La Loi sur les mesures spéciales d'importation : une protection contre les importations sous-évaluées ou subventionnées

Points saillants

3.1 En 1996, deux sous-comités parlementaires ont fait un examen approfondi de la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI) et ont présenté 16 recommandations pour la rendre plus efficiente et mieux adaptée aux besoins économiques du Canada. Nous avons constaté que le gouvernement a accepté toutes les recommandations, sauf une partie de deux recommandations, et que des modifications, qui sont entrées en vigueur le 15 avril 2000, ont été apportées à la loi et au règlement pertinents.

3.2 Nous avons constaté que l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) et le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) ont mis en place les mécanismes de soutien et de gestion nécessaires pour appliquer la plupart des recommandations. Cependant, il reste encore plus à faire pour pleinement mettre en oeuvre trois recommandations clés et régler des problèmes importants dans les secteurs suivants :

• l'accès aux renseignements confidentiels;
• le partage des responsabilités entre l'ADRC et le TCCE;
• l'accès au processus de plainte pour les petits et les moyens producteurs canadiens.

3.3 Le problème le plus important était l'accès des conseillers aux renseignements confidentiels sur les affaires des utilisateurs. Les utilisateurs, comme les plaignants, sont généralement convaincus que les renseignements confidentiels communiqués à un conseiller canadien restent protégés. Cependant, ils sont grandement préoccupés par la communication de renseignements confidentiels à des conseillers étrangers et à des témoins experts au TCCE. De plus, ils ne sont pas convaincus que les sanctions prévues en cas de bris de confidentialité pourraient être appliquées. Pour assurer l'intégrité du système, il faut garantir la confidentialité aux intervenants dans le processus de la LMSI. Nous avons aussi remarqué le manque de cohérence des exigences respectives de l'Agence et du Tribunal pour l'accès aux renseignements confidentiels. L'accès à ces renseignements dans certaines circonstances, comme l'interprète actuellement l'ADRC, est contesté devant les tribunaux.

3.4 Depuis quelques années, le fardeau s'est considérablement alourdi pour ce qui est du coût, du temps et des renseignements liés à une participation au processus de la LMSI. C'est ainsi que le processus est devenu plus difficile pour les utilisateurs et que les obstacles à l'accès sont peut-être plus grands maintenant qu'avant. Il faut trouver des moyens novateurs d'atténuer ces obstacles le plus possible.

3.5 Les sous-comités ont recommandé que l'ADRC prenne des mesures concrètes pour assurer un accès juste et équitable au processus de la LMSI pour les petits et les moyens producteurs canadiens. L'Agence a élaboré un plan en réponse à la recommandation, mais la mise en oeuvre est en perte de vitesse depuis 1998.

Contexte et autres observations

3.6 La LMSI offre un système de recours commerciaux qui protège les producteurs canadiens contre le dommage causé par les marchandises sous-évaluées ou subventionnées importées au Canada. Les mesures de recours commerciaux ont eu des répercussions relativement mineures sur l'économie canadienne; selon la valeur, elles touchent environ un pour cent des marchandises importées au Canada. Dans les branches de production où elles s'appliquent, toutefois, elles ont des répercussions sérieuses sur les producteurs canadiens ainsi que sur les branches de production qui utilisent les marchandises importées. Elles touchent les secteurs de l'acier et de l'agriculture, où il a été jugé que le dumping et le subventionnement de marchandises ont été sources de graves difficultés financières. Dans un cas, les producteurs canadiens ont vu leur marge bénéficiaire sur un produit d'acier diminuer de 23 p. 100 à 7 p. 100 en 6 mois. Leur bénéfice net avant impôts a chuté de 92 millions de dollars, passant de 61 millions de dollars à une perte de 31 millions de dollars.

3.7 En 1996, la LMSI a été examinée par deux sous-comités de la Chambre des communes : le sous-comité de l'examen de la Loi sur les mesures spéciales d'importation du Comité permanent des finances et le sous-comité sur les différends commerciaux du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international. Après de nombreuses audiences, les sous-comités ont conclu que la LMSI fonctionnait bien dans l'ensemble et qu'elle répondait encore bien aux besoins des entreprises canadiennes sur le plan de la concurrence. En même temps, les sous-comités ont fait 16 recommandations pour rendre la Loi plus efficiente et pour qu'elle réponde mieux aux besoins de l'économie canadienne. Les changements découlant de ces recommandations ont des répercussions directes pour les parties intéressées et les utilisateurs de la LMSI, c'est-à-dire les plaignants, les importateurs, les exportateurs, les experts commerciaux, les avocats et les associations commerciales.

3.8 Les sous-comités ont recommandé que certaines responsabilités administratives soient partagées entre l'ADRC et le TCCE. Nous avons constaté que les agents de l'ADRC ont besoin de formation et de directives supplémentaires pour s'acquitter de leurs nouvelles responsabilités, et que l'Agence et le Tribunal doivent se concerter pour corriger les faiblesses qui demeurent.

Réaction de l'Agence et du Tribunal. L'Agence des douanes et du revenu du Canada et le Tribunal canadien du commerce extérieur sont dans l'ensemble d'accord avec nos recommandations. Leurs réponses, y compris les mesures qu'ils ont prises ou qu'ils comptent prendre à la suite de nos recommandations, figurent dans le chapitre. Parmi ces mesures, notons : mettre à jour les lignes directrices sur la protection des renseignements confidentiels, explorer des options qui permettraient d'aider davantage les petits et moyens producteurs canadiens et se concerter afin de réduire les inefficiences administratives.

Introduction

3.9 Le Canada est un pays commerçant. En 2001, les Canadiens ont importé des marchandises pour une valeur de 343 milliards de dollars. Ils en ont exporté pour 402 milliards de dollars, soit près de 37 p. 100 de notre produit intérieur brut national. Le commerce profite habituellement aux Canadiens, mais il arrive que des exportateurs étrangers vers le Canada utilisent des pratiques commerciales qui sont préjudiciables aux producteurs canadiens. Ces producteurs peuvent avoir recours à la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI), qui est l'un des principaux recours en matière de commerce au Canada.

3.10 Le système de recours commerciaux du Canada, tout comme celui d'autres pays, est fondé sur des règles fixées dans le texte original de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1947. Les règles ont été beaucoup peaufinées au fil des ans à l'occasion de négociations multilatérales successives. Les dernières sont celles du Cycle d'Uruguay, qui s'est conclu avec les accords de 1994 sur l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Pour les recours commerciaux, il y a trois accords principaux : l'Accord antidumping, l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires et l'Accord sur les sauvegardes. Les lois nationales sur le commerce ainsi que le cadre juridique international, qui définit comment les pays membres déterminent s'il y a dumping ou subventionnement préjudiciables et ce qu'ils peuvent faire à ce sujet, sont fondés sur ces accords.

3.11 Le dumping est la vente à l'étranger de marchandises à des prix inférieurs à leur valeur normale, habituellement le prix de vente des marchandises, ou de marchandises comparables, dans le pays de l'exportateur. Le subventionnement est l'octroi d'une aide financière par un gouvernement à un exportateur établi dans le pays de ce gouvernement. Ce subventionnement entraîne la baisse du prix de vente des marchandises à l'étranger.

3.12 Lorsqu'un producteur ou une branche de production du Canada qui fabrique des marchandises identiques ou similaires peut montrer qu'il a subi un dommage en raison du dumping ou du subventionnement de marchandises importées, la LMSI autorise le gouvernement à imposer des droits sur les marchandises importées au Canada. Parmi les types de dommage, mentionnons la réduction des prix sur le marché canadien, la perte de ventes ou de parts de marché, la baisse des profits et la diminution de l'emploi pour la branche de production canadienne. Le Canada peut compenser le dumping de marchandises importées par l'application de droits « antidumping » sur ces biens quand ils sont importés au Canada; il peut compenser le subventionnement de marchandises importées par l'application de droits « compensateurs ».

