1.1 Ce premier chapitre de mon Rapport annuel portera sur un seul thème : l'utilité et la qualité de l'information que reçoivent les députés.
1.3 Au moment de la rédaction de ce Rapport, la Cour fédérale n'avait pas rendu sa décision.
1.4 Je suis en mesure de dire que mon personnel et moi-même, au cours de l'exercice 1984-1985, avons eu accès aux documents et obtenu les renseignements et explications dont nous avions besoin pour nous acquitter de nos responsabilités à l'égard de la Chambre des communes.
1.6 Le sujet est toujours d'actualité. Les députés, au cours des audiences du Comité des comptes publics et au cours de conversations que j'ai eues avec eux, m'ont à maintes reprises redit qu'il leur fallait avoir en temps opportun des renseignements qu'il puissent comprendre.
1.7 Leur demande revêt un caractère d'urgence. L'exercice d'un métier exige l'utilisation des outils qui conviennent. L'information constitue l'outil essentiel des législateurs; sans information précise, ils ne peuvent prendre de décisions, ils ne peuvent exercer le mandat que requièrent de plus en plus fréquemment des électeurs sceptiques et exigeants. Sans information précise, ils ne peuvent savoir si les crédits que le gouvernement et les ministères et organismes leur demandent de voter sont vraiment requis ou justifiés. Sans information précise, ils ne peuvent obliger le gouvernement à rendre compte de son utilisation des fonds. Sans information précise, ils sont, à toute fin pratique, paralysés.
1.8 Élire des députés et ne pas ensuite leur assurer un acheminement suffisant de l'information dont ils ont besoin équivaudrait à former un orchestre puis à remettre aux musiciens des partitions où il manque des pages.
1.9 Naturellement, il s'en trouve pour prétendre que la qualité de l'information à fournir aux députés est sans importance puisque, et c'est encore là l'argument qu'on nous sert, ces derniers n'ont pratiquement aucune voix dans la formulation des politiques et que la responsabilité qu'ils exercent se limite à faire l'inspection des portes de l'écurie une fois que les chevaux se sont enfuis.
1.10 Ce raisonnement me semble sans valeur. Mon travail à Ottawa, depuis cinq ans, et plus particulièrement ma participation aux travaux du Comité des comptes publics m'ont fait connaître le rôle vital que les députés peuvent jouer au sein de notre système de gouvernement. Puis je me rends compte, à titre de vérificateur général, que cela fait partie intégrante de mon mandat soit de donner, soit de vérifier l'information destinée aux députés afin qu'ils puissent s'acquitter de leurs responsabilités avec encore plus d'efficacité.
1.11 Je suis au courant, évidemment, des efforts que l'on fait pour redonner au Parlement un rôle plus actif dans l'élaboration et la formulation des politiques de l'État. Les auteurs du Troisième rapport du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes, déposé en juin de cette année, abordent avec mordant cette question :
"Jadis, c'étaient les parlementaires qui avaient l'initiative des mesures législatives. Aujourd'hui, leur rôle se limite tout juste à les fignoler... Il est temps de remédier à cette situation. Les députés doivent redevenir le canal par lequel les citoyens peuvent participer à l'élaboration des lois de leur pays. À une époque, les députés ont été au coeur du processus législatif et il faut qu'ils y reviennent."1.12 Je ne sais pas si cette proposition prêtera à controverse. Toutefois, ce dont je suis certain, c'est que toute tentative de redonner aux députés une participation plus active à la formulation des politiques aboutira à un échec si elle n'est pas accompagnée d'une volonté aussi grande de transmettre aux élus du peuple une information rapide et pertinente sur les programmes de l'État.
1.13 Une des propositions du comité spécial demande que soit modifié le système des comités permanents de la Chambre. Le système proposé, qui se fonderait sur une structure parallèle des comités permanents et des différents ministères
"devrait permettre aux membres des comités d'apprendre à bien connaître les ministères dont ils sont chargés de suivre les activités... Ainsi habilités à examiner en profondeur les activités des ministères, les comités pourront se familiariser avec la politique et les plans de dépenses du gouvernement au point de pouvoir les analyser et faire des observations utiles."1.14 Les comités nés de cette restructuration devront, pour fonctionner, bénéficier régulièrement d'une information détaillée. Le comité spécial précise cette exigence lorsqu'il recommande que chaque comité dispose de toute une gamme d'information pour effectuer son travail, y compris la description des objectifs du ministère, des activités mises en oeuvre pour les atteindre, des plans de dépenses immédiats et à long terme ainsi qu'une évaluation des résultats par comparaison aux objectifs fixés.
1.15 Que cette restructuration, par la Chambre des communes, de son système de comité ait lieu ou non, il est essentiel cependant que les députés reçoivent précisément une information de ce genre et de cette qualité. De multiples efforts ont été faits, au cours des dix dernières années, pour fournir une information de ce genre et s'assurer qu'elle soit acheminée. On peut citer à ce titre la création du Bureau du contrôleur général, la publication des parties III du Budget des dépenses, la communication des constatations et des conclusions qui découlent des évaluations de programme et l'entrée en vigueur des modifications apportées en 1984 à la Loi sur l'administration financière, en vertu desquelles on exige la présentation au Parlement de rapports annuels sur les activités des sociétés d'État.
1.16 Je suis conscient également que le but de mes propres rapports est de fournir au Parlement une information qui a de l'importance ainsi que l'assurance que les autres renseignements fournis aux députés sont exacts et complets. Je m'efforce continuellement de faire en sorte que le contenu et la présentation de ces documents soient le plus utiles possible pour le Parlement.
1.17 Comme je l'indique au chapitre 15 du présent Rapport, la Direction de l'évaluation de programme et de la vérification interne de mon Bureau a terminé récemment une évaluation de l'efficacité de notre processus de production des rapports annuels. Dans le cadre de cette étude, nous avons demandé à des députés de nous faire connaître leur opinion sur la qualité et l'utilité de l'information que nous leur apportons à la suite de nos vérifications et de nous faire part de leurs suggestions sur la manière dont nous pourrions rendre plus utiles nos vérifications et nos rapports. Le lecteur trouvera au chapitre 15 un sommaire des réponses que nous avons obtenues. Cette réaction nous a déjà aidés dans nos efforts pour améliorer les rapports que nous présentons nous-mêmes au Parlement. Les renseignements que j'ai ainsi recueillis auprès des députés m'ont également permis de mieux comprendre le genre d'information dont ils ont besoin et m'ont aidé à rédiger le présent chapitre.
1.18 Autre effort pour fournir aux députés une information plus pertinente et plus précise: nous avons inclus dans le présent Rapport annuel le suivi d'un choix de recommandations formulées dans nos Rapports de 1982 et 1983 et leur situation actuelle. J'espère que cet aperçu sur les mesures qui ont été prises par suite des observations et recommandations formulées antérieurement s'avérera utile pour le Comité des comptes publics et pour tous les députés. Si la réaction est positive, un chapitre sur le suivi deviendra un des éléments permanents de nos prochains rapports.
1.19 Je m'arrête donc, dans ce premier chapitre, sur les divers types de renseignements auxquels les députés devraient s'attendre. J'y livre certains commentaires sur la pertinence de ces renseignements et je suggère certaines améliorations. Les illustrations et les exemples que j'utilise pour étayer mon propos sont tirés des chapitres du Rapport de cette année et des travaux que nous poursuivons.
1.20 Je parlerai dans un instant de notre Étude sur les rapports financiers des gouvernements fédéraux. Cette étude est née de la conviction que j'avais qu'il était possible de rendre l'information que renferment les états financiers résumés du gouvernement du Canada plus intelligible pour les personnes qui doivent utiliser l'information sur la situation financière et sur les activités du gouvernement. Comme vérificateur du Parlement, je pensais d'abord à ces premiers utilisateurs qui sont les députés eux-mêmes. Nous en avons consulté un certain nombre au cours de notre étude.
1.21 Il est évident que les députés veulent retrouver dans l'information que renferment les états financiers la qualité qu'ils exigent pour toute information qui leur est acheminée.
1.22 Les députés que nous avons interrogés ont été unanimes à exprimer le besoin d'une meilleure information afin de mieux s'acquitter du double rôle qui leur est confié, c'est-à-dire étudier les projets de loi et amener le gouvernement, ses ministères, ainsi que ses organismes et sociétés d'État, à rendre compte de leur utilisation des deniers publics. Une information de meilleure qualité leur est également essentielle pour assumer leurs responsabilités au niveau de leur régions et de leur circonscription.
1.23 Les députés nous déclarent avoir besoin d'une information claire, précise et fiable, d'une information qui leur permettre de bien situer les politiques et les programmes dans l'ensemble des activités gouvernementales. En outre, les députés admettent volontiers qu'ils ne peuvent avoir, de certaines politiques ou de certains programmes, une connaissance aussi poussée que celle des spécialistes des ministères. Toutefois, en certaines occasions, dans des cas bien précis, il faut qu'ils puissent être guidés vers des sources de renseignements plus détaillés, avoir accès au genre de renseignements qui leur permettront d'aller au coeur du problème. La présentation de l'information doit permettre à un député de pouvoir passer d'une description sommaire à un compte rendu plus détaillé de questions particulières, peu importe que l'information provienne des états financiers, des parties III du Budget des dépenses ou des données que le Parlement exige désormais sur les activités des sociétés propriété de l'État.
