se traduisent par des conséquences, c'est-à-dire des changements découlant de l'examen.

1.86 À notre avis, la structure du programme constitue un obstacle majeur à la réforme grandement nécessaire des exigences s'appliquant aux rapports des Premières nations. Affaires indiennes et du Nord Canada, tout comme Santé Canada dans la région de la Saskatchewan, ont indiqué ne pas avoir les ressources humaines nécessaires pour examiner efficacement les rapports des Premières nations. Ces deux ministères ont aussi mentionné qu'ils renouvellent les autorisations de programmes. Ils ont donc une occasion de simplifier les programmes et de mieux attribuer les responsabilités.

1.87 Recommandation. Le gouvernement fédéral devrait entreprendre un examen des autorisations de programmes, en vue de simplifier ces derniers et de mieux distribuer les responsabilités au sein des ministères et d'autres organismes fédéraux.

Conclusion

1.88 Dans cette étude, nous avons évalué les rapports qu'un échantillon de Premières nations en Saskatchewan sont tenues de remettre aux principaux organismes fédéraux. Nous avons constaté qu'un nombre élevé de rapports sont exigés, mais que peu d'entre eux répondent aux besoins des Premières nations ou du gouvernement fédéral.

1.89 Le système de rapports n'aide pas suffisamment les Premières nations ou les organismes fédéraux à répondre aux difficultés de gestion, mais il donne du travail à de nombreux membres de la collectivité. Les ressources consacrées au système de rapports actuel pourraient être utilisées à meilleur escient, pour recueillir des données adéquates sur le rendement et gérer les programmes.

1.90 Il conviendrait de simplifier les exigences en matière de rapports, mais les structures sous-jacentes aux programmes font obstacle à la création d'un système plus efficace. Au lieu de fournir des informations sur des activités de programmes interprétées de façon étroite, les rapports devraient fournir des renseignements utiles aux Premières nations et au gouvernement fédéral. Un changement radical s'impose donc. Nous proposons des critères pour guider l'évaluation future du système de rapports.

Réponse du gouvernement. Le gouvernement fédéral a l'intention d'améliorer les modalités actuelles concernant les exigences en matière de rapports, et les critères dont il est question dans cette étude seront utiles. Comme il est mentionné dans le chapitre, il ne s'agit pas d'une étude détaillée sur les exigences en matière de rapports à l'échelle nationale. Il faut donc être prudent et ne pas généraliser les résultats fondés sur seulement quatre Premières nations et deux conseils tribaux d'une seule région. Toutefois, le désir d'alléger le fardeau des Premières nations sur le plan des exigences en matière de rapports à soumettre est reconnu. Parallèlement, il faut se pencher sur cette question dans tous les ministères et tenter d'établir un système axé davantage sur les résultats à l'appui de la relation intergouvernementale. Un tel système doit tenir compte des besoins des Premières nations et il faut absolument consulter ces dernières. Cela dit, le gouvernement fédéral entend continuer de rendre compte à la population canadienne de l'utilisation des deniers publics. Pour cette raison, il faut essayer d'équilibrer les besoins des Premières nations et l'obligation redditionnelle du gouvernement fédéral.