3.13 Les droits antidumping et compensateurs sont des exceptions à la libéralisation du commerce. Ils sont appliqués dans des situations définies, compte tenu des conclusions d'une enquête en profondeur. Ils procurent à la branche de production touchée une certaine protection contre les importations sous-évaluées au Canada ou subventionnées par un gouvernement étranger. Du même coup, ils font augmenter les prix des marchandises importées, de sorte que leurs coûts plus élevés touchent les utilisateurs de ces marchandises, à la fois les consommateurs et les branches de production en aval. La LMSI vise à établir un équilibre entre deux intérêts divergents : les producteurs ou les branches de production au Canada qui doivent être protégés contre les importations sous-évaluées ou subventionnées préjudiciables, et les entreprises canadiennes qui comptent sur les importations.

3.14 Du point de vue de l'économie canadienne dans son ensemble, les recours commerciaux ont eu un effet relativement mineur; selon la valeur, ils touchent environ un pour cent des marchandises importées au Canada. Dans les branches de production où ils s'appliquent, toutefois, ils ont de fortes répercussions. Mentionnons à titre d'exemple les secteurs de l'acier et de l'agriculture, dans lesquels des marchandises sous-évaluées et subventionnées ont été jugées avoir causé des difficultés financières sérieuses. La pièce 3.1 donne des exemples des effets négatifs de la sous-évaluation de certaines marchandises importées sur les producteurs canadiens. On trouve à l'annexe les conclusions et les ordonnances en vigueur en vertu de la LMSI au 31 mars 2002.

3.15 La Loi sur les mesures spéciales d'importation a été adoptée en 1984 pour regrouper et moderniser les lois canadiennes en matière de recours commerciaux. Elle a remplacé la Loi antidumping et certaines dispositions du Tarif des douanes au sujet des mesures compensatoires. Des modifications importantes ont été apportées à la Loi en 1994 pour la mise en oeuvre des obligations internationales du Canada découlant des négociations du Cycle d'Uruguay. D'autres modifications ont été apportées en 1999 en réponse à un examen parlementaire fait en 1996.

L'application de la Loi sur les mesures spéciales d'importation

3.16 Trois organismes gouvernementaux participent à l'application de la LMSI. Le ministère des Finances s'occupe des aspects relatifs aux politiques et aux dispositions législatives. L'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) entreprend les enquêtes, détermine s'il y a eu dumping ou subventionnement, et perçoit les droits antidumping ou compensateurs. Le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE), un organisme quasi judiciaire indépendant, détermine s'il y a eu dommage pour les producteurs canadiens ou s'il y a danger de dommage en raison de dumping ou de subventionnement.

3.17 La Loi définit les étapes de l'application de la LMSI de même que les délais connexes (voir la pièce 3.2). À quelques exceptions près, le processus démarre lorsqu'un producteur national dépose une plainte à l'ADRC. Si l'Agence détermine que la plainte est fondée sur une preuve raisonnable de dumping ou de subventionnement préjudiciables et qu'elle est appuyée par des producteurs représentant au moins 25 p. 100 de la production canadienne totale des marchandises en question, elle entreprend l'enquête. L'ADRC et le TCCE font simultanément leur enquête, l'Agence se concentrant sur le dumping ou le subventionnement, et le Tribunal, sur le dommage. Les intervenants dans le processus sont le plaignant initial, d'autres producteurs dans la même branche de production, les exportateurs étrangers des marchandises en question, les gouvernements étrangers, et les importateurs ou acheteurs canadiens des marchandises. La plupart des intervenants sont représentés par des conseillers au cours de l'enquête.

3.18 Si l'Agence détermine qu'il y a eu dumping ou subventionnement et que le Tribunal constate qu'un dommage important a été causé à la plus grande partie de la production nationale totale, ou qu'il y a une menace de dommage, la Loi prescrit l'imposition de droits antidumping ou compensateurs. Ces droits sont généralement égaux à la marge de dumping (soit la différence entre le prix demandé aux Canadiens et la valeur normale des marchandises) ou au niveau de subventionnement, et ils sont perçus par l'Agence lorsque les marchandises sont importées. Le ministre des Finances peut, sur recommandation du Tribunal, décider de ne pas imposer les droits complets dans l'intérêt public. Les exportateurs peuvent annuler leur obligation en matière de droits antidumping en demandant aux Canadiens un prix égal à la valeur normale; les gouvernements étrangers peuvent éviter les droits compensateurs en imposant une taxe compensatrice ou en prenant une autre disposition pour annuler la subvention.

3.19 Les mesures entraînant des droits antidumping et compensateurs expirent généralement cinq ans après la date où le TCCE a constaté qu'il y avait dommage. Si le Tribunal décide d'entreprendre un réexamen selon l'information reçue, l'Agence et le Tribunal procèdent à un réexamen relatif à l'expiration pour déterminer si l'élimination d'une mesure entraînerait une reprise du dumping ou du subventionnement qui causaient un dommage important aux producteurs nationaux. S'ils constatent que tel est le cas, la mesure est prolongée pour une autre période de cinq ans.

3.20 De 1993 à 2002, l'ADRC a reçu 218 demandes d'enquête de la part de plaignants éventuels au sujet du dumping ou du subventionnement possibles de marchandises importées au Canada. Après avoir examiné les renseignements qui lui ont été communiqués, l'Agence a conclu qu'une enquête était justifiée dans 40 cas. Dans ces cas, elle a constaté que la marge de dumping s'échelonnait de 12 p. 100 à 71 p. 100. Au cours de la même période, le TCCE a établi 46 conclusions (certains cas comportaient plus d'une conclusion), avec les résultats suivants :

• 25 conclusions de dommage à la branche de production nationale : des droits ont été imposés sur toutes les marchandises en cause importées après la date de la décision provisoire;
• 6 conclusions de menace de dommage à la branche de production nationale : des droits ont été imposés sur toutes les marchandises en cause importées après la date de la conclusion;
• 13 conclusions d'absence de dommage ou de menace de dommage à la branche de production nationale ou d'absence de retard dans l'établissement d'une branche de production nationale : il n'y a pas eu imposition de droits;
• Dans deux cas, les enquêtes ont été suspendues parce que l'Agence a accepté l'engagement des exportateurs de modifier leurs pratiques d'établissement des prix pour éliminer le dommage à la branche de production canadienne.

3.21 De 1993 à 2002, le Tribunal a mené 43 réexamens relatifs à l'expiration. Depuis la mise en oeuvre des modifications législatives de la LMSI, le Tribunal et l'Agence mènent conjointement les réexamens relatifs à l'expiration. Voici les 51 décisions qui ont été prises (certains réexamens portaient sur plus d'une décision) :

• dans 29 décisions, la conclusion originale a été maintenue, ou maintenue avec modification;
• dans 22 décisions, la conclusion originale a été annulée.

Examen par le Parlement

3.22 En 1996, la Loi a été examinée par deux sous-comités de la Chambre des communes : le sous-comité de l'examen de la Loi sur les mesures spéciales d'importation du Comité permanent des finances et le sous-comité sur les différends commerciaux du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international. Les sous-comités ont tenu de nombreuses audiences et ont publié un rapport détaillé.