1.24 Quantité n'est pas forcément synonyme de qualité et d'utilité. Les députés ploient déjà sous le poids des données qui leur sont livrées. Ils ont besoin avant tout d'une information sommaire qui leur permette de saisir rapidement les grandes questions et qui les guide ensuite, lorsque cela est nécessaire, vers les aspects plus subtils et plus techniques des questions.
1.25 Les députés veulent également avoir une information cohérente qui permette une comparaison et une analyse, année par année, de programmes précis.
1.26 Encore une fois, les divers types d'information qui portent sur un même programme doivent être liés pour avoir quelqu'utilité. Prenons l'exemple d'un programme pour lequel on a recours à un financement direct et à certains stimulants fiscaux. Les députés nous ont indiqué que dans un cas semblable, ils sont très insatisfaits lorsqu'ils reçoivent de l'information sur les dépenses directes et de l'information sur les dépenses fiscales sans qu'on prenne la peine d'indiquer les liens qui existent entre ces deux éléments du programme.
1.27 En ce qui concerne l'information livrée aux députés, cette fragmentation pourrait, à la longue, s'avérer le problème le plus frustrant. Il est possible que ce soit également le problème le plus difficile à résoudre.
1.28 Dans une tentative pour corriger certains aspects du problème, mon Bureau a mis au point, en relation avec l'Étude sur les rapports financiers des gouvernements fédéraux (ERFGF), un exemple de ce que pourrait être un rapport financier annuel du gouvernement du Canada. Ce document fera partie d'un rapport distinct sur cette étude, que nous publierons un peu plus tard cette année.
1.29 Les députés ont accueilli très favorablement la version antérieure du modèle de rapport financier annuel que nous leur avons présenté. L'un d'eux n'a pu s'empêcher de dire qu'un ouvrage aussi succinct, à son avis, deviendrait pour les députés l'un de leurs outils de base, qu'il s'agissait là d'un instrument de travail qui devrait s'avérer fort utile. Un autre nous a confié qu'il trouvait ce document excellent et que les députés s'y reporteront constamment comme ouvrage de référence.
1.30 Outre sa valeur comme document financier de base pour les députés, ce document, du fait qu'on y regroupe, simplifie, consolide et relie entre eux les renseignements financiers, pourrait s'avérer une sorte de modèle sur la façon la plus utile de résumer à l'intention des députés des renseignements financiers et les renseignements non financiers qui s'y rattachent.
1.31 Les éléments d'information auxquels je m'arrête dans le présent chapitre sont:
1.33 En plus de faire part de mes réserves dans les sections des Comptes publics réservées chaque année à l'opinion et aux observations du vérificateur général, j'ai approfondi cette question dans mon Rapport de 1983. J'y ai parlé de l'écart qui s'était établi entre la réalité économique et l'information que l'on retrouvait dans les états financiers. J'ai, à cette occasion, souligné le fait que l'on fait des choix essentiels en se fondant sur l'interprétation économique des renseignements qui proviennent des états financiers sommaires. J'en suis alors venu à la conclusion qu'il était urgent, dans l'intérêt des députés et de tous les Canadiens, d'accroître la pertinence et l'utilité de l'information qu'on retrouve dans les états financiers du gouvernement du Canada.
1.34 Toutefois, à l'époque, il existait peu de données qui permettent de préciser qui étaient les utilisateurs des rapports financiers du gouvernement fédéral et quels étaient les renseignements financiers dont ils avaient besoin. Qui sont ces personnes? Comment utilisent-elles, ou essaient-elles d'utiliser cette information? Comment peut-on améliorer l'information et les rapports afin qu'ils puissent mieux répondre aux besoins de ces utilisateurs?
1.35 L'importance de ces questions m'a incité à lancer l'Étude sur les rapports financiers des gouvernements fédéraux (ERFGF). Le moment semblait bien choisi. Le gouvernement était ouvert aux changements, les comptables canadiens s'intéressaient à la question et, notamment, le Comité sur la comptabilité et la vérification des organismes du secteur public (CCVOSP) de l'Institut canadien des comptables agréés s'apprêtait à établir des objectifs et des principes comptables généralement reconnus pour les états financiers à l'intention du secteur public pour tous les niveaux de gouvernement. Une chose est sûre, les objectifs et ces principes doivent se fonder sur les besoins de ceux qui utilisent l'information que fournissent les rapports financiers du gouvernement.
1.36 Ainsi, l'identification des utilisateurs et l'acquisition d'une connaissance approfondie de leurs besoins me semblent être essentielles pour le gouvernement, puisqu'il établit les états financiers, et pour mon Bureau qui doit en faire la vérification. Ces connaissances pourraient aider le CCVOSP dans sa formulation de principes comptables, éclaireraient le gouvernement dans sa recherche de meilleurs états financiers, et m'aideraient à évaluer les propositions et à en faire rapport au Parlement.
1.37 À ma grande satisfaction, l'honorable Charles Bowsher, C.P.A., le contrôleur général des États-Unis, s'est dit fortement intéressé par notre étude sur les rapports financiers des gouvernements fédéraux et prêt à faire des recherches complémentaires aux États-Unis. M. Bowsher et moi-même croyons que l'information financière au sujet des gouvernements nationaux peut être utile à des organisations nationales et internationales dans tous les coins du globe.
1.38 Je publierai donc un peu plus tard cette année, comme je l'ai déjà indiqué, un rapport distinct qui présente les résultats des travaux effectués au Canada. Il aura pour titre "Étude sur les rapports financiers des gouvernements fédéraux". Un rapport conjoint, qui présentera le résultat des travaux du General Accounting Office des États-Unis et de notre Bureau, sera publié au début de l'année prochaine.
1.39 Notre étude découle de la reconnaissance, par le gouvernement, du besoin d'améliorer les états financiers. Elle vient s'ajouter aux importants travaux réalisés par le Bureau du contrôleur général du Canada et par l'Institut canadien des comptables agréés. M. Bowsher et moi croyons, dans une perception plus vaste, que nos travaux se révèlent bénéfiques sur la scène internationale où l'on prend des décisions de première importance en s'appuyant en partie sur l'information publiée sur les recettes, les dépenses et la dette de plusieurs pays.
1.40 Toutefois, à titre de vérificateur mandaté par le Parlement, ma préoccupation première est toujours de voir à ce que cette étude s'avère, dans l'immédiat, utile pour nos députés. Le modèle d'un rapport financier annuel que présentera notre Rapport se fonde sur les données de l'exercice 1984-1985. Le modèle n'est présenté qu'à titre d'exemple de ce que le gouvernement pourrait fournir comme relevé sommaire des comptes du Canada. Néanmoins, je compte que les députés trouveront ce document particulièrement utile puisque le modèle regroupe, dans un format pratique, une foule de données financières et de renseignements qui s'y rattachent et qui sont éparpillés actuellement dans les divers rapports gouvernementaux.
1.41 J'aimerais formuler une observation d'ordre général en ce qui concerne l'Étude sur les rapports financiers des gouvernements fédéraux et les activités connexes du Bureau du contrôleur général et du Comité sur la comptabilité et la vérification des organismes du secteur public de l'Institut canadien des comptables agréés.
1.42 Les méthodes comptables sont en voie d'évolution. On pourrait comparer ces méthodes à une langue. Les changements linguistiques ne naissent pas de discussions théoriques; ils sont imposés par le besoin des nouvelles générations d'exprimer de nouveaux concepts. Une langue doit donc posséder la souplesse requise pour répondre à ce besoin. Il en va de même de la comptabilité. De nos jours, sa capacité de transmettre l'information financière qu'exigent les utilisateurs de ces documents est mise à rude épreuve.
1.43 La comptabilité, fondamentalement, sert à mesurer un rendement antérieur; mais l'expérience a également démontré que cette science pouvait également être un outil des plus précieux pour la formulation de décisions portant sur l'avenir puisque les caractéristiques de l'avenir immédiat ne diffèrent pas tellement de celles du passé immédiat.
1.44 La situation pourrait changer. Les observateurs affirment qu'une des caractéristiques de l'ère de l'information est l'accélération du rythme des changements. Il n'y a rien qui garantisse que les décisions fondées sur l'expérience du passé immédiat seront forcément valables dans l'avenir.
1.45 Le monde de la comptabilité tente de relever ce défi. Comme le disait récemment un auteur, en paraphrasant un philosophe de la Chine ancienne, Lao-Tseu, le problème est que se fier aux états financiers comme indicateurs de l'avenir est toujours un peu comme essayer de comprendre ce qui fait couler l'eau en emprisonnant cette dernière dans un seau.
1.46 Ceux qui, parmi nous, cherchent à améliorer la présentation de l'information financière et comptable dans le secteur public tentent en quelque sorte de mesurer une eau vive.
