13.2 La Garde côtière canadienne a pour tâche principale d'améliorer la sécurité et l'efficacité du transport maritime dans les eaux canadiennes. Dans l'exercice de ses fonctions, elle exécute des tâches réglementaires, assure le fonctionnement d'aides à la navigation, fournit des services de déglaçage et effectue des opérations de recherche et de sauvetage en mer. Elle participe également à d'autres activités, comme le contrôle et le nettoyage de la pollution et les missions annuelles de réapprovisionnement de l'est de l'Arctique. La Garde côtière canadienne compte une flotte de 49 navires de déglaçage et d'aide à la navigation, 42 navires de recherche et de sauvetage, ainsi qu'une flotte d'embarcations auxiliaires.
13.3 Les services fournis par la Garde côtière en vue de réduire les pertes de vie en mer ont évolué au fil des ans, à la suite des pressions exercées par les marins et le grand public. Il est difficile de déterminer le niveau de service approprié en raison des nombreux facteurs géographiques, environnementaux et climatiques dont il faut tenir compte. De plus, les besoins des navires de commerce, des bateaux de plaisance et des pêcheurs varient selon l'équipement de navigation dont ils disposent et selon l'expérience des équipages.
13.4 Progrès réalisés pour régler les problèmes. Au cours de la dernière décennie, le ministère, les organismes centraux ou des enquêtes publiques ont noté des améliorations à apporter à la sécurité maritime. Notre vérification fait ressortir les secteurs où les solutions proposées par le ministère n'ont pas encore donné lieu à des améliorations sensibles. Il s'agit notamment:
13.6 Recouvrement des coûts. Le recouvrement des coûts est un élément important du plan stratégique du ministère. En 1981, le ministère a examiné les répercussions générales de l'adoption d'une politique de recouvrement des coûts pour bon nombre d'activités de la Garde côtière. Le recouvrement des coûts pourrait fortement influer sur la demande de services maritimes et, en conséquence, sur le niveau des services. Toutefois, le ministère nous a appris que le gouvernement n'avait pas encore autorisé la mise en oeuvre d'une telle politique.
13.7 Plan d'investissement de la flotte. Le plan ministériel d'investissement de la flotte expose comment sera échelonné le remplacement des navires. Il indique qu'il en coûtera environ $ 2,5 milliards sur une période de 30 ans pour remplacer 49 grands navires. Le financement annuel requis est établi à 4 p. 100 de la valeur de remplacement de la flotte. Ce plan ne prévoit aucun financement pour les navires de recherche et de sauvetage qui font partie d'un plan distinct.
13.8 Le ministère explique qu'il a utilisé un système axé sur la réévaluation des objectifs pour déterminer le nombre minimum de navires et le genre de navires requis. Selon nous, cela signifie que toutes les activités reliées à la flotte ont été examinées systématiquement en vue de justifier les navires requis, y compris les solutions de rechange pour la réalisation du programme et la définition des niveaux de service. En fait, le ministère a cru bon de fonder ses prévisions sur les activités actuelles de la flotte, réduites de 10 p. 100 en prévision d'un éventuel accroissement de la productivité. À notre avis il est impossible de déterminer la taille et la composition de la flotte de la Garde côtière sans définir d'abord les niveaux de service.
13.9 Nous estimons que la définition des niveaux de service constitue une étape importante dans la planification des achats de navires. En plus des grosses dépenses initiales en capital, le ministère doit continuer de verser des traitements aux membres d'équipage, acheter du combustible et assurer l'entretien de ses navires tant qu'ils sont en opération. Nous avons constaté qu'il est possible de réaliser des économies dans certains domaines d'activité de la flotte, comme les phares, la vérification et l'entretien des balises, ainsi qu'en faisant une meilleure utilisation des navires. Si, après avoir défini un niveau de service et amélioré ces activités, le ministère constate qu'il peut se passer de certains navires, il vaudra peut-être mieux les mettre hors de service et ne pas les remplacer. Pour chaque navire non remplacé, le ministère épargnerait de 3 à 75 millions de dollars en dépenses d'immobilisation, sans compter les frais d'exploitation qui, sur toute la vie utile du navire, représentent habituellement une somme supérieure à celle du coût en capital.
13.10 Navigation maritime. La Garde côtière a fait de gros efforts pour offrir aux marins canadiens un système diversifié, fiable et sécuritaire de navigation maritime. Au cours de la dernière décennie, elle a accru le nombre d'émetteurs VHF et d'aides à la navigation, fixes et flottantes, et fait l'acquisition de systèmes plus perfectionnés comme les stations Loran "C", les balises-radars et les services de gestion du trafic maritime (SGTM). Les services de navigation maritime sont offerts gratuitement aux navires de commerce, de pêche et de plaisance. Le coût de ces services a atteint $250 millions en 1982-1983 et il dépassera les 300 millions en 1983-1984.
13.11 Nous avons relevé des faiblesses dans la planification et les opérations de la Garde côtière, ainsi que dans les renseignements dont elle se sert pour gérer ses activités de navigation maritime. Les paragraphes suivants indiquent comment des améliorations dans ces domaines permettraient à la Garde côtière de rehausser la qualité des services sans utiliser de ressources supplémentaires, ou de maintenir le niveau des services tout en réduisant ses dépenses.
13.12 La Garde côtière a dépensé plus de $ 100 millions pour la mise en place de 12 systèmes de gestion du trafic maritime, à la suite d'accidents maritimes importants, mais elle n'a pas procédé à une analyse convenable des besoins ni établi quels ports en bénéficieraient le plus. La Garde côtière n'a pas déterminé de manière satisfaisante si chacun de ses 272 phares était essentiel, bien que les phares soient l'aide la plus onéreuse, au coût annuel moyen de $ 125000 chaque. Elle n'a pas évalué les répercussions de l'acquisition d'aides électroniques perfectionnées comme les radars, les stations Loran "C" et les balises-radars sur l'utilisation des aides plus conventionnelles comme les phares ou les radiophares.