3.23 Les sous-comités ont conclu que la Loi fonctionnait bien dans l'ensemble et répondait encore aux besoins des entreprises canadiennes en matière de concurrence. Ils ont conclu en outre que les dispositions législatives protègent suffisamment les entreprises qui subissent un dommage en raison d'importations sous-évaluées ou subventionnées et qu'elles tiennent compte aussi des effets négatifs éventuels des droits antidumping et compensateurs sur les consommateurs et sur les branches de production en aval. Du même coup, les sous-comités ont fait 16 recommandations pour rendre la Loi plus efficiente et pour qu'elle réponde mieux aux besoins économiques du Canada. Les changements découlant de ces recommandations touchent directement les parties intéressées et les utilisateurs de la LMSI, c'est-à-dire les plaignants, les importateurs, les exportateurs, les experts commerciaux, les avocats et les associations commerciales.

Objet de la vérification

3.24 La vérification de la Loi sur les mesures spéciales d'importation fait partie d'une série de vérifications des programmes des douanes de l'ADRC. Nous avons examiné comment l'Agence gère les risques posés par les voyageurs aux bureaux d'entrée et nous avons présenté les résultats de cette vérification dans le chapitre 5 de notre Rapport de 2000. Nous avons aussi examiné comment l'Agence gère les risques d'inobservation que posent les expéditions commerciales qui arrivent au Canada et nous avons publié les résultats de cette vérification dans le chapitre 8 de notre Rapport de 2001.

3.25 Dans la présente vérification, nous avons examiné les modifications de la LMSI recommandées par les deux sous-comités parlementaires en 1996. Nous avons évalué si l'Agence et le Tribunal ont mis en place les mécanismes de soutien et de gestion nécessaires à la mise en oeuvre des modifications recommandées.

3.26 La dernière fois que nous avons vérifié l'administration de la LMSI était en 1992. Nous avons indiqué dans trois rapports ultérieurs que le ministère des Finances n'avait pas mis en oeuvre une des deux recommandations découlant de cette vérification. Cette recommandation visait à mesurer la portée véritable des répercussions qu'avaient les mesures de recours commerciaux sur les consommateurs canadiens ou sur l'économie canadienne dans son ensemble. À la lumière de notre suivi après la vérification de 1992, des constatations globales du vaste examen de la LMSI effectué par les parlementaires en 1996 et de l'importance économique relative des mesures de recours commerciaux, nous n'avons pas examiné tout le processus de plainte, ni de cas individuels. Pour en savoir davantage sur notre vérification, voir À propos de la vérification, à la fin du présent chapitre.

Observations et recommandations

Mise en oeuvre des recommandations des sous-comités

3.27 Dans leur rapport de décembre 1996, les sous-comités parlementaires ont fait 16 recommandations pour rendre la LMSI plus efficiente et mieux adaptée aux besoins économiques du Canada. Trois de ces recommandations n'exigeaient pas d'intervention du gouvernement.

3.28 Le gouvernement a répondu aux recommandations des sous-comités en avril 1997. Il a accepté les recommandations sauf deux éléments : en ce qui a trait à la décision du TCCE selon laquelle un droit antidumping ou compensateur pourrait ne pas être dans l'intérêt public, le gouvernement n'était pas d'avis que cela doive être une décision formelle pouvant être révisée par la Cour fédérale; en outre, il n'a pas mis en oeuvre la recommandation de partager les responsabilités des réexamens provisoires. Cependant, il s'est engagé à mettre en oeuvre les autres recommandations.

3.29 Nous avons constaté que des modifications, qui sont entrées en vigueur le 15 avril 2000, avaient été apportées aux lois, aux règles et aux règlements pertinents, y compris la LMSI et son règlement, les directives de l'ADRC, et la Loi et les règles du TCCE conformément à ces recommandations.

Dans la plupart des cas, l'ADRC et le TCCE ont modifié leur cadre de gestion comme il avait été exigé

3.30 Nous avons aussi cherché à savoir si l'ADRC et le TCCE avaient apporté les modifications nécessaires à leur cadre de gestion pour les 13 recommandations exigeant une suite (voir la pièce 3.3). Nous avons constaté que le cadre de gestion, notamment les lignes directrices et les processus, avait été modifié avec satisfaction, comme l'exigeaient 10 des recommandations. Certains des changements ont rendu officielles des pratiques déjà en place ou peu utilisées.

3.31 Nous avons examiné les plaintes traitées depuis le 15 avril 2000 et nous avons constaté qu'elles l'avaient été conformément aux modalités administratives modifiées pour trois recommandations. Il est trop tôt cependant pour savoir si les changements permettent d'atteindre les résultats visés par les sous-comités.

3.32 Pour sept autres recommandations, nous n'avons pu établir si les plaintes avaient été traitées conformément aux nouvelles modalités, car il n'y a pas eu de plaintes sur les questions sur lesquelles portaient les recommandations depuis l'entrée en vigueur des modifications.

Il reste du travail à faire pour appliquer complètement trois recommandations importantes

3.33 Les trois autres recommandations nécessitaient des changements plus importants que les autres. Pour ces recommandations, nous avons constaté que le cadre de gestion n'avait pas été modifié de façon satisfaisante et qu'il reste du travail à faire. Il y a encore des problèmes sous les trois aspects importants suivants :

• l'accès aux renseignements confidentiels;
• le partage des responsabilités entre l'ADRC et le TCCE;
• l'accès au processus de plainte pour les petites et moyennes entreprises.

L'accès aux renseignements confidentiels

3.34 Les sous-comités ont recommandé que les conseillers des intervenants aient accès aux renseignements confidentiels dans le cas des enquêtes menées par l'ADRC (ils avaient déjà cet accès pour les enquêtes menées par le TCCE). Dans leur rapport, les sous-comités ont invoqué deux arguments principaux pour une plus grande ouverture. En premier lieu, les parties intéressées pourraient présenter une réfutation pour améliorer la qualité et la fiabilité de la preuve. En deuxième lieu, l'équité de la procédure serait plus grande et elle correspondrait davantage aux politiques des États-Unis appliquées aux producteurs canadiens qui exportent aux États-Unis.

3.35 Notre vérification a révélé que l'ADRC a établi des lignes directrices pour la mise en oeuvre des modifications de la LMSI au sujet de la communication des renseignements confidentiels. Le conseiller est tenu de signer un engagement de non-divulgation et la partie représentée par le conseiller doit signer une lettre d'autorisation. Une infraction peut entraîner une amende pouvant atteindre un million de dollars.

3.36 Outre les lignes directrices de l'ADRC sur la communication des renseignements confidentiels, nous nous attendions aussi à ce qu'il y ait un système pour contrôler l'accès à ces renseignements et pour faire le suivi des présentations et des demandes de renseignements confidentiels relatives au processus de la LMSI. Le TCCE possède un système d'enregistrement pour gérer le flux des documents et pour inscrire toutes les demandes et les autorisations nécessaires afin de contrôler l'accès. L'Agence n'a pas de système d'enregistrement. Le Guide LMSI de l'Agence contient des directives sur le contrôle de la communication des renseignements confidentiels. Cependant, selon les dossiers que nous avons examinés, ces directives ne sont pas appliquées uniformément.

3.37 Les sous-comités ont aussi recommandé d'apporter les changements appropriés aux lois canadiennes qui régissent le commerce afin que les témoins experts aient accès aux renseignements confidentiels pendant les procédures de la LMSI devant le Tribunal. Les témoins experts sont des spécialistes — par exemple des finances, de l'économie, de la fabrication et de la production — qui sont acceptés comme experts par le TCCE. La Loi sur le TCCE et les règles connexes ont été modifiées en réponse à cette recommandation. Cependant, il n'y a pas eu de demande d'accès à des renseignements confidentiels par des témoins experts depuis les modifications.

