15.2 Les Archives publiques constituent de loin la plus importante institution d'archives au Canada. Ses dépenses représentent 60 p. 100 de tous les fonds affectés aux archives et son personnel regroupe plus de 40 p. 100 de tous les archivistes du Canada. Elles ont fait figure de proue depuis plusieurs années, dans les domaines de la formation et de l'élaboration de documents d'aide à la recherche et de techniques spécialisées pour la conservation de documents divers comme les manuscrits, les cartes, les photographies, les films et les enregistrements sonores, ainsi que les documents ordinolingues. La direction de la Gestion des documents a joué un rôle équivalent dans la gestion des documents du gouvernement.
15.3 Les Archives doivent répondre à certaines attentes dans le milieu archivistique du Canada; ainsi, leur participation est de plus en plus souhaitée pour l'élaboration des réseaux provinciaux et nationaux, y compris la formation technique et un échange de renseignements, ainsi que pour le règlement de certaines questions, notamment, déterminer quel genre d'archives l'on devrait acquérir et l'endroit idéal ou il faudrait les entreposer.
15.4 Les Archives publiques ont fonctionné en vertu de la même loi depuis plus de 70 ans, mais elles travaillent actuellement avec le ministre des Communications à l'élaboration d'une révision de la Loi sur les archives publiques. L'un des principaux objectifs de la direction consiste à s'assurer que la loi appuie son mandat administratif pour la gestion des documents du gouvernement. A l'heure actuelle, ce mandat est fondé sur un décret en conseil adopté en 1966 et sur la politique de gestion des documents, exposée dans le Manuel de la politique administrative du Conseil du Trésor, qui délégué aux Archives publiques toute responsabilité en matière de gestion des documents.
15.5 Une gestion efficace des documents gouvernementaux est essentielle non seulement pour assurer l'identification des documents historiques qui présentent un intérêt ainsi que leur transfert aux Archives, mais aussi pour veiller à ce que les documents soient organisés de façon à appuyer les opérations du gouvernement, y compris les consultations rapides, en vertu de la nouvelle Loi sur l'accès à l'information. De plus, les ressources financières et humaines consacrées, au sein du gouvernement, à la production et à l'entreposage de dossiers et de documents de toutes sortes (papier, bandes magnétiques et microfilms) donnent aux Archives une responsabilité importante en matière d'optimisation des ressources et de gestion ministérielle.
15.6 Dans le Budget des dépenses de 1983-1984, l'objectif des Archives publiques est le suivant:
"la préservation systématique des documents gouvernementaux et privés d'importance nationale pour le Canada, afin de faciliter non seulement l'efficacité et l'efficience des opérations du gouvernement du Canada et la recherche historique sur tous les aspects de la vie canadienne, mais aussi la protection des droits et l'enrichissement du sentiment d'identité nationale par les archives, mémoire collective de la nation".15.7 Pour 1983-1984, les Archives prévoient des dépenses nettes de l'ordre de $ 36,1 millions ainsi qu'un effectif de 795 années-personnes. Ces prévisions comprennent, dans le budget de l'Administration des départements, la prestation de divers services communs, tant aux Archives publiques qu'à la Bibliothèque nationale. Les deux organisations partagent un bureau-chef à Ottawa.
15.8 La pièce 15.1 présente l'organigramme des Archives depuis la réorganisation de certaines unités, réorganisation qui a eu lieu après le 31 mars 1983. Les Archives ne sont pas dotées d'un conseil consultatif, mais l'archiviste fédéral aimerait qu'une disposition de la loi révisée prévoie un tel conseil.
La pièce n'est pas disponible
15.10 En ce qui a trait à la responsabilité envers le Parlement, les objectifs des Archives, exposés dans la Partie III du Budget des dépenses, n'indiquent pas assez clairement les intentions des Archives publiques au sujet de leur rôle par rapport à celui d'autres institutions d'archives au Canada.
15.11 La plupart des documents du gouvernement fédéral sont transmis aux Archives, grâce à l'application systématique de plans de conservation et d'élimination des documents par les ministères et organismes. Ces plans sont approuvés par l'archiviste fédéral et ils sont obligatoires pour tous les ministères depuis 1966. Comme peu de ministères satisfont à cette exigence (selon l'enquête menée par les Archives publiques, 19 p. 100 des ministères n'avaient aucun plan en 1983 en ce qui concerne leurs documents et seulement 52 p. 100 des ministères en avaient préparé pour la majorité des leurs), le risque de perte de documents importants est très élevé.
15.12 Conservation. Les Archives publiques sont responsables de la conservation à long terme des documents qui leur sont confiés; aussi ont-elles créé puis mis en application avec succès toute une gamme de méthodes et techniques d'entreposage des documents. Cependant, toute l'information dont dispose la direction sur l'état actuel de ses collections et sur les exigences de conservation n'est pas suffisante pour assurer une planification et un contrôle appropriés. La conservation est assurée individuellement par les huit divisions de la direction des Archives et par la direction de la Conservation et des Services techniques, mais il n'y a aucune coordination ou planification stratégique pour l'ensemble de la direction.
15.13 Contrôle des archives. La nature, la description et le lieu d'entreposage des documents confiés à la direction des Archives sont inscrits dans une grande variété de registres, catalogues, instruments de recherche que possèdent les divisions. Elles ont aussi recours à d'autres moyens de repérage. Pour assurer l'efficacité et la qualité des services qu'elle offre à ses clients, la direction des Archives doit posséder les données descriptives appropriées à chaque niveau dont l'utilisateur a besoin, qu'il s'agisse d'une description très générale d'une collection ou d'une description plus détaillée d'une pièce d'archive donnée. Nous avons constaté que la direction n'avait pas de normes pour déterminer les données descriptives appropriées à chaque niveau.