13.13 La Garde côtière pourrait réaliser des économies de l'ordre de 10 à 20 millions de dollars par année si elle apportait des améliorations à ses activités, à savoir:
13.15 Sécurité maritime. Pour assurer la sécurité maritime, il faut disposer d'un programme complet et bien structuré, établi à partir d'une évaluation systématique des risques, et procéder à une variété d'activités, selon les ressources disponibles, pour minimiser les risques.
13.16 Bien que le ministère recueille des données sur les accidents maritimes qui font l'objet d'une enquête de sa part, il n'effectue pas d'analyse systématique de toutes les données pour contrôler le degré relatif de sécurité maritime selon les catégories de trafic et le niveau de risque. Ce genre d'analyse aiderait le ministère à déterminer les causes d'accidents les plus fréquentes et à prévoir des mesures appropriées en temps opportun.
13.17 Par exemple, d'après les données que nous ont fournies la Garde côtière et le ministère des Pêches et Océans, le nombre d'accidents impliquant des navires de pêche augmente plus rapidement que le volume des activités de pêche. Le ministère n'a pas analysé les causes de cette tendance ni déterminé s'il y avait lieu de réorienter ses efforts pour y mettre un frein.
13.18 Un autre secteur à améliorer est celui de la formation des marins aux situations d'urgence et aux opérations de secours. Le ministère devrait chercher à mieux évaluer le degré de préparation de son personnel navigant à l'occasion des exercices d'entraînement. Nous avons relevé des cas où les inspecteurs du ministère avaient jugé insuffisante la préparation du personnel de bord.
13.19 Gestion des ressources humaines de la flotte. Une étude ministérielle importante menée en 1975 a permis de relever certaines lacunes dans la gestion des ressources humaines de la Garde côtière. Certaines mesures ont été prises et elles ont donné lieu à des améliorations, mais de nombreuses lacunes restent à combler. Par exemple, nous avons remarqué qu'on avait établi des priorités en matière de formation et de perfectionnement des officiers, mais que les progrès dans ces domaines étaient lents.
13.20 Si la Garde côtière désire compter sur les services d'officiers et de membres d'équipage compétents, elle doit accélérer ses plans de recrutement, de sélection et de formation de personnel. Sinon, elle risque de se trouver à court de personnel, car le secteur privé va chercher à recruter des marins expérimentés lors de la reprise de l'activité économique.
13.22 La vérification intégrée du Programme des transports par eau a porté son attention sur la Garde côtière canadienne qui est la principale unité organisationnelle de l'Administration maritime et qui reçoit à elle seule $ 525 millions. Les activités des sociétés de la Couronne, comme la Société canadienne des ports, l'Administration de la voie maritime du Saint-Laurent et les administrations de pilotage, n'ont pas fait partie de cette vérification.
13.23 Notre examen a porté sur les points suivants:
13.26 À notre avis, l'établissement du niveau de service constitue l'une des étapes essentielles en vue de déterminer les outils requis pour assurer un transport maritime sécuritaire et efficient (dans le cas de la Garde côtière, il s'agit du nombre de navires, du personnel, des aides, de l'équipement et du matériel ainsi que des ressources). Comme le ministère n'a pas défini de niveau de service pour bon nombre des activités de la Garde côtière, il n'est pas en mesure de les planifier ni de les contrôler efficacement. Le présent chapitre met en relief les répercussions de cette grave lacune.
13.27 En 1974, le Conseil du Trésor demanda pour la première fois à la Garde côtière de présenter un plan pour sa flotte et d'indiquer le genre et l'ampleur des services à fournir ainsi que le type, le nombre et l'affectation des navires nécessaires pour offrir ces services. Après quelques années, le Conseil du Trésor exigera que tous les plans d'investissement dans des biens d'immobilisation après 1981-1982 soient établis en fonction d'un niveau de service clairement défini. Après neuf années d'attente et deux prolongations de délais, le ministère n'a toujours pas défini de niveau de service.
13.28 Le ministère a tenté, dans une certaine mesure, de définir des niveaux de service pour ses activités maritimes. Mais en essayant de résoudre plusieurs problèmes à la lois, il s'est compliqué inutilement la tâche. Le ministère devrait, pour l'instant, s'efforcer d'élaborer des normes qui seront utiles aux gestionnaires opérationnels de secteurs importants comme le déglaçage et les aides à la navigation. Des efforts sur un domaine à la fois pourraient avoir des effets bénéfiques à brève échéance. L'établissement de niveaux de service utiles aux gestionnaires opérationnels permettra par la suite de fournir au Conseil du Trésor l'information qu'il réclame.
13.29 Recouvrement des coûts. Le recouvrement des coûts est un élément important du plan stratégique du ministère. Pour bien des services offerts, la Garde côtière pourrait recouvrer auprès de ses usagers une partie ou la totalité des coûts qu'elle encourt. Ainsi, les usagers considéreraient que le service a une valeur au moins égale à son coût. En 1981, le ministère a examiné les répercussions générales de l'adoption d'une politique de recouvrement des coûts pour certaines activités de la Garde côtière comme le déglaçage, Le dragage, les aides à la navigation et les services de gestion du trafic maritime. Cependant, le ministère nous a appris que le gouvernement n'avait pas encore autorisé la mise en oeuvre d'une telle politique.
13.30 Lorsqu'il déterminera un niveau de service approprié pour une activité donnée, le ministère devra évaluer quelles seront les répercussions de la récupération des coûts sur la demande.
13.32 Dans son document au Cabinet, le ministère indique que le PIF a été élaboré en utilisant une méthode axée sur la réévaluation des objectifs pour déterminer le nombre minimum de navires et le type de navires requis pour répondre aux besoins. Nous sommes d'avis que le ministère n'a pas utilisé la méthode normale puisqu'il a omis deux étapes essentielles. Premièrement, il aurait dû s'assurer que toutes les activités exigeant la participation de la flotte étaient nécessaires et envisager des solutions de rechange pour la mise en oeuvre du programme. Deuxièmement, pour déterminer le nombre et le genre de navire requis, il aurait dû préciser et justifier le niveau de service à fournir. Le ministère a fondé sa présentation sur le nombre actuel de jours-navire requis pour chaque genre de navire, auquel il a ajouté l'augmentation prévue de la demande pour certains types de services, comme ceux occasionnés par l'augmentation des activités d'exploration pétrolière en mer. Le nombre actuel de jours-navire requis a ensuite été réduit de 10 p. 100 pour tenir compte d'un accroissement probable du rendement des nouveaux navires. Donc, le ministère n'a pas établi de rapport précis entre la taille et la composition de sa flotte, d'une part, et les besoins à satisfaire, d'autre part.
