7.2 À l'origine, le mandat des Douanes était de percevoir des recettes - longtemps avant que le concept de l'impôt sur le revenu ne soit connu au Canada. Par la suite, ce mandat a été élargi. L'objectif du programme actuel comporte trois volets qui comprennent des fonctions importantes de protection :
7.4 En 1984, les Douanes ont perçu environ 5 milliards de dollars, soit près de 9 p. 100 des recettes totales du gouvernement. Pour cela, les Douanes ont traité quelque 12 millions de documents de contrôle du fret. Elles ont également contrôlé près de 80 millions de voyageurs à leur entrée au Canada. Environ la moitié de ces voyageurs étaient des Canadiens revenant au pays; la plupart des autres étaient des visiteurs, dont 3 p. 100 en provenance d'outre mer. La majorité des activités douanières s'effectuent dans les bureaux intérieurs et le long de notre frontière de 9 000 kilomètres avec les États-Unis. Les gens et les marchandises entrent au Canada aux postes frontière routiers ainsi que par voie aérienne, ferroviaire et maritime. Un grand nombre de petits paquets sont expédiés et traités par Postes Canada.
7.5 Il existe plus de 300 bureaux de douane au Canada, situés à 120 postes frontière ainsi que dans 17 aéroports internationaux et 145 ports. En outre, les Douanes s'occupent d'environ 1 500 entrepôts où les marchandises peuvent être déchargées, puis dédouanées ou gardées en douane.
7.6 Les Douanes doivent s'adapter rapidement et efficacement aux changements qui surviennent dans la société, aux préférences et aux nouvelles habitudes du public ainsi qu'aux modifications législatives et aux nouvelles directives gouvernementales. Il peut s'agir de changements d'ordre technique, tels que l'automatisation des procédures de bureau par les importateurs et les courtiers, ou de questions d'ordre économique, comme la tendance du milieu des affaires à avoir des stocks réduits et à n'importer les marchandises rapidement que sur demande. D'autres questions, finalement, sont de nature socio-économique, comme le trafic de stupéfiants et l'importation de matériel pornographique.
7.7 Bien que le service des Douanes se doive d'appliquer rigoureusement les différentes lois dont il est chargé, il doit également se montrer sensible aux besoins et aux attentes légitimes des voyageurs et des gens d'affaires. Il serait intolérable, et excessivement coûteux, de retarder les voyageurs ou les marchandises en les inspectant tous soigneusement lorsqu'ils passent la frontière. Pour assurer le succès des opérations douanières, il faut donc faire une sélection intelligente et un examen prudent, encourager et faciliter le plus possible le respect des lois et noter les résultats obtenus.
7.8 En 1984-1985, Douanes Canada disposait d'un budget de 281 millions de dollars pour exécuter ses tâches variées et complexes. Près des neuf dixièmes de cette somme ont servi à la rémunération de son personnel, qui comprend environ 7 800 personnes dont près de 4750 sont des douaniers en uniforme. Les autres sont des spécialistes des questions d'antidumping et d'arbitrage, des gestionnaires et des surveillants, des techniciens, des instructeurs et des employés de soutien.
7.10 En 1978, notre vérification des Douanes avait surtout porté sur l'état des systèmes de contrôle des recettes. Ainsi, nous avions examiné si les procédures en vigueur permettaient un contrôle efficace de l'imposition des droits de douanes, de la perception et de la répartition des recettes.
7.11 La présente vérification a un champ plus étendu. Elle comprend un examen de l'exécution du mandat des Douanes, particulièrement en ce qui concerne les activités opérationnelles des bureaux de douane. Elle passe également en vigueur les systèmes et les procédures qui servent directement au soutien des activités opérationnelles. Finalement, elle examine certains des principes et certaines des pratiques de gestion du ministère qui influent sur l'ensemble des opérations.
7.12 L'un des buts du travail des Douanes est de protéger l'industrie canadienne par l'imposition et la perception de droits sur les importations. Toutefois, ce ne sont pas les Douanes qui formulent les politiques concernant les droits, les taxes et les tarifs. Elles ne sont pas, non plus, chargées de mesurer les effets de ces activités de protection sur l'industrie canadienne. Cette tâche n'est pas du ressort de Douanes et Accise et, par conséquent, nous n'avons pas examiné les procédures servant à mesurer l'efficacité globale du programme des Douanes.
7.13 Le thème de notre vérification était "L'exécution du mandat des Douanes". Nous nous sommes posé six séries de questions générales pour nous guider dans nos travaux :
7.16 Énoncé des principes opérationnels. La direction fait une nette distinction entre, d'une part, le mandat de Douanes Canada qui est défini par la loi et, d'autre part, son administration qui se conforme à des principes de gestion. Ces principes ont été précisés et communiqués dans un énoncé de principes opérationnels qui sert de guide aux politiques et aux activités du ministère.
7.17 Par exemple, les Douanes partent du principe que la grande majorité des gens se plient aux exigences de la loi lorsqu'ils les connaissent et lorsque la loi est appliquée de façon équitable. En conséquence, Douanes Canada encourage l'observation volontaire de la loi. Mais le ministère effectue simultanément des vérifications sélectives dans le but de déceler les particuliers qui tentent délibérément de contourner la loi pour des gains personnels.
7.18 Le ministère a également publié un code de conduite et de tenue à l'intention des employés. Ce code décrit ce qu'on attend des employés, les comportements inacceptables et les responsabilités des employés envers le public.
7.19 Ces publications permettent aux Douanes d'exécuter leurs activités de façon professionnelle et impartiale partout au Canada.
7.20 Contrats de performance. La direction a adopté et utilise actuellement un système de contrats de performance. Ces contrats s'appliquent à tous les cadres, aussi bien aux sous-ministres adjoints qu'aux surveillants des bureaux de douane. Il s'agit d'ententes entre les patrons et les gestionnaires qui relèvent d'eux. Ces contrats sont établis pour une période d'un an et servent de base aux activités et aux efforts déployés par les gestionnaires pendant cette année-là.
7.21 Les contrats de performance renferment des objectifs précis, sur lesquels les deux parties s'entendent. Au moment de notre vérification, nous avons relevé quelques énoncés typiques, tels que :
7.23 Des ententes de ce genre comportent une difficulté inhérente. Les tâches qui ne sont pas bien décrites peuvent être négligées au profit de celles qui sont indiquées avec précision. Dans l'ensemble, toutefois, nous avons constaté que la pratique des contrats annuels de performance est valable. Elle permet à la direction d'insister sur des secteurs clés et de modifier les priorités de façon efficace dans l'ensemble du ministère.
7.24 Depuis notre vérification, le ministère a retiré quelques objectifs quantitatifs de certains contrats de performance, mais il est encore trop tôt pour évaluer les effets de ce changement.