1.47 Voilà une tâche peu facile qu'il faut néanmoins accomplir si l'on veut pouvoir fournir en temps opportun aux députés une information financière pertinente.
1.48 Je suis convaincu que nous proposons une perspective toute nouvelle en choisissant les besoins formulés par les utilisateurs comme élément central de la façon d'aborder notre Étude sur les rapports financiers des gouvernements fédéraux. L'amélioration des états financiers se poursuit. J'espère que les députés, après avoir pris connaissance du rapport canadien d'étude et du modèle de rapport financier, alimenteront le processus de leurs commentaires.
1.49 Le langage des états financiers doit être articulé de façon à répondre aux besoins de l'utilisateur premier de l'information financière du gouvernement. Cet utilisateur premier est le Parlement.
1.51 Il est possible de cerner la question en consultant le compte rendu des audiences du Comité des comptes publics qui, plus tôt cette année, ont porté sur les constatations qui découlaient de notre vérification intégrée du ministère des Travaux publics en 1984. Au cours des audiences, certaines modalités d'acquisition utilisées par le ministère avaient fait l'objet de longues discussions. Un interrogatoire serré de la part des membres du CCP a permis éventuellement d'obtenir une explication tardive sur l'acquisition de l'un des immeubles. Le problème est décrit dans le rapport du Comité au Parlement sous le titre explicite de "Tromperie" (les rapports du Comité sont présentés à l'annexe C):
"En ce qui concerne l'immeuble "Centennial Towers", situé à Ottawa, le Comité a comparé le dernier témoignage des représentants du Ministère aux témoignages antérieurs (à la lumière du deuxième rapport du Comité, présenté en avril 1984). Lors des témoignages antérieurs, les fonctionnaires supérieurs du Ministère ont expliqué l'acquisition de l'immeuble par le besoin urgent d'abriter le Service canadien du renseignement de sécurité, sans faire mention de la participation du Ministre. Dans le plus récent témoignage, la décision d'acquérir l'immeuble a été entièrement attribuée au Ministre. Le Comité estime avoir reçu un témoignage trompeur."1.52 Si je rappelle cet incident, ce n'est pas parce que je désire commenter directement les constatations et les observations que j'ai livrées l'année dernière sur le ministère des Travaux publics. Le Comité des comptes publics a fait une étude de ces points.
1.53 Toutefois, cette remarque particulière du CCP que nous venons de citer nous renvoie à la question plus vaste de l'obligation de rendre compte des ministères. C'est le point qui m'intéresse. Il importe peu, juridiquement parlant, que ce soit les ministres ou les fonctionnaires des ministères qui soient à l'origine de la décision d'acquérir l'immeuble. En effet, dans notre système, les ministres sont ceux qui, en bout de ligne, doivent rendre compte, et sont responsables, de tout ce qui se passe dans leur ministère. Je suis cependant d'accord avec une observation de la Commission Lambert, formulée il y a six ans, selon laquelle l'application stricte de ce concept formel de la responsabilité ministérielle ne sert qu'à voiler la responsabilité réelle de ceux qui dirigent les activités quotidiennes.
1.54 Fait intéressant, ce rapport du CCP adressé à la Chambre des communes nous présente le cas de ministres qui ne peuvent rendre compte entièrement d'une décision du ministère parce qu'on ne leur a pas fourni une information complète. Le comité a d'ailleurs formulé la remarque suivante:
"Étant donné que les fonctionnaires sont tenus de bien renseigner les ministres, c'est avec inquiétude que le Comité a appris par témoignage, que les ministres, individuellement ou collectivement, ne disposent pas de tous les renseignements nécessaires au moment de prendre des décisions. À titre d'exemple, le Vérificateur général a fait savoir au Comité que les fonctionnaires du Ministère n'avaient pas mis les ministres du Conseil du Trésor au courant d'un "contrat global" visant la location à bail de plusieurs immeubles d'Ottawa appartenant à la société Campeau. Le Ministère a négocié les baux de ces immeubles dans le cadre d'un contrat global, mais les a soumis individuellement à l'approbation du Conseil du Trésor. Aussi, lorsque le Conseil du Trésor a donné une réponse qui ne correspondait pas à la position qu'avait prise le Ministère dans les négociations, de bonnes occasions ont été perdues et la Couronne a dû assumer un coût additionnel de 42 millions de dollars."1.55 C'est là un problème à deux tranchants, à l'image de l'obligation de rendre compte. Les députés pourraient croire que les fonctionnaires supérieurs d'un ministère ont pris d'eux-mêmes une décision importante alors qu'en réalité la décision venait du niveau ministériel. Les députés, dans une autre situation, peuvent croire que les ministres sont les auteurs véritables des décisions alors qu'en fait, les fonctionnaires du ministère ont non seulement pris seuls la décision mais, en plus, ils ont tenu les ministres en partie dans l'ignorance des mesures auxquelles ils avaient donné leur assentiment. Si l'on tient compte de tout cela, il est très difficile de faire le partage des responsabilités.
1.56 Revenons au cas de l'immeuble "Centennial Towers". Le comité désirait, dans ce cas, savoir qui, en fait, avait pris la décision d'acquérir l'immeuble. Selon les premiers renseignements que le comité avait obtenus, les fonctionnaires avaient demandé l'acquisition de l'immeuble en mettant l'accent sur les besoins opérationnels. Toutefois, selon les renseignements que le CCP a plus tard recueillis, cet immeuble avait été acquis à la suite d'une intervention ministérielle.
1.57 Mise à part la question de savoir, une fois le fait accompli, si cette acquisition constituait une sage utilisation des deniers publics, cette opération financière soulève pour les députés et, en réalité, pour tous les Canadiens, trois points importants.
1.58 En premier lieu, il est indéniable que les ministres ont le droit et le privilège de donner des directives relativement à une acquisition de ce genre. Ce principe est une des pierres angulaires de notre système parlementaire. Ce sont les fonctionnaires d'un ministère qui conseillent le ministre. C'est le ministre qui prend les décisions. Ce principe, reconnaît que les résultats visés par un gouvernement sont multiples. Dans certains cas, bien qu'il faille accorder toute l'attention voulue à l'optimisation des ressources, il est possible qu'un facteur social s'avère suffisamment important et ait préséance, au moment de la formulation de la décision finale, sur la recherche stricte de l'économie. Cette priorité sociale pourrait être d'accroître l'emploi dans une région donnée ou dans un secteur économique particulier. Notre système politique a évolué et il s'est transformé de manière à pouvoir répondre à la vaste gamme des besoins de la nation et des citoyens. C'est pour cette raison que les représentants du peuple sont élus. Notre destinée n'est pas entre les mains de bureaucrates ou de vérificateurs non élus. Et cela est fort bien.
1.59 Toutefois, l'obligation de rendre compte constitue un autre pilier de notre système et notre second point découle de ce processus. Les députés, pour assumer l'élément obligatoire de rendre compte qui se rattache à leur fonction, doivent connaître, cela est quasi évident, qui est l'auteur véritable de telle ou telle décision d'ordre opérationnel. En effet, le sens véritable d'une décision est très souvent fonction de la personne qui l'a prise. Le noeud du problème, dans l'affaire de l'immeuble "Centennial Towers", est le fait que les députés, comme l'indique le rapport du CCP, ont été induits en erreur au sujet des personnes responsables des décisions prises. Les députés ne peuvent faire l'examen, par exemple, de questions portant sur le juste souci de l'économie et de l'efficience lorsqu'une opération est menée à terme, tant qu'ils ne savent pas qui a pris telle ou telle décision et pourquoi. De manière plus précise, le Comité des comptes publics doit être en mesure de savoir qui a pris telle ou telle décision d'ordre opérationnel, qui a conseillé l'auteur de la décision et quelle était la nature des conseils prodigués.
1.60 Ce même problème de ne pas savoir pratiquement qui fournit les conseils et qui prend les décisions touche au coeur de mon rapport au Parlement. La Loi sur le vérificateur général exige que je signale les cas où les deniers publics ont été dépensés sans juste souci d'économie ou d'efficience ainsi que les cas où des sommes d'argent ont été utilisées à des fins autres que celles auxquelles le Parlement les avaient affectées. Le Comité des comptes publics compte sur ce Bureau pour obtenir ces renseignements. Cette tâche peut s'avérer très difficile lorsque les raisons véritables qui sous-tendent une décision ont été voilées.
1.61 Dans le Rapport de cette année, le chapitre 13, qui traite de notre vérification intégrée auprès de l'Administration des transports aériens du ministère des Transports, donne un exemple de ce genre de difficultés.
1.62 Au cours de cette vérification, nous avons examiné le rendement financier des aéroports canadiens présumément autofinancés. Il s'agit des 23 aéroports internationaux et nationaux dont les opérations financières sont effectuées dans le cadre du Fonds renouvelable des aéroports autonomes. L'objectif du ministère, clairement indiqué au Parlement dans le Budget des dépenses, est d'établir et d'exploiter ces aéroports de manière à ce qu'ils puissent recouvrer tous leurs frais.