13.33 Lorsque le Cabinet donna son accord de principe au PIF, vers la fin de 1979, il exigea que la Garde côtière précise les niveaux de service avant la fin de 1981. Le ministère n'a pas respecté ce délai; malgré tout, le Conseil du Trésor lui a accordé les crédits nécessaires à la construction de deux baliseurs brise-glace légers, au coût de $ 150 millions. En outre, dans le cadre des projets spéciaux de relance annoncés dans le budget d'avril 1983, la Garde côtière a été autorisée à entreprendre la construction de ces navires et de neuf autres à une date avancée. Le coût total de ces 11 navires est estimé à $ 780 millions.
13.34 Nous croyons que l'établissement du niveau de service est une étape essentielle lorsqu'on planifie l'achat d'un bien en immobilisation important. Dans le cas d'un navire, cette étape revêt une importance toute particulière en raison des dépenses encourues par la suite, durant la vie utile du navire. Ainsi, le ministère doit d'abord effectuer une grosse dépense en capital, puis verser des traitements aux membres d'équipage, acheter le combustible et assurer l'entretien du navire tant qu'il est en service. À notre avis, un bien devrait normalement être acheté pour fournir un niveau de service déterminé en vue de répondre de façon rentable à un besoin précis. Autrement, il arrive que le bien ne soit utilisé que parce qu'il existe, ce qui occasionne des dépenses d'exploitation élevées et totalement inutiles.
13.35 Dans sa dernière mise à jour du PIF, le ministère déclare que l'absence de niveaux de service bien définis n'influe nullement sur ses priorités actuelles en matière de remplacement des navires, puisque chaque navire à acheter au cours des cinq prochaines années constitue un élément essentiel de la flotte "de base". Le ministère propose de mettre hors de service tout navire jugé non essentiel. Il nous a dit, cependant, qu'il reconnaissait l'importance de déterminer les navires non essentiels dès que possible et de réduire autant que possible le risque d'acheter des navires qui ne conviendraient pas. Ce risque, nous a-t-on dit, serait examiné attentivement lors de la prochaine mise à jour du plan.
13.36 Plus loin, dans les sections de ce chapitre traitant de la vérification et de l'entretien des phares et des balises, nous suggérons des moyens de réduire la taille de la flotte. On pourrait en outre optimiser l'utilisation des navires (surtout en fin de semaine) grâce à l'établissement de calendriers d'alternance qui permettraient de réduire le nombre de navires. Si, après avoir défini les niveaux de service et réduit le nombre de navires à utiliser dans les secteurs susmentionnés, le ministère constate qu'il peut se passer de certains navires, il y aura alors lieu de les désarmer immédiatement et de ne pas les remplacer. Chaque navire non remplacé ferait économiser au ministère non seulement le coût en capital de chacun, c'est-à-dire de 3 à 75 millions de dollars, mais aussi le coût d'exploitation annuel qui, sur une période de 30 ans de vie utile, dépasse habituellement le coût en capital.
La pièce n'est pas disponible
13.38 La Garde côtière a accru et diversifié les aides à la navigation qu'elle met à la disposition des marins. Bien qu'elle ait continué à perfectionner les aides électroniques, elle a dépensé $ 150 millions (sur un total de 250 millions) pour des aides plus conventionnelles comme les balises et les phares. Or nous sommes à une époque où l'accessibilité, le coût et la précision du matériel électronique sont tels que les navigateurs peuvent acheter eux-mêmes cet équipement et accroître ainsi leur sécurité.
13.39 Nous avons relevé de graves faiblesses dans la planification, les opérations et les systèmes d'information de gestion. Si la Garde côtière corrigeait ces faiblesses, elle pourrait rehausser la qualité de ses services sans utiliser de ressources supplémentaires, ou maintenir les mêmes services tout en réduisant ses dépenses.
13.41 La Garde côtière n'a pas déterminé de niveau de service ni pour l'ensemble de ses activités ni pour les systèmes particuliers comme les balises. Par exemple, elle n'a pas défini à quel point une balise devrait être fiable (c'est-à-dire si elle est à la bonne place et si elle fonctionne) ni quelle combinaison d'aides pourrait offrir un niveau de service déterminé. La Garde côtière n'a pas étudié ces questions, bien que les réponses soient essentielles pour déterminer le nombre et le genre d'aides nécessaires, les normes d'exploitation et le nombre de personnes et de navires requis pour assurer le fonctionnement du système.
13.42 La Garde côtière n'a pas étudié à fond quelle serait la meilleure combinaison d'aides à la navigation. Chaque fois qu'on adopte un nouveau genre d'aide ou qu'on perfectionne une aide existante, il faut en évaluer les répercussions sur les autres aides en vue d'éviter le chevauchement ou le double emploi. À l'heure actuelle, les districts et les régions qui font l'acquisition de nouveaux genres d'aides et qui augmentent parfois le nombre d'aides conventionnelles, le font sans recourir à des normes précises. Comme le public s'oppose souvent à la suppression d'une aide existante, il s'ensuit que les nouveaux genres d'aides viennent tout simplement s'ajouter à celles qui sont déjà en place.
13.43 Si on améliorait l'exploitation des aides à la navigation, on pourrait réaliser des économies annuelles de l'ordre de 10 à 20 millions de dollars. Par exemple, l'élimination des postes de gardiens de phare permettrait d'économiser 10 millions de dollars par année. La modification des normes et des méthodes de vérification et d'entretien des balises pourrait entraîner des économies considérables sans influer sur le niveau de service. En réévaluant la nécessité et le nombre des systèmes actuels de gestion du trafic maritime ainsi qu'en automatisant et en regroupant les stations de radio, on pourrait également économiser des sommes importantes.