7.25 Relations avec l'Union Douanes Accise. Aux Douanes, les relations patronales-syndicales sont particulièrement importantes. Les employés sont syndiqués dans une très grande proportion. Nous avons interviewé, à ce sujet, des cadres supérieurs et des employés des Relations avec les employés et nous nous sommes également entretenus avec le président de l'Union Douanes Accise.
7.26 Au moment de notre vérification, nous avons constaté l'existence de relations sérieuses et saines entre la partie patronale et la partie syndicale. Ces relations se caractérisent par une ouverture d'esprit et une détermination à résoudre les problèmes de part et d'autre. Par exemple, les deux parties se consultent lors de l'élaboration de nouvelles politiques et pratiques; au moment où celles-ci sont annoncées, elles ont donc déjà fait l'objet de discussions approfondies.
7.27 Communications avec les clients et le public. Il est nécessaire pour Douanes Canada de se tenir au courant des besoins et des attentes de ses clients. Nous avons donc examiné les efforts déployés par la direction dans ce domaine.
7.28 Nous avons constaté que le ministère s'efforçait d'être sensible et réceptif aux besoins du public. Par exemple, la direction a récemment demandé qu'une étude soit effectuée pour connaître l'opinion du public. Le ministère entend utiliser les résultats de cette étude pour revoir et, le cas échéant, modifier les installations et les procédures administratives pour qu'il soit aussi facile que possible au public de se conformer à la loi.
7.29 En ce qui concerne les clients réguliers, tels que les courtiers en douane, les interviews que nous avons eues avec eux et avec des gestionnaires du ministère ont révélé qu'il existe des voies de communication entre le ministère et les courtiers, et que celles-ci sont utilisées régulièrement. Les courtiers apprécient cette communication et les industriels peuvent ainsi mieux planifier leurs échanges avec les Douanes.
7.30 Le Comité des priorités. Les membres du Comité des priorités du ministère ont indiqué que ce comité remplissait son mandat et fonctionnait bien. Nous étudierons plus en détail la structure des comités du ministère lorsque nous examinerons les fonctions de gestion ministérielle.
7.31 Le Comité des priorités, qui se compose de quatre sous-ministres adjoints et du directeur général du Personnel, est présidé par le sous-ministre adjoint à la Gestion ministérielle. Le but de ce comité est d'examiner les projets de nouvelles activités ou d'activités élargies présentés par l'une des directions générales, ou les demandes de ressources additionnelles. Le comité doit formuler des recommandations, unanimes si possible, qui sont ensuite présentées au sous-ministre. Au sein du comité, les sous-ministres adjoints n'agissent pas tant à titre de chefs de direction que de membres de l'équipe des cadres supérieurs du ministère chargée de déterminer si une proposition cadre avec l'orientation globale du ministère et avec ses principes de gestion.
7.33 Pour que Douanes Canada puisse appliquer ces lois, il doit les adapter à son milieu opérationnel sous forme de procédures de travail. Par ailleurs, lorsqu'il s'agit de lois que les Douanes appliquent au nom d'autres ministères, il est préférable que les ministères clients soient d'accord avec ces procédures. Les deux ministères doivent en venir à une entente sur les responsabilités qui incombent aux Douanes et sur celles du ministère client, sur la façon dont les tâches respectives seront contrôlées, sur les normes qui s'appliqueront et sur l'organisme chargé d'évaluer les résultats.
7.34 Au cours de notre vérification, nous avons donc cherché à déterminer si Douanes Canada disposait d'un mécanisme convenable pour négocier systématiquement les ententes interministérielles et si les lois étaient examinées en vue d'établir des procédures appropriées aux fins des opérations douanières.
7.35 Les accords interministériels. En 1978, les Douanes n'avaient aucune méthode officielle pour établir des relations de travail avec les ministères clients. Les attentes de ces ministères n'étaient par clairement définies et les Douanes ne disposaient pas de normes officielles pour établir, revoir et approuver les ententes interministérielles. Cette lacune fut comblée en 1981, lorsque les Douanes ont mis sur pied une procédure officielle à cette fin.
7.36 Le ministère affecte environ huit années-personnes à la négociation des ententes avec les ministères clients. Habituellement, on confie à une personne (généralement au niveau de directeur) le soin de négocier avec un ministère en particulier. Ce directeur peut entrer en rapport avec un grand nombre d'autres fonctionnaires des Douanes avant que l'entente ne soit conclue.
7.37 Nous avons constaté que des difficultés surviennent fréquemment au cours des négociations. Il semble que les ministères clients n'arrivent pas toujours à préciser le niveau de rendement qu'ils attendent des Douanes. Ainsi, les ministères de l'Agriculture et de la Santé et du Bien-être social ont rechigné à indiquer un taux de succès minimal acceptable pour ce qui est d'empêcher l'admission au Canada de personnes ou de produits contaminés. La raison de cette hésitation est compréhensible. En effet, l'entrée d'un seul produit contaminé ou d'une seule personne contagieuse pourrait causer une épidémie dont les conséquences seraient graves pour le pays. Par conséquent, une norme de 99 p. 100 peut ne pas être suffisante. Par ailleurs, il serait excessivement coûteux, pour ne pas dire inacceptable pour d'autres raisons, de soumettre 80 millions de voyageurs par année à un examen suffisamment approfondi pour garantir une détection de 100 p. 100.
7.38 Ceci entraîne un autre problème. Étant donné que le niveau de rendement n'est pas précisé, on ne peut déterminer les ressources requises. Par ailleurs, l'établissement de normes et la mesure du rendement peuvent être onéreux comparativement au coût de l'activité mesurée. Enfin, on hésite à établir des indicateurs de rendement parce qu'ils peuvent facilement être interprétés comme des quotas à respecter.
7.39 De concert avec ses ministères clients, le ministère a adopté une approche différente vers la fin de notre vérification. Au lieu de suivre le long processus d'établissement et de négociation de normes de rendement pour mesurer les résultats atteints, le ministère a négocié des "Activités essentielles" qui seront exécutées par les Douanes au nom de ses différents clients. Jusqu'à présent, Douanes Canada a conclu des ententes sur des activités essentielles avec 15 de ses 17 ministères clients, notamment avec le ministère de l'Agriculture et avec celui de Santé et Bien-être social. Parce que cette question est complexe et que le changement s'est fait vers la fin de notre vérification, nous n'avons pas eu l'occasion d'évaluer cette nouvelle approche.
7.40 Les lois. Au début de 1983, le ministère a rendu officiel son système d'élaboration et de diffusion des procédures et des directives. Le système a été conçu pour que les dispositions législatives concernant Douanes Canada et ses ministères clients soient bien traduites sous forme de procédures et de directives opérationnelles. Les Mémorandums D et R révisés et les autres manuels issus de ce processus constituent un ensemble assez complet des directives opérationnelles pour les agents de douane partout au Canada.