1.63 Toutefois, nos vérificateurs ont constaté, en se fondant sur la politique de recouvrement des coûts établie par le ministère, politique qui vise le recouvrement des coûts en capital et de certains coûts indirects, que non seulement les aéroports n'étaient pas autofinancés - en effet, 21 des 23 aéroports n'avaient pu faire leurs frais en 1984-1985 et on estimait le déficit global à 107 millions de dollars mais qu'en outre, toute une gamme d'investissements importants dans les installations aéroportuaires et dans des travaux d'agrandissement avaient été effectués sans justification au plan de la rentabilité commerciale et sans presque aucune possibilité de recouvrement complet des coûts.
1.64 Je dois en conclure, et cela tombe sous le sens, que plusieurs de ces investissements ont été effectués pour des raisons autres que des besoins strictement reliés aux transports.
1.65 Prenons le cas des travaux d'agrandissement de l'aéroport de Hamilton approuvés par le Conseil du Trésor en 1982. Nos vérificateurs, lorsqu'ils ont mis en doute ce qui leur semblait être des prévisions désuètes et incertaines sur lesquelles on s'était appuyé pour établir des projections trop optimistes de l'accroissement du trafic aérien et à cause desquelles il y avait eu sous-estimation importante des pertes probables, se sont vu dire par les fonctionnaires du ministère qu'aucune analyse plus poussée n'avait été effectuée parce que le Cabinet, en 1980, avait déjà donné son accord de principe à la réalisation des travaux.
1.66 Les députés, s'ils ne connaissent pas les motifs véritables qui justifient les décisions qui ont été prises, ne peuvent d'aucune façon vérifier s'il y a optimisation des ressources ou si les objectifs visés ont été atteints.
1.67 Je tiens à rappeler une fois de plus que je ne mets pas en doute le bien-fondé de la décision politique d'améliorer cet aéroport. Ce qui m'inquiète est le fait que la Chambre des communes n'a, en aucun temps, été avisée du fait que ces dépenses avaient été engagées pour des raisons autres que la nécessité de répondre aux besoins d'un système de transport aérien ou du fait que ces investissements visaient, au moins en partie, la réalisation d'objectifs économiques ou politiques plus vastes.
1.68 Ce genre de situation a des répercussions sur mon propre rapport, lorsqu'il touche la crédibilité de l'information que je transmets au Parlement. S'il est pratique courante dans les ministères de ne pas consigner les situations où l'intervention du ministre a obligé les hauts fonctionnaires d'un ministère à effectuer une opération donnée et, de même, si la raison qui justifie l'opération, consignée et remise à mes vérificateurs, est autre que la raison réelle, l'information que je transmettrai au Parlement à ce sujet pourrait avoir de fortes chances d'être dangereusement incomplète. Il faut également se rappeler que les questions que je juge devoir signaler au Parlement, en raison de leur importance, sont habituellement des lacunes ou des déficiences qui amènent les vérificateurs à critiquer certaines mesures prises par les ministères. Les critiques, et par la suite l'attention du Comité des comptes publics, auront tendance à être centrées sur les présumés responsables, c'est-à-dire le personnel non élu d'un ministère. Le processus de l'obligation de rendre compte sera compromis si la décision prise est le fruit de l'intervention, non consignée au dossier, d'un ministre et si elle a été prise pour des raisons différentes de celles qui sont indiquées au dossier que consulte le CCP. Il est également possible, malheureusement, que mes vérificateurs et le CCP, parce que l'information qu'ils ont reçue était incomplète, aient ainsi dépensé de précieux deniers publics sans avoir pu trouver la cause réelle d'une situation donnée.
1.69 Cette observation vaut également dans la situation inverse, c'est-à-dire dans les cas embrouillés où les hauts fonctionnaires du ministère ont été les véritables décideurs. Les députés devraient alors pouvoir, sans entrave d'aucune sorte, exiger de ces fonctionnaires, y compris les sous-ministres et les hauts fonctionnaires qui ont quitté leurs postes, qu'ils rendent compte des décisions prises et des gestes posés. Il faudrait que les personnes appelées à témoigner devant le CCP soient celles qui connaissent le mieux les questions qui font l'objet d'un examen.
1.70 Le Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes a abordé un autre volet de la question de l'obligation de rendre compte. Il a déclaré, entre autres, ce qui suit:
"La notion selon laquelle le ministre doit être responsable de tout ce qui se passe dans son ministère était peut-être réaliste à une certaine époque, mais elle a depuis longtemps cessé de refléter la réalité. Comme le ministre ne peut absolument pas être au courant de tout, la doctrine de la responsabilité ministérielle limite la responsabilité de celui qui devrait être tenu responsable, à savoir le plus haut fonctionnaire du ministère.
Nous avons entendu de nombreux arguments en faveur d'une nouvelle doctrine voulant que le sous-ministre soit responsable de toutes les questions d'ordre administratif, notamment de l'application de la politique du ministère. Cette doctrine préciserait les obligations des hauts fonctionnaires, y compris celles de témoigner devant les comités parlementaires sur les questions d'ordre administratif. Les sous-ministres seraient donc appelés à comparaître régulièrement devant les comités. Grâce à ces contacts suivis et ouverts avec les hauts fonctionnaires, les députés pourront se faire une idée plus réaliste des pratiques administratives et mieux cerner les différents domaines de responsabilité."1.71 Cette déclaration a trait au dernier des trois points importants qui se dégagent d'exemples comme les acquisitions d'immeubles par les Travaux publics et l'agrandissement de l'aéroport de Hamilton par le ministère des Transports. Le problème est le suivant: ce genre de prise de décision risque de saper plusieurs des règles de conduite, des procédés de contrôles et d'obligation de rendre compte greffés au système des dépenses, au cours des 10 dernières années. Le but de ces efforts était de créer un climat en vertu duquel des ministères et autres organismes seraient de plus en plus sensibilisés à l'importance du contrôle des coûts et accepteraient la responsabilité constante de l'utilisation économique et efficiente des ressources.
1.72 Il faut qu'une distinction précise soit établie entre les interventions pour lesquelles les fonctionnaires d'un ministère sont directement responsables et celles dont le ministre est uniquement responsable. Sinon, la répartition des responsabilités, au sein du ministère, deviendra une réalité imprécise et confuse et l'on risque de compromettre, pour le personnel, à tous les niveaux, l'incitation à gérer les affaires du ministère avec le souci de l'économie et des coûts.
1.73 Notre vérification du ministère de l'Expansion industrielle régionale (MEIR), dont traite le chapitre 12, donne une autre vision des problèmes qui surgissent lorsqu'il y a absence de critères précis pour des projets déterminés et absence de procédés de contrôle visant à assurer le respect des textes réglementaires qui régissent les programmes.
1.74 Les programmes du MEIR, pour la plupart, ont un caractère très discrétionnaire. Le ministre peut, dans une large mesure, accepter ou rejeter les projets qui lui sont soumis. Une fraction importante des pouvoirs d'approbation a été déléguée au personnel du ministère. La marge de manoeuvre qu'offrent les programmes du MEIR, ainsi que la décentralisation du ministère, imposent à la direction de ce dernier qu'elle instaure des procédés efficaces d'orientation et de révision des activités de programme et qu'elle obtienne des renseignements complets et exacts sur ces activités. C'est pourtant dans ces secteurs que nous avons relevé des problèmes.
1.75 L'absence de critères de programmes bien définis et de renseignements de bonne qualité rend difficile la responsabilité d'assurer une sage utilisation des deniers publics.
1.76 Lorsque tant de programmes sont de nature discrétionnaire et que la documentation y afférente est si incomplète, la tâche complexe de déterminer qui devra rendre compte de programmes particuliers devient pratiquement impossible.
1.77 En 1975, le rapport du Comité indépendant de révision sur les fonctions du vérificateur général du Canada soulignait que l'obligation de rendre compte qu'avait la fonction publique en matière d'efficience administrative manquait de précision.
1.78 En 1979, la Commission royale sur la gestion financière et l'imputabilité a déclaré qu'au lieu de la confusion et de la dispersion actuelles au sujet de l'obligation de rendre compte, il fallait trouver le moyen de rendre les sous-ministres comptables de leurs actes. Elle ajoutait qu'à moins de définir les responsabilités de sous-ministres, la délégation des pouvoirs de la direction ne pourrait jamais encadrer de façon suffisante les responsabilités individuelles et collectives des ministres.
1.79 Or, dans le Deuxième rapport qu'il a présenté à la Chambre des communes cette année, et auquel j'ai déjà fait référence, le CCP déclare qu'il est de plus en plus évident que des contrôles plus serrés doivent être mis en place au Conseil du Trésor et dans les ministères et organismes pour assurer la conformité avec les règlements, les politiques et les directives du gouvernement.