La pièce n'est pas disponible
15.14 Systèmes automatisés. Bien que la direction des Archives soit un grand organisme fédéral d'information responsable d'environ 16 millions de documents, elle fait un usage restreint des ordinateurs. En 1982, la direction a entrepris la réalisation d'un projet destiné à évaluer la faisabilité et à élaborer un plan pour l'instauration d'un système de contrôle informatisé. Cependant, ce projet ne comprenait pas une étape destinée à déterminer les besoins des Archives ni de ses clients, et la direction n'a pas examiné les problèmes qu'ont connus d'autres organismes comme la Bibliothèque nationale dans la gestion de projets semblables.
15.15 Gestion des documents. Bien que les Archives aient fourni aux intéressés conseils et formation pour la gestion des documents, ainsi que des locaux pour l'entreposage des documents inactifs des ministères, elles n'ont pas rempli entièrement leur mandat prévu dans le décret en conseil de 1966, c'est-à-dire évaluer annuellement les pratiques de gestion des documents au gouvernement et présenter un rapport à cet effet au Conseil du Trésor. Une évaluation systématique s'impose pour déceler les tendances et préciser les causes et effets sous-jacents des faiblesses et permettre au Conseil du Trésor de prendre des mesures correctives. Le chapitre 460 du Manuel de la politique administrative du Conseil du Trésor prévoit maintenant une évaluation cyclique des ministères par les Archives, sur une période de cinq ans, et la présentation d'un rapport annuel au Conseil du Trésor.
15.16 Les gestionnaires des documents des ministères se sont dits très satisfaits de la plupart des services que leur offre la direction de la Gestion des documents et, à notre avis, les centres fédéraux des documents fournissent des installations qui permettent un entreposage économique des documents.
15.17 La direction ne disposait pas d'un plan systématique pour préciser les besoins des utilisateurs comme base de planification de méthodes plus rentables de gestion des documents au gouvernement. Bien que la plus récente directive du Conseil du Trésor indique que les Archives publiques donnent des conseils au sujet de l'automatisation des services de gestion des documents, elles ne sont pas encore en mesure, à notre avis, d'offrir ce service.
15.19 Notre enquête préliminaire nous a permis de dégager les fonctions premières de la direction des Archives: acquisition et contrôle des documents, conservation et apport technologique. Ces quatre fonctions constituent le pivot des services qu'offre chacune des divisions. Le deuxième volet de notre examen portait sur la direction de la Gestion des documents, y compris les Services centraux du microfilm.
15.20 Nous avons aussi examiné les services suivants d'évaluation et de soutien, gérés par les Archives publiques tant pour les Archives que pour la Bibliothèque nationale: vérification interne, évaluation des programmes, services financiers et administratifs et services du Personnel.
15.21 Pour chaque secteur examiné, la direction a accepté les critères que nous proposions pour évaluer si les contrôles de planification et de gestion tenaient compte de l'optimisation des ressources et se conformaient à l'obligation de rendre compte.
15.23 Cependant, l'expression "d'importance nationale" doit être définie puisque d'autres archives vont présumément collectionner des documents d'intérêt national. De plus, l'expression "préservation systématique" n'indique pas clairement si les Archives entendent aussi aider d'autres institutions à acquérir et conserver des documents, pour faire en sorte que tout document d'importance nationale soit conservé par quelque institution archivistique que ce soit au Canada. Bien que l'énoncé des objectifs semble rendre cette interprétation, l'obligation de rendre compte envers le Parlement indique que la gestion devrait expliquer la portée des intentions que comportent les programmes des Archives. La Partie III du Budget des dépenses mentionne l'aide que les Archives publiques offrent à d'autres archives, notamment pour la formation, mais elle ne mentionne pas si la gestion entend faciliter l'acquisition de documents par d'autres archives, et elle ne clarifie pas le sens de l'expression "d'importance nationale".
15.24 La gestion devrait, dans la mesure du possible, clarifier dans la Partie III du Budget des dépenses la signification de "préservation systématique des documents gouvernementaux et privés d'importance nationale pour le Canada".
Commentaire des Archives: On essaiera de clarifier les objectifs des Archives publiques du Canada dans la partie III du Budget des dépenses pour 1984-1985.
15.25 Politique en matière d'acquisition. Les huit divisions de la direction des Archives font l'acquisition de documents archivistique et chacune s'occupe d'une catégorie différente (voir la pièce 15.1). Dans ce contexte, "document" signifie les photographies, les articles cartographiques et architecturaux, les films, les enregistrements sonores, les bandes magnétoscopiques, les bandes informatiques, les tableaux, les médailles et les livres, en plus des manuscrits traditionnels et d'autres textes. En vertu de l'article 8 de la Loi sur les archives publiques, l'archiviste fédéral peut acquérir toute pièce qu'il juge appropriée pour les Archives publiques.
La pièce n'est pas disponible
15.26 Vu le nombre et la diversité sans cesse croissants des documents dans les secteurs public et privé et l'espace restreint dont disposent les Archives pour entreposer les documents, nous pensions que la gestion se serait acquittée de son mandat en adoptant des politiques d'acquisition rigoureuses pour les divisions. Ces politiques tiendraient compte du rôle que jouent les Archives en matière d'acquisition par rapport à d'autres institutions archivistique et veilleraient à assurer, à long terme, l'acquisition des documents les plus importants.
15.27 La plupart des divisions n'avaient pas instauré de politiques précises en matière d'acquisition; aucune n'avait été approuvée par la direction et il n'existait pas de politique du genre pour l'ensemble de la direction des Archives. Afin d'assurer l'uniformité, dans toutes les divisions, d'une stratégie de collection sur une période donnée, les archivistes devraient s'orienter sur des critères de sélection et d'évaluation reconnus lorsqu'ils font l'acquisition de documents, mais nous avons constaté qu'il n'existait aucun critère de ce genre.