7.41 Les interviews que nous avons effectuées dans les régions révèlent que l'application de ces directives n'est pas toujours uniforme. Les agents de douane ont une certaine latitude pour appliquer les procédures et décider de l'action à prendre dans n'importe quelle situation. Ce pouvoir discrétionnaire est essentiel pour l'exécution intelligente de leur travail qui consiste à encourager le respect de la loi, à déceler les infractions et à prendre les sanctions prescrites. Toutefois, les directives devraient être appliquées de façon uniforme, quel que soit l'endroit, le moment ou l'agent en cause.
7.42 Un manque d'uniformité se rencontre par exemple dans le secteur des importations commerciales. Lorsqu'un importateur demande le dédouanement de marchandises après les heures normales de travail, les Douanes perçoivent des frais spéciaux pour faire venir un inspecteur sur les lieux. Ces frais sont également perçus dans des bureaux qui assurent un service 24 heures par jour, sept jours par semaine.
7.43 Cependant, nous avons constaté que des frais spéciaux ne sont pas imposés pour tous les examens effectués en dehors des heures normales de travail dans les bureaux ouverts 24 heures par jour. La décision de percevoir des frais est prise par l'agent chargé de l'inspection, mais ce ne sont pas tous les agents qui exigent ces frais. Il en résulte que l'importateur ou le courtier ne sait pas, d'un bureau à l'autre, et même à l'intérieur du même bureau, s'il aura à payer ces frais ou non.
7.44 Le ministère devrait surveiller de plus près l'application uniforme des directives dans les différents bureaux et prendre les mesures correctives qui s'imposent.
Réponse du ministère : L'un des objectifs du ministère, lors de la révision des directives effectuée en 1978, était de veiller à ce que toutes les directives soient rédigées de manière à ce qu'elles puissent être interprétées et appliquées uniformément. Le ministère estime qu'il a atteint cet objectif.
Si une politique ou une procédure accorde aux agents des douanes un certain pouvoir discrétionnaire, l'étendue de ce pouvoir est décrite dans la directive. S'il n'en est pas fait mention, les douaniers ne peuvent exercer aucun pouvoir discrétionnaire.
Afin de renforcer la politique actuelle, un programme de contrôle visant à vérifier l'uniformité de l'application des directives sera mis sur pied d'ici février 1986.
7.46 Directives émanant de la direction. Notre examen a porté sur les directives émanant de gestionnaires du ministère. Nous avons pu constater que Douanes Canada considérait le service au public comme un aspect important de son mandat. Le ministre a déclaré que tout en appliquant la loi, le ministère s'efforçait d'améliorer le service au public, et que ce service était un élément essentiel de la stratégie du ministère.
7.47 Cette orientation apparaît dans l'Énoncé des principes opérationnels du ministère qui stipule que le personnel du ministère doit être sensible aux changements d'attitude du public, aux préoccupations des contribuables, aux nouvelles techniques et pratiques commerciales et à l'évolution de la société en général, si l'on veut que les services répondent bien aux différents besoins.
7.48 En plus d'étudier l'orientation donnée par la direction, nous avons examiné comment le ministère informe le public. Nous avons également examiné les installations où les Douanes offrent leurs services et nous avons étudié les rapports entre les agents de douane et le public.
7.49 Communications avec le public. Douanes Canada part du principe que la grande majorité des gens se soumettent volontiers aux exigences de la loi lorsqu'ils en sont au courant et lorsque la loi est appliquée de façon équitable. En conséquence, les Douanes ont mis en place des moyens pour diffuser l'information et communiquer avec le public.
7.50 Chaque bureau de douane est un moyen de communication. Des brochures d'information sont offertes au public, on y répond aux demandes de renseignements et, dans certains cas, des cours sont offerts pour expliquer les pratiques douanières, les modifications apportées aux lois et les nouvelles procédures.
7.51 La Direction des relations publiques du ministère est un autre moyen de communication. Le directeur de ce service est membre du Comité de gestion, ce qui dénote l'importance accordée à cette fonction. La direction a préparé des trousses d'information et les a distribuées au grand public. Elle a obtenu que des revues d'automobilistes publient une reproduction de son dépliant "Je déclare". Elle a également lancé, en collaboration avec TV Ontario, un programme destiné aux écoles pour mieux faire comprendre les opérations douanières.
7.52 Un troisième moyen de communiquer les renseignements relatifs aux Douanes est l'Association canadienne des courtiers en douane. Cette association est composée d'environ 400 firmes de courtiers en douane qui s'occupent de plus de 90 p. 100 des importations commerciales au Canada. Le ministère a pris l'habitude de discuter avec cette association des changements proposés aux procédures douanières afin de faciliter leur mise en oeuvre et d'encourager l'observation de la loi.
7.53 Installations servant à la prestation des services. Le ministère dispose de plus de 300 bureaux de douane, qui différent considérablement en grandeur. Ainsi, on trouve de grands postes frontière, comme celui de Windsor (Ontario) par où plus de 12 millions de voyageurs sont entrés au Canada l'année dernière. Il existe également des petits postes, dotés d'un seul agent, qui ne traitent que quelques déclarations par jour.
7.54 Nous avons examiné la prestation des services au public dans une douzaine de bureaux situés entre Vancouver et Halifax. Les panneaux et les indications fournies étaient adéquats. Dans les bureaux où passent un grand nombre de voyageurs dont la langue maternelle n'est ni le français ni l'anglais, nous avons trouvé des panneaux rédigés en d'autres langues ainsi que des interprètes. Par exemple, à l'aéroport international de Vancouver, on peut faire appel à des interprètes pour communiquer avec les voyageurs en provenance de l'Extrême-Orient.
7.55 La qualité des services. Nous avons examiné la façon dont se déroulent les échanges entre les agents de douane et le public. Dans leur travail, les agents doivent, d'une part, encourager l'observation de la loi et, d'autre part, la faire respecter, selon le cas. Dans les deux cas, toutefois, les agents de douane doivent se montrer compréhensifs et réceptifs aux besoins et aux attentes du public. En général, il nous a semblé que les agents de douane traitaient généralement le public avec courtoisie et suivaient le code de conduite en usage.
7.57 Les voyageurs sont tenus de se présenter aux agents de Douanes Canada pour répondre à des questions et faire examiner leurs bagages. En 1984, le coût du programme voyageurs était d'environ 1 $ par voyageur, soit 80 millions de dollars.
7.58 Ce programme permet à Douanes Canada de s'assurer que les voyageurs se conforment aux lois en vigueur. Le but sous-jacent de ce programme est de protéger le pays sur le plan économique et sur le plan de la santé et du bien-être de ses résidents, en contrôlant les personnes, les marchandises et les véhicules qui entrent au Canada.
7.59 Un aspect essentiel du travail de Douanes Canada et de sa fonction de protection est la détection des armes à feu, des stupéfiants, du matériel pornographique et des produits dangereux pour l'agriculture, ainsi que la détection des terroristes et des immigrants illégaux.
