12.2 Le MEIR a pour objectif fondamental d'accroître l'activité industrielle, commerciale et touristique dans toutes les parties du Canada et, par la suite, de réduire les disparités économiques à l'échelle du pays. Pour atteindre cet objectif, le ministère offre des programmes d'aide financière directe et d'autres types de programmes qui n'impliquent pas une aide financière. Comme le montre la pièce 12.1, les dépenses du MEIR, pour l'année 1984-1985, devaient totaliser 1;070 milliard de dollars, dont 837 millions, soit environ 78,2 p. 100 des dépenses globales allaient au chapitre des programmes d'aide. L'aide financière accordée en vertu de ces programmes prend diverses formes : contributions, subventions, prêts et garanties de prêts.
(La pièce n'est pas disponible)
12.3 Parmi les autres fonctions d'aide non-financière du MEIR, mentionnons l'élaboration de politiques, le transfert de technologies, l'analyse et la diffusion de renseignements à caractère économique et commercial. En outre, le ministère aide l'industrie à déceler les possibilités de développement, à accroître l'accès aux marchés et à promouvoir les retombées économiques des grandes acquisitions du gouvernement et des projets financés par l'État.
12.4 Lorsque le Département d'État au Développement économique et régional a été démantelé en juillet 1984, sa Direction générale de la coordination régionale et des projets et les coordonnateurs fédéraux du développement économique ont été regroupés pour former la Direction générale du développement régional du MEIR.
12.5 L'administration centrale du MEIR est répartie en éléments qui se fondent sur les secteurs industriels, sur le développement régional et sur le soutien général. Le ministère est très décentralisé et il possède des bureaux régionaux dans chaque province. En ce qui concerne les programmes d'aide, à peu près 67 p. 100 des dépenses, soit 556,8 millions de dollars, ont été effectuées à la suite des demandes reçues par les bureaux régionaux en 1984-1985.
(La pièce n'est pas disponible)
12.8 Nous avons examiné le processus d'approbation des projets, pour déterminer s'il était compatible avec les lois, les règlements, les objectifs, les directives internes et les énoncés d'intention concernant les programmes. Nous avons également examiné les activités d'ensemble menées à l'appui des programmes d'aide directe du MEIR, comme la vérification interne et l'évaluation des programmes, ainsi que le rôle joué par les directions à vocation sectorielle dans l'examen des projets.
12.9 En 1982, notre vérification a porté sur les programmes de développement de l'industrie de l'ancien ministère de l'Industrie et du Commerce. À la suite de nos observations, le ministère s'est engagé à prendre des mesures en ce qui concerne plusieurs programmes. À l'exception du Programme d'expansion des entreprises du MIC, tous les programmes sur lesquels a porté notre vérification sont toujours en vigueur au MEIR. À propos de ces programmes, nous avons cherché à déterminer quelles mesures ont été prises dans les trois années qui se sont écoulées entretemps.
12.11 La plupart des programmes d'aide du MEIR sont de nature hautement discrétionnaire. Le ministre a pleins pouvoirs d'approuver ou de refuser des projets particuliers qui s'inscrivent dans ces programmes. Une grande partie de ces pouvoirs ont été délégués aux fonctionnaires du ministère, le ministre conservant le pouvoir d'approuver les projets de plus grande envergure. Vu la nature discrétionnaire des programmes du MEIR et l'incidence que les projets particuliers peuvent avoir sur une collectivité ou une entreprise donnée, le ministère est soumis à de fortes pressions et à l'examen minutieux non seulement du requérant, mais aussi d'autres intéressés, dont les membres élus de tous les paliers du gouvernement.
12.12 Les principaux programmes du MEIR destinés à aider l'industrie exigent que les projets répondent aux critères de base qui régissent la nécessité de l'aide de l'État ainsi que leur contribution aux avantages économiques ou sociaux pour le Canada. Ces critères, essentiels au succès des programmes d'aide du ministère, n'ont pas encore fait l'objet d'énoncés pratiques suffisamment précis pour orienter la prise de décisions concernant les projets.
12.13 La nécessité d'obtenir une aide de l'État est peut-être le critère le plus délicat dans l'évaluation des projets, et il exige beaucoup de jugement et de compétence. Vu cette importance, nous pensons que le ministère aurait dû élaborer des lignes directrices générales sur son application. Par exemple, nous nous serions attendus que le ministère établisse de façon générale les conditions dans lesquelles le taux de rendement de l'investissement prévu sans aide est suffisamment élevé pour que la réalisation d'un projet s'effectue avec une aide de niveau inférieur de la part du MEIR, voire sans aucune aide. Nous nous serions attendus également qu'il ait défini le concept d'engagement préalable pris par un requérant de réaliser un projet sans l'aide du MEIR.
12.14 L'examen du Programme d'expansion des entreprises de l'ancien MIC, effectué en 1982, a fait ressortir l'absence de lignes directrices qui définissent "l'intérêt économique pour le Canada". À ce moment-là, le ministère a indiqué qu'il le ferait dans le cadre du nouveau programme en cours d'élaboration, à la suite de la fusion du MIC et du MEER. Toutefois, le nouveau Programme de développement industriel et régional a été lancé sans que les lignes directrices aient été élaborées et mises en oeuvre. En conséquence, nous avons constaté que des projets avaient été financés dans des cas où les preuves avancées pour justifier la nécessité d'obtenir l'aide du MEIR étaient discutables et où les avantages prévus décrits étaient souvent amplifiés par rapport aux documents versés aux dossiers.
12.15 Les programmes du MEIR sont très décentralisés. En vertu du Programme de développement industriel et régional, les bureaux régionaux sont autorisés à approuver des projets qui nécessitent une aide fédérale, jusqu'à concurrence de 100 000 $. Au moment de la vérification, les bureaux régionaux étaient également autorisés à approuver des projets entrepris sous l'égide de la plupart des ententes auxiliaires fédérales-provinciales, sans qu'une limite financière ait été précisée. Cette façon de procéder favorise une réalisation rapide des programmes d'aide et l'adaptation de ceux-ci aux besoins des régions. Toutefois, pour qu'un ministère aussi décentralisé fonctionne de façon cohérente, la haute direction doit disposer de renseignements exacts, et en temps voulu, sur les programmes régionaux et de méthodes appropriées pour orienter et contrôler les activités régionales.
12.16 Nous avons décelé des problèmes en rapport avec le contrôle général. En ce qui concerne le Programme de développement industriel et régional, les projets approuvés par les bureaux régionaux ou les méthodes auxquelles ils ont recours pour faire des recommandations sur les projets qu'ils ne sont pas autorisés à approuver étaient soumis à un contrôle général minime, voire nul. Pour environ la moitié des projets que nous avons examinés, nos observations portent sur l'admissibilité des projets, l'énoncé des avantages prévus, l'engagement préalable, ou encore l'information nécessaire à la prise de décisions par la direction. Nous avons relevé un manque d'uniformité dans la réalisation des programmes par les bureaux régionaux ainsi que des domaines dans lesquels des exposés de principes s'imposaient en ce qui concerne la politique qui sous-tend les programmes. En outre, pour plus de la moitié des projets examinés, nous avons découvert de graves erreurs dans les données introduites dans le système d'information du ministère sur le PDlR. Bien que relativement peu de projets qui s'inscrivent dans le PDlR aient été examinés à l'administration centrale, nous avons remarqué que parmi les problèmes décelés, bon nombre étaient du même ordre que ceux que nous avons relevés à l'échelle régionale.
12.17 De même, bien que les dépenses engagées en vertu des ententes auxiliaires fédérales-provinciales se soient chiffrées à 174,1 millions de dollars pour l'exercice financier 1984-1985, les projets réalisés en vertu de ces ententes ont été soumis à très peu de révision à l'administration centrale. Selon nous, plusieurs projets ne cadraient pas avec les objectifs ou avec le but du programme en vertu duquel ils avaient été approuvés. Les renseignements fournis à l'administration centrale portaient essentiellement sur les dépenses et les engagements, et non sur la nature des projets financés ou sur les résultats obtenus.
12.18 L'insistance mise sur l'approbation de projets donnés et l'absence de révision se sont traduits par la communication au ministre, et parfois au Conseil du Trésor, d'une information inexacte, incomplète, voire incompatible avec l'information versée aux dossiers sur les projets. Cela s'est produit pour les projets réalisés en vertu du Programme de développement industriel et régional, d'ententes auxiliaires et sous l'égide de l'Office canadien pour un renouveau industriel.
12.19 La souplesse régionale et la délégation de pouvoirs sont essentielles pour que le MEIR offre des programmes axés sur les besoins régionaux, et ce, de façon efficace. Toutefois, dans un ministère aussi décentralisé que le MEIR, il y a la nécessité d'établir un juste milieu entre ces deux aspects fondamentaux et la nécessité tout aussi légitime d'établir des lignes directrices et des contrôles afin d'assurer dans tout le pays une réalisation des programmes qui soit uniforme et compatible avec les lois et directives pertinentes. Selon nous, l'étendue de l'autonomie régionale et l'absence de dispositions qui prévoient l'information de la direction et la révision des projets indiquent toutefois une lacune à cet égard, laquelle explique sans aucun doute un grand nombre des problèmes que nous avons relevés.
Bien qu'une attention considérable ait été accordée aux divers principes de gestion des opérations des programmes, le MEIR s'est aussi engagé à apporter des améliorations destinées à renforcer le contrôle de gestion.
Une attention particulière est maintenant accordée au processus décisionnel concernant les projets particuliers ainsi qu'à l'évaluation continue, à la vérification et au contrôle. Dans cette optique, le Ministère est en train de mettre sur pied des centres de responsabilité ministériels responsables de la planification, de l'élaboration et du contrôle des opérations de programmes.
Une attention rigoureuse sera accordée à la gestion de programmes, aux normes de conception et au processus d'élaboration de programmes nouveaux, réduits ou rationalisés ainsi qu'aux ententes. Le rôle du Ministère concernant l'examen, le contrôle et l'évaluation des programmes sera largement accru.
12.21 Pour encourager l'activité industrielle et réduire les disparités qui existent entre les régions économiquement défavorisées et le reste du pays, des niveaux d'aide accrus sont offerts. Ceux-ci sont établis d'après un indice de développement qui répartit 260 divisions de recensement du Canada en quatre groupes, à partir d'une formule qui utilise des indicateurs de l'emploi, du revenu et de la capacité fiscale des provinces. Le premier palier, qui couvre 50 p. 100 de la population, correspond à un niveau d'aide fondamental; les deuxième, troisième et quatrième paliers correspondent à des niveaux d'aide progressivement plus importants.
