5.2 Lors de l'examen du processus de prévision du ministère des Finances, nous avions pour objectif d'évaluer le caractère raisonnable et la pertinence des contrôles de gestion liés à l'établissement de prévisions sur la situation économique du Canada, compte tenu de l'importance de l'usage qu'on en fait. Notre examen a porté sur les activités d'établissement des prévisions de la direction de la Politique fiscale et de l'Analyse économique. Nous avons examiné les méthodes utilisées pour la production des prévisions économiques trimestrielles, la mise au point des modèles économétriques utilisés pour établir ces prévisions, ainsi que les services d'informatique connexes.
5.3 Les personnes qui participent aux activités d'établissement des prévisions du ministère des Finances en comprennent bien le processus. Toutefois, ce processus est informel et relativement peu structuré. Par exemple, il n'existe aucune procédure écrite décrivant les étapes à suivre pour établir des prévisions. Le processus de prévision, dans son ensemble, repose presque entièrement sur la compétence professionnelle des employés du ministère et sur la continuité au chapitre du personnel à tous les paliers. L'absence de procédure officielle et de tout examen visant à s'assurer que toutes les étapes du processus ont été suivies comme il se doit donne une certaine fragilité aux activités prévisionnelles du ministère et les rend susceptibles d'inefficience. De plus, le processus fournit peu d'assurance à la direction que ses directives ont été suivies et que les prévisions établies sont le reflet exact des orientations initiales de la direction, si l'on excepte son dernier examen des prévisions mêmes. Le fait de ne pas suivre toutes les étapes peut entraîner des erreurs qui risquent d'affecter la qualité des prévisions.
5.4 Nous avons constaté que la direction a déjà commencé à combler certaines des lacunes que nous avions observées, notamment le besoin de mieux consigner les étapes du processus. Même si ces initiatives ne comportent aucune date précise d'achèvement, elles devraient contribuer à renforcer le processus de prévision.
5.5 Bien que nous n'ayons pas tenté, dans le cadre de notre vérification, d'évaluer la fiabilité des prévisions établies par le ministère, il existe peu de preuves d'une évaluation systématique et périodique des résultats des prévisions de la part du ministère même. Des comparaisons périodiques des prévisions dans leur ensemble et de la situation économique aideraient la direction à perfectionner le processus de prévision et à évaluer la fiabilité des prévisions établies.
5.6 Les pratiques et les méthodes de gestion qui régissent la mise au point de nouveaux outils et le perfectionnement des outils existants pour l'établissement des prévisions doivent tenir compte de mécanismes essentiels de contrôle des projets tels que des objectifs clairement définis et bien consignés, des stratégies de recherche bien comprises et des examens de rendement après chaque étape.
5.7 La sécurité des systèmes et des installations informatiques laisse à désirer. Des personnes qui n'y sont pas autorisées pourraient avoir accès aux plus récentes prévisions sur la situation économique du Canada. Cela pourrait entraîner leur diffusion non autorisée et avoir par la suite une incidence sur les marchés financiers. Le ministère a réalisé peu de progrès en ce qui concerne la correction de bon nombre des lacunes relevées dans ce domaine par la GRC en 1979-1980. Le ministère ne possède ni coordonnateur ni politique en matière d'informatique. Ce facteur contribue peut-être aux lacunes relevées dans la coordination des activités informatiques, ainsi que dans la sécurité du milieu informatique.
5.9 Les prévisions établies par le ministère des Finances ont en outre un effet tangible sur la trésorerie du gouvernement fédéral étant donné que les variables-clés servent au calcul des paiements de transferts fiscaux et des avances fiscales en vertu de la Loi de 1977 sur les accords fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur le financement des programmes établis. En 1983-1984, le gouvernement fédéral transférera un montant prévu de $24 milliards aux provinces en vertu de cette Loi. Les prévisions établies touchent les paiements provisoires prévus en vertu de la Loi. Le montant final du transfert relatif à une année donnée est déterminé en dernière analyse par les données historiques réelles.