7.60 Cette partie du travail des Douanes n'est pas bien connue du grand public. Pour bien des gens, Douanes Canada ne fait que percevoir des taxes. C'était en effet le cas jusqu'à ce que l'on institue un impôt sur le revenu au début du siècle. Aujourd'hui, les recettes perçues par les Douanes auprès des voyageurs internationaux sont faibles par rapport aux recettes totales.
7.61 Notre vérification du Programme voyageurs nous a amenés à présenter des observations sur deux de ses principales activités: le contrôle des voyageurs qui entrent au Canada par des lignes aériennes commerciales et le contrôle des voyageurs qui arrivent par véhicule automobile.
7.62 Contrôle des voyageurs aux aéroports internationaux. On demande aux voyageurs qui arrivent par avion de remplir la carte de déclaration des Douanes avant de débarquer au Canada. Cette carte contient des questions concernant le voyage, les marchandises ramenées et la valeur de ces marchandises. Le voyageur peut demander une exemption personnelle et ensuite signer la carte. Une fois remplie, la carte constitue une déclaration douanière écrite.
7.63 Après être descendus de l'avion, les voyageurs passent par la ligne d'inspection primaire. Un inspecteur des Douanes examine la carte de débarquement et procède à un bref interrogatoire qui prend en moyenne 30 secondes. Cet interrogatoire permet aux voyageurs de se conformer aux exigences d'admission au Canada. Il sert également à déceler les voyageurs et les marchandises qui nécessitent un examen plus détaillé ou examen secondaire, aux fins des Douanes, de l'Immigration, de l'Agriculture ou de la Santé. Les inspecteurs peuvent poser toutes les questions qu'ils jugent nécessaires dans les cas où ils ont des soupçons, particulièrement si le voyageur correspond à la description d'une personne qui évite de faire une déclaration, ou à celle du contrebandier ou du terroriste.
7.64 La vitesse du contrôle des voyageurs à l'inspection primaire dépend du nombre de voyageurs et du nombre d'agents et de guichets disponibles. Le ministère a pour objectif de ne pas faire attendre les voyageurs plus de 30 minutes à l'inspection primaire. Nous avons constaté que cet objectif est atteint dans la plupart des cas. Toutefois, l'arrivée simultanée et inattendue de plusieurs avions peut influer sur le temps de traitement. Dans ce cas, il se peut que plusieurs centaines de voyageurs attendent pour passer l'inspection primaire des Douanes. Pour certains, le temps d'attente dépassera alors le maximum prévu de 30 minutes.
7.65 Dans la plupart des cas, l'inspection primaire ne retarde pas du tout les voyageurs car elle a lieu pendant que les bagages sont déchargés de l'avion.
7.66 S'il existe des raisons valables de croire que des voyageurs dérogent à la loi, on leur demande de se soumettre à une inspection secondaire. Ce deuxième examen sert à vérifier l'observation de la loi; il permet de déceler toute dérogation de la part des voyageurs et d'y remédier.
7.67 Lorsqu'un inspecteur de la ligne primaire envoie un voyageur à l'examen secondaire (qui est plus poussé), l'inspecteur de la ligne secondaire ne décèle pas toujours d'infraction. Lors de nos interviews, des agents de douane nous ont déclaré qu'ils pourraient probablement améliorer leur rendement s'ils étaient informés rapidement des résultats de leurs renvois au secondaire. Nous avons remarqué que, dans certains endroits, les inspecteurs se renseignaient mutuellement, de façon informelle, sur le degré de ''succès'' de leurs renvois. Ceci a également été relevé lors d'une étude faite par le ministère. Douanes Canada a fait savoir qu'un mécanisme de rétroinformation systématique sur le taux de "succès" sera mis en place pour améliorer la communication entre les inspecteurs du secondaire et ceux du primaire.
7.68 L'inspection secondaire peut consister aussi bien en une vérification rapide d'une valise qu'en une fouille complète de toutes les marchandises et de tous les effets. L'examen peut être plus ou moins approfondi, selon le résultat des premières constatations. Par exemple, le fait de trouver des marchandises non déclarées dans une valise peut laisser croire que d'autres marchandises sont dissimulées ailleurs. Dans un petit nombre de cas, lorsqu'il existe des motifs raisonnables, on peut procéder à une fouille de la personne.
7.69 Si un examen révèle la présence de marchandises non déclarées, le douanier peut appliquer l'une des peines prévues dans la Loi sur les douanes. La sévérité de la peine est proportionnelle à la gravité de l'infraction. La peine la plus grave, habituellement imposée lorsqu'il s'agit de contrebande, est de faire payer à un voyageur non seulement les droits et les taxes, mais également la valeur des marchandises au Canada.
7.70 Lorsqu'on découvre des stupéfiants illicites, ou que des poursuites sont justifiées, le douanier met le voyageur en état d'arrestation et fait appel aux forces policières compétentes pour prendre les mesures qui s'imposent par la suite.
7.71 L'existence d'une inspection secondaire est un bon moyen d'encourager les voyageurs à se conformer à la loi. Toutefois, une étude faite par le ministère a révélé qu'environ un quart de voyageurs arrivant par avion n'étaient pas au courant de l'inspection secondaire. Par exemple, la carte de débarquement n'avertit par les voyageurs qu'ils peuvent être soumis à un examen secondaire détaillé. Le ministère a élaboré un plan d'action qui prévoit des mesures pour mieux renseigner les voyageurs sur l'inspection secondaire.
7.72 Contrôle des voyageurs aux postes frontière routiers. La majorité des voyageurs arrivent au Canada par la route, dans leur propre véhicule, en provenance des États-Unis. Contrairement aux voyageurs aériens qui arrivent parfois en foule, ce qui occasionne une certaine tension, les voyageurs qui empruntent la route arrivent habituellement à un rythme plus régulier. On peut normalement prévoir les périodes de pointe. Par exemple, on peut prévoir le retour quotidien des gens qui voyagent entre Windsor et Détroit, ou encore la circulation entre Seattle et Vancouver pendant les longs week-ends du 1er juillet ou du 4 juillet. Ainsi, le fait de connaître les habitudes de déplacement des voyageurs permet aux gestionnaires des Douanes aux postes frontière des grands-routes d'affecter davantage d'employés (s'ils en ont en réserve) lorsqu'ils prévoient une augmentation du nombre de voyageurs.
7.73 Ceci ne veut pas dire qu'on n'enregistre pas de retards ni de grandes variations du nombre de voyageurs aux postes frontière routiers. Le personnel et les installations sont prévus, à chaque poste, en fonction du volume moyen d'activité par année et on y affecte des employés saisonniers supplémentaires pendant les périodes de pointe. Cependant, on ne peut pas toujours éviter de faire attendre les véhicules qui arrivent à la frontière. Par exemple, au Peace Bridge à Fort-Érié (Ontario), de l'autre côté de Buffalo (New York), deux ou trois cabines d'inspection primaire suffisent pendant les périodes hors-saison. Par contre, pendant les périodes de pointe, même avec des douaniers dans les 23 cabines d'inspection primaire, il arrive que la circulation soit bloquée d'un bout à l'autre du pont.