L'ADRC a refusé à des plaignants l'accès à des renseignements confidentiels

3.38 Pour ses enquêtes, l'ADRC applique la Loi sur les mesures spéciales d'importation. Comme la Loi ne définit pas clairement les termes comme « partie » et « procédure », l'ADRC a élaboré ses propres lignes directrices, de concert avec son conseiller juridique. Ces lignes directrices considèrent une affaire relevant de la LMSI comme une série de procédures distinctes et définissent quelles parties peuvent avoir accès aux renseignements confidentiels dans chaque procédure (voir la pièce 3.4).

3.39 Par ailleurs, selon les Règles du Tribunal canadien du commerce extérieur, la « partie intéressée » comprend généralement le plaignant, le producteur national, l'exportateur, l'importateur, le gouvernement, une association de producteurs, d'exportateurs ou d'importateurs, ou quiconque a le droit d'être entendu par le Tribunal.

3.40 En se fondant sur son interprétation, l'Agence a refusé aux conseillers des plaignants ou des producteurs nationaux l'accès aux renseignements confidentiels présentés par les importateurs et les exportateurs dans des enquêtes d'antidumping et de subventionnement. Les plaignants craignaient que leurs conseillers ne puissent présenter de preuves pertinentes pour répondre aux renseignements fournis par les exportateurs et les importateurs s'ils n'avaient pas accès à ces renseignements.

3.41 Deux affaires sont actuellement devant les tribunaux pour contester les lignes directrices de l'ADRC relativement à l'accès des conseillers aux renseignements confidentiels. On se demande si l'interprétation de l'Agence respecte l'esprit de la recommandation des sous-comités et de la Loi. Les audiences n'ont pas encore été fixées.

Les utilisateurs ont généralement l'impression que les renseignements confidentiels seront protégés, mais ils ont quand même des préoccupations

3.42 Nous avons fait des entrevues auprès de certaines parties intéressées ou « utilisateurs » (experts commerciaux, avocats et associations) du processus de la LMSI, et nous avons mené un sondage téléphonique. Nous nous sommes adressés au plaignant ou au représentant de l'organisme mentionné dans la plainte, ou encore au conseiller ou à une association, ainsi qu'à d'autres intervenants, comme les importateurs.

3.43 Nous avons constaté que les utilisateurs ont généralement l'impression que les renseignements confidentiels communiqués à un conseiller canadien par l'ADRC et le TCCE sont protégés. Cela est particulièrement important, car ces renseignements pourraient inclure les plans commerciaux du producteur, ainsi que d'autres renseignements sur le marketing et la concurrence, sur les prix et sur les coûts. Le Tribunal et l'Agence ont des lignes directrices et des procédures pour protéger l'information ou en contrôler la communication. Il n'y a aucun cas connu de bris important de confidentialité, ni de mesure d'application de la loi.

3.44 Toutefois, les utilisateurs hésitent généralement beaucoup à permettre à des conseillers étrangers d'avoir accès à des renseignements confidentiels, question que les sous-comités n'ont pas examinée. Les deux tiers des plaignants interrogés n'étaient pas convaincus que les renseignements confidentiels communiqués à des conseillers étrangers seraient protégés. Jusqu'à maintenant, seul le Tribunal a reçu de telles demandes. Il a élaboré des lignes directrices sur l'accès aux renseignements confidentiels par des conseillers du pays. Il a imposé, au cas par cas, des conditions supplémentaires pour autoriser l'accès à un conseiller étranger. Dans deux dossiers, le conseiller étranger devait être sous le contrôle et la direction d'un conseiller canadien. Celui-ci s'était engagé à être responsable de la façon dont le conseiller étranger utiliserait et traiterait les renseignements confidentiels. Dans un autre cas, le Tribunal a imposé des conditions pour ce qui est des bureaux et des lieux où le conseiller étranger pourrait consulter les renseignements confidentiels.

3.45 Les conseillers des intervenants dans le processus de la LMSI ont discuté de leur inquiétude au sujet de cet accès au Comité de la magistrature et du Barreau du TCCE et de l'Association du Barreau canadien. Ils s'inquiétaient du fait que les conseillers ne résidant pas au Canada sont hors de portée du Tribunal et de la loi canadienne. À sa réunion de janvier 2001, le TCCE a sollicité des mémoires écrits à ce sujet, mais il n'en avait reçu aucun au moment de notre vérification. Dans le procès-verbal de la dernière réunion d'octobre 2001, on indiquait que cet accès demeurait une source d'inquiétude importante pour le Barreau. Le Tribunal a reconnu les préoccupations exprimées, mais a estimé que, pour le moment, les règles qui protègent l'information confidentielle étaient adéquates. Nous avons remarqué que le TCCE n'a pas consulté d'autres groupes d'utilisateurs, comme les plaignants ou les importateurs, sur la question.

3.46 Un autre point litigieux était l'accès aux renseignements confidentiels par les témoins experts aux audiences du Tribunal. Plus de la moitié des plaignants interrogés hésitaient à donner aux témoins experts l'accès aux renseignements confidentiels parce que ces personnes ne font pas nécessairement partie d'un organisme professionnel qui peut les tenir responsables du maintien de la confidentialité des renseignements.

3.47 Bien qu'il existe des sanctions en cas de bris de confidentialité par le conseiller, les utilisateurs et les plaignants que nous avons interrogés et sondés doutaient tous que ces sanctions puissent être appliquées étant donné la difficulté de prouver qu'il y a eu fuite. Bien que ces sanctions s'appliquent également aux conseillers étrangers, les utilisateurs ne sont pas convaincus qu'elles peuvent être appliquées à l'extérieur du Canada. Les utilisateurs nous ont dit que les intervenants dans le processus de la LMSI doivent être assurés de la confidentialité des renseignements pour que l'intégrité du système soit maintenue.

3.48 Les utilisateurs ont exprimé des réserves semblables au sujet de l'accès aux renseignements confidentiels et au contrôle de ces renseignements dans les réexamens relatifs à l'expiration. Dans notre sondage téléphonique, les plaignants ayant participé à des réexamens relatifs à l'expiration ont dit douter que les renseignements confidentiels communiqués à des conseillers étrangers et à des témoins experts restent protégés. Nous avons relevé un réexamen où l'ADRC a refusé au conseiller de l'importateur l'accès à des renseignements confidentiels, car selon les lignes directrices de l'ADRC, l'importateur n'était pas considéré comme une partie aux procédures de l'ADRC. Cependant l'importateur était une partie selon les règles du TCCE et le Tribunal a donné au conseiller de l'importateur accès à l'information au cours de la partie dommage des procédures.

3.49 Des utilisateurs se sont plaints également de la confusion engendrée par les exigences différentes de l'ADRC et du TCCE. Chaque organisme exige que le conseiller signe des engagements de non-divulgation distincts pour assurer la protection des renseignements confidentiels (voir la pièce 3.5). Il faut parfois fournir la même information à chaque organisme. L'Agence exige des frais pour copier des renseignements, comme l'exige le Règlement sur les mesures spéciales d'importation, mais non le Tribunal, car la législation sur le Tribunal canadien du commerce extérieur ne l'exige pas. L'ADRC et le TCCE appliquent tous deux la LMSI, mais le Tribunal est aussi régi par la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur. Cela peut compliquer les exigences pour les utilisateurs et entraîner des inefficiences. Comme l'ADRC et le TCCE traitent avec les mêmes « clients », ils devraient continuer de chercher des moyens de réduire la confusion et les inefficiences. Dans certains cas, cela peut vouloir dire demander au ministère des Finances de proposer des modifications législatives.