15.28 Nous convenons que les acquisitions discrétionnaires doivent se fonder sur le jugement professionnel; cependant, les modifications des besoins des clients et la rareté des ressources exigent à tout le moins l'application de critères généraux. Au moment de notre vérification, la direction avait entrepris une étude de la politique en matière d'acquisition et elle s'affairait à compiler et à analyser des énoncés préliminaires préparés par les divisions.
15.29 Acquisition d'archives fédérales. La division des Archives fédérales désigne les documents qui ont une valeur historique et qui proviennent des ministères et organismes du gouvernement fédéral. Pour assurer la pertinence et l'efficacité de cette façon de procéder, il faut que les archivistes effectuent au moment opportun des examens qui découlent des plans de conservation et d'élimination des documents qu'ont établis les ministères. Tous les plans de ce genre doivent être soumis à l'approbation de l'archiviste fédéral. En l'absence de ces plans, il est fort possible, notamment, que des documents qui ont une valeur archivistique ne soient pas confiés aux Archives publiques et conservés par celles-ci. Plus précisément, il peut arriver que des documents soient détruits à l'insu des Archives publiques. Au chapitre 460 du Manuel de la politique administrative, l'on précise que les ministères et organismes doivent obtenir l'autorisation de l'archiviste fédéral avant de détruire des documents. Cependant, la loi et l'organisme central ne prévoient aucune sanction pour les ministères qui passent outre à cette exigence.
15.30 Les plans officiels de conservation et d'élimination des documents précisent combien de temps ceux-ci doivent garder le statut "actif" et "inactif' et quand et comment ils seront détruits. Tous les ministères et organismes fédéraux sont tenus d'en préparer depuis 1966. Ces plans aident les ministères à accroître leur efficience et à désigner les documents qui ont une valeur archivistique. Cependant, une enquête menée par les Archives en 1982- 1983 auprès de 62 ministères a permis de constater que 19 p. 100 d'entre eux n'avaient aucun plan, que 52 p. 100 avaient des plans qui englobaient la majorité de leurs documents opérationnels et que les dossiers informatiques, les photographies, les cartes et d'autres documents non écrits n'étaient généralement pas inclus dans ces plans. Par conséquent, les Archives publiques ne sont pas en mesure d'examiner systématiquement un grand nombre de documents fédéraux pour déterminer s'ils ont une valeur archivistique. La section "Gestion des documents" que l'on retrouve plus loin traite de l'évaluation qu'ont faite les Archives de la gestion des documents par les ministères.
15.31 En 1979, la division des Archives fédérales a envisagé des solutions de rechange pour l'acquisition des documents fédéraux. Elle a conclu que la mise en application des plans de conservation et d'élimination des documents donnerait les meilleurs résultats, à condition que les ministères s'y conforment de façon raisonnable. Cependant, comme nous le mentionnions plus tôt, l'enquête de 1982-1983 a permis de constater que peu de ministères les respectaient et, à moins d'un revirement de situation, la stratégie des Archives pourrait bien ne pas être appropriée en elle-même.
15.32 Les Archives publiques devraient examiner les risques pour leur programme d'acquisition, que comporte le taux actuel de conformité aux plans de conservation et d'élimination des documents de la part des ministères, ainsi que les répercussions pour leur stratégie d'acquisition de documents fédéraux qui ont une valeur archivistique.
Commentaire des Archives: En 1984, la direction des Archives terminera sa revue de l'efficacité des plans de conservation des documents écrits ainsi que des documents ordinolingues, photographiques et cartographiques.
15.33 Conservation. Les Archives publiques sont responsables de la conservation des documents qui leur sont confiés. Pour assurer la protection de ces documents, elles doivent recourir à diverses méthodes, y compris des mesures de sécurité, la prévention d'accidents ou des mesures d'urgence, le contrôle des conditions environnementales, la conservation et la restauration des documents et la protection de leur contenu. Les dangers peuvent être immédiats et visibles comme le vandalisme et le feu, ou plus subtils mais, à long terme plus importants, comme les effets de polluants atmosphériques, la température et la lumière.
15.34 Pour assumer leurs responsabilités en matière de conservation, l'on pourrait s'attendre que les Archives aient un plan stratégique de conservation qui fasse état d'une évaluation des risques pour ses collections, d'une orientation des gestionnaires pour leur aider à déterminer un ordre de priorités et à évaluer la rentabilité des activités courantes, et de l'attribution de responsabilités. Les activités de conservation seraient coordonnées et les responsabilités globales de conservation seraient attribuées à un employé de niveau supérieur. Bref, un programme de conservation s'impose pour l'ensemble de l'organisme.
15.35 Les Archives ont fait des progrès dans bien des secteurs de la conservation. Elles sont en voie d'élaborer des procédés de dé acidification de masse afin de conserver les documents sur papier; à cette fin, elles ont recours à des microfilms pour conserver les données des documents sur papier et elles exercent des contrôles de routine des bandes magnétiques. Leurs besoins en matière de locaux ont déjà fait l'objet d'une planification systématique. Le bureau central d'Ottawa fournit, selon des normes archivistique, un environnement excellent, mais il ne peut accueillir que 50 p. 100 environ des documents d'archives.
15.36 Les activités de conservation de la direction des Archives sont gérées individuellement par les huit directeurs de division et chacun est responsable de ses propres documents. La direction de la Conservation et des Services techniques offre des services aux divisions, mais elle ne planifie ni ne coordonne leurs activités ou celles de l'ensemble de la direction des Archives. L'environnement et la sécurité relèvent de la division des Services administratifs. Pour ce qui est des activités de conservation, il n'y a pas de plan ou d'objectif global qui permette d'évaluer les résultats. Aux Archives publiques, personne n'est particulièrement responsable de la conservation.
15.37 Les activités quotidiennes d'entreposage et de manutention des documents nous ont semblé satisfaisantes dans l'ensemble; cependant, les gestionnaires des divisions ne disposaient pas, à une exception prés, de données réelles à jour sur l'état matériel de leurs collections. Ainsi, l'on ne peut établir les exigences globales en matière de conservation et il est impossible d'évaluer la pertinence des activités actuelles.