5.10 Les activités liées à l'établissement des prévisions, au sein du ministère des Finances, relèvent de la direction de la Politique fiscale et de l'Analyse économique. Cette direction se compose de quatre divisions d'analyse et de politique dont l'une comprend un groupe de soutien des services de données, soit l'unité des Services des données (voir pièce 5.1). Chaque division possède un modèle économétrique destiné à faciliter la simulation des politiques ou l'établissement des prévisions, ou les deux à la fois, dans des domaines d'intérêt bien précis comme la politique énergétique ou la politique fiscale. Le principal groupe chargé d'établir des prévisions, toutefois, fait partie de la division de l'Analyse économique et a pour tâche de coordonner et de préparer les prévisions trimestrielles sur l'économie du Canada. Dans de nombreux cas, d'autres activités d'établissement de prévisions et de modèles, au sein de la direction, sont reliées à cet exercice en ce sens qu'elles fournissent des données pour l'établissement des prévisions à court terme, utilisent les résultats des prévisions à court terme ou encore complètent l'établissement des prévisions d'une autre façon.
La pièce n'est pas disponible
5.11 Les prévisions économiques trimestrielles s'appliquent essentiellement à l'ensemble du revenu national et de la dépense nationale, ainsi qu'à d'autres variables d'importance comme l'indice des prix à la consommation, le taux de chômage et la balance des paiements. De 1970 à 1980, la division de l'Analyse économique a coordonné l'établissement des prévisions, mais le ministère ne possédait aucun modèle économétrique complet. En 1980, la direction a instauré un modèle du genre, le modèle de simulation et de prévisions trimestrielles (MSPT), qui s'appuie sur les blocs économétriques existants. Ce modèle constitue maintenant le coeur des activités d'établissement des prévisions économiques au sein du ministère des Finances. L'utilisation de ressources informatiques accroît la rapidité, la précision et l'efficience de ces activités.
5.12 Le MSPT est essentiellement un ensemble d'équations économétriques. Il repose sur des données courantes et historiques tirées de sources indépendantes comme les hypothèses, la base de données de Statistique Canada et les données internes. Les produits de ce type de modèle sont des prévisions ou des valeurs estimatives des variables-clés de l'économie canadienne, comme le produit national brut, le taux de chômage et la balance commerciale.
5.13 Les modèles économétriques comme le MSPT sont des outils destinés à permettre des prévisions et des simulations plus justes. Le produit final, c'est-à-dire un ensemble de prévisions, dépend beaucoup du jugement de ceux qui se servent des modèles en question. Dans le domaine des prévisions, il ne faut pas s'attendre à trouver de modèle parfait. Toutefois, les employés du ministère s'accordent à dire qu'il leur incombe de mettre au point les meilleurs outils possibles, compte tenu des ressources dont ils disposent. L'amélioration des modèles économétriques est un projet permanent au ministère.
5.15 Notre vérification a surtout porté sur le principal outil de prévision du ministère, soit le modèle de simulation et de prévisions trimestrielles (MSPT), et, dans une moindre mesure, sur les modèles fiscaux connexes et le modèle de la dette publique. La vérification a couvert trois aspects importants des activités d'établissement des prévisions du ministère:
5.18 La pièce 5.2 illustre les diverses phases du cycle de prévision. Au moment de notre vérification, le ministère des Finances n'était pas en mesure de nous fournir une procédure écrite décrivant les éléments du cycle de prévision et les responsabilités en matière d'intrants, de traitement et d'examen des données et de diffusion des résultats des prévisions. Les employés de la direction comprenaient bien chaque étape du processus de prévision et leur rôle respectif. Toutefois, les responsabilités, les modalités d'approbation et les procédés d'examen n'étaient communiqués que verbalement. Il n'existait aucune structure consignée pour s'assurer que chaque étape était exécutée au moment opportun et que les intrants et les extrants étaient examinés et approuvés. Les responsabilités n'étaient pas clairement définies et rien n'indiquait que la procédure qui nous avait été décrite était effectivement suivie. L'application de cette procédure dépend uniquement de la diligence, de l'intégrité et de la compétence des personnes chargées de l'établissement des prévisions.