1.80 Si les responsabilités de sous-ministres doivent être définies avec plus de précision, il m'apparaît que la principale exigence consiste à établir clairement l'obligation qu'a le sous-ministre de s'assurer que toutes les questions financières pertinentes sont prises en considération et signalées aux ministres. Ces considérations comprennent la nécessité d'économiser et, partant, d'éviter le gaspillage ou les extravagances. Si le ministère envisage un plan d'action qui met en cause la prudence et l'économie de gestion, il incombe au sous-ministre d'en faire part au ministre et de lui offrir des conseils appropriés. Si ces conseils sont rejetés, le sous-ministre a encore l'obligation de s'assurer que les conseils et la décision du ministre d'y passer outre sont dûment consignés. Interrogé là-dessus par le Comité des comptes publics, le sous-ministre doit souligner qu'il s'agissait d'une décision du ministre.
1.81 Bien que cette clarification des responsabilités du sous-ministre pourrait ne pas constituer une réponse complète à tous les problèmes qui concernent l'obligation de rendre compte, il est clair que si une documentation officielle sur la transaction à propos de l'immeuble Centennial Towers avait été mise à la disposition de nos vérificateurs et du Comité des comptes publics, on aurait pu économiser beaucoup de temps et d'argent, et éviter des témoignages contradictoires.
1.82 Dans une perspective plus vaste, les députés disposeraient de bien meilleurs renseignements sur ceux qui, au gouvernement, prennent les décisions concernant les programmes, les acquisitions et les transactions et sur la raison de ces décisions.
1.83 Je propose une analogie. Lorsqu'un navire s'échoue sur un rocher ou un banc de sable, les premiers éléments que doit connaître la commission d'enquête qui en résulte sont le responsable du navire au moment du naufrage de même que le but et l'itinéraire du voyage. Lorsque le Comité des comptes publics examine le programme d'un ministère, il arrive trop souvent qu'il ne sache pas qui en était responsable et qui prenait les décisions; souvent, il ne sait pas bien non plus pourquoi on entreprenait le programme.
1.84 S'ils ne disposent pas de ces renseignements, les députés peuvent à peine entreprendre leur tâche qui consiste en un examen rigoureux des politiques et programmes du gouvernement.
1.86 À mon avis, en révisant la nouvelle façon de présenter le Budget des dépenses, et en la mettant en vigueur, le Bureau du contrôleur général a accompli un travail réfléchi et précieux pour tous les députés.
1.87 L'aspect le plus significatif de la révision a été l'introduction de plans de dépenses détaillés pour chacun des grands programmes des ministères. Appelé Partie III, ce volet vient compléter le plan de dépenses global du gouvernement (Partie I) et le Budget des dépenses principal des ministères (Partie II) en fournissant le détail des initiatives prévues et des résultats réels, des dépenses qui s'y rattachent, d'autres données sur le rendement qui permettent de justifier les ressources demandées et des renseignements de base pour donner une idée suffisante de chaque programme. Un aspect de la Partie III revête une importance particulière pour le député, préoccupé plus encore par l'avenir que par le passé, en ce qu'elle est conçue pour présenter des projections et des prévisions en fonction du rendement réel des programmes au cours des années précédentes. Il est possible que ces données sur le rendement aient été renforcées par un engagement qu'a pris le gouvernement en 1984 et selon lequel il intégrerait à la Partie III des données sur l'évaluation des programmes. Cette mesure fait suite à une recommandation que renfermait notre Rapport de 1983, à savoir que le Bureau du contrôleur général devrait s'assurer que la Partie III du Budget des dépenses mentionne et incorpore les constatations découlant des études d'évaluation qui portent sur le rendement des programmes et sur la gestion des ressources.
1.88 La Partie III améliorée a de bonnes chances d'être utile aux députés qui m'ont déclaré avoir besoin de renseignements exacts et bien présentés sur les activités du gouvernement. Ils veulent que les objectifs soient présentés de telle manière qu'ils puissent être mesurés ultérieurement en fonction des résultats. Ils veulent des délais précis pour l'exécution des nouveaux projets. Ils veulent une justification réaliste et précise des ressources demandées. Ils veulent des données sur le rendement. Les programmes antérieurs dans le même domaine stratégique ont-ils été mis en oeuvre avec succès? Ont-ils répondu aux attentes? Ont-ils bien servi le public? Ont-ils su optimiser les ressources payées en faveur du contribuable? On devrait retrouver tous ces renseignements dans la Partie III du Budget des dépenses révisé.
1.89 La Partie III peut éventuellement avoir des répercussions considérables sur le travail de notre Bureau. Tout comme une vérification financière peut rassurer sur l'information présentée dans les états financiers, la vérification intégrée que pratique mon Bureau peut rassurer les députés quant à la fidélité des données sur le rendement fournies dans la Partie III. Interrogés par des membres de notre Direction de l'évaluation de programmes et de la vérification interne, les députés ont recommandé que le vérificateur général examine des moyens d'apporter un appui aux comités permanents en rattachant les constatations des vérificateurs aux présentations budgétaires et en aidant les comités à établir un lien entre les renseignements que renferment nos rapports annuels, les rapports annuels des ministères et les comptes publics.
1.90 Cette recommandation soulève des questions très importantes. Il faudrait des ressources énormes pour accomplir chaque année une tâche de cette envergure dans tous les ministères. Encore une fois, l'idée que mon Bureau fournisse régulièrement de l'information à d'autres comités parlementaires que celui des Comptes publics est nouvelle. J'en reconnais toutefois tout le potentiel. Le gouvernement fournirait aux députés des données complètes et fiables dans la Partie III et le Bureau du vérificateur général pourrait évaluer la justesse de leur présentation et leur solidité, surtout par rapport aux activités des années antérieures. J'examinerai ce concept avec beaucoup d'attention.
1.91 De fait, dans nos vérifications intégrées cycliques, nous nous sommes quelque peu gardés jusqu'à maintenant d'examiner la Partie III avec autant de rigueur. Nous reconnaissions que les ministères sont encore en voie d'acquérir l'expérience de la présentation de l'information voulue dans la Partie III du Budget.
1.92 Nous nous sommes peut-être abstenus trop longtemps. Notre rapport de cette année renferme la preuve que l'information que l'on retrouve dans la Partie III est en deçà de ce qu'elle pourrait être.
1.93 Plus tôt cette année, à la suite des audiences du CCP sur la vérification intégrée du ministère de la Défense nationale (MDN), qui apparaissait dans notre Rapport de 1984, ce comité a jugé nécessaire de recommander au Parlement que le ministère indique dans la Partie III du Budget les objectifs non militaires de tous ses grands projets d'immobilisations. Le comité veut également que la Partie III du MDN renferme des renseignements sur la mesure dans laquelle ces objectifs non militaires ont été atteints. Il semble indiquer par là que le ministère n'est pas allé assez loin lorsqu'il a présenté dans la Partie III les détails de ses objectifs.
1.94 Également à titre d'illustration, notre vérification de la gestion des régimes publics de retraite (chapitre 4) révèle que l'information financière que le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social a fournie dans la Partie III tend actuellement à se détériorer depuis l'introduction de ce volet durant l'exercice 1982-1983.
1.95 Notre vérification de la gestion des régimes publics de retraite signale également deux lacunes, dans la Partie III, qui touchent tous les ministères et qui diminuent son utilité pour les députés. En premier lieu, les taux d'inflation et les taux de participation au régime - hypothèses clés pour la prévision des coûts futurs des régimes de pension - ne sont pas divulgués dans la Partie III. En second lieu, les données sur les dépenses fiscales - élément crucial des prestations de retraite - en sont également exclues. L'ironie veut que ces renseignements y aient été présentés jusqu'à il y a deux ans.
1.96 Un thème majeur de notre étude des entreprises mixtes et en coparticipation (chapitre 5) est la qualité de l'information présentée au Parlement; je discute divers aspects de cette étude un peu plus loin dans le présent chapitre. Pour ce qui est de mes préoccupations au sujet du Budget, il convient quand même de noter que les données qui viennent étayer le Budget relativement aux sociétés d'État, telles que les descriptions de programmes et les objectifs des projets d'immobilisations, sont absentes lorsqu'il s'agit des entreprises mixtes et en coparticipation. Bien qu'il faille en venir à des décisions concernant l'à-propos de la publication de certains renseignements dans le Budget au sujet d'entreprises auxquelles participent d'autres actionnaires, les députés doivent avoir en main une information suffisante pour décider de la pertinence de la dépense des deniers publics et obliger le gouvernement à en rendre compte.
1.97 Le chapitre 6 sur la Commission de la Fonction publique fait référence à l'insuffisance de la description des objectifs, présentés dans le Budget, concernant ses principales activités.
1.98 Notre vérification du ministère de l'Expansion industrielle régionale renvoie à des problèmes d'obligation de rendre compte en ce qui concerne l'Office canadien pour un renouveau industriel. Nous avons constaté entre autres que, jusqu'à 1985-1986, le Budget principal du ministère ne faisait pas mention de l'Office de façon explicite. Il est toutefois encourageant de noter que le ministère en reconnaît l'existence à un certain nombre d'endroits de la Partie III de son budget pour 1985-1986.
1.99 Je suis également heureux que nos équipes de vérification puissent, dans leurs travaux permanents, discerner un certain nombre de réelles tentatives de conformité avec les exigences du Conseil du Trésor. Bien qu'il y ait encore des insuffisances et un manque d'intégralité, on doit voir cela dans le contexte de programmes vastes et très complexes.