15.38 Nous avons relevé un certain nombre de problèmes manifestes de conservation. Les techniques qu'utilisent les Archives pour retirer les acides nocifs du papier ne peuvent assurer le traitement que d'une fraction des millions d'articles qui en ont besoin. A l'heure actuelle, l'équipement des Archives est aussi à la disposition de la Bibliothèque nationale et l'efficacité du processus pour le traitement des manuscrits, par opposition aux livres, n'a pu faire l'objet d'une évaluation approfondie. Il n'y a pas eu d'évaluation des risques que présente l'utilisation de locaux d'entreposage qui ne répondent pas aux normes de contrôles de l'environnement, c'est-à-dire les locaux qui ne satisfont pas aux contrôles de température et d'humidité combinées; pourtant, 50 p. 100 des documents des Archives sont entreposés dans des locaux de ce genre. Nous avons remarqué l'absence de lignes directrices sur la conservation des bandes magnétiques et autres dossiers informatiques et, devant ces problèmes, la recherche de solutions à long terme semble insuffisante. En 1983-1984, les Archives consacrent principalement leurs efforts à la recherche et au développement des vidéodisques, grâce à des ressources humaines et financières de 1 année-personne et de $80000.
15.39 Toutes les divisions de la direction des Archives ont élaboré des plans d'urgence en cas d'accident grave mais, au moment de notre vérification, la haute direction n'avait pas encore approuvé ces plans. Nous avons relevé quelques faiblesses au plan de la sécurité; il en est d'ailleurs question dans la section de ce chapitre sur les Services administratifs. En outre, nous avons constaté l'absence d'une politique de sécurité concernant les installations informatiques et ce, malgré les exigences du Conseil du Trésor à ce sujet.
15.40 Les Archives publiques devraient déterminer si les ressources, l'organisation et la planification pour la conservation des documents archivistique sont suffisantes. Il faudrait confier la responsabilité des activités de conservation à un haut fonctionnaire. Un plan stratégique devrait indiquer quelles pièces sont en danger et préciser les ressources que les Archives comptent affecter à la conservation.
Commentaire des Archives: Le plan stratégique du Département prévoit l'élaboration d'un programme complet de conservation d'ici 1987. Les Archives feront une enquête sur l'état des documents et détermineront les besoins et les priorités en 1984. La direction de la Conservation et des Services techniques déterminera quelles sont les ressources qui permettront de répondre aux exigences et fera des recommandations au Comité de la haute direction en 1985. Ce dernier déterminera alors les niveaux de conservation qui s'imposent, attribuera des ressources et répartira les responsabilités.
15.41 Contrôle des archives. Pour retrouver leurs documents et en permettre la consultation, les divisions de la direction des Archives enregistrent, classent, cataloguent et décrivent les documents qu'ils reçoivent. Nous aurions aimé voir des normes officielles en ce qui concerne la pertinence, le contenu et l'intégralité dans la description des documents archivistique, en vue d'évaluer si ces normes étaient raisonnables aux fins du contrôle de la gestion.
15.42 La majorité des documents archivistique sont catalogués selon différents niveaux de description allant d'une simple description générale d'une collection, qui comprend jusqu'à des milliers d'articles, à une description individuelle de chacun des articles. Entre les deux niveaux, il peut y avoir des groupes, des séries ou d'autres catégories de description. Les outils de recherche à la disposition des utilisateurs et la connaissance qu'a la direction du contenu d'une collection sont fonction de la justesse des descriptions. Cette situation est à son tour fonction des normes.
15.43 Nous avons constaté, toutefois, que la plupart des divisions manquaient de définitions et de normes écrites officielles pour les niveaux reconnus. Aucune n'avait été approuvée par les gestionnaires de la direction, et ces derniers n'avaient pas établi de normes en rapport avec le contrôle matériel (l'endroit ou les articles sont entreposés) et le contrôle intellectuel (la nature des articles).
15.44 Le contrôle au niveau le plus général, celui des collections, nous a semblé suffisant. Toutes les divisions, sauf une, ont indiqué que les pièces qu'elles avaient reçues étaient enregistrées (nom, inscription sur la liste et endroit ou elles se trouvent) au cours des journées ou des semaines suivant leur réception. Cependant, il semble y avoir des lacunes en ce qui concerne le contrôle à des niveaux plus détaillés de description, comme l'indiquent les données suivantes obtenues auprès des divisions:
15.46 La direction des Archives devrait approuver ou élaborer, selon le cas, des normes relatives à la description des documents d'archives que conserve chaque division.
Commentaire des Archives: Lorsque les niveaux de description nécessaires auront été établis, la direction des Archives commencera, en 1984, à élaborer des normes pour chacun d'eux et pour chaque type de document d'archives.
15.47 Systèmes automatisés. La direction des Archives est un grand organisme fédéral d'information qui a charge d'environ 16 millions de documents, y compris par exemple, quelque 46 kilomètres d'étagères réservées aux documents sur papier, 9 millions de photographies et 1 million de cartes. Elle met à la disposition du grand public annuellement quelques millions de pièces documentaires et répond aux demandes de renseignements. Nous nous attendions à ce que les Archives aient officiellement examiné et évalué, au cours des dix dernières années, la mise en application possible de systèmes automatisés en vue d'améliorer le contrôle global de ses documents archivistique, d'appuyer les opérations et d'accroître la qualité et l'efficience des services aux clients.
15.48 Ce n'est qu'en 1982 qu'une étude de faisabilité fut entreprise, en même temps qu'un exercice de planification en vue de l'utilisation d'ordinateurs dans l'ensemble de la direction, bien que plusieurs divisions en aient pris l'initiative et que l'une d'elles eut recours à un système automatisé pour le contrôle matériel des documents.