7.74 Les voyageurs qui se présentent à un poste d'inspection des Douanes n'ont qu'à s'arrêter à la cabine. Normalement, ils demeurent dans leur véhicule pendant que l'agent procède à l'interrogatoire primaire. Contrairement à l'examen primaire dans les aéroports, qui se fait à l'aide de la carte de débarquement, les questions aux postes frontière sont uniquement orales. On donne une feuille de renvoi à l'examen secondaire aux voyageurs qui doivent subir un examen plus détaillé ou qui doivent remplir des documents, et ceux-ci doivent se présenter à un agent de douane à l'intérieur de l'édifice. Un inspecteur du secondaire détermine alors les documents à remplir ainsi que les droits et les taxes à payer et il décide si le véhicule et son contenu doivent être examinés.
7.75 Le principe de l'inspection primaire et de l'inspection secondaire s'applique à tous les modes de transport. On donne à tous les voyageurs l'occasion de déclarer volontairement les marchandises qui sont en leur possession, au point d'inspection primaire. On procède à une inspection secondaire ou à une fouille lorsque le douanier a des motifs raisonnables de croire que le voyageur dissimule des marchandises ou enfreint autrement la loi, de façon délibérée.
7.76 Au cours de notre vérification, et plus particulièrement pendant les interviews que nous avons effectuées avec environ 200 douaniers, nous avons remarqué une certaine incertitude chez ces derniers. Cette hésitation concerne la façon dont les douaniers perçoivent le juste milieu entre la nécessité de faciliter le passage des voyageurs, qu'il s'agisse du transport aérien ou routier, et l'obligation d'appliquer la loi et les règlements. Autrement dit, les inspecteurs doivent-ils être plutôt compréhensifs et sensibles au comportement des voyageurs, ou bien doivent-ils se concentrer sur les activités de détection, sur les mesures de dissuasion et sur l'application de la loi? Les deux principes doivent coexister dans le processus d'inspection; toutefois, l'incertitude exprimée par les inspecteurs porte à croire que certains éclaircissements sont nécessaires.
7.77 Douanes Canada est conscient de ce problème. En mars 1985, le ministère a émis des instructions visant à éclaircir, dans l'esprit de tous les agents, les rôles d'exécution et de facilitation. Nous ne sommes pas en mesure de déterminer si ces instructions ont eu les résultats désirés car nos interviews étaient en majeure partie terminées lorsqu'elles ont été émises.
7.78 Le ministère devrait contrôler l'application des instructions concernant les rôles d'exécution et de facilitation, afin de déterminer si l'on a obtenu les résultats voulus.
Réponse du ministère : Le ministère entreprendra une étude annuelle de l'application de ces instructions, en 1986-1987.
7.80 Le Programme des importations commerciales a été conçu pour faciliter l'admission au Canada des marchandises permises et pour imposer et percevoir le montant requis de droits et de taxes. Ce programme sert également à déceler et à empêcher l'entrée de marchandises prohibées, et à vérifier si les importateurs se conforment aux exigences de la Loi.
7.81 En 1978, notre vérification avait surtout porté sur le programme des importations commerciales, et nous l'avions décrit en détail à ce moment-là. Nous avons donc pu, pour la présente vérification, nous reporter à nos constatations de 1978 lorsque nous avons examiné les opérations du ministère.
7.82 Nous avons également pu nous reporter aux résultats d'un certain nombre d'études et de vérifications internes que le ministère a effectuées dans ce secteur depuis 1978. Nous avons procédé ainsi chaque fois que possible et, lors de nos visites à l'Administration centrale et dans les régions, nous avons recueilli des données à l'appui des constatations qui se rapportaient à notre vérification.
7.83 Nos constatations sont réparties en quatre sections, qui correspondent aux principaux secteurs d'activités du programme commercial des Douanes, soit le contrôle du fret, l'inspection des marchandises, l'imposition de droits et de taxes et la perception des recettes. Dans une cinquième section, nous présentons un bref rapport sur les modifications apportées récemment au Système automatisé de traitement des déclarations de fret et de perception des Douanes (CEPACS), qui fait partie intégrante du Programme des importations commerciales. Nous n'avons pas examiné le CEPACS en détail étant donné que ce système fera l'objet d'une étude au cours de la troisième année de la présente vérification, en même temps que les autres systèmes de gestion ministérielle et de soutien du ministère.
7.84 Contrôle du fret. Lorsqu'une expédition de marchandises arrive dans un bureau de douane, le transporteur doit présenter un document de contrôle du fret. Ce document décrit la quantité et le type de marchandise, ainsi que sa destination. À l'aide de ce document, les Douanes ouvrent un dossier qui sert à l'inspection, au paiement des taxes et des droits et, finalement, au dédouanement des marchandises.
7.85 Au cours de notre vérification de 1978, nous avions relevé des lacunes fondamentales dans les procédés manuels qui permettent de contrôler la réception, l'appariement, la destruction et la sécurité matérielle des documents.
7.86 La mise en oeuvre du système CEPAC central (voir les paragraphes 7.107 et suivants) a permis le traitement électronique d'environ 85 pour 100 des documents de contrôle du fret. De cette façon, on a éliminé les procédés manuels de contrôle, d'appariement, de distribution et de conservation des documents.
7.87 Toutefois, une étude effectuée par le ministère a révélé que le système actuel connaît des problèmes : des documents de contrôle du fret non appariés sont acquittés et annulés sans supervision. Cette question nous préoccupe étant donné qu'il est essentiel que le système contrôle bien les documents.
7.88 Le ministère devrait s'assurer que les documents de contrôle du fret non appariés sont correctement acquittés et que le processus est convenablement surveillé.
Réponse du ministère : Le ministère est d'accord avec cette recommandation et il a planifié d'effectuer, à court et à long terme, plusieurs changements à ses systèmes. Ces changements auront pour effet de réduire le nombre des documents de contrôle du fret non appariés.
7.89 Lorsque les droits et les taxes ne sont pas payés au bureau d'entrée, les expéditions sont scellées et acheminées en douane par le transporteur jusqu'à un point de dédouanement intérieur, où les Douanes inspectent les scellés pour s'assurer qu'ils sont intacts. Les transporteurs qui répondent à certains critères bénéficient du régime de la postvérification; on leur permet de transporter des marchandises à l'intérieur du pays sous leur propre surveillance et sans l'apposition officielle de sceaux.
7.90 Une étude effectuée récemment par le ministère a révélé que 40 pour 100 du fret aérien importé à l'aéroport international de Vancouver par des transporteurs en régime de postvérification n'était pas déclaré aux Douanes, comme l'exigeait la loi.