13.44 La Garde côtière ne possède pas de données précises sur le coût de bon nombre de ses opérations. Par exemple, son système actuel de prix de revient ne distingue pas les aides fixes des aides flottantes. Elle possède des données incomplètes sur les coûts de la vérification et de l'entretien des balises et ne possède aucun détail des coûts pour les phares avec et sans gardien. Sans ces renseignements, la Garde côtière ne peut évaluer la rentabilité d'une aide donnée ou des opérations d'un certain district. Cette lacune et l'absence d'analyse des besoins des usagers font qu'il est d'autant plus difficile de déceler, au fur et à mesure, les aides qui ne sont plus rentables.
13.45 Les sections suivantes traitent de constatations précises sur chacun des grands systèmes de navigation maritime.
13.47 En 1970, la Garde côtière a mis sur pied la première phase d'un programme d'automatisation et de contrôle à distance des phares dont le fonctionnement était confié à des gardiens. En 1978, nous indiquions, dans notre Rapport annuel, que des problèmes d'approbation de l'équipement et des problèmes organisationnels avaient retardé de six ans cette phase d'automatisation et que certains phares n'étaient toujours pas automatisés. Lors d'une revue du programme, en 1981, le ministère reconnut qu'il n'avait pas déterminé si on avait toujours besoin des phares. Par exemple, avec le nombre croissant de navires qui sont dotés de dispositifs électroniques de positionnement, il faut reconsidérer la raison d'être des phares. Si un phare n'est utilisé que comme système d'appui secondaire au coût moyen de $ 125 000 par an, on peut douter de sa rentabilité.
13.48 En 1982, la Garde côtière a de nouveau essayé de déterminer comment réduire le nombre de gardiens de phare. Les 272 phares sont maintenant automatisés et peuvent donc fonctionner sans gardien; cependant, 234 d'entre eux sont toujours dotés d'un gardien. Pour évaluer le nombre de phares où la présence d'un gardien était requise, la direction du ministère a demandé à chaque région de justifier le maintien de ce personnel. Les directives envoyées aux régions stipulaient que, d'après les rapports de pannes reçus, l'exploitation automatisée des phares fournissait un service adéquat au, marins (considérant la fréquence et la durée des pannes). Les régions ont indiqué que 118 stations pourraient fonctionner sans gardien. L'Administration centrale examine actuellement les résultats et a fait savoir que le nombre de phares sans gardien devrait être plus élevé.
13.49 Bien que le programme d'automatisation ait commencé il y a 13 ans, nous avons eu de la difficulté à obtenir des données satisfaisantes sur les coûts. Nous n'avons pu obtenir une répartition des coûts directs et indirects pour les phares avec et sans gardien. La Garde côtière a néanmoins indiqué que des économies annuelles d'environ $ 50 000 par phare seraient raisonnables. L'élimination des postes de gardien de phare entraînerait donc des économies annuelles de $ 6 millions (pour les 118 phares en question) et de $ 12 millions (pour les 234 phares avec gardien). Or ces économies annuelles seront contrebalancées en partie par le coût d'achat initial du nouvel équipement de contrôle que la Garde côtière évalue entre 8 et 15 millions de dollars.
13.50 Ces économies ne tiennent pas compte d'une réduction du nombre de navires et d'hélicoptères. L'exploitation des phares dotés d'un gardien nécessite 10 à 15 p. 100 des jours-navire de la Garde côtière et un taux d'utilisation des hélicoptères encore plus élevé. Le retrait des gardiens permettrait donc de réduire la flotte et de réaliser d'importantes économies supplémentaires.
13.51 La Garde côtière devrait déterminer quels postes de gardien de phare doivent être éliminés et établir un calendrier d'exécution.
Commentaire du ministère: Le ministère accepte cette recommandation. La Garde côtière poursuivra son programme d'automatisation et établira un relevé des phares qui peuvent fonctionner sans gardien. Elle élaborera ensuite un programme de mise en oeuvre qui comportera, entre autres, une indication des ressources financière requises, le; quelles figureront dans le budget principal des dépenses du ministère.
13.53 L'Administration centrale de la Garde côtière ne possède aucune ligne directrice concernant l'emplacement des balises et le genre de balise à mettre en place. Ce sont les régions et les districts qui décident, en se fiant à leur jugement et en tenant compte des pratiques locales et des ressources disponibles. Par conséquent, le nombre et le genre de balises varient considérablement d'un district ou d'une région à l'autre et il s'agit là de variations supérieures à ce qu'exigent les conditions environnementales.
13.54 Nous avons également constaté des écarts importants dans la fréquence de la vérification et de l'entretien des balises. D'après le calendrier de contrôle de la Garde côtière, ces aides doivent être vérifiées tous les quatre mois pour s'assurer qu'elles fonctionnent bien, sauf dans les chenaux resserrés, où elles doivent être vérifiées tous les deux mois. Cependant, nous n'avons pu trouver l'analyse des risques qui aurait dû servir à établir le calendrier de vérification. Nous n'avons pas trouvé non plus de norme de fiabilité.
13.55 Nous avons constaté qu'un contrôle plus fréquent n'augmentait guère la fiabilité des balises. Dans un district qui vérifiait les balises tous les quatre mois, celles-ci étaient en position et fonctionnaient 96 p. 100 du temps. Dans un autre, qui vérifiait les balises tous les deux mois parce qu'elles étaient situées dans des chenaux resserrés, nous avons constaté que le taux de fiabilité était de 99 p.100. Dans les districts qui ne respectaient pas le calendrier et qui vérifiaient les balises à des intervalles de 4 à 12 mois, le taux de fiabilité était comparable à celui des balises vérifiées plus souvent. Comme le coût d'exploitation d'un gros navire auxiliaire peut dépasser $ 10 000 par jour (sans tenir compte du coût en capital du navire), on pourrait économiser plusieurs millions de dollars en réduisant la fréquence des vérifications, sans diminuer apparemment la sécurité. À titre de comparaison, les États-Unis vérifient leurs balises tous les 12 mois; le Royaume-Uni ne vérifie souvent les siennes que tous les 8 mois. On nous a fait savoir que la Garde côtière avait entrepris de réviser son calendrier de vérification des balises.