12.22 Le PDlR est un programme décentralisé, offert par l'entremise des dix bureaux régionaux du MEIR, lesquels sont autorisés à approuver des projets qui requièrent une aide du MEIR jusqu'à concurrence de 100 000 $. Environ 72 p. 100 des projets tombent dans cette catégorie. En ce qui concerne les projets qui nécessitent une aide se situant entre 100 000 $ et 500 000 $, le ministre les examine et exerce un droit de veto sur toutes les décisions prises par les fonctionnaires du MEIR. Jusqu'en septembre 1984, c'est le ministre qui s'est prononcé sur tous les projets qui nécessitaient une aide financière du MEIR supérieure à 500 000 $, y compris sur ceux dont le refus avait été recommandé. Depuis lors, le pouvoir d'approuver les projets qui exigent une aide financière de 100 000 $ à 1 million de dollars est délégué au ministre d'État chargé des petites entreprises. Toutes les demandes de contribution de 1 million de dollars ou plus sont soumises à l'examen d'un comité interne de l'administration centrale du MEIR, chargé de conseiller le ministre.
12.23 La Loi sur le développement industriel et régional renferme des critères généraux concernant l'admissibilité des projets et la nécessité d'obtenir une aide du MEIR. En outre, elle exige qu'un projet contribue largement aux avantages sociaux ou aux retombées économiques pour le Canada. Le Règlement qui se rapporte à la loi stipule que les projets doivent être commercialement rentables et présenter des risques raisonnables, et que le requérant ne doit pas s'engager à réaliser le projet avant d'avoir présenté une demande. Le Règlement exige également que l'aide octroyée corresponde au montant minimal nécessaire au parachèvement du projet.
12.24 Les déclarations publiques, qui insistaient sur la souplesse du PDlR et sur la générosité des niveaux d'aide, ont compliqué la mise en oeuvre du Programme en juillet 1983. Le ministère a été inondé de demandes; plusieurs d'entre elles étaient incomplètes et ne satisfaisaient pas aux critères d'admissibilité. Dans un même temps, le MEIR était en voie d'établir de nouvelles méthodes d'évaluation et d'approbation des projets, de former le personnel et de mettre en application de nouveaux systèmes d'information de gestion dans 10 régions.
12.25 Notre vérification a été axée sur la façon dont le ministère gère le PDlR. Pour ce faire, nous avons examiné un échantillonnage représentatif de 224 projets pour la réalisation desquels une aide financière a été approuvée ou refusée, à l'échelle de tous les bureaux régionaux du MEIR. L'échantillonnage comprenait 167 projets approuvés, soit 11,5 p. 100 du nombre de projets et 30,8 p. 100 de la valeur monétaire des approbations, au moment où nous avons sélectionné les projets.
12.26 Nos observations sont fondées sur les projets réalisés au cours des 16 premiers mois d'application de ce nouveau programme très visible. Parmi les problèmes décelés, certains pourraient se poser pour n'importe quel nouveau programme. D'autres découlaient de la nécessité d'élaborer des politiques ou des méthodes, ou encore de renforcer celles qui étaient déjà en vigueur, et d'autres encore concernaient certaines questions fondamentales touchant l'application et le contrôle du Programme.
12.27 D'importantes modifications ont été apportées en novembre 1984; c'est ainsi que deux éléments du Programme ont été supprimés, que les critères d'admissibilité ont été revus ou restreints pour d'autres éléments et que de nouveaux niveaux d'aide maximums ont été établis. En outre, l'on a décidé que les projets pour la réalisation desquels on recommandait une aide financière jusqu'à 100 000 $ seraient automatiquement admissibles aux nouveaux niveaux d'aide maximums.
12.29 Un comité de gestion sur les questions de politique relatives au Programme, qui compte un représentant de chaque région, a été créé en juillet 1983 et il se réunit environ tous les deux mois. Son but n'est pas de prendre des décisions, mais d'encourager l'échange de points de vue et le débat de questions sur la réalisation du Programme.
12.30 Dans chacun de ces groupes, le ministère comptait un certain nombre de représentants spécialisés dans la politique relative au PDlR et la réalisation de celui-ci. Toutefois, aucun groupe n'a clairement été chargé de déterminer et de régler les questions concernant l'interprétation de la politique et aucun contrôle n'était exercé pour s'assurer que les politiques et les méthodes établies étaient respectées. Cette lacune s'es traduite par un manque d'uniformité dans la réalisation du Programme par les bureaux régionaux et par la nécessité d'orienter davantage la politique dans certains domaines dont voici des exemples.
12.31 Clauses de restriction des dividendes. Certains bureaux régionaux ont recours à celles-ci, bien qu'irrégulièrement, pour s'assurer que l'aide du MEIR ne bénéficie pas aux propriétaires, aux actionnaires ou à la société mère de l'entreprise, sous la forme de versements de dividendes supérieurs à la normale.
12.32 Nous avons constaté que pour six projets, le recours à ce genre de clause se serait justifié ou, à tout le moins, aurait dû être envisagé. Parmi ces projets, il en est à l'égard desquels le ministère avait approuvé des contributions, alors que les documents versés aux dossiers indiquaient que des dividendes considérables, y compris des sommes parfois supérieures à l'aide financière demandée au MEIR, avaient été retirés juste avant d'obtenir l'aide du ministère, ou juste après. En outre, les dossiers relatifs aux projets ne renfermaient aucun document montrant qu'on s'était demandé si l'aide gouvernementale s'imposait dans ces cas-là.
12.33 Rentabilité commerciale. Selon les exigences du Règlement, seuls les projets commercialement rentables et les activités financièrement autonomes peuvent bénéficier d'un financement. Dans certaines régions, l'interprétation prend une forme telle que les projets ou activités qui doivent être, et sont financés par d'autres sources, de façon régulière, peuvent néanmoins être considérés comme commercialement rentables ou financièrement autonomes et, par suite, ils peuvent faire l'objet d'une aide financière. Ce n'est pas le cas pour d'autres régions où le financement par d'autres sources signifie que le projet où l'activité ne répondait pas aux exigences du Règlement.
12.34 Aide reçue antérieurement. Plusieurs projets ont fait l'objet de demandes d'aide en vue de reconstruire, d'accroître ou de moderniser des installations à l'égard desquelles le MEER ou le MIC avait déjà octroyé des fonds. En vertu d'un programme du MEER, les projets consistant notamment à moderniser des installations qui ont déjà été financées par le MEER ne pouvaient faire l'objet d'une autre aide financière. Le PDlR ne comporte pas ce genre de restriction; il peut donc être considéré comme une source de financement suivie. Nous reconnaissons qu'il peut être nécessaire de financer plusieurs fois les mêmes installations dans les régions économiquement défavorisées. Toutefois, nous pensons que le ministère devrait procéder à un examen de la question du financement en ce qui concerne des installations qui ont déjà été financées par le MEER ou par le MIC.
12.35 Traitement des filiales. Il est fréquent que des filiales et des divisions d'entreprises plus grandes demandent l'aide du MEIR pour élever le taux de rendement d'un projet au seuil de la société mère. C'est le taux de rendement que la société mère exige pour que le projet soit réalisé. De façon générale, les documents versés aux dossiers ne faisaient cependant pas allusion aux taux de rendement visés par les requérants, ni n'indiquaient qu'on les avait évalués pur s'assurer qu'ils étaient raisonnables en fonction des normes de l'industrie.
12.36 Création d'emplois saisonniers. Nous pensons qu'il faut orienter la politique en ce qui concerne les coûts et les avantages de la création d'emplois saisonniers qui permet aux personnes touchant des prestations d'assurance-chômage de travailler temporairement. Dans certains cas, la pratique courante consiste à tenir compte de la baisse temporaire du montant des prestations d'assurance-chômage versées et non des versements qui seront effectués ultérieurement, lorsque les emplois saisonniers auront pris fin. Pour les nouveaux emplois saisonniers, les dépenses permanentes qui incombent au gouvernement fédéral pour tout versement ultérieur de prestations d'assurance-chômage ne sont pas calculées. Elles devraient être prises en compte dans le calcul du coût par emploi qui incombe au ministère, pour que ce dernier tienne compte également des avantages et des coûts de l'assurance-chômage.
12.37 Le ministère devrait rétablir un groupe central qui serait chargé de fournir des conseils sur la politique et sur l'interprétation du Règlement et des directives. Les régions devraient être tenues systématiquement de déterminer les questions à l'égard desquelles les conseils du groupe sont nécessaires pour assurer une façon uniforme d'aborder la réalisation du Programme.
Commentaire du MEIR : Les gestionnaires organiques sont responsables de l'interprétation des règlements et directives concernant la réalisation du programme. La Direction générale de l'élaboration des programmes et opérations (DGEPO) et le Comité de gestion pour les questions de politique de programme (CGQPP) leur fournissent des conseils sur demande. Sans qu'ils interfèrent avec l'échelle des responsabilités, les systèmes de soutien destinés à aider les gestionnaires organiques seront renforcés et officialisés, par ex., la "ligne spéciale" sera remise en service, le mandat du CGQPP sera officialisé et ses interprétations seront promulguées.
La DGEPO créera une fonction de contrôle de la qualité des cas soumis à l'approbation de l'administration centrale de manière à contrôler l'absence d'uniformité dans les interprétations et prendra, s'il y a lieu, des mesures de redressement.
12.39 Le ministère était parfaitement au courant des problèmes liés à l'indice, comme la fiabilité des données pour les petites régions géographiques et l'absence d'indicateurs de la disparité industrielle. Il était toutefois occupé à améliorer l'indice pour les années à venir, à mesure que la disponibilité des données s'améliore.
12.41 Voici des exemples où, d'après nous, l'admissibilité des projets soulevait des questions, mais pour lesquels les documents versés aux dossiers ne justifiaient pas la décision de les financer.
Commentaire du MEIR : Une fonction d'examen des opérations à l'administration centrale est en train d'être mise sur pied et devrait être opérationnelle au plus tard en octobre 1985. Cependant, l'équilibre entre l'examen et la prestation de conseils par l'administration centrale et la responsabilité des régions et leur obligation de répondre de leurs actes doit être respecté dans le processus.
12.44 Voici des exemples où des énoncés d'avantages ont été amplifiés par rapport aux documents versés aux dossiers :
Commentaire du MEIR : On passera en revue les avantages et la documentation s'y rattachant dans le cadre du contrôle de la qualité.
12.46 En vertu de la loi, aucune aide financière ne doit être attribuée s'il est probable que le projet sera réalisé au même endroit, suivant le même calendrier et avec la même ampleur, sans aide financière. Le Règlement précise, quant à lui, qu'aucun coût n'est admissible si le requérant a contracté un engagement en rapport avec ces coûts avant la réception de la demande de contribution. L'évaluation d'un projet, pour savoir s'il répond à ces critères, exige beaucoup de jugement. L'on précise rarement avec clarté comment l'aide gouvernementale peut influer sur l'ampleur ou la date de réalisation d'un projet, ou encore qu'elles mesures prises par le requérant constituent un engagement préalable.