3.50 Recommandation. L'Agence des douanes et du revenu du Canada devrait mettre en place un système d'enregistrement pour contrôler le flux des renseignements confidentiels.

Réponse de l'Agence. L'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) est d'accord avec la recommandation et continuera de contrôler le flux des renseignements confidentiels afin de s'assurer qu'il n'y a aucune perte de confiance dans l'intégrité du traitement des renseignements confidentiels liés au processus de la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI). À cet égard, l'ADRC dispose d'un système pour contrôler l'accès à ce type de renseignements, suivre le traitement des soumissions et des demandes de renseignements confidentiels, gérer la circulation des documents et enregistrer les autorisations nécessaires pour contrôler l'accès aux renseignements confidentiels. L'ADRC travaille à la mise en oeuvre d'un système d'enregistrement pour centraliser le contrôle de la circulation des renseignements confidentiels.

3.51 Recommandation. L'Agence des douanes et du revenu du Canada et le Tribunal canadien du commerce extérieur devraient, dans la mesure du possible étant donné leurs autorisations législatives différentes, se concerter pour élaborer des exigences semblables relativement à l'accès aux renseignements confidentiels et à leur protection.

Réponse de l'Agence. L'Agence des douanes et du revenu du Canada est d'accord avec la recommandation. Elle reconnaît que l'ADRC et le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) veillent conjointement à l'application de la LMSI et traitent avec les mêmes clients. L'Agence reconnaît l'importance de minimiser la confusion et les pratiques inefficientes relativement à l'accès aux renseignements confidentiels et à leur protection. L'ADRC étudiera les questions administratives et de procédure soulevées dans le rapport et élaborera, en consultation avec le TCCE, et dans la mesure du possible étant donné les différentes autorisations législatives, des exigences semblables relativement à l'accès aux renseignements confidentiels et à leur protection.

Réponse du Tribunal. Comme l'indique le rapport, le Tribunal canadien du commerce extérieur est régi par un cadre législatif différent de celui de l'ADRC. Le Tribunal est un organisme quasi judiciaire, qui est chargé de nombreuses responsabilités au-delà des enquêtes aux termes de la LMSI. Il s'agit d'un organisme indépendant, impartial et non lié au gouvernement et à l'ADRC, et il doit être perçu comme tel. Le Tribunal a élaboré une série de procédures complètes et rigoureuses afin d'assurer la protection des renseignements confidentiels tout en préservant le droit des parties de défendre leurs intérêts. Ces procédures ont été éprouvées et fonctionnent bien.

3.52 Recommandation. Le Tribunal canadien du commerce extérieur devrait, après avoir consulté les utilisateurs du processus de la LMSI, mettre à jour ses lignes directrices sur la protection des renseignements confidentiels pour inclure des procédures traitant de la communication de ces renseignements aux conseillers étrangers et aux témoins experts.

Réponse du Tribunal. Comme l'indique le rapport, le Tribunal canadien du commerce extérieur a en place des procédures particulières en ce qui a trait au traitement et à la protection de renseignements confidentiels, procédures qui s'appliquent aux divers mandats qui lui ont été conférés par la loi, y compris des procédures à l'égard de la divulgation strictement limitée des renseignements aux experts et aux conseillers non résidants dans des cas bien particuliers. Le Tribunal fait remarquer que, en plus des enquêtes aux termes de la LMSI, ces procédures doivent régir les enquêtes de sauvegarde, les enquêtes sur les plaintes liées à des marchés publics, les enquêtes sur les questions économiques, commerciales et tarifaires, ainsi que les appels de décisions en matière de douane rendues par l'ADRC.

Le Tribunal réexamine à l'heure actuelle ses lignes directrices sur le traitement des renseignements confidentiels afin de s'assurer qu'elles reflètent bien toutes les règles et procédures qu'il a mises en place. Au moment de la mise au point de ses lignes directrices, le Tribunal tiendra compte de l'opinion des parties qui se présentent devant lui dans le cadre de la vaste gamme de ses procédures. Comme par le passé, le Tribunal soupèsera les intérêts et les droits de toutes les parties à la lumière de la loi et des principes de justice naturelle.

Le partage des responsabilités entre l'ADRC et le TCCE

3.53 Transfert des responsabilités de l'ADRC au TCCE pour la décision provisoire de dommage. Les sous-comités parlementaires ont recommandé que le TCCE soit chargé de rendre la décision provisoire de dommage. Il s'agissait d'une responsabilité de l'ADRC, même si elle pouvait renvoyer la question au TCCE. Depuis le 15 avril 2000, la responsabilité de la décision provisoire est partagée : l'Agence est chargée de rendre la décision provisoire de dumping et de subventionnement; le Tribunal est chargé de rendre la décision provisoire de dommage.

3.54 Le changement visait à laisser chaque organisme se concentrer sur son secteur d'expertise, à réduire le double emploi entre eux, à établir un système plus efficient et rationalisé, à encourager une plus grande transparence et une plus grande équité dans les procédures, et à faire en sorte que les plaintes non justifiées soient réglées ou abandonnées plus tôt dans le processus.

3.55 Le partage des responsabilités a procuré certains résultats positifs. Le processus paraît plus transparent parce que les parties peuvent présenter de l'information sur le dommage plus tôt dans le processus d'enquête. En outre, l'expertise de l'ADRC et du TCCE est mieux utilisée. Depuis le 15 avril 2000 toutefois, aucune affaire n'a été abandonnée à l'étape de la décision provisoire.

3.56 Transfert des responsabilités du TCCE à l'ADRC pour le réexamen relatif à l'expiration. Les sous-comités ont recommandé le partage des responsabilités administratives pour la conduite du réexamen relatif à l'expiration : l'ADRC déterminerait la probabilité de la reprise ou de la poursuite du dumping ou du subventionnement à l'expiration d'une conclusion; le TCCE déterminerait la probabilité de dommage. Antérieurement, le Tribunal menait les deux parties du réexamen relatif à l'expiration. Il s'agissait d'établir le même partage des responsabilités que dans les décisions initiales de dumping ou de subventionnement et de dommage : l'ADRC se concentrerait sur le dumping et le subventionnement dans tous les cas, et le TCCE s'occuperait du dommage.

3.57 Les changements dans les responsabilités ont augmenté les charges de travail. L'Agence doit maintenant produire plus de données et préparer un dossier administratif plus rigoureux à l'intention du Tribunal qui doit rendre une décision provisoire de dommage. Les nouvelles responsabilités de l'Agence relativement au réexamen relatif à l'expiration ont également augmenté sa charge de travail. L'Agence a demandé et reçu 292 000 $ de nouveaux fonds annuellement pour défrayer les coûts supplémentaires. Toutefois, il n'y a pas eu de mutation de personnel du TCCE à l'ADRC, ni de changement dans le budget consenti au Tribunal à la suite du transfert des responsabilités à l'Agence pour le réexamen relatif à l'expiration. Le Tribunal nous a dit que, dans bien des cas, il n'a pratiquement pas réduit ses efforts pour de nombreux réexamens relatifs à l'expiration et qu'il a dû assumer de nouvelles responsabilités liées à la détermination préliminaire du dommage sans ressources supplémentaires.