7.91 L'omission de la déclaration peut avoir des conséquences graves. Si les marchandises ne sont pas déclarées, les Douanes ne peuvent les inspecter pour déceler les produits nocifs ou dangereux. En outre, il peut en résulter des pertes de recettes.
7.92 Le ministère a effectué une enquête et a constaté que les compagnies aériennes en question déclaraient bien les marchandises importées, mais à l'aéroport de destination - ce qui est permis par les règlements ministériels. Le ministère étudie des mesures pour que les transporteurs aériens déclarent toutes leurs marchandises à leur premier point d'entrée au pays, comme le font à présent les transporteurs routiers, ferroviaires et maritimes. À cet effet, le ministère s'est mis en rapport avec les lignes aériennes en cause et avec leurs agents pour que les marchandises soient désormais correctement déclarées. Deuxièmement, il prépare des rencontres avec l'Association du transport aérien international pour faire en sorte que toutes les lignes aériennes déclarent les marchandises importées au premier point d'atterrissage en territoire canadien.
7.93 Le ministère devrait vérifier régulièrement pour tous les modes de transport que les marchandises importées sont déclarées conformément à la loi.
Réponse du ministère : Le ministère vérifie que les marchandises importées par tous les modes de transport sont déclarées conformément à la loi au moyen d'examens sélectifs des marchandises déchargées aux frontières et aux destinations intérieures. Le Système de rapports pour la vérification de l'exécution au secteur commercial, habituellement désigné sous le nom de Programme A28, est en place pour les modes de transport routier, ferroviaire et maritime. Des négociations ont lieu présentement entre le ministère et les sociétés de transport afin d'établir des procédures qui favoriseront l'observation de la loi dans le secteur du transport aérien.
Le ministère veillera au maintien des vérifications de l'observation et à l'amélioration des programmes actuels.
7.94 En 1978, nous avions signalé qu'une équipe de sept vérificateurs n'était pas suffisante pour examiner convenablement les dossiers d'environ 120 transporteurs en régime de postvérification.
7.95 Depuis cette date, le nombre des transporteurs en régime de postvérification est passé de 120 à 170, tandis que le nombre d'employés chargés de la postvérification est tombé à cinq. La vérification prend donc aujourd'hui plus de temps qu'en 1978 et est, par conséquent, encore moins adéquate.
7.96 Le ministère devrait veiller à ce qu'on vérifie convenablement les transporteurs en régime de postvérification.
Réponse du ministère : Depuis 1978, le ministère a amélioré ses méthodes de sélection aux fins de la vérification des transporteurs en régime de postvérification. Grâce à ces améliorations et à celles qui sont projetées, le ministère pourra s'assurer que la vérification effectuée est adéquate.
7.97 Inspection des marchandises. Les marchandises sont inspectées pour empêcher l'entrée au Canada de produits prohibés ou frappés de restrictions, et pour veiller à ce que le montant exact de droits et de taxes soit payé. Une inspection efficace permet de déceler et de décourager les importations illicites et de vérifier la quantité de marchandises ainsi que leur description. Pour s'assurer qu'on observe la loi et pour déceler les infractions de façon efficace, il faut avoir un système qui permette de repérer les cargaisons à risques élevés et les délinquants possibles. Pour décourager les importations illégales, il faut effectuer un nombre suffisant d'inspections pour donner aux importateurs l'impression que leurs marchandises risquent d'être examinées. Les résultats de tous les examens devraient être consignés afin d'avoir de meilleurs renseignements sur l'observation de la loi.
7.98 En 1978, notre vérification avait révélé qu'aucun processus officiel n'avait été mis en place pour sélectionner les expéditions à risques élevés. Il n'existait pas non plus de système de sélection au hasard pour déterminer le taux d'observation de la loi.
7.99 Au cours de la présente vérification, nous avons constaté que les importations commerciales ont augmenté de 26 pour 100 depuis 1978, tandis que le nombre d'examens a diminué de 48 pour 100. On effectue donc bien moins d'examens qu'auparavant. Nous avons également noté que le nombre de paiements forcés et de saisies par rapport au nombre d'examens a plus que doublé. Ce phénomène pourrait être dû soit à une augmentation des cas d'infraction, soit à l'amélioration des techniques d'inspection.
7.100 Le ministère a effectué différentes études à ce sujet. Toutefois, les Douanes n'ont pas encore mis en place de système officiel pour repérer les expéditions à risques élevés, ni de système de sélection au hasard pour contrôler le taux d'observation de la loi. Étant donné le nombre croissant des importations et les ressources de plus en plus restreintes, il est important que le ministère puisse repérer les importations à risques élevés. En outre, sans contrôle du taux d'observation de la loi, le ministère continuera d'éprouver des difficultés à déterminer si les efforts qu'il déploie pour améliorer les méthodes et les procédures d'inspection permettent de mieux détecter les infractions.
7.101 Le ministère devrait établir, aussitôt que possible, un système officiel pour repérer et sélectionner les expéditions à risques élevés, ainsi qu'un système de sélection au hasard pour mesurer le taux d'observation de la loi chez les importateurs.
Réponse du ministère : Le ministère reconnaît l'importance d'établir un système officiel de repérage et de sélection des expéditions à risques élevés aux fins d'inspection. Le ministère a mis au point, dans le cadre de l'élaboration d'un nouveau système commercial des douanes, un système automatisé de soutien à la mainlevée (SSM) qui sera mis à l'essai cet automne. Le système automatisé de soutien à la mainlevée donnera aux inspecteurs des douanes l'accès direct à des profils de renseignements automatisés sur les importateurs et les marchandises. Cela leur permettra d'être plus sélectifs et de concentrer leur attention sur les expéditions à risques élevés. Ces dernières doivent être examinées et les documents qui les accompagnent vérifiés de près. Ainsi, la grande majorité des expéditions à faibles risques pourront être dédouanées plus rapidement. Par ailleurs, le système automatisé de soutien à la mainlevée choisira au hasard des expéditions à examiner et des documents à vérifier. Les résultats des examens seront introduits dans le système afin de produire des rapports opérationnels et des rapports de rendement. Quant à la question du taux d'observation, elle est traitée dans la réponse à la recommandation sur les résultats de la mesure de l'exécution dans les bureaux douaniers. Le ministère étudie présentement la possibilité d'accélérer la mise en oeuvre à l'échelle nationale du système automatisé de soutien à la mainlevée, étant donné la nécessité reconnue d'avoir un système officiel de repérage et de sélection des expéditions à risques élevés et compte tenu des mesures gouvernementales de réduction des années-personnes et des coûts.
7.102 Imposition des droits et des taxes. Dans les paragraphes ci-dessus, nous avons dit que l'inspection pourrait être améliorée grâce à un système officiel qui permettrait de repérer et de sélectionner les expéditions à risques élevés. Un système semblable pourrait être utilisé pour l'imposition des droits. Ceci entraînerait peut-être une diminution du nombre de cotes imposées, mais le processus d'imposition des cotes serait probablement plus efficace. Autrement dit, ce processus pourrait être amélioré sur le plan de l'efficience et de l'efficacité. Pour ce faire, il faudrait avoir un système qui permette d'établir le profil de risque des importateurs et des marchandises.