12.47 On n'a pas élaboré de ligne directrice sur la façon d'interpréter ces critères clés et de les mettre en application pour l'analyse des propositions de projets. Nous avons constaté que plusieurs projets avaient été financés en dépit du fait que, d'après les indications fournies, le requérant aurait réalisé le projet même sans aide financière ou aurait obtenu un taux de rendement de l'investissement tel que la nécessité de l'aide du gouvernement était discutable. Les dossiers renfermaient très peu d'analyses ou de documents qui justifiaient la nécessité du financement de ces projets par le gouvernement.
12.48 Nous avons décelé des projets qu'avaient financés le ministère malgré les résultats d'une analyse qui indiquait des taux de rendement de l'investissement élevés - jusqu'à 80 p. 100 par an dans un cas - sans aide du gouvernement, ou encore la présence de documents qui révélaient que l'entreprise disposait des fonds nécessaires pour entreprendre le projet. Le ministère avait aussi financé deux projets dans lesquels les économies que réaliserait le requérant dans un an ou deux étaient supérieures au coût des projets. Et pourtant, dans ces cas-là, on ne s'est pas interrogé sur le besoin de financer des projets aussi prometteurs avec les deniers publics.
12.49 Nous avons relevé deux autres projets qui représentent approximativement la somme globale de 237 000 $, et pour lesquels les documents au dossier indiquaient que le requérant était allé de l'avant sans aide. En approuvant l'un d'entre eux, au moment où il se terminait, le bureau régional du MEIR a dérogé à la disposition 8 a) de la Loi sur le développement industriel et régional, selon laquelle aucune aide ne peut être accordée à un projet s'il peut être réalisé sans aide financière. Cependant, personne n'a le pouvoir de déroger à cette disposition de la loi. En ce qui concerne l'autre projet, les documents que l'on trouve au bureau régional recommandaient que l'on déroge à la disposition 8 a) de la loi, alors que les documents transmis au ministre ne faisaient pas allusion à cette recommandation ni au fait que le projet était terminé à 70-80 p. 100.
12.50 Une question qui s'y rapporte concerne le niveau d'aide qui devrait être fournie, une fois prise la décision de financer les projets. Les lignes directrices qui aident à déterminer le degré d'aide dont le requérant a besoin sont très générales. Il s'ensuit qu'il y avait peu de dossiers où l'on retrouvait un lien explicite entre le niveau d'aide fournie et le niveau d'aide requise. Dans certains cas, le montant de l'aide était déterminé par des facteurs autres que la nécessité. C'est ainsi que des projets auraient reçu une aide supérieure au montant requis selon l'analyse, de façon à permettre de faire des comparaisons avec le montant octroyé à une autre entreprise ou encore de refléter les niveaux de financement accordés précédemment. Dans le cas d'un projet, l'aide octroyée était supérieure de 1,3 millions de dollars à l'aide requise, selon les résultats d'une analyse effectuée par le MEIR.
12.51 Notre examen a fait ressortir quelques projets à l'égard desquels le niveau d'aide avait été réduit, par rapport au montant demandé, à un niveau légèrement inférieur à 100 000 $, soit le montant maximal qui puisse être autorisé par les bureaux régionaux. Pour trois des projets dans ce cas, les documents versés aux dossiers montraient que le niveau d'aide avait été établi au niveau immédiatement inférieur à celui qui exigeait l'approbation d'une autorité supérieure.
12.52 Le ministère devrait consolider et étayer ses lignes directrices sur l'application des dispositions de la Loi ou du Règlement, ou des directives concernant le Programme, en ce qui concerne :
12.56 À la suite d'une révision du PDlR, en novembre 1984, on a éliminé l'obligation de recourir ou d'envisager de recourir à des contributions remboursables à propos de projets qui nécessitaient une aide du MEIR inférieure à 100 000 $. Bien que cette modification simplifie la gestion du Programme, elle ne remédie pas selon nous à la nécessité de rendre plus uniforme ce genre de demande d'aide financière pour la réalisation de projets de plus grande envergure.
12.57 Le ministère devrait élaborer des lignes directrices plus précises sur l'utilisation des contributions remboursables pour des projets qui nécessitent une aide du MEIR qui excède 100 000 $.
Commentaire du MEIR : La question des lignes directrices concernant les contributions remboursables sera de nouveau examinée.
12.59 Nous avons comparé les données enregistrées dans le Système d'information sur les ressources affectées aux programmes à l'intention de la direction aux renseignements versés aux dossiers qui se rapportent à chaque projet examiné. Nous avons également vérifié si les méthodes de prévision de la trésorerie utilisées dans le système de gestion d'allocation de ressources étaient exactes. Il y avait des erreurs dans les données enregistrées pour presque tous les projets approuvés. Parmi celles-ci, environ la moitié était grave et concernait par exemple le montant de l'aide octroyée ou le nombre d'emplois créés. L'ampleur des erreurs était telle que l'utilité générale du système pour la direction était compromise.
12.60 Certains des problèmes étaient attribuables aux difficultés posées par la définition de l'information qu'il fallait consigner dans certaines zones de données. D'autres découlaient d'erreurs dans les données d'entrée initiales ou de piètres méthodes de vérification et de mise à jour des nombreuses données nécessaires au système. Dans la plupart des régions, aucune copie des imprimés n'était versée aux dossiers. Il s'en est suivi que les responsables de l'examen des projets n'ont pu déceler les erreurs et les corriger. Mais le problème fondamental semblait découler d'un manque de clarté à propos de la responsabilité du contrôle de la qualité de l'information introduite dans les systèmes et du fait que les agents chargés de l'examen des projets n'étaient pas obligés d'utiliser cette information pour analyser les projets. À la fin de notre vérification, les bureaux régionaux prenaient des mesures pour résoudre les problèmes les plus sérieux que nous avons relevés, et les définitions étaient en voie d'être clarifiées.
12.61 Le ministère devrait clarifier la responsabilité du contrôle de la qualité des données introduites dans les systèmes d'information et il devrait revoir dans quelle mesure toutes les données exigées par le système sont nécessaires. Il devrait également élaborer des méthodes qui permettent de s'assurer que les données sont exactes et mises à jour au besoin. En outre, comparer les données des systèmes d'information aux données versés aux dossiers sur les projets devrait faire partie des activités de vérification interne.
Commentaire du MEIR : Les directeurs exécutifs régionaux et les autres gestionnaires de centres de responsabilité chargés d'exécuter le PDIR sont responsables de la qualité des données. Les procédures seront élaborées par chaque centre de responsabilité sous la direction fonctionnelle de l'administration centrale. Les éléments de données font actuellement l'objet d'un examen.
12.63 Dans le cas des projets où le conseil donné par la direction sectorielle a été consigné dans les documents d'approbation, nous avons vérifié si ces documents reflétaient exactement et entièrement le conseil qu'elle avait fourni. Dans cinq cas, les documents de projets ne reflétaient pas bien les préoccupations exprimées par la direction sectorielle. Dans sept autres cas, des bureaux régionaux ont pris des décisions avant de recevoir l'appui officiel de la direction sectorielle.
12.64 Le conseil donné était parfois ambigu; il indiquait qu'on appuyait le projet, puis il relevait de graves problèmes liés à ce projet. Dans le cas d'un projet, qui comprenait une aide du MEIR de l'ordre de 3,8 millions de dollars, la direction sectorielle a précisé à la fois que la compagnie avait les ressources nécessaires pour mettre le projet en oeuvre sans l'aide du PDlR et que la compagnie devrait obtenir une aide financière à cause du fait qu'un projet semblable avait été financé dans une autre compagnie, en vertu d'un autre programme du MEIR.
12.66 Nous avons examiné les lettres d'offre pour tous les projets de notre échantillon et nous avons remarqué que beaucoup donnaient une vague description du projet, rendant ainsi très difficile la détermination des coûts admissibles ou de toute mesure de recouvrement, s'il y a lieu. En outre, la plupart ne comprenaient aucune définition de la période de contrôle, c'est-à-dire la période au cours de laquelle une installation doit assurer la production commerciale et plus de 50 p. 100 de l'actif financé par le MEIR doit être utilisé.
12.67 Bon nombre de lettres comportaient une clause qui indiquait que d'autres sources de fonds publics avaient été envisagées pour en arriver au montant offert par le MEIR. Toutefois, le contrat ne comprenait pas d'exigences particulières selon lesquelles le requérant devait en aviser le MEIR s'il recevait d'autres fonds publics. En vertu du Règlement, tout changement important dans d'autres sources d'aide publique doit d'abord être approuvé, par écrit, par le ministre. Le terme "important" n'était pas défini, ni le droit du MEIR de réexaminer le montant de son aide énoncé explicitement.
12.68 Le ministère devrait établir des lignes directrices sur la nature des renseignements à inclure dans la description du projet.
Commentaire du MEIR : Le Ministère élaborera des lignes directrices concernant la nature des renseignements à donner dans la description du projet.
12.69 Dans ses lettres d'offre, le ministère devrait inclure :
12.72 Le requérant se décrit comme un trust national dont l'objectif est de conserver des bâtiments, des sites et des régions naturelles importantes pour le patrimoine du pays. Dans d'autres dossiers, on a indiqué que son objectif était la restauration de bâtiments et de rues et que le projet était surtout un projet de réaménagement qui devait favoriser les activités de commerce de détail.
12.73 La Direction générale du tourisme du MEIR fait savoir que le requérant est admissible parce que, en revitalisant le centre-ville, la région deviendrait plus attrayante pour les affaires commerciales comme les organisateurs de voyages, et en redonnant un nouveau souffle à la collectivité, la ville deviendrait plus attrayante pour les fabricants et les entreprises de transformation. Il n'y a aucune indication dans le dossier sur la façon dont le projet favoriserait le développement industriel en fournissant des services spécialisés, tel que stipulé dans le Règlement.
12.74 La création de 1 000 emplois est attribuée au projet. Ce résultat se fonde sur un calcul qui comprend les emplois en construction et les nouveaux emplois indirects dans les entreprises du centre-ville, bien qu'il soit contraire d'inclure de tels emplois selon les pratiques courantes du PDlR.
12.75 Bien que le montant total du fonds de 5 millions de dollars accordé au projet ait été donné à l'avance au requérant, en février 1984, aucune dépense n'était consignée dans les systèmes d'information de gestion du PDlR. Le paiement anticipé pour ce projet décennal a été expliqué par le fait que la fondation pourrait alors mieux planifier et administrer ses activités. Toutefois, la description du projet dans le contrat n'expliquait pas en détail comment le fonds de 5 millions de dollars serait dépensé.