La pièce n'est pas disponible
5.19 Le fait de ne pas suivre toutes les étapes nécessaires au moment requis pourrait entraîner des erreurs susceptibles d'avoir un effet sur la qualité des prévisions. En outre, il arrive souvent que ces dernières fassent l'objet de délais de production très courts; une procédure écrite pourraient contribuer à accroître l'efficience du processus, car les analystes pourraient mieux connaître et comprendre leurs responsabilités à cet égard. Cela fournirait également une orientation aux nouveaux employés qui, à l'heure actuelle, doivent se familiariser avec le processus de façon empirique (en observant les autres, en acquérant de l'expérience et en suivant les conseils qui leur sont donnés), et contribuerait à assurer la continuité du processus. Le ministère des Finances a, depuis la fin de notre vérification, rédigé, sous forme d'ébauche, une procédure à suivre.
5.20 Le ministère devrait s'assurer que:
5.22 Au ministère des Finances, ce sont les analystes des divers secteurs, de concert - avec leurs chefs de section, qui sont chargés de comparer les prévisions de variables particulières aux résultats réels, dans le cadre de la préparation des données d'entrée relatives aux prévisions. Les variables-clés sont en outre comparées à celles d'autres groupes, notamment la Banque du Canada, avant d'être retenues. Toutefois, on ne tient aucun registre de cette analyse.
5.23 Le MSPT est relativement nouveau et a fait l'objet de nombreux essais avant d'être adopté. En dépit des modifications importantes qui y ont été apportées récemment, peu de documents nous indiquent que ses capacités de prévision, dans leur ensemble, ont été évaluées en bonne et due forme, et sur une base régulière depuis lors. Une évaluation mieux structurée contribuerait à établir quels sont les secteurs qui appellent des améliorations. En outre, le ministère des Finances aurait davantage l'assurance de la qualité de ses prévisions en ce que cette évaluation compléterait l'examen des analystes et des cadres supérieurs.
5.24 Le ministère devrait élaborer et mettre en oeuvre des procédés qui serviraient à évaluer régulièrement les capacités de prévision de ses modèles et à faire l'examen interne périodique de leur intégrité continue.
5.26 Il faudrait que les projets d'envergure soient précédés d'une étude de praticabilité portant notamment sur les objectifs, la stratégie proposée, la compatibilité avec les travaux en cours, les ressources et le caractère opportun du projet visé. Les projets devraient être approuvés par les autorités compétentes avant leur réalisation.
Commentaire du ministère: Le comité de la direction chargé de la réalisation des modèles, que nous avons récemment remis sur pied, assurera la responsabilité de faire des recommandations sur les grands projets de réalisation de modèles.
5.27 La recherche économétrique qui vise l'amélioration des outils de prévision et du MSPT en particulier est dirigée par les chefs de section de la direction et leurs adjoints. Ils se rencontrent après chaque cycle de prévision pour discuter des problèmes rencontrés, établir de nouveaux projets, fixer les priorités et répartir les responsabilités. Dans toutes les activités de mise au point, que ce soit pour créer un nouveau modèle comme le MSPT ou pour perfectionner les modèles existants, la direction a recours à un processus d'examen où ses analystes font la critique réciproque de leur travail. Lors de la réalisation initiale du MSPT, qui s'est effectuée en majeure partie à l'été de 1980, la coordination de ce processus d'examen était rigoureusement contrôlée par un comité de la direction chargé de la réalisation du modèle. Ce comité était responsable de la justesse théorique du MSPT et il a dirigé l'assemblage des blocs économétriques existants, relevé les lacunes et orienté la recherche en vue de combler ces dernières. Il a été dissous une fois la réalisation du MSPT terminée. Le processus d'examen réciproque qui s'applique aux autres activités de recherche et de développement n'est pas structuré et rien n'indique que les résultats de ces recherches sont examinés et approuvés par la direction avant leur mise en oeuvre. Un tel examen permettrait de s'assurer que chaque projet est compatible avec les autres analyses effectuées par ailleurs et s'inscrit dans le cadre des objectifs de la direction.