1.100 Ceci m'amène à dire que je sais combien il est difficile de bien préparer une Partie III de qualité. Le Bureau du contrôleur général a fait un travail de première classe au cours des six dernières années pour définir l'information qu'il faut inclure dans la Partie III et en déterminer la présentation. La tâche n'a pas été facile. On peut comparer le problème à celui de fournir des données financières sommaires pour le secteur public, celui-là même qui a posé un si grand défi à notre équipe chargée de l'Étude sur les rapports financiers des gouvernements fédéraux et à d'autres équipes. Il y a même encore moins de précédents pour ce qui est de la Partie III du Budget et la tâche de déterminer la meilleure façon de présenter l'information non financière qui se rattache aux prévisions de dépenses que requiert la Partie III représente certainement un défi aussi grand que l'amélioration des états financiers sommaires.
1.101 Mais pour difficile que soit son établissement, la Partie III constituera éventuellement le meilleur instrument des députés pour saisir la nature et l'importance de programmes particuliers et pour en évaluer l'incidence et l'efficacité.
1.102 En signalant les exemples tirés de nos rapports, j'aimerais qu'il soit bien entendu que nous n'avons procédé à aucun examen approfondi ni à une étude d'envergure gouvernementale de la Partie III. Il se pourrait que les faiblesses mentionnées soient des cas isolés. Je sais également que le Bureau du contrôleur général surveille la mise en oeuvre de la Partie III et je veux qu'il soit clair que je ne fais pas la critique de ce travail. Par contre, je demeure préoccupé par les exemples signalés dans le rapport de cette année.
1.103 Qu'il me soit permis de dire qu'un certain nombre d'éléments pourraient engendrer ces insuffisances. Pour être juste, la production de la Partie III est encore chose nouvelle; on poursuit toujours la discussion sur la quantité et le détail de l'information à publier. J'ai toutefois l'impression que les députés n'examinent que rarement la Partie III en détail et en profondeur. De fait, nos vérificateurs ont fait savoir que certains dirigeants de ministères leur ont dit qu'ils ne prenaient pas la peine d'établir des chiffres et des pronostics complets pour la Partie III parce que personne n'y prête beaucoup d'attention. Cela pourrait inciter ceux qui la préparent à les considérer plus comme des documents de justification que comme des documents dont ils doivent rendre compte. L'impression que personne ne porte une attention détaillée à la Partie III pourrait faire en sorte qu'elle ne soit pas élaborée à un niveau aussi élevé des ministères qu'elle pourrait l'être.
1.104 Quelle qu'en soit la cause, toute réduction de la fiabilité, de l'exactitude et de la cohérence de la Partie III non seulement émousse ce qui constitue probablement l'un des outils informatifs les plus efficaces à la disposition des députés mais annule également de nombreuses années de travail - et des sommes considérables - dépensées à tenter de fournir au Parlement une idée claire et détaillée des programmes envisagés ainsi que des renseignements sur le rendement de ces programmes, en regard des projections énoncées dans la Partie III des années précédentes.
1.105 Il me semble qu'il y a deux mesures à prendre pour que le Budget des dépenses révisé, surtout la Partie III, réalise tout son potentiel et justifie la somme de travail énorme qu'il a fallu abattre pour le mener à bien.
1.106 D'abord, je fais savoir que mon Bureau considérera chaque Partie III comme un document essentiel dont il faut rendre compte. Dans nos vérifications intégrées cycliques, nous continuerons de comparer les programmes et activités réels des ministères aux descriptions que l'on en fait dans la Partie III. Aussi, comme je le disais, nous examinerons de très près les répercussions qu'auront sur notre travail la vérification spécifique des données sur le rendement, y compris les constatations et les conclusions sur l'évaluation des programmes. Je reconnais que notre travail dans ce domaine a l'avantage éventuel de fournir aux députés l'assurance que les données sont fiables et qu'on a réalisé l'optimisation dans les programmes.
1.107 La deuxième mesure - plus vitale encore que la première - à envisager pour que la Partie III soit aussi efficace qu'elle puisse l'être consiste dans l'intervention des députés auprès des ministères pour leur expliquer que la Partie III constitue un outil de renseignements indispensable à leur travail et qu'ils ont l'intention d'y accorder la plus haute priorité et la plus grande attention.
1.108 Il n'y a pas de doute que si la Chambre des communes entreprend un tant soit peu la restructuration de ses comités permanents, comme le propose le Comité spécial sur la réforme de la Chambre, l'information que renferme la Partie III du Budget sera essentielle. Si cette information n'est pas opportune, exacte et complète, le travail des comités permanents proposés en sera compromis. Ce serait comme construire une magnifique nouvelle bibliothèque et de n'en point garnir les rayons.
1.110 Ce principe constituait le fondement des préoccupations de ce Bureau, exprimées dans ses rapports annuels successifs - avec une vigueur particulière en 1982 - à savoir qu'un mécanisme doit être mis en place pour obliger les sociétés d'État à rendre des comptes au Parlement.
1.111 Les modifications de 1984 à la Loi sur l'administration financière (LAF) relativement aux sociétés propriété de l'État ont énormément contribué à intéresser le Parlement plus étroitement à la création et au financement des dites sociétés et à leur obligation de rendre compte de leurs activités. Ces modifications prévoient que les députés seront entièrement renseignés sur les objectifs de chaque société d'État et qu'ils bénéficieront de l'acheminement systématique d'une information opportune et pertinente qui leur permettra de juger si une société a atteint ou non les objectifs qu'elle a énoncés.
1.112 Ces modifications à la LAF ne visent cependant pas les entreprises dont le gouvernement fédéral partage la propriété avec d'autres participants.
1.113 Notre Rapport de 1982 recommandait que le Parlement accorde une attention à ces entreprises mixtes et en coparticipation et, j'ai observé que, dans le chapitre 1 de notre Rapport de l'an dernier, nous avions entrepris une étude de leur obligation de rendre compte au Parlement et au gouvernement, puisque les modifications à la loi ne visaient pas - et n'étaient pas destinées à viser - les questions de contrôle de ces sociétés et de leur obligation de rendre des comptes. Nos constatations apparaissent dans le chapitre 5 du présent Rapport.
1.114 Dans le cadre de toute discussion des besoins en information des députés, il est particulièrement intéressant de noter l'accent que le chapitre met sur la quantité et sur la qualité de l'information mise à la disposition du Parlement sur l'existence, la nature et l'importance des entreprises mixtes et en coparticipation dont le gouvernement fédéral est en partie propriétaire.
1.115 Je suis préoccupé par notre évaluation globale qui veut "que les renseignements financiers et autres fournis au Parlement sont fragmentes et incomplets". Et même si les investissements sont loin d'atteindre l'importance de ceux des sociétés d'État, j'espère que le Comité des comptes publics examinera toute la question d'un mécanisme approprié qui oblige les entreprises mixtes et en coparticipation à rendre compte de leurs activités.
1.116 Il est d'autant plus urgent d'améliorer la nature et la quantité de l'information présentée au Parlement au sujet des sociétés dont le gouvernement possède moins de 100 p. 100 de l'avoir, si l'on tient compte du fait que le gouvernement a déclaré avoir l'intention de rationaliser les intérêts qu'il détient dans les sociétés en transférant au secteur privé les sociétés d'État qui ne poursuivent plus de politique d'intérêt public.
1.117 Dans certains cas, la privatisation d'une société d'État pourrait très bien signifier que le gouvernement ne s'est départi que d'une partie des actions qu'il y détenait. Il n'en reste pas moins que cette société est soustraite au mécanisme de contrôle et d'obligation de rendre compte prévu par les modifications à la Loi sur l'administration financière. Elle deviendrait plutôt une entreprise mixte et en coparticipation et les renseignements à son sujet dont disposerait le Parlement - comme le démontre clairement le chapitre 5 - pourraient très bien être insuffisants et insatisfaisants.
1.118 Ce transfert potentiel d'entités, dans lesquelles des quantités considérables de deniers publics sont investies, d'un cadre structuré d'obligation de rendre compte de leurs activités à un autre qui les y contraint moins est une question qui nous rend mal à l'aise.
1.119 Le Bureau a largement contribué à l'élaboration des dispositions relatives à la vérification que renferment les modifications de 1984 à la LAF. Ce sera un sujet de grande préoccupation pour moi - et pour les députés aussi, j'en suis sûr - que d'importantes sociétés d'État se soustraient à l'obligation de rendre compte prévue par cette loi alors que des fonds publics considérables y sont encore investis. Bien entendu, la privatisation complète des sociétés élimine ce genre de problème. C'est leur privatisation partielle qui soulève la question de leur obligation de rendre des comptes.
1.120 Comme d'autres pays l'ont réalisé, il n'est pas plus facile pour un gouvernement de se départir que de se porter acquéreur d'une entité. Dans le cas de l'achat de Petrofina Canada Inc. par Petro-Canada, j'ai indiqué, on ne peut plus clairement, que lorsqu'on utilise des deniers publics pour acquérir des éléments d'actif et des actions, il faut que le Parlement ait l'assurance que pour ce faire, il y a eu optimisation des ressources.