12.77 Au début, le MEIR croyait que le requérant n'était pas admissible, parce qu'il n'avait pas été établi clairement que les membres de l'association s'occupaient principalement de la production de logiciels avancés. Le MEIR demande à l'association de justifier son admissibilité et, après avoir reçu sa réponse, il la déclare admissible. Rien n'indiquait si d'autres questions lui seraient posées. Il n'y avait aucune indication dans le dossier sur la façon dont les craintes initiales du MEIR en matière d'admissibilité avaient été apaisées. On ne trouvait pas dans le dossier de précisions sur l'admissibilité du projet, qui comportait la préparation d'un rapport en vue de déterminer les possibilités du marché et de proposer des solutions aux obstacles au commerce pour l'ensemble de l'industrie des logiciels et des services informatiques, plutôt que des logiciels avancés comme tels. Le ministère nous a ensuite fait savoir qu'il considérait l'association admissible, car il croyait que ses membres se dirigeaient vers la mise au point de logiciels; le dossier ne renfermait cependant guère d'information sur l'envergure d'une telle initiative. La mise en application de cet article du règlement a posé des problèmes en raison de la difficulté à définir le terme "avancé".
12.78 Dans le contrat, en date du 15 août 1984, on cite d'abord comme date d'entrée en vigueur de l'aide la date à laquelle le MEIR a indiqué qu'il a reçu la demande, soit le 24 avril 1984. Ceci est antidaté au 1er mars 1984, contrairement à l'article 29 du Règlement qui stipule que le ministre ne peut effectuer une contribution pour couvrir une dépense engagée, avant la réception de la demande. La première demande du requérant comprend des coûts salariaux qui datent du 1er mars 1984, ce qui signifie que l'association a mis en oeuvre le projet avant de connaître la décision du MEIR.
12.79 Au moment où la demande a été faite, en vertu du PDlR, un haut fonctionnaire du MEIR occupait un poste au sein de l'association, dans le cadre du Programme Échanges Canada, jusqu'au 30 juin 1984. Le but était de prolonger cette affectation afin que le fonctionnaire puisse mener à bien le projet du PDlR pour le compte de l'association. Cette dernière a été obligée de rembourser au MEIR, en vertu du Protocole d'entente Échanges Canada, les coûts salariaux engagés jusqu'au 30 juin 1984. Toutefois, nous avons constaté que le MEIR avait été avisé par l'association qu'elle ne pourrait honorer cet engagement au- delà du 1er mars 1984. Le remboursement pour la période allant du 1er janvier au 31 décembre 1984 n'a pas été fait avant le 21 janvier 1985, et c'est en fait le MEIR qui a différé les paiements, en vertu du PDlR. Il semble que les fonds du PDlR ont été utilisés de façon à ce que l'association puisse répondre à ses obligations antérieures envers le MEIR en vertu du Protocole d'entente Échanges Canada initial.
12.81 Une aide est accordée pour la recherche et le développement, l'établissement d'entreprises canadiennes en tant que fournisseurs qualifiés, la modernisation des installations et l'exécution d'études de faisabilité du marché. On évalue à 152,7 millions de dollars les contributions versées en vertu du PPlMD, en 1984-1985.
12.82 Le Programme est administré par l'administration centrale. Au moment de notre vérification, les projets qui requéraient une aide de l'État inférieure à 500 000 $ étaient autorisés au niveau du sous-ministre adjoint. Les projets qui dépassaient 500 000 $ étaient approuvés par le ministre. Les demandes d'aide de plus de 10 millions de dollars devaient être approuvées par le Conseil du Trésor, et celles qui excédaient 20 millions de dollars devaient être autorisées par le Cabinet.
12.83 Au cours de notre vérification de 1982, nous avons examiné le processus d'examen et d'approbation par I et C des projets proposés, en vertu du PPlMD, ainsi que les pratiques du ministère visant le contrôle des projets, y compris la détermination des montants dûs à l'État dans le cadre des projets achevés. Dans notre récente vérification, nous avons examiné si des mesures appropriées avaient été prises pour résoudre les problèmes que nous avions relevés.
12.85 Le ministère devrait mettre au point la directive administrative visant le Programme de productivité de l'industrie du matériel de défense et la faire approuver par le Conseil du Trésor.
Commentaire du MEIR : Les conditions ont été établies pour soumission au Conseil du Trésor en août 1984 avec un Manuel des directives administratives et des procédures. Étant donné la situation, en automne et en hiver de 1984-1985, il était prudent de retarder la demande d'approbation par le Conseil du Trésor vu qu'un certain nombre d'événements touchant le PPIMD se déroulaient, notamment les travaux du Groupe de travail ministériel chargé de l'examen des programmes, la négociation d'un protocole d'entente avec l'Association des industries aérospatiales du Canada, un examen mené par le Bureau de vérification interne et la vérification intégrée actuelle. Un plan de travail visant l'élaboration de nouvelles conditions à soumettre à l'approbation du Conseil du Trésor ainsi que de directives et de manuels connexes est en voie d'exécution et devrait être terminé à la fin de l'automne.
12.86 Tous les critères concernant les retombées économiques devraient être pris en considération dans l'évaluation des projets.
Commentaire du MEIR : Depuis un an, le Ministère effectue une évaluation des retombées économiques de tous les projets. De plus, les nouvelles conditions et la nouvelle directive traiteront explicitement des critères de sélection de projet qui doivent être appliqués pour tous les projets. Ces critères permettront de comparer les projets.
12.88 Dans le cas de la plupart des projets, le niveau d'aide accordé n'était pas lié à des facteurs comme la situation financière du requérant et sa capacité de mettre le projet en oeuvre, et les dossiers ne renfermaient aucune analyse d'autres niveaux possibles de financement. L'ébauche de directive visant les projets liés au PPlMD indique que le montant de l'aide accordée par le MEIR devrait correspondre au montant minimum requis pour la mise en oeuvre d'un projet. Toutefois, sans un lien explicite entre le besoin d'une aide et le niveau d'aide à accorder en vertu du PPlMD, il est difficile pour le ministère de savoir si l'aide offerte correspond vraiment au minimum requis.
12.89 Le ministère devrait bien consigner le lien entre le niveau d'aide et le besoin du requérant en matière d'aide financière.
Commentaire du MEIR : Le Ministère souscrit en principe à la recommandation, mais il désire signaler, qu'en pratique, le lien entre le niveau d'aide et le besoin d'aide peut rarement être mesuré avec précision et documenté. Dans l'évaluation des projets, le Ministère continuera de prendre en considération et de documenter l'aide dont les entreprises ont besoin pour réaliser des projets particuliers, les retombées économiques prévues du projet ainsi que le niveau d'aide nécessaire pour leur permettre de soutenir, à long terme, la concurrence étrangère.
12.91 Le ministère devrait comparer les ventes réelles attribuables à l'aide offerte en vertu du PPIMD et les ventes prévues, au moment où les projets ont été approuvés, et fournir des documents à l'appui.
Commentaire du MEIR : Le Ministère souscrit à cette recommandation. On tient compte de cette question dans l'élaboration des nouvelles conditions et directives. Cependant, le Ministère doit signaler que de mettre en oeuvre un système complet pour le contrôle global, y compris une comparaison des ventes prévues et réelles, nécessiterait plus de ressources que celles dont nous disposons pour cette tâche.
12.93 Les projets devraient également faire l'objet d'une vérification pour s'assurer que seuls les coûts admissibles ont été demandés par la compagnie et payés par le ministère. Le MEIR fait appel au Bureau des services de vérification (BSV) du ministère des Approvisionnements et Services pour la vérification des projets liés au PPlMD. Toutefois, le MEIR n'avait pas établi les modalités du mandat du BSV en ce qui concerne la sélection de projets, l'étendue et la fréquence de la vérification, ou la nature des rapports à présenter sur le déroulement général des vérifications des projets. Nous avons relevé dans notre échantillon onze projets qui n'ont pas été vérifiés, bien que ceux-ci datent de deux ou trois ans. Le ministère n'avait pas établi un système pour consigner les vérifications effectuées ou à faire, ou pour établir un rapport sur le déroulement des vérifications en cours. Il était conscient de la nécessité de traiter ces questions, mais n'avait pas encore achevé ni mis en oeuvre une politique sur la vérification des projets relatifs au PPlMD.
12.94 Le ministère devrait mettre au point sa politique et son approche relatives à la vérification des projets liés au PPIMD.
Commentaire du MEIR : Le Ministère souscrit à cette recommandation. On tient compte de cette question dans l'élaboration des nouvelles conditions et directives. À la fin de 1984, le Ministère a mis sur pied un système obligeant Approvisionnements et Services Canada à effectuer une vérification de tous les projets réalisés dans le cadre du PPIMD et à présenter un rapport trimestriel sur l'état d'avancement des opérations de vérification.
12.96 Le ministère n'a pas encore précisé ce que signifie "juste et raisonnable", même si nous avons relevé ce problème en 1982, et il a indiqué qu'il était en voie d'établir des modalités de remboursement en vertu du PPlMD. Le ministère et les compagnies financées ont besoin de cette information afin de savoir quel montant rembourser et à quelle date ce remboursement doit être effectué.
12.97 La nécessité d'établir ce que signifie "juste et raisonnable" et d'inclure cette définition dans les contrats du PPlMD s'est manifestée dans un cas où le ministère avait de la difficulté à obtenir un remboursement de 2 millions de dollars dans le cadre d'un projet fructueux du PPlMD. La compagnie considérait que ses profits étaient justes et raisonnables et elle a rejeté la demande de remboursement du ministère. Ce dernier poursuit l'affaire.
12.98 Le ministère avait également de la difficulté à obtenir les renseignements dont il avait besoin pour déterminer les remboursements auxquels il avait droit. À chaque année, à la fin de l'exercice financier des compagnies concernées, il a demandé des renseignements à celles-ci sur les ventes et les profits découlant des projets du PPlMD. Environ un tiers des compagnies n'ont pas répondu à la première demande de renseignements. Dans certains cas, le ministère a dû attendre jusqu'à deux ans avant de donner suite à ces demandes. Par conséquent, il n'a pu déterminer ni recouvrer en temps opportun des sommes qui devaient éventuellement être remboursées à l'État.
12.99 Le ministère devrait consigner les lignes directrices qui définissent ce que sont des "profits justes et raisonnables" et établir des méthodes pour déterminer et obtenir les remboursements.
Commentaire du MEIR : En raison surtout de la difficulté à trouver à l'expression "profits justes et raisonnables" une définition nette qui ne prête pas à controverse, le Ministère se sert, de plus en plus souvent, de conditions de remboursement nettes et précises. Il est prévu que les nouveaux accords de contribution qui sont en train d'être élaborés avec les nouvelles conditions et directives ne feront pas état de "remboursements et cas de profits justes et raisonnables".
12.101 Le ministère est conscient de la nécessité de consigner dans ces systèmes des renseignements complets et exacts sur les projets du PPlMD. Une initiative a été entreprise à cet effet en avril 1984.
12.102 Cas spécial - Établissement de l'industrie des hélicoptères. En vertu d'un contrat, en date du 5 janvier 1984, le Canada acceptait de fournir une contribution de 210 millions de dollars américains à une société en vue de l'aider à établir une industrie de fabrication d'hélicoptères au Canada. Cette contribution était partagée entre le MEIR (60 p. 100 ou 126 millions de dollars américains) et le gouvernement du Québec (40 p. 100 ou 84 millions de dollars américains). Le coût total du projet devait s'élever à 392 millions de dollars, et il ne comprenait pas les coûts de mise au point de moteurs et d'autres coûts qui s'y rattachent. La compagnie devait fournir 182 millions. En 1984-1985, les paiements versés par le MEIR se chiffraient à environ 44 millions.