Le gouvernement fédéral convient que les exigences en matière de rapports devraient se faire d'une façon transparente, administrativement efficace et utile (axée sur le rendement). Ces exigences doivent être rationalisées à l'ensemble du gouvernement fédéral et conformes à de saines méthodes de gestion des programmes. Compte tenu de ces principes et en réponse aux recommandations précises de cette étude, le gouvernement fédéral entend se pencher à la fois sur l'aspect individuel des ministères qui soumettent des données et sur l'aspect collectif d'une mesure horizontale (pour l'ensemble du gouvernement fédéral), en gardant à l'esprit que la Société canadienne d'hypothèques et de logement est une société d'État régie par des politiques et des lois distinctes, qui affectent les exigences en matière de rapports ainsi que la nature et le financement de ses programmes. Ce travail a déjà été amorcé au moyen d'examens sur l'autorisation des programmes, qui se déroulent actuellement dans plusieurs ministères. En outre, les secteurs d'activités seront revus afin de déterminer les cas où les exigences en matière de rapports pourraient être regroupées pour l'ensemble du gouvernement fédéral. Cette initiative interministérielle reçoit l'appui d'un comité directeur de sous-ministres adjoints qui a été nommé afin de diriger le travail horizontal en vue d'établir un cadre redditionnel basé sur des principes s'appliquant à tous les programmes fédéraux destinés aux Autochtones et ainsi rendre les programmes plus efficaces grâce à des résultats mesurables. Le gouvernement fédéral continuera de privilégier le transfert électronique de données, conformément au programme de gouvernement en direct (GED). Ainsi, certains systèmes sont déjà mis en oeuvre dans plusieurs ministères. Le gouvernement fédéral fera fond sur ces succès pour promouvoir l'échange électronique de données comme moyen de faire affaire avec les Premières nations.

Les exigences en matière de rapports financiers et non financiers constituent un élément essentiel de la relation entre le gouvernement fédéral et les Premières nations sur le plan de la responsabilité financière. Le gouvernement fédéral doit pouvoir montrer qu'il dépense judicieusement les fonds réservés par le Parlement à l'intention des Premières nations; les dirigeants des Premières nations doivent quant à eux rendre compte à leurs membres quant à leur façon de s'acquitter de leurs responsabilités au nom de leurs collectivités. L'idéal est de viser un système d'échanges d'information servant les intérêts des deux parties. Sur ce plan, l'initiative des Premières nations consistant à créer un Institut de la statistique des Premières nations (ISPN) offre le potentiel de surmonter les faiblesses sur le plan de la qualité et du développement actuel des données. L'ISPN est conçu de façon à jouer un rôle important dans l'interprétation et l'analyse des données sociales, économiques et financières des peuples et institutions des Premières nations, et il aiderait à répondre aux besoins en information de ces dernières. Cette mesure aidera également les Premières nations sur le plan de la planification communautaire et de l'évaluation des programmes et facilitera l'administration des programmes et des services.

À propos de l'étude

Objectifs

Cette étude visait :

• à évaluer les exigences fédérales en matière de rapports et de vérification relatives à un échantillon de collectivités des Premières nations, y compris la nature des exigences et la façon dont celles-ci sont respectées;
• à examiner l'utilisation qui est faite de ces rapports et vérifications, de la part tant du gouvernement fédéral que des collectivités des Premières nations;
• à établir les critères correspondant à un système efficace de rapport et de vérification externe.

Étendue et méthode

Nous avons obtenu, pour effectuer cette étude, la participation de quatre collectivités des Premières nations et de deux conseils tribaux en Saskatchewan. Nous avons examiné les exigences en matière de rapports fixées par les quatre organismes fédéraux qui consacrent les plus importants montants à l'appui des Autochtones, puis concentré notre étude sur quelques grands programmes de ces organismes.

Notre étude a été articulée autour de plusieurs questions, notamment les suivantes :

• l'autorité ou la source des exigences, et le lien avec les programmes fédéraux;
• la façon dont les rapports et vérifications externes sont préparés, ainsi que les questions de capacité connexes;
• la transmission des informations essentielles aux collectivités des Premières nations;
• l'examen et le traitement administratif des rapports et vérifications externes de la part des organismes fédéraux;
• l'utilisation des rapports et vérifications externes au sein des organismes fédéraux et pour leurs rapports au Parlement;
• la communication, aux collectivités des Premières nations, des données et analyses tirées des rapports et vérifications externes;
• l'utilisation que les collectivités des Premières nations font des rapports et vérifications externes;
• la mesure dans laquelle les rapports et vérifications externes répondent aux besoins des collectivités des Premières nations.

Groupe d'étude

Vérificatrice générale adjointe : Maria Barrados
Directeur principal : Jerome Berthelette
Directeur : Tom Wileman

Martha Fortier
Ernie Glaude
Patricia Sims
Frances Smith

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