15.49 L'étude de faisabilité devrait être terminée vers le milieu de 1984. Elle définira les besoins de chacune des huit divisions et examinera les objectifs et les sujets de préoccupations de la direction. Cependant, il n'est pas clair, en consultant cette étude, qu'elle comprendra une analyse des besoins des clients de la direction. Il n'est pas question, dans le mandat de l'étude, de l'examen des besoins de l'ensemble de la direction des Archives. Si l'on tient compte du champ d'application prévu du ou des systèmes, nous nous attendrions que les Archives se demandent, par exemple, si la base de données qui en découlera devrait renfermer des documents provenant d'autres institutions archivistique, si les clients de l'extérieur devraient se voir permettre l'accès direct à la base de données, si l'on devrait offrir les produits et services pour d'autres archives canadiennes et si le ou les systèmes devraient appuyer les programmes de la direction pour la gestion de ses documents, par exemple, un calendrier en vue d'un traitement de conservation ou le contrôle de l'utilisation par les clients. Nous avons fait part de nos préoccupations aux gestionnaires.
15.50 Bien que la direction ait examiné, en vue de leur application éventuelle, divers systèmes informatisés particuliers que l'on utilise ailleurs, les gestionnaires des Archives ne se sont pas arrêtés aux procédés et contrôles de gestion pour l'élaboration et la mise en application des systèmes qui existent dans d'autres organisations comparables, comme la Bibliothèque nationale, afin de tirer profit d'autres expériences de gestion. L'estimation des ressources et du temps nécessaires à l'élaboration nous préoccupent particulièrement.
15.51 Les gestionnaires devraient. Lorsqu'ils établissent des plans. des budgets et des contrôles de gestion en vue de l'élaboration des systèmes automatisés au sein de la direction des Archives, s'assurer qu'il y a eu examen de l'expérience découlant de projets du même genre dans des organisations analogues et qu'on l'a mise en application, là où il y avait lieu de le faire.
Commentaire des Archives: Des efforts seront déployés au cours de l'automne de 1983 en vue d'obtenir des renseignements détaillés sur les systèmes analogues et sur leur gestion.
15.54 Nous avons constaté que les Archives avaient communiqué par écrit à deux ministères (la première fois en 1972, et la deuxième en 1981) leurs inquiétudes au sujet de la qualité de la gestion des documents. Un ministère a répondu, mais l'autre ne semble pas l'avoir fait et les Archives ne semblent pas avoir donné suite à la lettre.
15.55 L'archiviste fédéral a déclaré que l'on avait choisi l'adoption d'un décret en conseil pour introduire une politique en matière de gestion des documents afin de vérifier la pertinence de cette politique avant d'adopter la législation sur la gestion des documents recommandée par la Commission Glassco au début des années 60. La haute direction a déclaré qu'il s'est avéré impraticable de procéder à des évaluations en profondeur systématiques et de présenter des rapports annuels au Conseil du Trésor, et que ce dernier avait accepté que les Archives publiques surveillent de près la gestion des documents du gouvernement et lui indiquent dans quels cas celui-ci devrait intervenir. Nous avons été incapables de trouver de cas où les Archives avaient résolu, avec l'aide du Conseil du Trésor, quelque problème qu'elles avaient à se conformer au décret en conseil sur les documents publics. 15.56 En l'absence d'une évaluation officielle prévue par le décret sur les documents publics, un manque de vigueur ou une détérioration dans les pratiques de gestion des documents pourraient passer inaperçus. Cette situation pourrait entraîner une hausse des coûts pour l'entreposage et la recherche de dossiers, ainsi qu'un risque plus élevé de perte de documents de valeur pour les Archives. En outre, le Conseil du Trésor ne peut déceler un manque de souci pour l'optimisation des ressources dans la gestion des documents au sein des ministères et prendre les mesures qui s'imposent. Contrairement au rapport de 1973, celui de 1983 souligne une détérioration considérable du respect et de la disposition concernant l'établissement des plans de conservation et d'élimination des documents de la part des ministères.
15.57 Les gestionnaires des Archives Publiques devraient s'entendre avec le Conseil du Trésor sur les mesures à prendre. s'ils jugent Parfois impraticable d'assumer entièrement les responsabilités qui leur sont confiées de temps à autre en matière de gestion des documents.
Commentaire des Archives: Des discussions ont déjà été engagées avec des représentants du Conseil du Trésor au sujet de l'exécution des fonctions en matière de gestion des documents assignées aux Archives publiques du Canada. Les décisions seront consignées de façon officielle.
15.58 Le chapitre 460 révisé du Manuel de la politique administrative du Conseil du Trésor, paru en mars 1983, précise les responsabilités des Archives publiques en matière d'évaluation. Il met à jour et regroupe les pratiques de gestion des documents auxquelles doivent se conformer les ministères et organismes énumérés aux annexes A et B. Le chapitre 460 stipule qu'il incombe aux Archives publiques, au nom du Conseil du Trésor, "d'évaluer les fonctions de gestion des documents de chaque ministère ou organisme, au moins une fois tous les cinq ans de façon à évaluer l'efficacité de la politique, d'assurer son respect et d'examiner l'efficience de sa mise en oeuvre". Les Archives doivent préparer pour le Conseil du Trésor un rapport annuel "sur l'état de la gestion des documents au sein de l'administration fédérale".
15.59 À notre avis, si la direction de la Gestion des documents compte des employés qui possèdent l'expérience de la gestion des documents, elle n'en a pas qui possèdent l'expérience suffisante pour leur permettre de s'acquitter d'une tâche qui consiste essentiellement en une évaluation à l'échelle du gouvernement. Les gestionnaires de la direction reconnaissent le problème et ils nous ont avisés qu'ils demanderont l'avis du Conseil du Trésor sur les mesures à prendre pour s'acquitter des responsabilités qui incombent aux Archives publiques. Cette entente avec le Conseil du Trésor pourrait impliquer une compréhension mutuelle de la façon d'utiliser les constatations découlant de la vérification interne des ministères dans le domaine de la gestion des documents.