12.103 Nous avons examiné les renseignements sur lesquels a été fondée la décision de mettre le projet en oeuvre, ainsi que les renseignements sur les retombées prévues du projet.
12.104 L'analyse du ministère, qui portait sur les ventes prévues d'hélicoptères, la création d'emploi et d'autres retombées, a indiqué que le projet apporterait au Canada des retombées économiques nettes de l'ordre de 219 millions de dollars canadiens. Cette évaluation était fondée sur une prévision des ventes totales, y compris les ventes militaires et civiles et les ventes de pièces de rechange, qui totalisaient 7,2 milliards de dollars américains.
12.105 Le marché civil était évalué à 5 milliards de dollars (US), d'après une analyse approfondie des prévisions de vente des fabricants et une étude du marché distincte effectuée à la demande du MEIR. Le marché militaire et une hausse des ventes civiles absorbaient le reste des ventes totales prévues, soit 2,2 milliards de dollars ou 30 p. 100.
12.106 Nous admettons le fait qu'il est plus difficile d'établir des prévisions des ventes militaires que celles des ventes civiles. Toutefois, devant l'importance d'une estimation des ventes que l'on attribue à ce marché, nous nous serions attendus à trouver une analyse consignée qui justifie l'estimation à ce niveau pour les ventes militaires. Une telle analyse n'avait pas été entièrement consignée.
12.107 Selon les prévisions du ministère, 2773 emplois en moyenne seront créés grâce au projet. Nous avons constaté qu'en vertu du contrat, la compagnie s'est engagée à créer 250 emplois dans l'ingénierie. Le reste dépend du volume de production découlant des ventes réalisées aux niveaux prévus.
12.109 L'aide est offerte dans le cadre de deux programmes : le Programme sectoriel et le Programme de développement industriel et commercial. Le Programme sectoriel a pour objectif la restructuration, la modernisation et la rationalisation des industries du textile, du vêtement et de la chaussure. L'Office fournit des fonds aux entreprises viables et fortes dans ces secteurs en vue d'établir des industries concurrentielles et de réduire la dépendance devant les restrictions imposées aux importations. Le Programme de développement industriel et commercial a pour objectif de créer des emplois ainsi que de renforcer et de diversifier l'économie dans les secteurs qui dépendent des industries du textile, du vêtement et de la chaussure. Il est administré conjointement par l'Office et par le MEIR : les employés du MEIR effectuent des analyses des projets et l'OCRI prend les décisions concernant l'aide à accorder.
12.110 Dans le cadre de ces programmes, l'aide est offerte sous forme de contributions. Le budget actuel des contributions pour le mandat quinquennal de l'OCRI s'élève à 351,7 millions de dollars. Le Programme sectoriel absorbe 241,5 millions de dollars ou 69 p. 100 du budget et le Programme de développement industriel et commercial en absorbe 110,2 millions ou 31 p. 100.
12.112 De fait, bien que l'Office dépense les fonds accordés au MEIR par le Parlement, il n'est pas tenu de rendre compte de ses activités ou décisions au ministère. Ce dernier détient 1 des 17 votes au sein du conseil. L'OCRI n'a pas été cité de façon explicite dans le Budget principal de dépenses du MEIR, ceci jusqu'en 1985-1986, bien que d'autres programmes qui comprennent des dépenses moins élevées y aient été mentionnés.
12.114 Admissibilité des projets. L'OCRI a accordé des contributions pour des études d'experts-conseils portant sur la préparation de plans de restructuration et d'analyses globales des compagnies qui ont présenté une demande, bien que cette pratique ne soit pas autorisée par le Règlement. En novembre 1984, l'OCRI avait attribué environ 8,5 millions de dollars à de telles études. Lorsque nous avons mentionné ce fait au personnel de l'OCRI, il nous ont dit qu'ils ne savaient pas qu'il n'était pas permis d'accorder des contributions pour des études d'experts-conseils. Depuis, le Règlement a été modifié afin de rendre ces études admissibles.
12.115 Contributions remboursables. L'un des articles du Règlement stipule que le remboursement total de la contribution doit être une condition relative à l'attribution de l'aide, bien que le conseil puisse renoncer à cette condition. Cette pratique est conforme à l'approche visant le financement de projets rentables qui sont entrepris par des compagnies solides et qui sont susceptibles de réussir. L'objectif du Programme était donc d'offrir certaines contributions dans les cas où les fonds publics seraient remboursés, mais l'OCRI n'a fait que trois offres de contributions remboursables sur les 281 projets approuvés jusqu'à la mi-décembre 1984. Dans deux cas, le conseil a changé en contributions non remboursables des recommandations qui proposaient des contributions remboursables. Dans notre examen d'autres dossiers relatifs à des projets, nous n'avons trouvé aucune donnée qui indique que le conseil avait renoncé explicitement aux conditions de remboursement.
12.116 Le personnel de l'OCRI a indiqué que les contributions remboursables ne constitueraient guère un stimulant pour l'industrie et feraient augmenter considérablement les coûts d'administration. Toutefois, ces coûts n'avaient pas été calculés ou analysés. En fait, la décision consistait en une réorientation de la politique de façon à s'éloigner du but du programme, tel que stipulé dans son Règlement.
12.117 Besoin d'aide. En vertu du Règlement régissant le Programme de développement industriel et commercial, seuls les projets d'immobilisations qui sont entrepris après l'approbation d'une demande sont admissibles à une contribution. Les procédés de l'OCRI n'ont pas toujours été conformes à cette disposition. Nous avons relevé des cas où les requérants avaient soit amorcé des projets, soit engagé des dépenses relatives aux projets avant de demander une aide auprès de l'OCRI.
12.118 Type d'aide. Dans deux cas, l'OCRI a offert une aide qui totalisait 75 000 $, sous la forme de subventions plutôt que de contributions. Ces projets portaient sur une foire commerciale et un défilé de mode. Ils ont été approuvés malgré le fait que le Règlement stipulait des contributions plutôt que des subventions et que les requérants eux-mêmes n'étaient pas admissibles.
12.119 Après avoir fait l'offre, l'OCRI s'est rendu compte qu'il n'était pas autorisé à offrir ce type d'aide, en vertu de son Règlement. Les subventions ont ensuite été financées dans le cadre du Programme d'aide aux établissements de I et C. Le Programme fournit des subventions, mais elles sont destinées aux bourses d'études et à des études. À notre avis, ces subventions ont été autorisées à tort.
12.121 Dans notre examen des dossiers relatifs aux projets jusqu'à mai 1983, nous avons constaté que les demandes présentées au conseil avaient souvent un caractère erroné quant à la consultation de la direction sectorielle du MEIR. Des 63 contributions approuvées par l'OCRI en vertu du Programme sectoriel jusqu'à cette date, 21 n'ont pas été appuyées par la direction sectorielle du MEIR. Cependant, dans bien des documents présentés au conseil par le personnel de l'OCRI, on n'indiquait pas que la direction sectorielle n'appuyait pas le projet ou alors on précisait qu'elle l'appuyait mais avec certaines réserves. Nous avons également relevé deux cas où on affirmait que le MEIR appuyait un projet, tandis que le ministère avait affirmé explicitement le contraire. Après la mi-mai 1983, dans deux autres cas, on a affirmé que la direction sectorielle du MEIR accordait son appui, mais cela n'était pas indiqué dans la documentation du MEIR.
12.122 Dans le cas du projet comprenant la plus grande contribution approuvée par le conseil (30 millions de dollars pour un projet d'immobilisations échelonné sur quatre ans), les documents soumis au conseil renfermaient une information très poussée sur le plan de restructuration. Nous avons constaté cependant que le MEIR avait fait remarquer à l'OCRI que de fermes engagements avaient déjà été pris à l'égard de certains grands projets du Programme. Cela signifiait que la compagnie aurait engagé ces dépenses même si elle n'avait pas reçu d'aide, afin de maintenir sa position sur le marché intérieur. Cette information n'était pas indiquée dans la documentation sommaire du projet présentée aux membres du conseil. Un représentant du MEIR a assisté aux réunions du conseil et il a présenté la position du ministère, dans ce cas et dans d'autres, mais cela a constitué une rupture des pratiques internes de traitement des projets.
12.125 Comme la Direction de l'évaluation des programmes ne prévoyait pas entreprendre une évaluation avant 1988-1989, l'OCRI était sur le point d'amorcer sa propre évaluation. Au moment où nous avons achevé notre vérification, l'OCRI avait retenu les services d'experts-conseils pour procéder à l'évaluation initiale.
12.126 Le MEIR devrait, pour éviter des difficultés dans des programmes futurs semblables à celui de l'OCRI, faire en sorte de s'assurer :
Commentaire du MEIR : Le Ministère souscrit à cette recommandation.
12.128 Les ententes auxiliaires sont les moyens par lesquels les projets sont autorisés et les engagements financiers conclus. De façon générale, elles sont administrées par un comité de gestion formé de représentants de la province, du MEIR et d'autres ministères fédéraux selon le cas, la représentation des deux ordres de gouvernement étant la même. Les anciennes ententes auxiliaires conclues aux termes des ententes-cadres de développement étaient la plupart du temps mises en oeuvre sous la surveillance des provinces. Les décisions d'approuver les projets sont prises par le comité de gestion et sont fondées sur les propositions soumises par les représentants des provinces. Les ententes auxiliaires plus récentes prévoient des programmes dont la mise en oeuvre est assurée directement par le gouvernement fédéral, de même que par les gouvernements provinciaux.
12.130 Élargissement des objectifs et des critères d'admissibilité. Toutes les ententes auxiliaires que nous avons passées en revue comportaient des énoncés d'objectifs. Dans bon nombre d'entre elles, ces objectifs avaient été transformés en critères d'admissibilité aux fins de l'évaluation des projets. Nous avons cependant relevé plusieurs cas où les projets approuvés n'étaient pas conformes aux objectifs de l'entente auxiliaire ou du programme précis en vertu duquel ils avaient été approuvés. Deux ententes ont été retenues où le comité de gestion avait élargi les objectifs ou les critères d'admissibilité pour permettre d'englober des projets qui, autrement, n'auraient pas été admissibles. Cela constituait, à notre avis, une modification de l'essence même des ententes et outrepassait les pouvoirs du représentant du MEIR au sein du comité de gestion. Des modifications semblables ont été apportées à deux autres ententes avec l'autorisation explicite du ministre. La plupart des ententes auxiliaires signées après le 1er avril 1984 exigent l'approbation du Conseil du Trésor et du gouverneur en conseil pour toute modification des objectifs.
12.131 Voici deux programmes d'une entente auxiliaire dont les objectifs et les critères d'admissibilité ont été élargis sans l'autorisation du ministre. On en trouvera d'autres exemples aux paragraphes 12.146 à 12.162 de la section intitulée "Autres exemples de cas".