Les fonctionnaires de l'ADRC ont besoin de formation et de directives supplémentaires

3.58 Pour s'acquitter de ses nouvelles responsabilités liées au réexamen relatif à l'expiration, l'ADRC avait besoin de compétences supplémentaires ainsi que de formation et de directives pour son personnel. Les réexamens relatifs à l'expiration visent avant tout à déterminer la probabilité que le dumping ou le subventionnement reprenne ou se poursuive. Il faut pour cela faire des prévisions, ce qui va au delà de déterminer s'il y a déjà eu dumping ou subventionnement. Nous nous serions attendus à ce que l'ADRC établisse les compétences supplémentaires, la formation et les directives nécessaires pour mener des réexamens relatifs à l'expiration.

3.59 L'Agence pense que son personnel possède déjà les compétences nécessaires pour faire les réexamens relatifs à l'expiration, y compris les connaissances en économie nécessaires pour faire des prévisions. Par conséquent, l'affectation du personnel à ces réexamens était plutôt fondée sur la disponibilité ou sur l'expérience relativement à d'autres plaintes. Nous n'avons pas la certitude que le personnel possédait les connaissances en économie nécessaires et nous avons remarqué que l'Agence a recruté récemment quelques économistes pour la Direction des droits antidumping et compensateurs.

3.60 Jusqu'à maintenant, le personnel affecté aux réexamens relatifs à l'expiration a reçu une formation restreinte. Le personnel a fait une grande partie de son apprentissage en exécutant le travail de réexamen. La seule formation qui lui a été offerte a été deux séminaires d'une journée, l'un avant le premier réexamen relatif à l'expiration et l'autre après les deux premiers réexamens. Depuis quelque temps, un aperçu du réexamen relatif à l'expiration a été ajouté au cours d'orientation des nouveaux employés. Nous avons aussi constaté que le Guide LMSI contient peu d'information sur les procédures de réexamen relatif à l'expiration.

L'ADRC a commencé à examiner les procédures de réexamen relatif à l'expiration

3.61 Après avoir terminé les deux premiers réexamens relatifs à l'expiration, l'Agence a révisé certaines de ses lignes directrices sur les réexamens relatifs à l'expiration, en juillet 2001. Cependant, la Direction a décidé qu'un autre examen des procédures s'imposait pour modifier les politiques, les procédures, les instruments de travail et la gestion des cas. Le personnel a cerné 24 points à régler. Cet examen vise à améliorer l'efficience et l'efficacité du processus, tout en respectant les principes de la justice naturelle et de l'équité de la procédure, ainsi que les obligations légales et les objectifs de service à la clientèle.

3.62 Le comité de gestion de la Direction a approuvé au début de mai 2002 la proposition d'examen. La première étape était en cours au moment de notre vérification, et elle sera suivie de consultations avec le TCCE et le public. L'examen en cours devait aboutir à d'autres révisions des lignes directrices de l'ADRC sur la tenue des enquêtes dans le cas des réexamens relatifs à l'expiration, à une révision en profondeur de la section du Guide LMSI portant sur les procédures de réexamen relatif à l'expiration et à la formation du personnel et des cadres relativement aux nouvelles procédures. Il n'existe pas toutefois de calendrier pour chaque étape ou pour l'achèvement de l'examen entier. De plus, nous nous préoccupons du fait qu'on n'attache pas davantage d'importance à la formation du personnel pour les réexamens relatifs à l'expiration.

3.63 Nous avons aussi pris note du fait que la Direction des droits antidumping et compensateurs subit elle-même d'autres pressions. Plus précisément, le roulement de personnel a été élevé depuis avril 2000 : 18 départs et 30 arrivées, pour une augmentation nette de 12 employés, ce qui porte l'effectif total à 105. La plus grande partie de la dotation a été faite en 2002, en prévision du départ à la retraite d'employés d'expérience au cours des cinq prochaines années. Nous avons également observé que, parmi les nouvelles recrues, presque tous les agents de commerce étaient au niveau de débutant, alors que ceux qui quittaient étaient des agents de niveaux supérieurs. Nous redoutons que cette situation puisse créer une perte des connaissances au sein de la Direction, un petit groupe dans l'Agence qui a besoin de compétences et de connaissances bien particulières. Il est de plus en plus urgent que la Direction acquière la capacité de s'acquitter de ses responsabilités.

Les plaintes et les réexamens relatifs à l'expiration deviennent de plus en plus coûteux et longs

3.64 Nous avons interrogé un éventail d'utilisateurs, notamment des producteurs canadiens qui déposent des plaintes, ainsi que des importateurs qui ont répondu à ces plaintes. Environ 70 p. 100 des plaignants interrogés étaient d'avis que le processus était trop coûteux pour eux. Les utilisateurs ont indiqué que pour la participation à tout le processus de la LMSI, il pouvait en coûter de 100 000 $ à 500 000 $ pour les conseillers de l'extérieur pour chaque intervenant. Dans un cas, le coût a dépassé un million de dollars pour le plaignant et, dans un autre, un million de dollars pour l'importateur. Le coût des conseillers de l'extérieur pour chaque intervenant peut s'échelonner de 50 000 $ à 100 000 $ pour un réexamen relatif à l'expiration. Ces coûts ont entraîné des difficultés financières, particulièrement pour les petits et moyens producteurs canadiens. Toutefois, ces coûts sont surtout attribuables à la nature et à la complexité du processus et à la nécessité de respecter les accords internationaux.

3.65 L'augmentation des coûts est probablement attribuable en partie au partage des responsabilités. Maintenant que le TCCE s'occupe de la décision provisoire de dommage, les coûts pour les utilisateurs pourront augmenter s'ils doivent avoir recours à un conseiller plus tôt dans le processus. Le processus de réexamen à l'expiration est devenu plus coûteux et plus long. Dans le passé, lorsque le TCCE s'occupait entièrement des réexamens, les mémoires et les arguments sur le dumping et le dommage étaient présentés en même temps. Ils sont maintenant présentés séparément, de sorte qu'il en coûte plus cher aux utilisateurs. Par ailleurs, les coûts pourraient être plus bas dans les cas où l'ADRC ne considère pas que le dumping ou le subventionnement soit probable. Dans ces cas, le TCCE mettrait fin à son réexamen sur la probabilité d'un dommage. Depuis avril 2000, deux cas ont été abandonnés après l'enquête de l'ADRC.

3.66 Bien que le partage des responsabilités ait fait augmenter les coûts, les utilisateurs nous ont indiqué que l'avantage éventuel des changements n'est pas encore apparent. Nous constatons que l'Agence et le Tribunal ont fait des efforts pour travailler ensemble. Quand une partie des responsabilités de réexamen relatif à l'expiration a été tout d'abord transférée du TCCE à l'ADRC, les parties ont tenu des séances pour développer un questionnaire conjoint et des outils de travail. À notre avis, il reste du travail à faire pour garantir que le mécanisme de réexamen relatif à l'expiration est aussi efficient et efficace que possible, de sorte que l'intention du Parlement quant au partage des responsabilités soit respectée. Il pourrait être avantageux pour l'ADRC et le TCCE de procéder à un examen qui mettrait en lumière les problèmes et les inefficiences du mécanisme de réexamen relatif à l'expiration. L'examen pourrait aussi révéler la nécessité de modifier la politique, ce qui est du ressort du ministère des Finances.

3.67 Recommandation. L'Agence des douanes et du revenu du Canada devrait :

• fournir la formation et les directives nécessaires pour le réexamen relatif à l'expiration;
• élaborer un plan d'action comportant un calendrier pour son examen du processus de réexamen relatif à l'expiration;
• cerner tous les autres problèmes administratifs ou inefficiences du processus et travailler avec le Tribunal canadien du commerce extérieur afin de les régler.