15.60 Vue dans leur ensemble, toute activité des Archives en rapport avec les documents fédéraux repose sur des pratiques valables de gestion ministérielle des documents. Pourtant, dans le rapport d'évaluation de 1983, les Archives déclarent ce qui suit:
La gestion des documents ne reçoit pas l'attention ou le soutien de la haute direction des ministères. Par conséquent, le programme de gestion des documents est incomplet dans bon nombre de ministères.
15.61 Les Archives publiques peuvent apporter de l'aide et fournir des conseils en matière de gestion des documents et elles peuvent évaluer la situation et en faire rapport, mais leur influence sur la qualité des méthodes de gestion des documents de tous les ministères du gouvernement est restreinte. De plus, les Archives ne sont pas en mesure d'exercer un contrôle sur la création de documents ou de dossiers qui ne sont pas vraiment essentiels. Nous pensons que cette opération fait partie d'un aspect plus important que notre vérification des Archives ne pouvait englober: la gestion de ressources d'information au gouvernement.
15.62 Le chapitre 460 du Manuel de la politique administrative du Conseil du Trésor a son utilité en ce qu'il regroupe les normes gouvernementales en matière de gestion des documents et clarifie les responsabilités des ministères et des Archives. Cependant, selon les preuves que nous avons recueillies, la qualité actuelle des méthodes de gestion des documents dans les ministères et le peu d'importance qu'on y attache n'assureront pas le transfert systématique des documents importants aux Archives, l'accès du grand public aux documents du gouvernement ni l'atteinte des objectifs fixés en matière d'économie et d'efficience dans les opérations gouvernementales.
15.63 À notre avis, les Archives devraient s'efforcer de présenter au Conseil du Trésor des rapports qui font état non seulement de leurs évaluations, mais aussi des problèmes qui se posent à la gestion des documents et de leurs répercussions et des mesures correctives qu'elles recommandent. Il est tout aussi important que le Conseil du Trésor connaisse les causes et les effets et qu'il prenne les mesures qui s'imposent pour s'assurer que les ministères, dans la gestion des documents, gardent à l'esprit l'optimisation des ressources et tiennent compte de la valeur archivistique des documents.
15.64 Services aux ministères. Les gestionnaires des documents des ministères que nous avons interrogés au cours de notre enquête restreinte (huit à Ottawa et huit dans les régions) ont appuyé la direction de la Gestion des documents des Archives et ils se sont dits très satisfaits de la nature et de la qualité des services offerts par cette direction, y compris les cours de formation auxquels ont pu assister non seulement des préposés aux documents du gouvernement fédéral, mais aussi des employés d'autres paliers de gouvernement et de gouvernements étrangers. Certains gestionnaires des documents ont déclaré que le délai d'approbation par l'archiviste fédéral des plans de conservation et d'élimination des documents était trop long. Les Archives se penchent actuellement sur ce problème.
15.65 Le chapitre 460 révisé du Manuel de la politique administrative stipule que "les Archives publiques offrent des conseils sur l'automatisation des différents éléments de la fonction de gestion des documents". Lors de nos rencontres avec des gestionnaires des documents des ministères, ces derniers nous ont mentionné qu'ils avaient besoin de conseils sur l'automatisation, surtout dans les petits ministères. S'ils obtiennent ces conseils, les ministères seront en mesure de prendre des décisions pour assurer l'optimisation des ressources lors de l'acquisition et de la mise en application de systèmes automatisés.
15.66 Selon nous, les conseils sur l'automatisation devraient venir des employés des Archives qui ont une certaine connaissance et l'expérience de l'informatique et de la gestion des documents. Nous ne pensons pas que les Archives possèdent encore les ressources qualifiées pour fournir des conseils appropriés sur l'automatisation des systèmes de gestion des documents.
15.67 Les Archives publiques devraient préciser les compétences dont elles ont besoin pour fournir des conseils sur l'automatisation des systèmes de gestion des documents et en arriver, de concert avec le Conseil du Trésor, à un plan d'action qui permette d'atteindre le niveau de compétence nécessaire. et elles devraient communiquer leur plan d'action aux ministères et organismes.
Commentaire des Archives: Des discussions ont été amorcées avec des représentants du Conseil du Trésor en vue de préparer un plan d'action pour fournir aux ministères et organismes les conseils dont ils ont besoin. Les ministères et organismes seront avises.
15.68 Règle générale, nous nous serions attendus à ce que les Archives évaluent périodiquement les besoins actuels et ultérieurs des ministères en ce qui concerne l'aide qu'ils requièrent de la part de la direction de la Gestion des documents, dans quelle mesure cette aide répond aux besoins pour assurer une gestion plus rentable des documents dans les ministères, et qu'elles prennent les mesures qui s'imposent.
15.69 Nous avons constaté que les Archives publiques n'avaient pas de plan systématique pour définir les besoins des utilisateurs actuels ou éventuels des services de gestion des documents ou pour évaluer si elles répondent bien à ces besoins. Les efforts, jusqu'à maintenant, ont surtout été axés sur l'évaluation des besoins éventuels en matière d'entreposage des documents sur papier.
15.70 La direction de la Gestion des documents se fonde sur ses relations de travail étroites avec ses clients pour prévenir toute lacune dans ses services. Bien que nous apprécions cette collaboration à sa juste valeur, nous croyons qu'il existe un besoin d'établir une approche parallèle plus officielle pour définir et évaluer les besoins des utilisateurs. Cette façon de procéder permettrait de s'assurer que les services appropriés soient offerts aux niveaux de services optimaux. Les besoins éventuels, d'après nous, sont reliés à l'accroissement de l'optimisation des ressources dans le domaine de la gestion des documents dans l'ensemble des ministères, et non seulement à ceux que précisent les demandes particulières que les ministères formulent auprès de la direction.