12.132 Entente auxiliaire sur l'est de l'Ontario - Programme touristique. Ce programme, doté d'un budget de 3,7 millions de dollars, partagé également entre le MEIR et l'Ontario, a été mis sur pied "afin d'encourager le secteur privé à investir dans des installations touristiques importantes par la réalisation d'études de faisabilité de projets et le financement d'une infrastructure touristique choisie".
12.133 Au cours de la vérification, nous avons remarqué que l'objectif de l'entente avait été élargi par le comité de gestion pour englober les parcs provinciaux, les événements spéciaux et les festivals. On n'a pas demandé au ministre d'approuver cette modification. À notre avis, environ 35 p. 100 des projets autorisés n'étaient pas conformes aux objectifs approuvés à l'origine. En voici quelques exemples :
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Montant total approuvé
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Parcs provinciaux
Centre du Sentier Frontenac Belvédère du Bon-Écho Amphithéâtre de Murphy's Point
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350 000 $ 220 000 $ 80 000 $
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Événements spéciaux et festivals
Old Fort Henry - Cérémonie du crépuscule 150e anniversaire du Canal Rideau Jamboree William Tell Festival des )les Riverfest 83 Tournoi de hockey - Jour du Canada Festival de musique de Quinte
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335 000 $ 74 000 $ 65 300 $ 40 000 $ 40 000 $ 27 300 $ 25 000 $
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Remarque: la proportion de la part du MEIR est de 50 p. 100.
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12.135 Entente auxiliaire sur l'est de l'Ontario - Programme de subventions aux petites entreprises. Ce programme, dont l'affectation de 10 millions de dollars est assumée à part égale par l'Ontario et le MEIR, a été mis sur pied afin d'aider les petites entreprises de l'est de l'Ontario. Il ne propose cependant aucune définition de ce qu'est une petite entreprise. Nous avons remarqué que les critères d'admissibilité du programme ont été élargis par le comité de gestion afin d'englober les entreprises relativement importantes, dont une avait un chiffre d'affaire qui atteignait 76 millions de dollars et qui employait 700 personnes. En vertu de la Loi sur les prêts aux petites entreprises du MEIR, une petite entreprise désigne normalement celle dont le chiffre d'affaire ne dépasse pas deux millions de dollars.
12.136 Les gestionnaires du programme nous ont fait savoir que le comité de gestion en avait déplacé l'objectif original dont l'accent portait sur les petites entreprises, sans toutefois demander au ministre d'approuver cette modification.
12.137 Besoin d'aide. La plupart des ententes auxiliaires ne comportent pas de disposition stipulant qu'un appui gouvernemental ne sera accordé qu'aux projets qui autrement ne pourraient être mis de l'avant à l'endroit et selon le calendrier proposés tout en conservant la même ampleur. Cela signifie que rien n'exige que les gestionnaires du programme tiennent compte du fait qu'un projet a besoin ou non de fonds publics pour être lancé. Il se peut, en conséquence, que des fonds soient octroyés à des projets qui n'ont pas besoin de l'appui du MEIR.
12.138 Nous croyons que, chaque fois qu'il convient de le faire, les ententes devraient comprendre une clause de ce genre et nous avons remarqué que cela était effectivement le cas de certaines ententes auxiliaires conclues récemment. En l'absence de cette exigence, il semble, avons-nous constaté, que certains projets financés étaient déjà en cours ou qu'ils auraient pu être entrepris sans l'aide du MEIR.
12.139 Entente auxiliaire sur l'est de l'Ontario - Programme touristique. Une entreprise a été autorisée à louer un terrain de la Commission de la capitale nationale pour une période de 40 ans, à condition qu'elle y construise un pavillon et une marina. En 1983, l'entreprise a présenté une demande d'aide en vertu du programme touristique pour la construction de l'établissement. En mars de la même année, elle a reçu une offre de 100 000 $ (contribution de 50 p. 100 du MEIR) en dépit du fait que la construction en question faisait partie intégrante de son engagement à l'égard de la CCN et malgré l'opinion émise par un comité de gestion interne selon laquelle le projet serait vraisemblablement mis sur pied avec ou sans financement.
12.140 Paiement anticipé. Les conditions de certaines ententes auxiliaires exigent du MEIR qu'il effectue des paiements au moment où les travaux relatifs à un projet ont atteint un degré d'achèvement précis ou un certain niveau de dépenses. Nous avons remarqué deux ententes auxiliaires où ces conditions n'ont pas été respectées.
12.141 Entente auxiliaire Canada-Ontario sur la modernisation de l'industrie des pâtes et papiers. Nous avons examiné cinq des douze projets entrepris dans le cadre de cette entente. Aux termes de l'entente, les requérants devaient entreprendre un programme de modernisation d'une valeur précise exprimée en dollars constants de 1978 et recevoir une aide gouvernementale d'un montant déterminé. Si les bénéficiaires ne dépensaient pas les montants prévus dans le programme de modernisation, les fonds pouvaient être recouvrés.
12.142 L'entente avec l'entreprise stipulait, en ce qui concerne quatre projets, que le MEIR versait le plein montant de son aide avant même que l'entreprise ait défrayé le coût nécessaire à sa modernisation, en vertu de l'entente. Nous avons constaté également que les paiements étaient fondés sur les dépenses engagées en dollars courants, lesquelles n'ont pas été rajustées à la valeur des dollars de 1978 avant que le MEIR ne les effectue. Il s'en est suivi que les bénéficiaires pouvaient recevoir, et qu'ils ont effectivement reçu, dans deux cas, un paiement intégral sans avoir dépensé le montant total prévu dans le programme de modernisation, et exprimé en dollars de 1978.
12.143 Entente auxiliaire Canada - Nouvelle-Écosse sur le développement de l'industrie océanique. Selon les conditions approuvées par le Conseil du Trésor qui régissaient un appui financier dans le cadre du Programme d'aide à la recherche appliquée, le MEIR devait verser les paiements aux bénéficiaires une fois les installations en exploitation. Cependant, les arrangements pris par le MEIR relativement à trois projets ont permis le versement de paiements anticipés ou de paiements provisoires. Ces projets représentaient 95 p. 100 de la valeur de 3 millions de dollars en projets approuvés, au 31 mars 1984.
12.145 Certain objectifs dûment approuvés d'un programme étaient passés sous silence ou les critères d'admissibilité des projets n'étaient pas décrits dans les objectifs de l'entente. Nous avons également remarqué que dans certains cas, des renseignements financiers tels que les autres fonds reçus du gouvernement fédéral ou le fait de verser à l'avance le paiement intégral n'étaient pas mentionnés. Dans une entente auxiliaire, le nombre d'emplois qui devaient découler des projets a été augmenté à l'aide d'une méthode de calcul différente de celle qu'utilise normalement le MEIR.
12.147 Au cours de l'été de 1983, une somme de 13 millions de dollars, réservée pour une grande fonderie de zinc, a pu être libérée et affectée à d'autres fins. Une somme de 7,3 millions de dollars fut affectée au Programme de gestion des ressources et l'entente auxiliaire fut prorogée d'un an, soit jusqu'au mois de mars 1985, afin de permettre l'établissement de nouveaux projets dans lesquels on pouvait engager ces fonds.
12.148 En dépit de ce principe essentiel du programme, parmi les projets examinés, deux clubs de golf privés ont reçu 425 000 $ pour des travaux d'aménagement, en juin et en juillet 1984. Cette somme venait s'ajouter aux 180 000 $ déjà versés par le MEIR. Le ministère nous a expliqué que les terrains de golf ont été financés à titre d'initiative touristique, mais nous n'avons trouvé aucune analyse consignée de leur contribution réelle au potentiel du tourisme. De fait, dans le cas d'un des terrains de golf, un plan de développement touristique, financé à même les fonds de l'entente et portant sur le comité dans lequel il se trouve, n'y fait pas allusion comme attraction touristique éventuelle. Quant à l'autre terrain de golf, le plan de développement touristique du comté où il est situé n'était pas terminé quand l'aide du MEIR a été approuvée.
12.149 Ces deux projets ont également bénéficié d'un appui financier d'environ 1,2 million de dollars dans le cadre d'un programme de la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada afin de réduire le taux de chômage, de créer des emplois permanents et d'améliorer les loisirs communautaires.
12.150 Un autre projet approuvé en octobre 1984, aux termes de ce programme, comportait l'octroi de 400 000 $ pour l'emplacement d'une nouvelle marina, là aussi dans l'intention de favoriser le tourisme. Selon une étude de faisabilité, 90 des 100 postes d'amarrage devaient être prévus pour les usagers locaux; on nous a fait savoir que 60 à 70 postes auraient constitué une estimation plus réaliste. Même le chiffre le plus bas révèle que la marina était destinée principalement aux usagers locaux, bien que sa justification repose sur le potentiel touristique.
12.151 Pour le MEIR, un touriste désigne une personne qui traverse une frontière provinciale ou qui voyage à plus de 80 kilomètres de chez elle. Aucune analyse n'a été faite de la façon dont ces projets pouvaient trouver, en fonction de cette définition, leur justification dans un contexte d'encouragement du tourisme. La Direction du tourisme du MEIR n'a pas été consultée sur ces projets. Nous avons remarqué en outre que la marina avait reçu 889 000 $ supplémentaires dans le cadre d'autres programmes fédéraux.
12.152 Au moment où le projet de marina a été approuvé, l'approbation du ministre était expressément requise parce que celui-ci avait exprimé son intérêt devant les projets mis sur pied, en vertu de cette entente auxiliaire. Dans la préparation des notes d'information à l'intention du ministre, le MEIR avait l'habitude, à cette époque, d'exclure les emplois du secteur de la construction des chiffres concernant la création d'emplois directs et de convertir les emplois saisonniers sur une base annuelle. Dans le cas qui nous intéresse, la note d'information présentée au ministre indiquait que le projet permettrait de créer 20 emplois dans le secteur de la construction et 5 postes d'exécution, ce qui portait à 18 000 $ le coût d'un emploi. Sans les emplois du secteur de la construction, ce chiffre passait à 80 000 $. Si les emplois d'exécution saisonniers avaient été convertis sur une base annuelle, le coût par emploi créé à la marina aurait atteint 375 000 $ environ.
12.153 Deux autres projets mis sur pied dans le cadre de cette entente auxiliaire ont retenu notre attention. En effet, les renseignements présentés ne faisaient pas ressortir de façon claire et complète le coût par emploi créé. L'un de ces projets bénéficiait d'un appui de 750 000 $ de la part du MEIR. La note d'information présentée au ministre faisait état de 23 emplois créés au coût de 32 600 $ chacun. Si les postes dans le secteur de la construction avaient été exclus, le coût par emploi saisonnier aurait alors été de 93 750 $. Si le nombre d'emplois avait été calculé sur une base annuelle, chaque emploi aurait coûté 250 000 $. Dans le second cas, l'octroi de 225 000 $ par le MEIR a été approuvé pour un projet qui devait engendrer 12 emplois. Le coût indiqué pour chaque emploi était de 18 750 $. Or, si l'on avait exclu les emplois du secteur de la construction, le coût par emploi saisonnier aurait été de 56 250 $. Sur une base annuelle, ce coût aurait grimpé à 160 000 $.