7.103 Le ministère est conscient de ce besoin. Il prévoit apporter des améliorations à l'imposition des cotes en faisant l'essai d'un système de profils des importateurs et des marchandises à risques élevés, dans le cadre du système ALERT (Système informatisé de repérage, de renseignements et de rapports). Ce système fonctionne actuellement à titre expérimental à Calgary, mais on ne sait pas quand un système de profils pourra entrer en service.
7.104 Le ministère devrait, dès que possible, mettre un système d'établissement de profils au service des spécialistes des marchandises et des appréciateurs fédéraux des Douanes pour leur permettre de relever les expéditions à risques élevés et de leur imposer une cote.
Réponse du ministère : Le ministère reconnaît qu'il serait possible d'améliorer l'efficience et l'efficacité de l'imposition des cotes grâce à l'échantillonnage et à un système d'établissement de profils. Le 1er janvier 1988, le ministère mettra en oeuvre à l'échelle nationale un système de sélection des déclarations semblable au système ALERT.
7.105 Perception des recettes. Le gros des recettes douanières est calculé à partir de la valeur des marchandises que déclarent les importateurs et les courtiers. Il existe deux autres sources de recettes. L'une est les avis de paiement provenant du programme de cotisation. L'autre est le paiement d'amendes dans les cas où les comptes ne sont pas immédiatement payés au complet.
7.106 Au cours de notre vérification de 1978, nous avions relevé plusieurs lacunes dans ce secteur. Ainsi, nous avions noté qu'il n'y avait pas de contrôle intégré des différents types de comptes-clients, que les droits n'étaient pas bien séparés et que la surveillance était insuffisante. Depuis lors, le ministère a effectué de nombreux changements à ses procédures de perception. Toutefois, si l'on se fie à un rapport présenté récemment par les services de Vérification interne, certaines des faiblesses que nous avions relevées en 1978 sont toujours présentes. Rien n'indique, par exemple, que les surveillants revoient ou vérifient le travail exécuté par leurs subalternes pour s'assurer, entre autres, que les appels de suivi nécessaires ont bien été effectués par les agents affectés à la perception.
7.107 Système de traitement des déclarations de fret et de perception (CEPACS). Le CEPACS est au coeur du système commercial. Ce système informatisé fait partie intégrante du contrôle du fret, de l'examen des déclarations et de la perception des espèces et des comptes-clients. Il a également pour but de fournir des renseignements, au moyen de profils, aux inspecteurs et aux spécialistes des marchandises. Comme on l'a indiqué plus haut, le CEPACS ne fait pas l'objet de la vérification de cette année. Toutefois, étant donné son importance à l'intérieur du système commercial et le fait que sa mise en oeuvre devrait régler un grand nombre des problèmes relevés lors de notre vérification de 1978, nous avons examiné l'état actuel du système. Lorsque nous nous sommes penchés sur le CEPACS en 1978, il s'agissait d'un système-pilote précédant la mise en marche d'un grand projet d'automatisation au ministère. Le système avait vu le jour en 1968; sa mise en place devait être achevée en 1975, à un coût estimatif de 4,7 millions de dollars.
7.108 En 1979, le ministère effectua une évaluation détaillée du CEPACS central et décida de procéder à sa mise en oeuvre à l'échelle nationale. Il indiquait que le système avait coûté jusqu'ici environ 25 millions de dollars et que les avantages que l'on attendait du CEPACS ne pourraient se faire sentir qu'après la mise en place, à l'échelle nationale, du système central, et qu'après l'élaboration et l'entrée en service du reste du système.
7.109 À l'origine, le CEPACS devait comprendre une vaste base de données avec une fonction d'extraction des données pour aider les inspecteurs des douanes et les spécialistes des marchandises à sélectionner les transactions à examiner. Toutefois, les éléments qui devaient aider les spécialistes des marchandises n'ont pas été incorporées au système CEPAC central. Elles ont été mises au point plus tard, séparément, dans le cadre du projet ALERT, lequel comporte également des fonctions d'extraction aux fins d'enquêtes douanières à l'échelle nationale.
7.110 En 1981, le Cabinet décida que le Canada prendrait des mesures en vue d'adopter le "système harmonisé" de désignation des marchandises et d'établissement des tarifs, élaboré à Bruxelles sous les auspices du Conseil de coopération douanière (C.C.D.). En 1983, à la suite d'une présentation au Conseil du Trésor, le ministère a obtenu l'approbation de remplacer le matériel informatique en usage par de l'équipement compatible avec le matériel I.B.M. Dans sa présentation, le ministère faisait ressortir les problèmes que posaient le matériel et le logiciel en usage. Il faisait également remarquer que la mise en oeuvre du système harmonisé fournirait l'occasion d'adopter un système automatisé et intégré de traitement des données.
7.111 En 1984, le système CEPAC central avait été introduit dans 33 endroits de travail. Le rapport de 1984 sur la stratégie d'automatisation du ministère indiquait que l'installation du système dans dix autres bureaux avait été reportée en attendant que certaines améliorations soient effectuées au système sur le plan de l'efficience.
7.112 Le ministère a fait savoir que le système CEPAC central continuerait d'être utilisé sur les ordinateurs actuels jusqu'à la fin des années 1980. Il sera alors remplacé par un système fonctionnant sur de l'équipement compatible avec le matériel I.B.M.; ce système comportera la plupart des caractéristiques que le CEPACS devait avoir à l'origine. Quelques-unes des grandes composantes prévues sont actuellement mises au point et font l'objet d'essais dans le cadre des projets ALERT et M.C.D.M. (Mainlevée contre documentation minimale).
7.113 Répondant à nos recommandations de 1978 au sujet des lacunes relevées dans l'évaluation des cotes des déclarations d'importation, le ministère a déclaré que bon nombre des questions qui nous causaient des inquiétudes seraient réglées par l'amélioration de la base de données et de la fonction d'extraction des données du CEPACS. Étant donné que seul le système central du CEPACS a été mis en place à l'échelle nationale, le ministère n'a toujours pas apporté de solution au problème de la sélection des déclarations aux fins d'examen et de cotisation, au problème de la mesure du taux de dérogation, à celui de l'évaluation de la fonction de cotisation ni à celui de la conservation des renseignements.
7.115 Nous n'avons examiné que les études et les données de la Division de l'évaluation des programmes qui avaient trait à la mesure des opérations des bureaux. Nous n'avons pas vérifié les opérations de cette division.