5.28 Même si les analystes possédaient la même connaissance des étapes à suivre pour entreprendre des recherches en matière de modèles, il n'y avait aucune procédure écrite décrivant les éléments de base dont il faut tenir compte dans le domaine de la recherche économétrique, notamment les objectifs, les sources de données et leurs limites, les essais nécessaires et les modalités d'approbation. Le ministère a récemment dressé une liste qui renferme certains de ces éléments. Au moment de notre vérification, le coordonnateur du modèle de la division de l'Analyse économique examinait et mettait à l'essai toutes les améliorations proposées au MSPT avant leur mise en oeuvre, mais l'ampleur des essais était laissée à sa discrétion.
5.29 Nous croyons qu'une procédure écrite servirait de guide et de liste de contrôle utiles pour les analystes. Bien entendu, elle ne constituerait pas un substitut à l'imagination, à l'initiative et à la compétence des analystes sur lesquelles repose le succès des recherches économétriques.
5.30 La direction devrait établir une procédure écrite pour les projets de recherche économétrique, notamment en ce qui a trait à la documentation, aux essais, à la mise en oeuvre, aux approbations et à l'examen après la mise en oeuvre.
5.31 Il faudrait envisager la création d'un mécanisme semblable au comité de la direction chargé de la réalisation du modèle qui coordonnerait et examinerait les projets de recherche économétrique.
Commentaire du ministère: Nous avons décidé de remettre sur pied le comité de la direction chargé de la réalisation des modèles. Il sera constitué de directeurs et présidé par le directeur des prévisions économiques. Il sera chargé, entre autres, de faire des recommandations sur les grands projets de réalisation de modèles, comme vous l'avez recommandé.
5.33 Le manque de documentation suffisante sur l'élaboration d'outils de prévision, leur mise à l'essai et leur examen continu est susceptible de restreindre la direction dans le maintien et la révision efficiente de ses capacités en matière d'établissement de modèles et de prévisions. En outre, il sera difficile d'assurer l'exploitation efficiente des modèles visés, tout particulièrement s'il y a roulement de personnel ou absences. Si certains employés quittent le ministère, il sera difficile pour la direction d'assurer la continuité à cause du manque de documentation. Le ministère a déjà commencé à rédiger certains documents susceptibles d'améliorer l'efficience et la stabilité du processus de prévision.
5.34 Il faudrait préparer et conserver dans un endroit central une documentation complète sur les modèles de prévision, doublée d'un dossier chronologique des documents relatifs à l'élaboration antérieure.
Commentaire du ministère: Nous avons déjà commencé à établir une documentation détaillée sur le modèle macroéconomique MSPT et l'équipe de vérification a eu l'occasion d'en étudier la première ébauche qui a été rédigée en avril 1983.
En réponse aux six recommandations des paragraphes 5.20, 5.24, 5.26, 5.30, 5.31 et 5.34, le ministère a décidé de créer une division des Prévisions économiques au sein de la direction de la Politique fiscale et de l'Analyse économique, surtout par réaffectation des années-personnes au sein du ministère. Cette nouvelle division, qui sera dirigée par un directeur des prévisions économiques, permettra d'insister davantage sur la gestion et la coordination du processus de prévision ainsi que sur la mise au point, la consignation et la diffusion efficace de méthodes de prévision. Nous examinons chacune de ces recommandations attentivement dans le cadre du mandat qui sera confié à cette division et nous prendrons les mesures voulues pour formaliser la procédure actuelle et pour mettre au point des procédés supplémentaires, selon les recommandations.