15.71 Les besoins des utilisateurs pourraient comprendre:
Commentaire des Archives: En 1984, la direction de la Gestion des documents mettra l'accent sur l'identification des besoins au sein des ministères et organismes et elle renforcera ses services de recherche en vue d'appuyer la gestion des documents au sein des ministères et organismes.
15.73 Amélioration des méthodes d'exploitation. Depuis avril 1979, la direction dispose d'un système de mesure du rendement qui fournit au directeur général de la direction des données choisies sur le rendement. Les contrôles du rendement de la direction pourraient être renforcés en élaborant des procédés qui permettent d'examiner systématiquement des méthodes d'exploitation dans les centres des documents pour vérifier quelles améliorations l'on pourrait apporter. Les possibilités comprendraient l'établissement d'objectifs quantifiables pour la réduction des coûts, l'établissement de coûts normalisés pour le contrôle des coûts et la création de méthodes d'exploitation normalisées dans tous les centres des documents. Nous avons transmis nos recommandations à la direction.
15.74 Les divers centres des documents ont pris chacun des mesures, et la direction envisage maintenant d'évaluer les méthodes d'exploitation dans les centres des documents pour déterminer le degré de normalisation nécessaire. Un programme d'élimination des documents a été mis en marche en 1980 en vue d'assurer le tri, le déchiquetage et la mise en ballots des documents sur papier et de les revendre aux usines de fabrication du papier. Ce i programme fait appel à plus de 50 personnes handicapées dans tout le Canada. Les Archives soulignent qu'il est auto-financé et, de plus, qu'il a éliminé l'accumulation importante de papier à détruire, qui était monnaie courante avant la création de ce programme.
15.75 Locaux réservés à l'entreposage des documents. La direction compte sept centres régionaux des documents qui permettent d'assurer l'entreposage, à peu de frais, des documents inactifs qui sont encore la propriété des ministères. Elle compte également un centre pour l'entreposage des dossiers du personnel dans le cas des anciens employés civils et militaires du gouvernement fédéral et des anciens membres de la Gendarmerie royale du Canada. De plus, elle compte un centre des documents essentiels afin d'assurer l'entreposage sécuritaire des documents qui seraient nécessaires au rétablissement des données ministérielles en cas de désastre important. A notre avis, et d'après notre évaluation de cinq centres, les centres fédéraux des documents fournissent des installations d'entreposage économiques. Nous avons suggéré à la gestion qu'elle officialise son programme de sécurité en vue d'améliorer les mesures qu'elle a déjà prises dans l'exploitation des centres.
15.76 Services centraux du microfilm (SCM). Ce service assure le microfilmage de tous les documents pour le compte des ministères et organismes fédéraux. En 1983, les SCM, qui étaient antérieurement la responsabilité de l'Administration des départements, ont depuis été confiés à la direction de la Gestion des documents. Ses recettes sont estimées à $ 1,62 million pour 1983-1984 et les dépenses prévues sont de $2,13 millions, sans compter l'amortissement. Nous avons examiné ses opérations principalement pour déterminer s'il respectait les politiques établies en ce qui concerne les objectifs des SCM, la fixation des prix et les rapports de rendement. Nous avons remarqué que la haute direction n'avait pas établi de politique en matière de fixation de prix ni d'objectifs de rendement financier ou autres et qu'elle n'avait pas déterminé de quelle façon les SCM devaient faire rapport de leur rendement.
15.77 Les Archives publiques devraient clarifier officiellement les objectifs, la politique en matière de fixation des prix et le rendement financier que l'on escompte des Services centraux du microfilm, y compris les coûts d'exploitation qu'il faut prendre en considération pour déterminer son rendement financier. La haute direction devrait préciser les données sur le rendement dont elle a besoin pour juger de l'efficience des SCM.
Commentaire des Archives: Les Archives publiques sont en train de revoir le mandat et les activités des SCM. La haute direction adoptera en 1984 des critères de rendement et une politique sur la fixation des prix.
15.79 À notre avis, la structure et l'organisation pour la planification et le contrôle de gestion qu'exerce le Comité de la haute direction pour la réalisation de plans à long terme étaient satisfaisants dans les circonstances. Les directions présentent des rapports trimestriels de rendement au comité; le groupe de la Planification et de l'Évaluation des programmes contrôle les écarts et le comité y donne suite.
15.80 Cependant, le plan quinquennal de 1983 intitulé "Approches stratégiques 1983-1988" n'exposait pas les intentions des Archives publiques dans les secteurs clés, comme l'acquisition, l'évaluation de la gestion des documents des ministères ou le rôle des Archives publiques auquel s'attend la gestion dans le système d'archives canadiennes. L'absence de ces données dans des documents de planification à long terme signifie également que la Partie III du Budget des dépenses des Archives publiques ne renfermera pas cette information pour utilisation par le Parlement et pour déterminer les responsabilités des Archives. Nous avons fait part de nos observations et recommandations particulières à la direction.
15.82 Nous avons recommandé à la direction de veiller à ce que les plans de sécurité portent sur les principaux éléments de sécurité dans les deux organismes et prévoient des examens périodiques des mesures de sécurité que l'on a prises pour réduire les risques.
15.83 Locaux. À notre avis, la gestion des locaux accorde suffisamment d'attention à la définition des besoins et elle a tenu compte de l'économie et de l'efficience. Les Archives sont dotées d'un Comité des locaux qui se compose de gestionnaires supérieurs; il a effectué, avec le concours d'experts-conseils, une étude poussée et détaillée pour préciser les besoins des Archives et de la Bibliothèque nationale en matière de locaux dans la région de la Capitale nationale, et ce, jusqu'en 1990.