13.56 Comme on l'a mentionné plus haut, les grands navires auxiliaires coûtent cher à construire et à exploiter. Nous avons relevé des cas où la Garde côtière utilisait des petits navires pour vérifier les aides dans certains districts. Par exemple, un district a remplacé un grand navire par un navire de 20 mètres avec un équipage de cinq hommes, dont le coût d'exploitation moyen est de $ 1 000 par jour.
13.57 De même, certains districts se servent beaucoup de navires de recherche et de sauvetage (RES) et d'aéroglisseurs pour vérifier les aides flottantes. Bien ordonnancé, ce travail n'entrave pas la fonction première de ces navires qui est de répondre aux appels de détresse. Comme ces navires sont déjà en poste, la seule dépense supplémentaire est le combustible utilisé. Nous avons noté que certaines régions utilisaient plus que d'autres des navires RES pour effectuer cette tâche secondaire. En 1982-1983, les navires de recherche et de sauvetage ont consacré plus de 1 800 heures à la vérification des aides, et plus de la moitié de ce travail a été effectué dans l'une des cinq régions desservies par la Garde côtière. En comparant le coût moyen d'exploitation d'un navire auxiliaire et d'un navire RES, nous avons estimé que la Garde côtière avait réduit ses frais d'exploitation de $ 1 million par année. Nous croyons qu'il faudrait songer davantage à utiliser les navires RES, là où c'est possible, pour effectuer des tâches en rapport avec les aides flottantes.
13.58 La Garde côtière a des directives sur la façon de peindre les balises, mais rien n'indique à quelle fréquence il faut les repeindre. Or, aucun district ne procède de la même façon. Certains ramènent chaque balise à terre pour les décaper et les peindre tous les ans, alors que d'autres font des retouches annuelles à bord des navires et les ramènent à terre tous les six ans. À titre de comparaison, les États-Unis peignent leurs balises tous les six ans, et le Royaume-Uni peint les siennes tous les quatre ans. Nous avons également noté des écarts importants dans le remplacement des chaînes d'amarrage des balises. En effet, certains districts changent ces chaînes chaque année, d'autres tous les deux ans et d'autres tous les quatre ans si nécessaire. Le Royaume-Uni change ces amarres tous les quatre ans. Comme la Garde côtière ne possède pas de renseignements précis sur les coûts d'entretien des balises, nous n'avons pu évaluer les économies qui pourraient être réalisées à ce chapitre. Néanmoins, toute modification des modalités de peinture des balises et de remplacement des chaînes d'amarrage qui entraînerait une réduction de l'utilisation des navires donnerait lieu à une économie de quelques millions de dollars par année.
13.59 Comme dans le cas des aides fixes, la Garde côtière ne possède pas non plus d'information satisfaisante sur les coûts de gestion des aides flottantes. De plus, elle ne passe pas systématiquement en revue tous les types d'aide pour déterminer ceux qui ne sont plus nécessaires. Certains districts ont mis en oeuvre un processus d'évaluation cyclique, mais il s'adresse surtout aux aides conventionnelles, c'est-à-dire les aides qui sont installées et exploitées par les districts. Il n'existe aucune ligne directrice indiquant quelle serait une bonne façon de combiner les aides. Une étude de ce genre devrait englober tous les types d'aides et déterminer leur incidence sur l'ensemble du système de navigation maritime.
13.60 La Garde côtière devrait :
13.62 Les stations Loran "C" sont un système très précis de localisation à longue portée. Elles ont un plus grand rayon d'action, sur les deux côtes, que l'ancien système et sont fiables à plus de 99 p. 100. Le système est précis à un quart de mille prés, en raison des limites qu'imposent les cartes, mais le système proprement dit peut ramener un pêcheur à moins de 100 pieds de l'endroit où il a tendu ses filets. Les stations Loran "C'" ont été mises en service au Canada après un examen détaillé de toutes les autres possibilités et on procède actuellement à l'expansion du système. Dans le but d'aider les marins à se convertir au nouveau système, la Garde côtière a mis sur pied un programme d'information et de séminaires et elle a procédé à des démonstrations.
13.63 Lorsqu'elles sont actionnées par le radar d'un navire, les balises-radars émettent un signal de retour visible sur l'écran du radar. Les balises-radars peuvent être installées sur une balise ou sur la terre et elles ont une portée d'environ 20 milles nautiques. Elles sont très fiables et constituent, par n'importe quel temps, une aide idéale pour marquer les endroits dangereux et pour aider les navires dotés de radar à naviguer dans des eaux libres ou des passages resserrés.
13.64 Les radiophares existent depuis 50 ans et permettent aux navires d'établir leur position. Bien que les navires commerciaux ne s'en servent pas car il existe des systèmes plus précis, les propriétaires de navires de plaisance les utilisent en raison du coût peu élevé du récepteur.
13.65 Nous avons constaté que la Garde côtière n'avait pas déterminé dans quelle mesure les propriétaires de navires de plaisance et de pêche se servaient des aides électroniques. Elle n'a pas non plus établi comment le recours au matériel électronique de navigation pouvait influer sur l'utilisation des aides plus conventionnelles telles que les phares. L'utilisation accrue d'aides comme le système Loran "C" et le radars influeront sur les besoins des marins en matière d'aides conventionnelles.
13.66 La Garde côtière devrait déterminer l'incidence des aides électroniques sur l'utilité des aides conventionnelles, comme les phares.
Commentaire du ministère: Le ministère est d'accord avec cette recommandation. Ce genre d'analyse fera partie du programme d'évaluation cyclique de toutes les aides.
13.68 La Garde côtière a toujours omis d'établir un cadre d'analyse pour les SGTM, et notamment:
13.69 On a relevé plusieurs fois un manque de logique dans la façon de procéder. Par exemple, il existe des systèmes munis de radar à Placentia Bay (Terre-Neuve) et à Eddy Point (Nouvelle-Écosse) où le trafic est peu important et où le volume du trafic des pétroliers qui présente des risques élevés n'a pas atteint les chiffres prévus et a même diminué. Par ailleurs, les rivières St-Clair et Détroit, qui ont un trafic de beaucoup supérieur à celui d'Eddy Point et comparable à celui de Montréal (où l'on dispose d'un SGTM muni de radar), ne sont dotées que d'un système radio.