7.116 Le Programme voyageurs. Le ministère a mis au point un système permanent (SMP-Voyageurs aériens) qui permet de mesurer le degré d'observation volontaire de la part des voyageurs ainsi que le taux de réussite dans la détection des cas de dérogation. Toutefois, le ministère a fait savoir que le système connaît un problème de crédibilité des données. On s'est aperçu que les inspecteurs ne se conformaient pas toujours aux procédures de sélection au hasard et il semblerait également que les renvois au hasard à l'inspection secondaire ne fassent pas l'objet d'un examen aussi approfondi que les autres cas de renvoi. Ceci pourrait entraîner une surestimation du niveau d'observation des lois et du succès du ministère à déceler les cas de dérogation. Le ministère étudie actuellement ces problèmes en vue d'y remédier.
7.117 En ce qui concerne les opérations des postes frontière routiers, par où passent plus de 80 pour 100 des voyageurs, le ministère a mis sur pied un projet-pilote à l'automne 1982 afin de mesurer, entre autres, le degré d'observation de la loi et le taux de réussite dans la détection des cas de dérogation. Mais il décida de ne pas installer le système en partie pour des raisons financières, et en partie parce qu'on craignait que les renseignements concernant le rendement ne soient interprétés comme des normes imposées, ce qui aurait pu causer des difficultés opérationnelles au ministère.
7.118 Le ministère entreprit également une évaluation des programmes pour examiner diverses questions concernant toutes les activités du programme voyageurs. Certaines des recommandations issues de cette étude ont été mises en application. Selon les évaluateurs, la mesure du taux de dérogation était un des éléments essentiels à la réalisation du mandat du ministère et à la réalisation de son objectif d'observation de la loi. L'étude avait pour but de mesurer cet élément ainsi que l'efficacité du ministère dans la détection des cas de dérogation et dans l'adoption de mesures correctives. Pour nous conformer à l'optique générale de notre vérification de l'exécution du mandat, nous n'avons examiné que ces aspects de l'étude et nos constatations se limitent à ceux-ci.
7.119 L'étude s'est servie d'une estimation du taux de succès des inspecteurs des Douanes dans le renvoi des cas de dérogation à l'inspection secondaire par rapport au taux de succès d'un processus de renvoi au hasard. Cette estimation avait été établie à l'aide de renseignements provenant du système SMP-Voyageurs aériens (susmentionné) et de l'opinion des inspecteurs des Douanes. À notre avis, la validité des renseignements provenant de ces deux sources était douteuse. L'estimation du taux de succès des inspecteurs des Douanes a ensuite servi à calculer le taux estimatif d'observation volontaire énoncé dans l'étude.
7.120 Le ministère a reconnu que ces estimations reposaient sur des renseignements plus ou moins rigoureux. Il a indiqué, dans son Budget des dépenses de 1985-1986, Partie III, que des mesures seront prises pour vérifier ces renseignements.
7.121 On peut donc conclure qu'à l'heure actuelle, le ministère ne dispose pas de renseignements objectifs et fiables sur le degré d'observation de la loi ni sur le taux de détection des cas de dérogation pour son programme voyageurs.
7.122 Le Programme des importations commerciales. Comme on l'a indiqué plus haut, le ministère a fait des efforts en vue de mesurer les résultats des opérations aux bureaux de douane. Il a mis sur pied un groupe d'évaluation des programmes chargé de mesurer les résultats du contrôle de l'observation des lois. Toutefois, à l'heure actuelle, le ministère n'a pas de procédure satisfaisante pour pouvoir mesurer et rapporter adéquatement les résultats de son contrôle des importations commerciales.
7.123 Le ministère reconnaît la nécessité de mesurer les résultats du contrôle de l'observation des lois dans le secteur des importations commerciales et va continuer ses efforts pour y arriver.
7.124 Usages possibles. Les renseignements concernant le respect de la loi peuvent servir à plusieurs usages, et notamment : permettre aux gestionnaires de tenir compte du niveau de risques lorsqu'ils affectent les ressources et décident des politiques à adopter; évaluer les répercussions des modifications apportées aux politiques ou aux opérations sur le degré d'observation de la loi; et modifier en conséquence le comportement des douaniers. Le ministère reconnaît l'importance que des renseignements valides sur le respect de la loi peuvent avoir pour les décisions de gestion. Il étudie actuellement les mesures à prendre pour établir des procédures qui permettront de recueillir de tels renseignements.
7.125 Le ministère devrait s'assurer qu'il dispose de suffisamment de renseignements objectifs et fiables sur le degré d'observation de la loi et sur son taux de succès dans la détection des cas de dérogation, tant pour son Programme voyageurs que pour celui des importations commerciales.
Réponse du ministère : Le ministère est tout à fait conscient de l'importance de ces renseignements et a établi depuis quelque temps déjà (au début, dans le cadre de son Plan d'amélioration de la gestion) des plans pour que soit effectué le travail de mise au point nécessaire. Tel que mentionné, le Système de mesure de la performance - Voyageurs (SMP - Voyageurs aériens) est en place et il fonctionne. Le ministère compte résoudre les problèmes d'ordre opérationnel concernant le Système de mesure de la performance - Voyageurs aériens, mentionnés par le vérificateur général. Dans le secteur des voyageurs routiers, un système plausible a été élaboré et mis à l'essai. On décidera, lorsque l'analyse sera terminée, s'il y a lieu de mettre ce système en oeuvre à l'échelle nationale. Enfin, dans le secteur des importations commerciales, on est en train de déterminer quelles sont les procédures les plus rentables à utiliser pour recueillir les données nécessaires et quelle est la fréquence de la cueillette des données.
7.127 La présente vérification a surtout porté sur l'exécution du mandat des Douanes, et plus particulièrement sur les activités opérationnelles des bureaux de douane. Le ministère a répondu au désir du gouvernement et d'un grand nombre de Canadiens de faciliter, pour les importateurs et les voyageurs, le respect des règlements douaniers. Dans certains domaines, tels que la détection des armes à feu, des narcotiques, des explosifs et du matériel pornographique, la surveillance du ministère est plus stricte qu'il y a quelques années. Par contre, le ministère dispose de ressources moins nombreuses que dans les années passées, il doit faire face à une plus grande charge de travail et il ne dispose que de renseignements limités sur l'observation de la loi par le public et sur son taux de succès dans la détection des cas de dérogation. À la lumière de notre étude, qui comprenait des interviews avec 200 agents de douane, il semble que le travail de dissuasion et d'application de la loi dans quelques domaines ait perdu de son efficacité. Le ministère n'a pas suffisamment de renseignements fiables pour déterminer l'importance de cette diminution.
7.128 Nous croyons qu'une solution à ces problèmes réside dans la voie que nous avons proposée à plusieurs reprises dans ce chapitre. Les Douanes ont besoin de procédés fiables pour repérer et sélectionner, en vue d'une inspection, les marchandises, les importateurs, les transporteurs et les voyageurs qui présentent des risques élevés. Le ministère a également besoin, en plus d'expérience et d'intuition, de renseignements objectifs et fiables sur le degré d'observation de la loi et sur son taux de succès dans la détection des cas de dérogation.