15.84 Expositions et publications. Les expositions et les publications constituent deux modes de communication des activités des Archives. Nous n'avons pu relever, ni pour les expositions ni pour les publications, le fait que l'on ait précisé les auditoires visés ou que l'on ait établi des objectifs à atteindre. Il n'y avait aucune estimation du nombre total de ressources nécessaires à la production des expositions et des publications. Les budgets établis pour les expositions ne tenaient compte que des matériaux et de la conception. Dans le cas des publications, les coûts sont très élevés, si l'on tient compte de l'impression uniquement. Par exemple, l'une des récentes publications des Archives, Dreams of Empire , a entraîné des coûts d'impression de l'ordre de $ 176 000 au printemps de 1982. Les ventes réalisées à la fin de mai 1983 n'avaient permis de recouvrer que 25 p. 100 de ces coûts.
15.85 D'autres coûts très élevés qui sont liés aux expositions et aux publications et, pour lesquels nous n'avons pu trouver d'estimation comprendraient la recherche et la rédaction que l'on a confiées aux employés des Archives, la mise au point des textes et des frais généraux. Ces coûts ont été répartis entre tous les budgets d'une série de centres de responsabilité et ils ne pouvaient être calculés dans leur ensemble.
15.86 La gestion des Archives n'avait pas évalué les expositions et les publications en termes d'avantages et de coûts en vue d'accroître leur rentabilité. La gestion s'affaire actuellement à rédiger un énoncé de politique et des procédés pour l'organisation d'expositions. Par suite d'une étude menée par la direction des Archives, celle-ci entend nommer un coordonnateur des publications pour la direction et associer les plans de publication de la direction à l'ensemble des objectifs de l'organisme.
15.87 Les Archives publiques devraient s'assurer que les décisions d'organiser une exposition ou de publier un document se fondent sur des critères et des objectifs ministériels approuvés, sur l'identification des auditoires-cibles et de leurs besoins, ainsi que sur une estimation raisonnable des ressources financières et humaines nécessaires pour préparer la présentation. L'on devrait comparer les coûts réels aux coûts prévus, analyser les écarts et prendre les mesures qui s'imposent.
15.88 Les Archives publiques devraient assurer une évaluation systématique des coûts et des avantages des expositions et des publications, déterminer si celles-ci ont atteint leurs objectifs et s'assurer que les données de l'évaluation servent à prendre des décisions en rapport avec les expositions et les publications à venir.
Commentaire des Archives: Dès que la politique et les procédés en matière d'expositions et de publications seront établies, des mécanismes seront instaurés pour donner suite aux recommandations dans ces deux secteurs.
15.92 D'après notre examen de l'évaluation du BCG et du rapport qu'il a présenté à la direction, ainsi que des documents de politiques de la Vérification interne, des rapports de vérification et des feuilles de travail, nous avons conclu que nous pouvions nous fier au travail de vérification interne des Archives.
15.93 Outre les questions que le BCG a soulevées, la principale préoccupation dont nous avons fait part à la direction consiste dans l'élargissement de la portée de la vérification interne pour comprendre les rapports sur la planification de gestion et sur l'obligation de rendre compte, ainsi que certains projets importants qui ne font pas l'objet d'une vérification à l'heure actuelle. Les rapports sur la planification et sur l'obligation de rendre compte engloberaient les documents SGSD et la Partie III du Budget des dépenses.
15.95 À notre avis, la gestion de l'évaluation des programmes peut être jugée satisfaisante dans les circonstances. On a terminé une évaluation pour chacune des entités: les Archives publiques et la Bibliothèque nationale. Les plans d'évaluation originels, trop ambitieux, ont donné lieu à des retards importants dans les échéanciers, mais ils ont été révisés depuis et ils sont plus réalistes, si l'on tient compte des ressources actuelles. Le nombre d'évaluations prévues à l'origine a été réduit pour coïncider avec un nombre réduit de composantes de programmes.
15.96 Nous avons examiné l'étude préparatoire à l'évaluation et l'étude de la composante du programme d'entreposage des documents du gouvernement et du service de référence et nous l'avons trouvée satisfaisante, en tenant compte du fait que l'unité d'évaluation des programmes n'avait été créée que depuis peu et qu'elle ne disposait que d'un nombre restreint de ressources. Nos constatations sur l'évaluation des programmes de la Bibliothèque nationale sont exposées au chapitre 14.
15.98 Nous avons remarqué que la Partie III de 1983-1984 constituait un premier effort louable qui respectait l'ensemble des exigences du Conseil du Trésor. Le groupe de la Planification et de l'Évaluation des programmes a effectué des examens pour déterminer si les données de la direction étaient raisonnables, mais il n'existait aucune ligne directrice pour vérifier les données fournies. La Vérification interne n'a pas examiné la Partie III du Budget des dépenses.
15.99 Nous avons communiqué à la direction nos constatations détaillées sur les données de chaque section de la Partie III et sur la pertinence des contrôles internes en ce qui concerne la fiabilité des données. Bon nombre de nos recommandations, exposées ailleurs dans le présent chapitre, pourraient également permettre une certaine amélioration de la qualité de la Partie III, surtout celles qui touchent les objectifs et les politiques des directions.
15.100 La direction des Archives publiques devrait établir des normes et lignes directrices auxquelles les directions devraient se conformer lorsqu'elles recueillent les données pour la Partie III du Budget des dépenses et lorsqu'elles vérifient les données qui leur sont fournies, surtout celles qui servent de base aux projections ou aux prévisions. La Vérification interne devrait comprendre dans ses activités régulières un examen des données de la Partie III ainsi que des systèmes et des procédés sous-jacents qui produisent des données pour la Partie III du Budget des dépenses.
Commentaire des Archives: La haute direction des Archives est en train d'élaborer des directives régissant la cueillette de l'information contenue dans la partie III du Budget des dépenses et la vérification des données. Les revues recommandées seront effectuées lors de vérifications internes ultérieures.