13.70 La Garde côtière devrait s'assurer que les systèmes de gestion du trafic maritime qui sont en place sont toujours nécessaires et qu'ils sont dotés de l'équipement voulu.
Commentaire du ministère: Le ministère effectuera une analyse de ce genre une fois qu'il aura reçu et examine le rapport du Bureau des conseillers en gestion sur les systèmes de gestion du trafic maritime utilises au Canada. Ce rapport doit être termine en 1983.
13.72 Nous avons pu constater que les SRGC offraient en général un service satisfaisant, mais qu'elles étaient lentes à adopter les techniques qui pourraient améliorer considérablement leur efficacité. Les responsables sont au courant du problème et viennent de terminer une évaluation des grandes tendances dans le domaine des techniques de communication et de leur incidence sur la Garde côtière.
13.75 La venue de navires plus grands et plus complexes et une activité accrue dans le domaine de l'exploration pétrolière au large des côtes canadiennes lancent de nouveaux défis au ministère. De plus, l'extension de la zone de pêche à 200 milles des côtes, en 1977, et la popularité croissante de la navigation de plaisance ont accru la demande de services.
13.76 La meilleure façon d'assurer la sécurité maritime est de mettre en application un programme complet et coordonné, fondé sur une évaluation systématique et objective des risques, et d'effectuer une variété d'activités appropriées, selon les ressources disponibles, en vue de réduire les risques. Ces activités comprennent l'élaboration de lois et de règlements, l'inspection des navires, l'immatriculation et la certification, la formation, la promotion et l'enseignement de la sécurité, l'utilisation d'aides à la navigation et l'exécution d'opérations de recherche et de sauvetage. L'évaluation objective des risques ainsi que le discernement et l'expérience des gestionnaires permettent d'évaluer les solutions de rechange destinées à accroître la sécurité. Une méthode analytique d'évaluation des risques existe pour d'autres moyens de transports et les marins en ont reconnu la valeur.
13.78 Le ministère n'a pas fait de relevé des causes fréquentes d'accidents en vue de déterminer les mesures qui pourraient éviter la répétition de tels accidents. Il convient de noter que de temps à autre, des données sur les accidents ont été analysées dans le cadre d'études précises, comme la West Coast Fishing Vessels Casualties Inquiry (1975) et le récent Cross Report on Search and Rescue . Le ministère a également effectué une analyse précise des risques dans de nouveaux secteurs tels que celui de la mise en valeur de l'Arctique.
13.79 Nous avons obtenu des données du ministère et de sources extérieures dans le but de montrer comment ces données pouvaient servir à la gestion de la sécurité maritime. À partir de données recueillies par la Garde côtière, nous avons constaté que, si le nombre de décès avait diminué - en certification qui concernait les navires de pêche - le nombre d'accidents et de naufrages avait augmenté considérablement entre 1977 et 1981. La Garde côtière signala que toute interprétation de ces données devait tenir compte de l'augmentation de l'activité occasionnée par l'extension de la limite de pêche à 200 milles, en 1977. Nous avons donc utilisé les données statistiques annuelles du ministère des Pêches et des Océans sur le nombre de navires de pêche immatriculés au Canada.
13.80 À l'aide de ces données, nous avons élaboré un certain nombre d'indicateurs possibles sur la sécurité relative du trafic des navires de pêche. La pièce 13.2 indique, pour la période allant de 1977 à 1981, que le nombre de décès par 1 000 navires de pêche immatriculés a diminué, alors que le nombre d'accidents et de naufrages par 1 000 navires immatriculés a plus que doublé. Nous pensons que le ministère se doit de recueillir et d'analyser ces données périodiquement afin de déterminer les secteurs qui nécessitent des mesures correctives.
La pièce n'est pas disponible
13.81 Le ministère devrait mettre au point des procédures analytiques pour contrôler le niveau de sécurité dans tous les principaux secteurs de risque, pour déterminer les situations qui nécessitent une réorientation des efforts, et pour améliorer sa base de données afin de pouvoir mieux répondre aux pressions externes.
Commentaire du ministère: Le ministère accepte cette recommandation, mais tient à souligner que la mise en oeuvre complète de cette recommandation est un travail à long terme. Il entreprendra cependant, vers la fin de 1983, une étude dans le but d'élaborer les systèmes d'information et d'analyse requis.
13.83 En vertu de la Loi sur la marine marchande, le ministère peut exiger des propriétaires de navires qu'ils paient les frais d'inspection de leurs navires. De plus, l'un des objectifs du ministère est de recouvrer le coût des installations et services fournis pour répondre aux besoins en matière de transport maritime. Malgré cela, nous avons constaté que le ministère ne révisait pas périodiquement ses tarifs en fonction de l'augmentation des coûts, et que, en conséquence, le taux de recouvrement des coûts au titre de l'inspection des navires était passé de 20 à 7 p. 100 au cours de la dernière décennie. Si le ministère avait maintenu son taux de recouvrement à 20 p. 100, il aurait enregistré des recettes additionnelles de plus de $ 10 millions au cours des 10 dernières années.
13.84 En 1979, le ministère proposa un plan pour augmenter les tarifs d'inspection des navires. Certification plan prévoyait une série d'augmentations réparties sur une période de cinq ans, en vue d'assurer le recouvrement total du coût de ses services. Cependant, le ministère nous a informé que certification plan avait du être abandonné en raison des réactions négatives du public. En 1982, le ministère a pratiquement doublé tous ses principaux frais. Une révision régulière des tarifs éviterait des augmentations d'une telle ampleur. Cependant, les augmentations au cours des deux prochaines années se limiteront à 6 et 5 p. 100, conformément au programme de restrictions budgétaires du gouvernement.
13.85 Le ministère devrait revoir périodiquement ses tarifs d'inspection des navires pour s'assurer que le niveau prévu de recouvrement des coûts demeure stable.