1.121 De même, lorsque l'État se départit de son actif et de ses actions - soit des centaines de millions, voire des milliards de dollars - le Parlement doit être suffisamment renseigné, à la fois des intentions du gouvernement en ce qui concerne les buts visés par cette cession particulière, et des résultats qu'il a obtenus. Les députés sont en droit de disposer d'une information qualitative et quantitative précise sur les buts visés par chaque liquidation et sur les résultats réels que l'on a atteints. Ils ont aussi le droit de connaître le montant et la forme des recettes qui s'inscrivent ou reviennent au trésor public.
1.122 Étant donné ce que j'énonce plus loin, au sujet des dépenses fiscales, il faut apporter un soin particulier à l'examen de toute remise ou disposition fiscale spéciale qui s'imbrique dans la cession de ces éléments d'actif du gouvernement.
1.123 À cela se rattache un important élément qui touche l'information destinée au Parlement. Le volume III des Comptes publics doit être remplacé par le "Rapport annuel au Parlement sur les sociétés d'État et les autres sociétés en coparticipation du Canada".
1.124 Non seulement ce remplacement permet-il d'éliminer le volume III des Comptes publics, mais je remarque aussi avec plaisir que le gouvernement transmettra les nouveaux rapports sur les sociétés d'État au Comité des comptes publics. Cela signifie que le CCP sera saisi de renseignements importants sur les sociétés d'État, de sorte que son rôle essentiel de surveillance de toutes les facettes des dépenses publiques demeurera intact.
1.126 En mai et juin derniers, le Comité des comptes publics a examiné ce programme en détail, en entendant les témoignages des dirigeants des ministères des Finances et de Revenu Canada, Impôt. Les audiences ont permis de faire la lumière sur au moins une chose: il est extrêmement difficile de percer les complexités et les ramifications du programme et du montant prohibitif des recettes auxquelles on a renoncé.
1.127 En faisant un sondage des demandes des utilisateurs en rapport avec l'Étude sur les rapports financiers des gouvernements fédéraux, nous avons demandé à certains députés s'ils avaient besoin de renseignements sur les dépenses fiscales. Ils ont répondu que sans ces renseignements, il leur était impossible d'évaluer l'enjeu des politiques socio-économiques du gouvernement. Ils ont suggéré que l'on trouve une méthode qui permette d'exposer ensemble les dépenses directes et les dépenses fiscales qui se rapportent à des politiques et à des programmes.
1.128 Lorsqu'il a présenté son budget en mai dernier, le ministre des Finances a indiqué que le Groupe de travail ministériel chargé de l'examen des programmes revoyait de près le coût des stimulants fiscaux pour déterminer, entre autres choses, si certains d'entre eux valent bien la perte de revenu que les autres contribuables doivent endosser. Et, puisque les députés disent avoir besoin de plus d'information, je prends acte avec plaisir de l'intention du ministre de publier un compte rendu détaillé de ce que nous coûtent les mesures fiscales que l'on envisage.
1.129 Dans l'intervalle, deux questions dont nous discutons dans le chapitre 3 du présent Rapport, intitulé Notes de vérification, viennent relancer le fait que les députés ne bénéficient pas d'une information suffisante sur des problèmes souvent très complexes qui entourent la renonciation du gouvernement à des recettes fiscales.
1.130 La première a trait à un décret de remise d'impôt que le ministère des Finances a émis à Dome Petroleum et à ses filiales en rapport avec ses coûts de financement qui découlent de son acquisition de la Hudson's Bay Oil and Gas Company Limited.
1.131 Qu'il soit très clair - comme il l'a été plus haut dans un autre contexte - que je ne remets pas du tout en question la politique ou le privilège légal du ministère des Finances d'émettre un décret de remise. L'article 17 de la Loi sur l'administration financière prévoit une telle mesure. Cependant, je ne suis pas du tout certain que lorsque le Parlement a adopté cette loi, les députés prévoyaient un décret de remise de l'envergure de celui qui pourrait éventuellement s'appliquer au cas de la Dome.
1.132 Cette remise d'impôt a été accordée le 5 février 1985. Les recettes fiscales auxquelles on a renoncé pourraient s'élever à un milliard de dollars.
1.133 Je n'en mets pas en doute la légalité, mais cela me préoccupe grandement que le ministère des Finances, en invoquant l'article 17 de la LAF, ait présenté une recommandation au Conseil du Trésor prévoyant la remise d'un montant possible de un milliard de dollars sans que la Chambre des communes ait eu vraiment l'occasion d'en être avisée ou d'en discuter au préalable, si ce n'est par le truchement d'un communiqué de presse remis aux députés par le gouvernement pour annoncer son intention d'émettre le décret de remise.
1.134 Il y a quelque chose qui ne tourne pas rond du tout lorsqu'un système permet que l'on prenne une décision stratégique de l'ordre de un milliard de dollars par voie de dépense fiscale sans que le Parlement obtienne l'information suffisante sur l'opération. Après tout, c'est de deniers publics qu'il s'agit, l'argent des contribuables qui élisent les députés pour protéger leurs intérêts.
1.135 Mais ça ne s'arrête pas là. Les complexités et les incertitudes qui entourent la rentabilité future de la Dome ont apparemment persuadé le ministère des Finances de ne pas évaluer ce qu'il en coûterait au gouvernement du Canada pour cette remise d'impôt. Cette remise d'impôt à la Dome sera signalée dans les Comptes publics comme information supplémentaire, aux termes de l'article 17(8) de la LAF, mais cela signifie qu'il n'y aura aucune indication de ses répercussions au plan monétaire. La remise, pour l'exercice 1985-1986, n'a pas encore été calculée. Il n'est pas certain qu'à l'avenir, Revenu Canada, Impôt indiquera les coûts liés à la remise d'impôt de l'année en cours. Tout cela laisse les députés avec fort peu d'information.
1.136 Puisque les états financiers du gouvernement du Canada ne reflètent que la perception des recettes nettes - excluant toute référence aux dépenses fiscales - on n'y retrouvera aucune indication de ce qui constitue une opération financière qui pourrait atteindre éventuellement le milliard de dollars.
1.137 Il y a deux volets aux droits et aux devoirs qu'ont les députés devant l'engagement des deniers publics par le gouvernement. En premier lieu, il leur incombe d'examiner et de débattre les dépenses avant qu'elles ne soient engagées. Dans ce cas-ci, cela ne s'est pas produit. Les députés ne savaient que de façon très sommaire que l'on envisageait le décret de remise. En deuxième lieu, il incombe aussi aux députés de s'assurer que le gouvernement rend compte de chacune de ses opérations fiscales. Ici non plus, il n'y aura pas de compte rendu complet de la situation.
1.138 Le chapitre 3 du présent Rapport fournit une autre illustration de ma préoccupation incessante devant le recours aux dépenses fiscales et surtout du fait que les députés reçoivent une information insuffisante. Il traite d'un aspect de l'acquisition de Petrofina par Petro-Canada en 1981.
1.139 Les incidences fiscales de l'acquisition soulèvent des questions extrêmement graves qui sont toutes décrites dans la note de vérification, au chapitre 3. Mais ce qui retient mon attention ici - dans mon appréciation de l'insuffisance de l'information remise aux députés - c'est qu'en 1984, le Parlement a adopté des modifications à la Loi de l'impôt sur le revenu qui pourraient bien permettre à Petro-Canada, en relation avec son acquisition de Petrofina en 1981, de réaliser des bénéfices s'élevant à des centaines de millions de dollars en réduction d'impôt; les députés ne savaient pas - et n'avaient aucun moyen de le savoir - que ces énormes avantages fiscaux pourraient revenir à Petro-Canada, lorsqu'ils ont adopté la loi en question.
1.140 À cause du fait que l'on ne divulgue pas certaines dispositions fiscales sélectives, elles échappent trop souvent à l'examen rigoureux des députés. On peut se rendre compte que je n'exagérais pas lorsque j'ai dit l'année dernière que les dépenses fiscales constituent un énorme budget caché dans les affaires financières du Canada.
1.141 Un Parlement soucieux de ses dépenses se compare à une équipe d'ingénieurs qui essaient de concevoir une automobile plus économique en combustible. Ils croient avoir réussi, jusqu'au moment où le moteur recommence à consommer autant d'essence qu'avant. Ils ne comprennent pas le problème jusqu'à ce qu'ils découvrent que le fond du réservoir a été troué comme une passoire. C'est trop souvent, hélas! ce qui arrive avec les dépenses fiscales. Les recettes s'écoulent et les députés ne s'en aperçoivent que lorsqu'il est trop tard.
1.142 Bien que je me réjouisse de l'engagement qu'a pris le ministre des Finances de publier un compte rendu détaillé du coût des mesures fiscales envisagées, je crois qu'en raison de leur caractère indirect, ni les avantages de l'impôt sur le revenu pouvant éventuellement être perçus par le biais du décret de remise émis à la Dome ni les avantages fiscaux qui pourraient découler de l'acquisition de Petrofina par Petro-Canada n'apparaîtraient dans un tel compte-rendu.