Réponse de l'Agence. L'Agence des douanes et du revenu du Canada est d'accord avec la recommandation. Elle reconnaît l'importance et la priorité que revêt la formation des employés. Par conséquent, elle continuera d'offrir de la formation à tous ses employés qui participent directement ou indirectement aux réexamens relatifs à l'expiration. De plus, l'ADRC élaborera et, le cas échéant, améliorera ses programmes et outils de formation ainsi que ses politiques administratives pour enrichir ses plans de formation existants afin de s'assurer que ses employés reçoivent suffisamment de formation pour procéder aux réexamens relatifs à l'expiration.

Un plan d'action comportant un calendrier pour l'examen du processus des réexamens relatifs à l'expiration sera élaboré d'ici la fin de décembre 2002.

L'ADRC continuera de cerner tous les autres problèmes administratifs ou sources d'inefficience du processus. L'ADRC revoit présentement ses procédures de réexamen relatif à l'expiration et prévoit consulter le TCCE et le public. L'ADRC travaillera avec le TCCE afin de régler, dans la mesure du possible, les problèmes administratifs et les sources d'inefficience pouvant découler des exigences organisationnelles divergentes ou irrégulières.

3.68 Recommandation. Le Tribunal canadien du commerce extérieur devrait examiner le processus de réexamen relatif à l'expiration pour cerner les problèmes administratifs ou les inefficiences et travailler avec l'Agence des douanes et du revenu du Canada afin de les corriger.

Réponse du Tribunal. L'introduction du processus bifurqué de réexamen relatif à l'expiration a donné lieu à certaines difficultés d'ordre administratif. Cependant, étant donné qu'il y a eu relativement peu de cas de réexamen relatif à l'expiration qui ont été menés à terme dans le cadre du nouveau régime, depuis avril 2000, il serait peut-être prématuré de tirer des conclusions.

Le Tribunal canadien du commerce extérieur examine à l'heure actuelle ses procédures en matière de réexamen relatif à l'expiration en tenant compte de l'expérience jusqu'à maintenant, afin de cerner tant les difficultés que les solutions possibles. Dans les domaines où les processus distincts du Tribunal et de l'ADRC interagissent, le personnel du Tribunal travaillera en collaboration avec le personnel de l'ADRC pour trouver des façons d'aplanir les difficultés, tout en respectant l'indépendance et l'impartialité du Tribunal.

L'accès pour les petites et moyennes entreprises

Les petits et moyens producteurs canadiens se heurtent à plusieurs obstacles

3.69 Les sous-comités ont recommandé que l'ADRC prenne des mesures concrètes pour assurer un accès juste et équitable au processus de la LMSI pour les petits et moyens producteurs canadiens. Bien qu'il n'existe aucune définition officielle d'« accès juste et équitable », il s'agit, aux yeux de l'Agence, de faire en sorte qu'aucune branche d'activité ou entreprise de quelque taille que ce soit n'ait un avantage sur une autre pour bénéficier du processus de la LMSI.

3.70 L'ADRC a consulté les parties intéressées pour discuter du processus de la LMSI après la rédaction du rapport des sous-comités. Toutefois, elle ne s'est pas fondée sur les conclusions des consultations pour relever systématiquement les obstacles à l'accès auxquels se heurtent les petits et moyens producteurs, leur importance relative et les moyens de les surmonter. Néanmoins, les consultations — de même que les contacts de l'Agence avec les producteurs dans le cours de l'application de la Loi — ont permis à l'ADRC de bien comprendre les obstacles que voici :

• les coûts entraînés par le respect des exigences de la LMSI, notamment la paperasserie;
• la complexité, le caractère formel et la durée du processus;
• le manque de connaissances et d'expertise parmi les producteurs au sujet de la LMSI et des procédures connexes;
• la nécessité de se concerter avec les autres petits producteurs, ou par l'entremise des associations de producteurs.

3.71 Les représentants de l'ADRC reconnaissent que tous les producteurs se heurtent à des obstacles dans le processus de la LMSI. Certains sont inévitables, étant donné les obligations du Canada envers ses partenaires commerciaux et la nécessité que les décisions correspondent aux critères établis par les groupes de règlement des différends commerciaux de l'OMC et de l'ALENA, et par la Cour fédérale. Les fonctionnaires savent également que les obstacles, surtout en raison des coûts, sont plus sérieux pour les petits producteurs que pour les gros.

3.72 Les obstacles relevés par l'ADRC, de façon formelle ou informelle, correspondent étroitement à ceux qui ont été relevés par les parties intéressées que nous avons consultées pendant la vérification. Ces parties intéressées étaient surtout des associations représentant les petits et moyens producteurs.

La mise en oeuvre des projets et des initiatives de l'ADRC pour les petits et moyens producteurs est en perte de vitesse

3.73 Après le rapport des sous-comités et la réponse du gouvernement en avril 1997, l'ADRC a procédé avec rapidité à l'élaboration d'une approche cohérente afin d'atténuer les problèmes exceptionnels auxquels se heurtent les petits et moyens producteurs. D'avril 1997 à février 1998, elle a fait 20 exposés sur la LMSI à des organismes gouvernementaux qui s'occupent des petites entreprises, elle a créé une page Web pour offrir un accès facile aux documents relatifs à la LMSI, et elle a révisé ses procédures dans l'intention d'offrir au moins deux semaines d'aide directe à tout petit ou moyen producteur qui prépare une plainte. Cependant, nous avons remarqué que les pages Web de la Direction des droits antidumping et compensateurs de l'ADRC peuvent être difficiles à trouver la première fois.

3.74 L'ADRC a examiné les pratiques de certains partenaires commerciaux du Canada au sujet des petites et moyennes entreprises. Dans l'Accord antidumping de l'Organisation mondiale du commerce, les difficultés auxquelles se heurtent les petits producteurs sont reconnues et les autorités des pays membres sont exhortées à les aider concrètement. L'ADRC a aussi constaté que d'autres pays ont des mécanismes visant à soutenir et à aider l'entreprise, surtout les petits et moyens producteurs.

3.75 À la suite de ces examens et des mesures déjà en cours, l'Agence a présenté en février 1998 un plan visant à mieux répondre à la recommandation et, à cette fin, à prendre les mesures concrètes réclamées par les sous-comités. Le plan comportait les trois groupes d'activités suivants :

• promouvoir le programme de la LMSI en général et en rehausser la visibilité et, à cette fin, attribuer clairement la responsabilité de la diffusion de l'information et élaborer une stratégie structurée de communication;
• à titre de projet pilote, mettre à l'essai les procédures révisées et, à cette fin, aider certains petits et moyens producteurs qui veulent déposer une plainte, et obtenir leurs commentaires sur le service reçu et sur leur satisfaction;
• proposer un processus visant à analyser et à évaluer d'autres mesures qui pourraient être prises pour améliorer l'accessibilité, notamment modifier les dispositions législatives, les politiques et les modalités administratives.

3.76 Le plan a été approuvé et la mise en oeuvre a commencé. Toutefois, une note adressée à tout le personnel en octobre 1998 annonçait que le projet avait été suspendu en raison de contraintes budgétaires. On y indiquait aussi que l'accès pour les petits et moyens producteurs restait une priorité. Le personnel était exhorté à poursuivre ses efforts et à chercher des moyens novateurs d'améliorer l'accessibilité au processus de la LMSI, notamment à offrir de l'aide sur demande.

3.77 Depuis 1999, l'Agence a recommencé à faire des plans et à prendre des mesures pour améliorer l'accès dans le contexte de son initiative d'amélioration continue des processus. Cette initiative visait à améliorer le service à la clientèle et à utiliser les ressources de l'Agence avec efficience. L'Agence s'est concentrée depuis quelques années sur l'amélioration des pratiques administratives relatives à la LMSI en général plutôt que d'entreprendre des activités conçues expressément pour faciliter l'accès aux petits et moyens producteurs.