5.36 Politique, organisation et acquisition. Le ministère ne possède aucun document énonçant sa politique en matière d'informatique, comme l'exige le Conseil du Trésor. Une politique de ce genre engloberait la prestation, l'administration et le contrôle des services informatiques, en plus d'établir les rôles et les responsabilités organisationnels. Cela explique certains des problèmes relevés dans un rapport d'inspection de la GRC dont nous parlerons plus loin. En outre, le ministère ne possède aucun coordonnateur officiel de l'informatique, comme le recommande le Conseil du Trésor. La création d'un poste de ce genre diminuerait la possibilité de problèmes de coordination et de double emploi entre la direction de la Politique fiscale et de l'Analyse économique qui, pour des raisons d'ordre historique, est le centre de l'expertise informatique du ministère, et la direction de l'Administration, qui fournit des services informatiques au Conseil du Trésor et au Bureau du contrôleur général, ainsi qu'au ministère des Finances. En décembre 1982, la direction de l'Administration a proposé un plan stratégique en matière de traitement de l'information au sein du ministère des Finances. Ce plan touche des questions relatives à l'organisation, à la technologie et aux mesures de contrôle, mais aucune décision n'a été prise à son égard.
5.37 Nous avons constaté que le processus d'acquisition de matériel, de logiciel et de services informatiques a bien fonctionné par le passé, car c'est le chef de l'unité des Services des données de la direction de la Politique fiscale et de l'Analyse économique qui a joué le rôle de coordonnateur de l'informatique pour les quelques acquisitions du ministère. Toutefois, la direction de l'Administration envisage de faire l'acquisition de nouveau matériel informatique. Étant donné que ni la direction de l'Administration, ni l'unité des Services des données n'a de pouvoirs complets et bien définis en matière d'acquisition, l'existence de deux groupes distincts dont les responsabilités se recoupent et dont le mandat n'est pas clair est susceptible d'entraîner un manque de coordination en matière de services informatiques.
5.38 Il faudrait établir une politique informatique ministérielle à l'égard de tous les aspects des activités informatiques, y compris les acquisitions, la sécurité et les procédés opérationnels et administratifs.
5.39 Le ministère des Finances devrait désigner un coordonnateur officiel de l'informatique et lui confier les responsabilités recommandées par le Manuel de la politique administrative du Conseil du Trésor.
5.40 Il faudrait réexaminer la structure organisationnelle actuelle en matière de services informatiques afin de coordonner les responsabilités des activités informatiques du ministère.
Commentaire du ministère: Par suite des recommandations des paragraphes 5.38, 5.39 et 5.40, le Comité de direction du ministère examine les propositions internes en vue de mieux coordonner les activités informatiques ministérielles, de nommer un coordonnateur officiel de l'informatique et d'élaborer une politique ministérielle de l'informatique.
5.41 Sécurité. Au mois d'août 1980, la GRC a présenté au ministère un rapport d'évaluation sur la sécurité des opérations et des activités informatiques. L'évaluation touchait tous les aspects liés à la sécurité, y compris les questions d'organisation, d'administration, de personnel et de milieu, ainsi que les communications, le logiciel et les opérations. Le rapport d'évaluation sur la sécurité, dont un résumé a été adressé directement au sous-ministre, indiquait que les installations et les systèmes en place ne répondaient pas aux exigences en matière de sécurité informatique.
5.42 Les problèmes signalés dans ce rapport constituaient une grave menace au caractère sécuritaire du traitement des données au sein du ministère. Ils démontraient en outre un manque de respect à l'égard des politiques du Conseil du Trésor. Ce dernier exige en outre, après une évaluation de ce genre, que le ministère visé fasse rapport dans un délai de six mois sur les mesures prises pour corriger les problèmes signalés. En octobre 1981, 14 mois après avoir reçu l'évaluation, le ministère a fait parvenir au Conseil du Trésor un compte rendu sur la question. En juillet 1982, il lui faisait parvenir une mise à jour qui indiquait que 43 des 79 recommandations avaient été mises en oeuvre ou n'appelaient aucune mesure subséquente. Les 36 recommandations qui n'avaient pas été mises en oeuvre à cette date portaient sur le besoin d'établir des normes, des procèdes et des politiques en matière de sécurité informatique. Elles n'avaient toujours pas été mises en oeuvre au moment de notre vérification.