1.143 J'ai signalé l'année dernière que j'avais lancé un projet de vérification pour examiner les questions complexes de conformité et d'obligation de rendre compte que soulevait le recours aux dépenses fiscales. Les deux notes de vérification du chapitre 3 auxquelles j'ai fait référence découlent de ce travail incessant. L'an prochain, je présenterai un compte rendu plus complet sur la question des dépenses fiscales.
1.145 Nous laissons de plus en plus derrière nous l'âge industriel pour entrer dans celui de l'information. Cela n'est nulle part plus évident que dans le secteur public. Les gouvernements sont plongés dans l'information. Ce n'est pas par hasard que le rôle croissant du secteur public dans les économies de nombreux pays post-industrialisés colle de si près à l'évolution de l'information comme ressource sans cesse grandissante dans ces sociétés. Ce n'est pas non plus une coïncidence que les questions liées à l'information continuent de susciter la controverse sur la place publique: l'accès à l'information; la protection des renseignements personnels que détiennent les gouvernements; la fuite de documents qui renferment des données confidentielles sur les politiques d'intérêt public. Les répercussions des techniques de pointe sur l'emploi, et les incidences des systèmes de télécommunications sur la souveraineté culturelle constituent autant de sujets de préoccupation liés à l'information. Ce sont tous des symptômes d'une époque caractérisée par la force dominante de l'information dans l'économie.
1.146 Il importe donc de plus en plus de considérer l'information comme une ressource coûteuse et précieuse, comparable en importance stratégique aux ressources humaines, aux ressources financières et aux ressources matérielles.
1.147 Notre entrée dans l'ère de l'information et le besoin qui s'ensuit de gérer cette information comme ressource sont, dans une large mesure, le produit de la rapide évolution des techniques informatiques et télématiques et de leur application à tous les domaines de la société. Par exemple, il n'est plus rare de voir des micro-ordinateurs au gouvernement fédéral. L'engouement ressenti à l'origine est déjà chose du passé. Nous devons maintenant mettre l'accent sur l'utilisation économique, efficiente et efficace de ces instruments et sur la gestion prudente de l'information qu'ils font naître.
1.148 Pour assurer cette intendance où de plus en plus de renseignements sont traités électroniquement, les responsables de la préparation des rapports et ceux qui sont chargés de les recevoir et de les examiner doivent tous avoir la compétence voulue pour manipuler et gérer ces nouvelles formes d'information. Les Archives publiques estiment que le nombre de dossiers électroniques que détient le gouvernement est à peu près 10 fois plus élevé que le nombre de documents conventionnels qu'il a à sa disposition.
1.149 Par exemple, notre vérification du Service de l'environnement atmosphérique (SEA), présentée au chapitre 9, démontre que l'aspect crucial des prévisions météorologiques est la diffusion de l'information et que, pour recueillir ces données météorologiques et les communiquer au public, le SEA s'appuie énormément sur des procédés informatiques.
1.150 Mon propre Bureau consacre, à un rythme sans cesse croissant, une partie plus grande de ses ressources à l'application de techniques informatiques et télématiques, dans une foule de domaines - de la vérification assistée par ordinateur et la vérification de systèmes informatiques à la production de graphiques et au traitement de textes et, par exemple, la révision assistée par ordinateur ainsi que la conception et la composition électroniques du présent Rapport. Or, nous découvrons que les ressources que nous avons d'abord investies dans ces domaines nous sont presque immédiatement rendues, grâce au fait qu'elles permettent une économie de temps et une productivité plus grande des employés.
1.151 L'administration fédérale tout entière peut réaliser de telles économies en intégrant et en consolidant ses systèmes d'information, en réduisant les coûts d'entreposage et de manipulation des données grâce à un repérage plus rapide et plus souple de l'information et, enfin, en évitant le double emploi inutile.
1.152 Il serait fort simple de parcourir le présent Rapport et de trouver à profusion des exemples de l'importance du rôle stratégique de l'information et de la nécessité consécutive de la reconnaître comme ressource.
1.153 Notre vérification de la gestion des régimes publics de retraite (chapitre 4) fait ressortir le fait que les systèmes de distribution des prestations du Régime de pensions du Canada et de la Sécurité de la vieillesse, parmi les plus gros systèmes de tenue de registres de l'administration fédérale, sont exploités sur de vieux systèmes informatiques qui appliquent les techniques des années 60. La direction du ministère concerné considère que les procédés et systèmes opérationnels sont coûteux, inefficients, limités, démodés et, dans certains cas, fragiles et susceptibles d'erreurs. Aussi incroyable que cela puisse paraître, certaines opérations comme des calculs de prestations sont encore, dans certains cas, effectués à la main. En toute honnêteté, cependant, il faut dire que malgré l'antiquité de certains de ces procédés, le public continue de recevoir un haut niveau de service.
1.154 Dans le même chapitre, nous soulignons que notre Bureau et les vérificateurs internes ont formulé de nombreuses observations, au cours des six dernières années, au sujet de la possibilité que les programmes de pension donnent lieu à des versements de prestations frauduleux et non autorisés. Cette possibilité existe à cause des faiblesses informatiques et opérationnelles des systèmes. Nous avons toutefois fait remarquer que le ministère pourrait considérablement réduire la possibilité que ces paiements passent inaperçus en poussant ses enquêtes de façon plus active, notamment à l'aide de techniques de vérification assistée par ordinateur.
1.155 Sur une note positive, le chapitre qui traite de notre vérification de Douanes Canada (chapitre 7) décerne à cette administration de bonnes notes sur toute la ligne pour sa capacité de communiquer de l'information rapidement à ses clients et au public en général.
1.156 Le gouvernement fédéral et ses ministères et organismes font partie de l'âge de l'information où le souci de l'optimisation des ressources vis-à-vis de l'information sous toutes ses formes et la façon d'aborder la gestion des ressources en fonction de l'information devraient permettre de réaliser des programmes économiques et efficients, de fournir un meilleur service et d'assurer une plus grande productivité.
1.158 Des progrès ont été réalisés depuis lors. Le Bureau du contrôleur général s'est vu confier la responsabilité des secteurs de la gestion de la trésorerie qui font partie du mandat du Conseil du Trésor. Ces derniers excluent la gestion de la dette qui continue de relever du ministère des Finances. Un comité d'examen interministériel de la gestion de la trésorerie a été établi pour assurer une bonne coordination en cette matière. Le comité a commandé une étude pour éclaircir davantage, au besoin, les rôles, les responsabilités et les rapports entre toutes les organisations qui s'intéressent directement à la gestion de la trésorerie.
1.159 Depuis la publication de mon dernier Rapport, les négociations ont repris avec les institutions financières pour réviser les arrangements bancaires du gouvernement et des progrès ont été enregistrés en vue d'en arriver à un règlement, mais aucune entente finale n'a été conclue. À mon avis, il est des plus important qu'un accord survienne bientôt; mon Bureau continuera de suivre l'évolution des événements.
1.160 Le Conseil du Trésor a publié diverses circulaires sur la gestion de la trésorerie au cours de l'année dernière, en abordant notamment la question d'une stratégie globale pour la gestion de la trésorerie, le recouvrement des comptes en souffrance, les règlements sur la radiation des dettes et l'émission des chèques de paye. Le receveur général veille à accélérer le transfert des paiements et des dépôts par l'utilisation de techniques bancaires de pointe.
1.161 Le Conseil du Trésor a approuvé, en juillet 1985, une soumission sur la question du paiement des fournisseurs à l'échéance, et un document de politique sera publié ultérieurement.
1.162 Dans mon Rapport de 1984, j'ai fait remarquer que notre examen des dépenses de fin d'exercice, effectué dans le cadre de l'examen de la gestion de la trésorerie, avait permis de découvrir que des achats et paiements avaient été effectués avant que cela soit nécessaire. Ces échantillons ne nous permettaient pas de conclure que de telles pratiques étaient généralisées. Or, pour déterminer de manière concluante si des dépenses accélérées de fin d'exercice donnent lieu à un gaspillage généralisé et important, j'ai décidé qu'une étude d'envergure gouvernementale était nécessaire.
1.163 Cette étude est maintenant en cours. Nous examinons les dépenses effectuées à la fin de l'exercice 1984-1985. Puisque les données sur ces dépenses n'ont pas été connues avant la fin d'août, nous n'avons pu terminer l'étude à temps pour l'intégrer au Rapport de cette année. Le travail sera cependant terminé plus tard cette année et je porterai à l'attention de la Chambre des communes, dans les formes admises, les observations, les commentaires et les recommandations que nous avons formulés.
1.164 Pour terminer ce chapitre là où je l'ai commencé, je dois dire qu'une dimension fondamentale de l'acheminement de l'information est celle que reçoit le Parlement au fur et à mesure qu'il s'acquitte de ses fonctions au nom de tous les Canadiens.
1.165 J'espère que mes paroles contribueront à améliorer l'acheminement d'une information claire, pertinente et opportune à chaque député.