Commentaire du ministère: Le Ministère entreprendra cet examen en 1984.
13.87 L'enquête publique menée à la suite de l'incendie à bord du Cartiercliffe Hall en 1979, démontra que l'équipage était mal préparé aux situations d'urgence et que cela avait contribué aux pertes de vie. La commission d'enquête recommanda que des cours de secours en mer soient organisés sous l'égide de la Garde côtière. Par la suite, le CCNFPM a accordé plus d'importance à la formation aux situations d'urgence.
13.88 Le ministère réclame plus de fonds pour son programme de formation maritime et signale que, pour accroître l'efficacité du personnel dans les situations d'urgence, il faudrait coordonner les efforts des gouvernements provinciaux et fédéral, des propriétaires et exploitants de navires, des officiers de navire et des membres d'équipage ainsi que des syndicats représentant ces employés.
13.89 Le ministère a récemment augmenté le nombre d'exercices d'alerte dans certaines régions - notamment les Grands Lacs - en vue de déterminer dans quelle mesure les marins étaient prêts à faire face à des urgences. Au cours de notre vérification, nous avons demandé aux inspecteurs du ministère de procéder à des exercices d'alerte à bord de navires canadiens. Les inspecteurs ont constaté dans certains cas que l'efficacité du personnel était moins que satisfaisante.
13.90 Le ministère devrait faire porter ses efforts sur l'évaluation de l'efficacité du personnel maritime dans les situations d'urgence simulées afin de s'assurer que les objectifs des programmes de formation maritime sont atteints.
Commentaire du Ministère: Le ministère est d'accord avec cette recommandation. La Garde côtière a mis en oeuvre un programme lui permettant d'évaluer plus fréquemment le comportement des marins lors d'exercices d'alerte et d'utilisation des canots de sauvetage à bord des navires qui présentent le plus de risques pour les équipages.
13.92 Le ministère devrait examiner dans quelle mesure les navires étrangers respectent les règlements canadiens et prendre, au besoin, les mesures qui s'imposent pour mieux les faire respecter.
Commentaire du Ministère: Le Ministère est d'accord et il entreprendra un examen de cette question au début de 1984.
13.95 La recherche et le sauvetage ont fait l'objet de plusieurs grandes études ces dernières années. La plus récente a été effectuée à la demande du Cabinet, et le rapport d cette étude a été déposé à la Chambre des communes en décembre 1982. Certification rapport portait sur les grandes questions concernant la recherche et le sauvetage. Il renfermait plus de 50 recommandations destinées à améliorer la gestion et la planification des opérations, ainsi qu'à réduire le nombre d'incidents. Certaines recommandations visent plus précisément les navires de plaisance et de pêche, qui sont impliqués dans la plupart des opérations de recherche et de sauvetage. On y souligne également l'importance d'enseigner et de promouvoir la sécurité.
13.96 Le gouvernement a déclaré qu'il avait accepté presque toutes les recommandations et avait déjà commencé à les mettre en application.
13.98 La nécessité d'offrir des services de déglaçage n'a pas été analysée sur le plan des avantages économiques ou en fonction d'autres objectifs à atteindre, tels que la prévention des inondations. Là non plus, la Garde côtière n'a pas défini les niveaux de service à offrir. En conséquence, elle n'a aucune base objective pour déterminer le nombre de navires de déglaçage dont elle a besoin et la façon de les utiliser pour faire le meilleur usage de ses ressources.
13.100 Au cours des cinq dernières années, les dépenses encourues pour des envois non gouvernementaux ont totalisé $6 millions. Le ministère accorde un crédit aux expéditeurs grâce à des fonds votés par le Parlement pour les dépenses d'exploitation. Nous avons constaté qu'au 31 mars 1983 le solde des comptes à recevoir était de $3,2 millions, au titre des opérations de ravitaillement de l'Arctique, dont $2,1 millions étaient dûs par un transporteur au nom duquel le gouvernement avait encouru des dépenses pour effectuer la livraison de sa cargaison par un autre moyen de transport, à cause de l'état des glaces. Certification montant fait actuellement l'objet d'un litige. Une autre somme de $500 000 se rapportait aux années antérieures à 1981, et son recouvrement était considéré comme peu probable. Le ministère nous a déclaré qu'à l'avenir, il ne fournirait pas les services tant qu'il n'aurait pas reçu le paiement intégral des sommes en souffrance. Il a également déclaré qu'il était en cours de négociation avec les principaux expéditeurs en vue d'obtenir un paiement anticipé de 50 p. 100 au moment du chargement des navires.
13.103 Nous avons passé en revue les progrès réalisés depuis 1975 pour corriger les problèmes relevés au chapitre de la formation et du perfectionnement des officiers de navire, du recrutement, de la sélection, de la formation et du maintien en poste des membres d'équipage, et nous avons examiné quelques problèmes en rapport avec la planification et l'utilisation des navires.
13.105 Les priorités pour la formation et le perfectionnement des officiers des navires de la Garde côtière ont été établies dans l'étude de 1975, et un Concept de gestion intégrée de la flotte a été adopté comme solution. Cependant, nous avons remarqué que le ministère n'avait pas offert de cours de formation et de perfectionnement, au rythme prévu par lui-même pour donner à ses officiers la compétence technique requise. Par exemple, cette étude indiquait que le niveau de formation souhaitable serait de 23 jours par année pour les officiers. Or, le niveau de formation actuelle n'est que de 7,1 jours ( 1982- 1983).
13.106 Le peu d'attention accordée à la formation explique ces niveaux de formation peu élevés et nuit aux objectifs du Concept de gestion intégrée de la flotte. Ceci fait qu'on est toujours à court d'officiers supérieurs qualifiés. Si la situation demeure inchangée au cours des cinq années prévues pour la mise en oeuvre du concept, la Garde côtière aura du mal à avoir un nombre suffisant d'officiers de marine pour l'exploitation de sa flotte.