5.43 Le ministère devrait réexaminer les recommandations relatives à la sécurité qui n'ont pas encore été mises en oeuvre et prendre toutes les mesures nécessaires pour combler les lacunes relevées.
Commentaire du ministère: Depuis l'acquisition récente d'une installation informatique interne, nous sommes mieux en mesure de donner suite aux recommandations relatives à la sécurité et nous en faisons présentement l'étude.
5.44 Notre vérification a également démontré que 6 des 43 recommandations considérées comme mises en oeuvre ou ne nécessitant aucune autre démarche appellent en fait des mesures supplémentaires. La plus importante vise les procédés nécessaires pour s'assurer que les anciens employés ne puissent pas avoir accès aux renseignements confidentiels stockés dans le système informatique. Cet élément est important, car le système de stockage des prévisions économiques est protégé par un système de numéros de compte, de mots de passe et de logiciels de contrôle. Même si la structure même du modèle semble suffisamment protégée, des analystes des divers secteurs peuvent avoir accès au modèle et à ses données pour en lire ou en copier la logique ou les prévisions. Au moment de notre vérification, il n'existait aucune méthode officielle pour supprimer les numéros de compte ou les mots de passe des anciens employés et il n'existait aucun mécanisme automatique pour aviser le chef des Services des données du départ d'un employé afin que les précautions appropriées puissent être prises. Le fait de ne pas supprimer les mots de passe des anciens employés pourrait permettre à des personnes qui n'y sont pas autorisées d'avoir accès au modèle et d'en diffuser les prévisions. Par exemple, une personne qui disposerait d'un terminal compatible à l'extérieur pourrait avoir accès aux plus récentes prévisions du ministère des Finances.
5.45 Le ministère devrait établir des procédés pour empêcher que des personnes qui n'y sont pas autorisées aient accès aux données de nature confidentielle.
Commentaire du ministère: Nous avons mis en place des procédés administratifs qui empêchent les anciens employés d'avoir accès, sans autorisation, à des données confidentielles.
5.46 Le contrôle de la sécurité matérielle est également insatisfaisant. À diverses occasions, nous avons observé que les salles de terminaux étaient inoccupées, non verrouillées et facilement accessibles aux personnes non autorisées. Ce manque de sécurité laisse le champ libre aux possibilités d'endommagement du matériel, d'interférence dans les opérations de traitement et d'accès à des données confidentielles par des personnes qui n'y sont pas autorisées.
5.47 Le ministère devrait renforcer les dispositifs en matière de sécurité matérielle.
5.48 L'agent de sécurité du ministère est chargé de tenir une liste à jour des endroits où se trouve du matériel informatique, aux fins de la sécurité matérielle. Il nous a déclaré ne pas pouvoir s'assurer que les précautions nécessaires sont prises pour protéger les nouvelles installations contre l'accès non autorisé, car des terminaux ont été installés sans qu'il en soit informé.
5.49 Dans le cadre du processus officiel d'acquisition, l'agent de sécurité du ministère devrait être tenu au courant des acquisitions projetées afin que les précautions nécessaires puissent être prises en matière de sécurité et de milieu.
Commentaire du ministère: Nous avons mis en place des procédés administratifs en vue de donner suite à cette recommandation.
Pour ce qui est des recommandations des paragraphes 5.43, 5.45, 5.47 et 5.49, nous devrons attendre la mise au point de politiques et de structures ministérielles sur les opérations informatiques et le déménagement prochain du ministère dans d'autres locaux avant de pouvoir régler les questions qu'elles soulèvent.