12.154 Plan d'ensemble de développement pour l'Île-du-Prince-Édouard - Programme de développement industriel. En février 1984, le MEIR a rejeté une proposition présentée en vertu de ce plan et portant sur l'acquisition d'équipement qui devait permettre de décharger plus rapidement le poisson des navires de pêche. La livraison de cet équipement devait prendre six semaines. Si le MEIR a rejeté cette proposition, c'est que rien n'était prévu au budget pour l'achat de ce genre d'équipement, en vertu du plan, et que la proposition avait été jugée irréalisable à ce moment-là.
12.155 Or, vers le milieu du mois de mars 1984, le MEIR a accepté d'appuyer les projets proposés dans le cadre du Programme de développement industriel car des fonds étaient entre temps devenus disponibles. La date finale pour l'approbation des nouveaux projets, en vertu du programme, était fixée au 31 mars 1984. Le 30 mars de cette année-là, une contribution de 97 200 $ a été officiellement autorisée et le 25 avril suivant, une demande de remboursement de 97 150 $ a été reçue et payée subséquemment. Celle-ci indiquait que toutes les dépenses avaient été engagées avant le 31 mars 1984, en dépit du délai de livraison de six semaines.
12.156 L'objet du Programme de développement industriel est de "concentrer l'attention sur les possibilités des industries axées sur les ressources tout en diversifiant l'assise du secteur manufacturier quand il convient de le faire". Ces projets ne comportaient pas une diversification de l'assise manufacturière et ne s'accordaient pas non plus à la définition donnée par le MEIR au conditionnement du poisson, lequel a lieu après le débarquement des prises. Les critères d'admissibilité ont été élargis pour englober les projets qui prévoient l'amélioration de la qualité de l'aspect de l'industrie de la pêche lié à la capture des poissons et qui relève du mandat du ministère des Pêches et des Océans plutôt que de celui du MEIR.
12.157 Projet de développement de l'avenue Portage-Nord. Il s'agit d'un projet de réaménagement urbain d'une valeur de 66 millions de dollars dont les coûts seront assumés à part égale par le MEIR, la ville de Winnipeg et le gouvernement du Manitoba. Les paiements sont versés à la Corporation de développement de l'avenue Portage-Nord qui a été constituée en vue d'administrer le projet. Celui-ci a été approuvé en 1983 par le Conseil du Trésor dans le cadre du Programme d'aide aux établissements (PAE) de l'ancien ministère de l'Industrie et du Commerce. Nous reconnaissons qu'en principe, ce programme n'est pas une entente auxiliaire. Cependant, comme il en possède plusieurs caractéristiques, c'est ainsi que nous l'avons traité aux fins de la présente vérification.
12.158 L'octroi de la contribution à la Corporation de développement de l'avenue Portage-Nord avait pour objet "de lui permettre d'entreprendre l'aménagement de l'infrastructure nécessaire au développement de la zone de l'avenue Portage-Nord à Winnipeg". Cela n'est pas conforme aux objectifs du PAE. Celui qui s'en rapproche le plus consiste "à aider les institutions, les organisations et les associations à établir des centres ou des instituts sans but lucratif qui offrent des services spécialisés à l'industrie". Le projet prévoit le remembrement des terres et l'aménagement de surface de magasins de détail, de commerces, de bureaux, ainsi que la construction d'unités de logements, d'un hôtel et d'un mail public. À notre avis, ce type d'infrastructure urbaine n'est pas conforme à l'établissement de centres ou d'instituts sans but lucratif qui offrent des services spécialisés à l'industrie. Les présentations au Conseil du Trésor ne disaient rien de la façon dont ce projet pouvait être considéré comme s'accordant aux objectifs du PAE.
12.159 On nous a avisé qu'un avis juridique avait été obtenu selon lequel le PAE était le programme le plus approprié dans le cas qui nous intéresse. Cependant, cela n'a pas été confirmé par écrit.
12.160 En vertu de cette entente, le MEIR a versé 1 million de dollars environ à la Corporation en 1983-1984. L'entente exigeait en outre que le reste de la contribution fédérale de 21 millions de dollars soit avancé avant le 31 mars 1985, quels que soient les coûts véritablement engagés par la corporation. Le MEIR s'est conformé à cette demande. Il s'agit à notre avis d'une entente de paiement anticipé car, à cette date, le tiers de la participation fédérale aux coûts aurait été de quelque 6 millions de dollars et non pas de 22 millions de dollars.
12.161 Le ministère nous a fait savoir que le financement du projet provenait du Programme de projets spéciaux de relance (PPSR) et les conseils relatifs au mode de paiement ont été donnés par le secrétariat du PPSR par l'intermédiaire du personnel de l'administration centrale. Comme les projets découlant du PPSR ont été mis sur une "voie express", cet avis n'a été donné que verbalement. Au 31 mars 1985, les fonds nécessaires à l'acquisition du terrain avait été engagés, mais la construction n'avait pas commencé, ce qui signifie que le projet n'a pas respecté l'objectif du programme de favoriser la reprise économique en accélérant les travaux de construction des projets d'immobilisation. Nous avons constaté en outre que c'est seulement au gouvernement fédéral qu'on a demandé d'avancer la totalité des fonds avant une date particulière. Quant aux autres parties, elles devaient, selon les termes de l'entente, avancer les fonds au fur et à mesure de l'engagement réel des dépenses.
12.162 Ce versement d'un paiement anticipé équivaut à une subvention supplémentaire du gouvernement fédéral à la corporation. Aucune disposition de l'entente ne prévoit le remboursement à l'État de l'intérêt de ce paiement anticipé.
12.164 Les objectifs des ententes auxiliaires que nous avons passés en revue étaient souvent énoncés en termes très généraux, puis reformulés habituellement en sous-objectifs ou en critères d'admissibilité plus précis afin de faciliter la prise des décisions relatives aux projets individuels. Il n'était pas rare, cependant, que le montant d'argent qui devait être dépensé avant une date donnée en vertu de l'entente auxiliaire devienne une dépense-cible. Cela est sûrement pour quelque chose dans les exemples que nous avons cités où des projets approuvés ne semblaient pas conformes aux objectifs ou aux critères d'admissibilité du programme en vertu duquel ils avaient été financés. Cette tendance était plus prononcée dans les ententes auxiliaires visant des régions géographiques précises.
12.165 Dans l'administration des ententes auxiliaires, les bureaux régionaux et les comités de gestion sont soumis à des pressions qui s'exercent à tous les niveaux de gouvernement en plus de celles normalement associées à ce genre de programme de contributions discrétionnaires. On nous a dit, dans plusieurs cas, qu'une décision relative à une entente particulière avait été prise pour tenir compte des désirs de représentants du gouvernement provincial qui siègent au sein du comité de gestion et que le personnel de la région n'avait presque pas eu d'autre choix que d'accepter les propositions de la province.
12.166 En mars 1985, le ministère a mis au point de nouvelles méthodes d'examen et d'approbation des projets proposés dans le cadre des ententes auxiliaires. Il faut s'en tenir désormais à la méthode d'approbation et de désignation sectorielle du Programme de développement industriel et régional. Cela devrait contribuer à renforcer le processus d'approbation des projets et à réduire les possibilités de voir approuver des projets discutables. Mais il faudra toujours, à notre avis, passer les projets en revue pour s'assurer qu'ils sont conformes aux autorisations et aux directives des programmes et qu'ils répondent aussi bien aux exigences administratives et financières d'un projet ou d'une entente auxiliaire. Cela devrait faire partie de la révision régulière des programmes.
12.167 Le MEIR devrait s'assurer que, dans les cas appropriés, toutes les ententes auxiliaires comprennent une disposition stipulant que seuls les projets qui nécessitent une aide gouvernementale seront financés.
Commentaire du MEIR : Le Ministère souscrit à cette recommandation et recommande l'inclusion, au besoin, de cette clause dans toutes les ententes auxiliaires pertinentes.
12.168 La révision des programmes du ministère devrait englober les projets découlant des ententes auxiliaires afin d'assurer qu'ils sont conformes aux autorisations et aux directives relatives aux programmes et qu'ils satisfont aux exigences administratives et financières.
Commentaire du MEIR : Ces activités feront partie des fonctions des centres de responsabilité nouvellement créés à l'administration centrale.
12.170 En conséquence, il était difficile de voir comment le ministère pourrait surveiller avec efficacité ses dépenses à des fins touristiques à travers le pays et de s'assurer que les projets financés s'accordaient à la stratégie globale en matière de tourisme. Avec les nouvelles méthodes adoptées en mars 1985, qui exigeaient que les directions sectorielles approuvent tous les projets de plus de 500 000 $ découlant des ententes auxiliaires, la Direction du tourisme sera assurément au courant des projets touristiques importants proposés en vertu des ententes auxiliaires. Toutefois, vu l'importance des fonds consacrés aux projets touristiques, en vertu des ententes auxiliaires, nous croyons que les directions sectorielles devraient être consultées pour tous les projets qui bénéficient d'un appui ministériel de plus de 250 000 $, comme c'est le cas pour les projets qui découlent du PDlR.
12.171 Le ministère devrait étendre l'obligation de consulter la Direction du tourisme aux projets mis en oeuvre en vertu des ententes auxiliaires qui comportent un appui ministériel de plus de 250 000 $.
Commentaire du MEIR : Un processus de consultation informel est déjà amorcé. Des démarches seront faites en vue de le rendre officiel dans les cas des projets comportant une aide du MEIR supérieure à 250 000 $.
12.173 Le ministère procède actuellement à l'abandon progressif de ce programme. Aussi avons-nous concentré notre vérification sur les éléments qui se poursuivront pendant cette période et qui pourraient être repris si un programme semblable était mis sur pied dans l'avenir.
12.174 En 1982, nous avons étudié le PACN dans le cadre de notre vérification du ministère de l'Industrie et du Commerce. Nous avons constaté qu'il n'existait ni directives qui décrivent les objectifs du programme ni lignes directrices sur la manière d'interpréter le règlement. Le ministère a depuis lors élaboré des lignes directrices pour l'élément subventions à l'amélioration du rendement. Bien que les subventions à la production soient éliminées progressivement, on continuera de traiter les demandes approuvées avant l'achèvement du programme.