13.109 Au moment de notre vérification, la direction avait formé un groupe de travail chargé d'étudier plus à fond et d'élaborer un projet d'amélioration de la qualité des équipages de façon à accroître leurs qualifications, conserver le personnel et puiser davantage d'officiers à cette source. Toutefois, les premiers plans prévoient un échéancier de trois à cinq ans pour la réalisation de certification projet. En 1982-1983, les membres d'équipage ont reçu 3,8 jours de formation, tandis que l'étude ministérielle estimait que 10 jours seraient souhaitables. Les observations faites précédemment sur le retard accusé par la formation et le perfectionnement des officiers valent également pour les membres d'équipage. Si l'on ne trouve pas un moyen d'accélérer la mise en oeuvre de programmes dans ces deux secteurs, la Garde côtière aura bien du mal à réaliser son objectif, c'est-à-dire avoir une flotte dotée du personnel dont elle a besoin.
13.111 La Garde côtière exécute actuellement deux projets pilotes pour remédier à la situation. Elle fait l'essai de divers systèmes d'horaires et de planification du travail pour trouver la meilleure façon d'accorder régulièrement des congés et des séances de formation à ses officiers et aux membres d'équipage. Ces mesures pourraient aussi entraîner une meilleure utilisation des navires. À l'heure actuelle, certains navires sont en opération cinq jours par semaine (du lundi au vendredi). En conséquence, environ 25 p. 100 du temps possible d'exploitation du navire est inutilisé, sauf en cas d'heures supplémentaires. Si ces projets pilotes permettent d'améliorer l'organisation du temps, le ministère y gagnera à long terme, grâce à une amélioration du moral et de la formation de ses employés ainsi qu'à une diminution du taux de roulement des officiers et des membres d'équipage. En outre, l'utilisation plus rationnelle des navires pourrait donner lieu à des économies importantes et réduire ainsi le nombre de navires requis pour réaliser les programmes de la Garde côtière.
13.113 Bien que l'ASF examine attentivement les répercussions financières des principaux programmes, cet examen ne s'est pas toujours avéré efficace. Nous avons noté que des lacunes au sujet du Plan d'investissement de la flotte et de la mise en oeuvre des systèmes de gestion du trafic maritime n'avaient pas été signalées au sous-ministre.
13.114 Nous avons également noté un cas où certains organismes centraux avaient autorisé les modalités d'un paiement de $ 20 millions à une société de la Couronne, à même un crédit du ministère. Certification paiement a été fait avant même d'avoir la preuve qu'il était nécessaire. L'ASF n'a pas été mis au courant de cette transaction inhabituelle. Par conséquent, il n'a pas eu l'occasion d'en examiner le bien-fondé ni les autres répercussions.
13.115 L'ASF a participé à de nombreux projets destinés à élaborer des systèmes d'information financière et d'information de gestion. Le ministère nous a déclaré qu'il examinerait les nombreux cas où il n'existe pas de données satisfaisantes sur les coûts. Récemment, il a également pris des mesures pour que l'ASF puisse mieux examiner et contrôler les aspects financiers du Programme des transports par eau.
13.117 Dans le cas du Programme des transports par eau, nous avons découvert que de 1978 à 1982, beaucoup de vérifications internes et d'examens des opérations avaient consisté en un examen individuel d'unités organisationnelles. Maintes vérifications avaient porté sur des domaines administratifs comme les systèmes de gestion des finances, du personnel et du matériel. De nombreux examens des opérations de la Garde côtière avaient porté sur ses méthodes de gestion et d'exploitation, et les rapports destinés il l'administrateur du transport maritime, renfermaient des données utiles. Par exemple, les rapports soulignaient les faiblesses du processus de planification, notamment l'absence de définition des niveaux de service. D'autres indiquaient que l'administration centrale devrait donner des directives pour l'élaboration de normes et de procédures d'exploitation pour un grand nombre d'activités de la Garde côtière. Cependant, d'importantes questions de gestion touchant la navigation, la sécurité maritime et les dépenses d'immobilisation pour une flotte, n'avaient pas été examinées à l'échelle de la Garde côtière.
13.118 En conséquence, les constatations communiquées au sous-ministre ne lui permettaient pas d'en déterminer toutes les répercussions financières ni les autres conséquences. Il était donc difficile au sous-ministre d'évaluer l'importance ou l'urgence des faiblesses relevées par les vérificateurs internes. Nous pouvons donc conclure que le service de vérification interne n'a pas fourni au sous-ministre toutes les données utiles au sujet de la gestion du Programme des transports par eau.
13.119 Suivi des recommandations antérieures. Le ministère à pris diverses mesures pour améliorer la vérification interne, suite aux recommandations que nous avions formulées dans nos Rapports de 1978 et de 1982 et suite aux récentes observations du contrôleur général. Nous avons appris que diverses améliorations avaient été apportées à la planification de la vérification interne, à la collecte des preuves et à la façon de faire rapport. En outre, une réorganisation de la vérification interne a été effectuée en collaboration avec le contrôleur général.
13.121 Évaluation des Programmes. C'est à la direction de l'Évaluation des programmes qu'a été confiée, en 1975, la tâche d'effectuer des évaluations de programmes afin d'évaluer, entre autres, l'efficacité des programmes de Transports Canada. Certification mandat i depuis été réaffirmé à deux reprises, la plus récente en mars 1983. Bien que cette direction ait mené une série d'études sur les activités maritimes, nous considérons qu'il s'agissait plutôt d'examens de la gestion ou d'examens des opérations. Cette direction a récemment terminé une étude de faisabilité sur l'évaluation des aides flottantes à la navigation. Cependant, aucune évaluation du Programme des transports par eau n'a encore été effectuée.
13.122 Mesure du rendement. La nécessité d'une mesure du rendement a été reconnue en 1976 quand le ministère i exigé qu'on mette au point des indicateurs pour évaluer le rendement. L'Administration canadienne du transport maritime (ACTM) a entrepris l'élaboration de ces indicateurs pour les activités de la Garde côtière. Cependant, à l'heure actuelle, aucune information sur les répercussions des activités de l'ATCM, en certification qui concerne la sécurité et la gestion efficiente du trafic maritime, n'est recueillie, analysée et consignée de façon régulière et systématique pour tenir le sous-ministre au courant de l'efficacité globale de ces activités.