3.78 Au moment de la présente vérification, l'aide directe offerte par l'Agence aux petits et moyens producteurs variait selon les demandes présentées, les ressources disponibles et la charge de travail du personnel à un moment donné.

3.79 En outre, l'ADRC n'a pas de définition opérationnelle des petits et moyens producteurs canadiens aux fins de la LMSI. Sans une telle définition, l'Agence n'a pu cibler ses activités en fonction d'un groupe précis de producteurs. Elle n'avait pas non plus de référence pour mesurer son rendement par rapport à un tel groupe de producteurs. À notre avis, cela a rendu difficile pour l'Agence la conception et le ciblage de mesures concrètes pour répondre à la recommandation des sous-comités et pour déterminer dans quelle mesure elle a assuré l'accès juste et équitable.

3.80 Pour réaliser l'intention du Parlement visant à assurer l'accès juste et équitable au processus de plainte pour les petits et moyens producteurs canadiens, des efforts mieux ciblés sont nécessaires. À notre avis, peu de progrès peuvent être accomplis en l'absence de soutien systémique pour réduire les coûts. En outre, l'ADRC doit avoir des indicateurs servant à évaluer périodiquement son rendement dans la mise en oeuvre de la recommandation des sous-comités, c'est-à-dire prendre des mesures concrètes pour que les petits et moyens producteurs canadiens aient un accès juste et équitable au processus de la LMSI.

3.81 Recommandation. L'Agence des douanes et du revenu du Canada devrait :

• agir rapidement pour élaborer et mettre en oeuvre des mesures offrant plus de soutien et d'aide aux petits et moyens producteurs canadiens;
• élaborer et utiliser des indicateurs pour évaluer périodiquement son rendement dans la mise en oeuvre de la recommandation des sous-comités, c'est-à-dire prendre des mesures concrètes pour que les petits et moyens producteurs canadiens aient un accès juste et équitable au processus de la LMSI.

Réponse de l'Agence. L'Agence des douanes et du revenu du Canada est d'accord avec la recommandation. Elle reconnaît les difficultés qu'éprouvent les petites entreprises et l'importance de leur offrir tout appui raisonnablement possible. À cet égard, l'ADRC a pris des mesures pour améliorer les pratiques administratives liées à la LMSI, afin d'offrir une aide directe et d'améliorer l'accessibilité au processus de la LMSI aux petits et moyens producteurs canadiens. L'ADRC étudiera des options afin d'élaborer et de mettre en oeuvre des mesures visant à fournir davantage d'aide et de soutien aux petits et moyens producteurs canadiens.

L'Agence des douanes et du revenu du Canada est d'accord avec la recommandation. Elle reconnaît l'importance d'élaborer et d'utiliser des mesures de rendement significatives. Elle étudiera des possibilités et préparera un plan d'action afin d'élaborer et d'utiliser des indicateurs pour évaluer périodiquement son rendement dans la mise en oeuvre de la recommandation des sous-comités, c'est-à-dire prendre des mesures concrètes pour que les petits et moyens producteurs canadiens aient un accès juste et équitable au processus de la LMSI.

Conclusion

3.82 Le gouvernement a mis en oeuvre la plupart des recommandations des sous-comités parlementaires sur la LMSI. Des modifications ont été apportées aux lois et règlements connexes, et l'ADRC et le TCCE ont modifié leur cadre de gestion. Notre vérification a mis en lumière quelques points à améliorer pour assurer l'application entière des recommandations. Mentionnons notamment les questions à régler en vue d'accorder aux conseillers l'accès aux renseignements confidentiels, de partager les responsabilités entre l'ADRC et le TCCE, et de faciliter l'accès au processus de la LMSI pour les petits et moyens producteurs. Il reste beaucoup à faire dans ces domaines pour que l'Agence et le Tribunal obtiennent les résultats attendus par le Parlement.

3.83 Depuis quelques années, le fardeau s'est beaucoup alourdi, pour ce qui est du coût, du temps et de l'information nécessaires pour participer au processus de la LMSI. C'est ainsi qu'il est devenu plus difficile de réduire les obstacles inévitables à l'accès au processus de plainte. L'ADRC et le TCCE doivent se mettre à l'oeuvre afin de poursuivre l'amélioration de leur cadre de gestion et de leur processus administratif. Dans la présente vérification, nous avons trouvé des possibilités d'améliorer et de simplifier les modalités administratives de l'ADRC et du TCCE. À notre avis, l'Agence et le Tribunal doivent trouver des moyens novateurs d'atténuer le fardeau de la procédure afin que la LMSI devienne un système de recours commercial efficient et efficace par rapport au coût.

À propos de la vérification

Objectifs

Les objectifs de la vérification étaient les suivants :

• déterminer si l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) et le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) ont mis en place les mécanismes de soutien et de gestion nécessaires pour mettre en oeuvre les modifications de la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI) recommandées par les sous-comités parlementaires en 1996;
• déterminer les possibilités de mieux appliquer le cadre de gestion modifié.

Étendue et méthode

Après notre vérification de la LMSI en 1992, deux sous-comités parlementaires ont fait un examen approfondi de la Loi en 1996. Le rapport contenait 16 recommandations, dont 13 exigeant des changements législatifs et administratifs. Dans la présente vérification, nous voulions voir si l'ADRC et le TCCE avaient mis en place les mécanismes de soutien et de gestion permettant de réaliser ces changements, tels qu'ils ont été demandés.

Nous avons examiné les lois, les règlements, le processus et les lignes directrices en vigueur ainsi que les dossiers de certaines plaintes. Il s'agissait de vérifier si le cadre de gestion avait été modifié et bien appliqué. Nous avons effectué notre travail à l'Administration centrale de l'ADRC et au TCCE à Ottawa.

Au cours de notre examen, nous avons étudié des documents et tenu des entrevues avec des gestionnaires et des employés de l'ADRC et du TCCE, de même qu'avec certaines parties intéressées ou « utilisateurs » du processus de la LMSI, c'est-à-dire des plaignants, des importateurs, des experts commerciaux, des avocats et des associations. Nous avons aussi fait un sondage téléphonique auprès de 29 utilisateurs, soit des petites, moyennes et grandes entreprises, pour savoir comment ils perçoivent la façon dont les processus d'examen des plaintes et de réexamen relatif à l'expiration sont administrés à l'ADRC et au TCCE. Notre sondage s'est aussi adressé à des personnes qui s'étaient informées auprès de l'ADRC et avaient demandé de l'aide pour établir un dossier de plainte. Nous avons sollicité leur opinion sur l'accès au processus de plainte.

Critères

Les critères pour notre vérification ont été tirés des recommandations de l`examen parlementaire de la LMSI en 1996, ainsi que des règlements et des lignes directrices connexes. Nous nous attendions à ce que :

• la loi, les règles et les règlements aient été modifiés compte tenu des recommandations des sous-comités parlementaires;
• l'ADRC et le TCCE aient modifié le cadre de gestion compte tenu des changements recommandés par les sous-comités parlementaires;
• l'ADRC ait pris des mesures concrètes pour assurer un accès juste et équitable au processus de plainte pour les petits et moyens producteurs canadiens.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Douglas Timmins
Directeur principal : Jamie Hood
Directrice : Lilian Goh

Paul Atkinson
Wilson Ford

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre le service des Communications, en composant le (613) 995-3708 ou le 1 888 761-5953 (sans frais).