12.175 Le ministère administrait l'aide à la construction de navires comme un programme de subvention à taux fixe. Si un requérant était jugé admissible, la subvention maximale était approuvée. Le règlement stipule, cependant, que le ministre "peut" offrir une subvention aux requérants admissibles et déterminer la limite supérieure du montant de la subvention, lequel montant n'est pas lié au besoin d'aide. Le règlement renferme d'autres allusions à la capacité du ministre d'utiliser ses pouvoirs discrétionnaires dans des situations particulières. Nous croyons que si un programme d'aide à l'industrie doit être administré comme un programme à "admissibilité automatique", cela devrait être consigné et autorisé de façon explicite et l'administration du programme devrait être compatible avec le règlement qui le régit.
12.176 En examinant les paiements versés au titre des subventions en 1984-1985, nous avons constaté qu'un paiement final d'environ 250 000 $ a été effectué en rapport avec une subvention de 2,2 millions de dollars pour la construction d'un navire pour une filiale d'une société d'État, en dépit du fait que le règlement interdit l'octroi d'une subvention pour la construction d'un navire destiné à devenir la propriété de Sa Majesté du chef du Canada. Aucun avis juridique interne n'a été sollicité avant le paiement. Le ministère se laissa dire par la suite qu'il lui était permis d'effectuer le paiement parce que la filiale n'était pas un mandataire de la Majesté du chef du Canada. Toutefois, le ministère nous a fait savoir que dans le cadre de l'administration de ce programme, il considère les sociétés d'État comme des propriétaires de navire admissibles de la même manière que des entreprises privées et que l'intention du règlement n'est pas d'exclure les navires destinés aux sociétés d'État. À notre avis, le libellé du règlement qui régit le programme est clair. Si le ministère croit qu'il n'est pas approprié, il devrait tenter de le faire modifier.
12.177 Le Bureau des services de vérification effectue des vérifications de projets sur place pour le compte du MEIR afin de déterminer l'admissibilité des coûts des demandes que soumettent les constructeurs de navires. En 1982, nous avons fait remarquer que les gestionnaires du programme n'avaient pas consigné la façon dont les réserves soulevées par le Bureau des services de vérification devaient être traitées. Cela était encore le cas dans plus de la moitié des rapports que nous avons examinés. Bien que certaines décisions, notamment celle d'accepter ou non certaines dépenses comme des coûts admissibles, aient été prises individuellement par le personnel du PACN, on ne trouve aucune politique consignée sur la façon de résoudre ces difficiles questions. En l'absence de documents sur la façon de résoudre ces questions, des dépenses non admissibles risquent d'être autorisées et remboursées à même les fonds du PACN.
12.178 Le ministère devrait, pour le Programme d'aide aux constructeurs de navires, consigner des lignes directrices pour la solution des problèmes de vérification soulevés par le Bureau des services de vérification.
Commentaire du MEIR : Des procédures existent concernant l'examen complet des réserves émises par le Bureau des services de vérification (BSV) et ces questions seront réglées de concert avec le Bureau et le constructeur de navires, au besoin. Bien que le Ministère ait acquis la conviction que les réserves sont réglées de façon appropriée, il examinera les procédures en vue de documenter la politique relative à la solution de questions de vérification.
12.179 En 1984-1985, 6,3 millions de dollars ont été versés en vertu de l'élément amélioration du rendement du PACN et environ 100 millions de dollars restent encore à donner avant l'échéance du programme. Selon les termes du règlement, les subventions accordées aux chantiers navals doivent être remboursées si le constructeur a utilisé l'actif subventionné à d'autres fins ou s'il s'en est défait dans les cinq années suivant la date de l'octroi. En 1982, nous avons constaté que le ministère n'avait aucun moyen de contrôler la mesure dans laquelle cette disposition était respectée. En conséquence, rien ne permettait d'affirmer que la subvention servait aux fins prévues. Au cours de la présente vérification, nous avons remarqué que la situation n'avait pas changé. Depuis lors, le ministère nous a fait savoir qu'il est à instaurer un procédé d'inspection pour surveiller l'application de cette exigence.
12.181 En 1984-1985, on avait octroyé 34 500 prêts d'une valeur globale de 997 millions de dollars, en vertu de la LPPE. Les prêteurs commerciaux sont responsables de l'octroi des prêts et de leur administration générale. Les principales responsabilités du ministère consistent à traiter les demandes d'indemnisation adressées au gouvernement par les prêteurs lorsque les clients ne respectent pas leurs engagements, de tenir des registres des pertes et d'autres renseignements sur le programme et de prendre des mesures de recouvrement.
12.182 Dans notre vérification de 1982 du ministère de l'Industrie et du Commerce, nous avons examiné les méthodes de contrôle des garanties de prêts, du paiement des demandes d'indemnisation et du recouvrement des pertes du ministère et nous avons rendu compte des résultats. Depuis lors, le ministère a amélioré ses méthodes d'examen pour le paiement des demandes d'indemnisation.
12.183 Bien que les méthodes d'examen des demandes d'indemnisation du MEIR aient été renforcées, notre échantillon, prélevé au hasard, de 40 demandes d'indemnisation payées par le MEIR révèle que ces méthodes peuvent encore être améliorées. Nous avons relevé un cas où l'on aurait pu chercher à obtenir plus d'information avant de payer une demande d'indemnisation. Une banque à charte a reçu une indemnisation de 75 500 $ en avril 1984. La documentation versée au dossier a révélé qu'une entreprise avait utilisé un prêt de 84 200 $ que lui avait versé la banque pour acquérir en 1980 des actifs évalués à quelque 162 000 $. L'entreprise a fermé ses portes en 1982. Ses actifs ont été vendus par la banque pour la somme de 6 000 $, en juillet 1983, et cette transaction a été acceptée par l'entreprise. À notre avis, le MEIR aurait dû exiger de la banque qu'elle consigne la raison pour laquelle une somme de 6 000 $ avait été acceptée pour des actifs acquis deux ans plus tôt pour une somme de beaucoup supérieure.
12.184 Bien qu'on n'ait relevé qu'un seul cas de ce genre dans notre échantillon, cela suffit à démontrer l'effort constant qui doit être fourni dans l'examen des demandes d'indemnisation, d'autant plus que la valeur des demandes a augmenté depuis septembre, passant de 6,8 millions de dollars, en 1981, à 29 millions de dollars, en 1984-1985.
12.186 Le ministère a pris des mesures afin de résoudre les principaux problèmes relevés dans notre vérification de ce programme en 1982. La politique et les procédés de mise à jour de la banque de données du ministère ont été consignés et un examen interne de la qualité des décisions pour lesquelles la remise de droits est évaluée à moins d'un million de dollars a été effectué. Par suite de cet examen, des mesures ont été prises pour améliorer le codage du produit de la banque de données. Cela devrait contribuer à réduire l'éventualité d'erreurs dans la prise de décisions sur les remises de droits.
12.188 Nous avons concentré notre attention sur la façon dont le Bureau de vérification interne planifiait et dirigeait ses vérifications, rendait compte des constatations et utilisait ses ressources. Nous avons examiné 12 des 17 vérifications qui avaient fait l'objet de rapports au moment de notre vérification. En étudiant les dossiers des projets de vérification, nous avons constaté qu'il y aurait place pour de l'amélioration dans certains domaines clés. Pour la plupart des projets, les critères de la vérification n'étaient pas consignés ni, en bien des cas, la nature et la portée du travail de vérification exécuté. Les programmes de vérification n'étaient pas préparés et utilisés régulièrement. Si les rapports de vérification étaient rédigés dans leur version définitive et examinés par le comité de vérification ministériel, bien souvent ils ne comportaient pas de conclusion renvoyant aux objectifs de vérification énoncés. La direction du ministère prend actuellement des mesures en vue de résoudre ces questions et d'autres qui ont trait à la planification et au contrôle de la vérification.
12.189 De nombreuses vérifications ont porté en particulier sur les systèmes et les contrôles de gestion qui appuient la mise en oeuvre des programmes. Toutefois, l'examen de la documentation que renferment les dossiers des projets ne comportait pas assez de tests de corroboration pour assurer la haute direction que les systèmes et les contrôles fonctionnaient avec efficacité et que les autorisations des programmes étaient respectées.
12.190 Le Bureau de vérification interne devrait accroître le nombre de vérifications indépendantes qu'il effectue dans le cadre de ses projets de vérification.
Commentaire du MEIR : Le Bureau de la vérification interne effectue davantage des sondages de corroboration dans le cadre de ses projets de vérification afin de s'assurer que les systèmes et contrôles fonctionnent correctement et que les lignes de conduite du programme sont respectées.
12.192 Nous avons examiné la façon dont les activités d'évaluation de l'efficacité étaient exécutées pour deux grands programmes, le PDlR et les ententes auxiliaires fédérales-provinciales. Nous avons vérifié dans quelle mesure les recommandations présentées lors d'une importante évaluation du PPlMD avaient été appliquées dans le fonctionnement continu du programme. Nous avons également examiné le rôle du personnel de l'administration centrale affecté à l'évaluation par rapport à celui des régions.
12.193 Nous avons constaté que, de façon générale, l'infrastructure de l'évaluation des programmes était satisfaisante. Cependant, la Direction générale de l'évaluation des programmes à l'administration centrale ne participait pas à l'évaluation dans les régions à moins d'avoir été invitée à le faire. Elle n'a pas non plus vérifié, comme une chose allant de soi, les évaluations des programmes régionaux avant qu'elles ne soient présentées à la haute direction. Dans plusieurs cas, les évaluations des ententes auxiliaires n'avaient pas été effectuées ainsi qu'on l'avait exigé.
12.194 Le ministère devrait s'assurer que les plans de l'évaluation régionale portent sur l'ensemble des ententes auxiliaires et la Direction générale de l'évaluation des programmes devrait surveiller les progrès réalisés en rapport avec ces plans. Cette dernière devrait en outre vérifier les évaluations terminées afin de s'assurer qu'elles répondent aux normes de qualité appropriées.
Commentaire du MEIR : Le Ministère est d'accord avec le fait que, par le passé, le plan d'évaluation régional ne faisait pas dûment état de toutes les ententes et que les rapports d'évaluation ne faisaient pas systématiquement l'objet d'un examen par la Direction générale de l'évaluation des programmes à Ottawa. Afin de s'assurer que toutes les mesures de redressement sont prises, une liste de toutes les ententes dont le Ministère est responsable décrivant leur situation relativement à l'évaluation, a été établie. De plus, des exemplaires de tous les rapports d'évaluation sont maintenant transmis à la Direction générale de l'évaluation des programmes à Ottawa pour examen et conservation à la bibliothèque de la Direction générale.
12.195 En avril 1984, les plans d'évaluation des éléments du PDlR, à l'état de projet, ont été envoyés aux régions. Ils avaient pour but, entre autres, de mettre en place des méthodes de collecte de données et des indicateurs de rendement concernant le programme. Des données précises sur chaque projet devaient être recueillies et introduites dans le système informatique de gestion afin de permettre la mesure et le contrôle ultérieurs de l'efficacité du programme. Les plans étaient conçus de façon à utiliser l'information qu'on s'attend normalement de trouver dans les dossiers de projets.
12.196 Les plans n'ont jamais été terminés. En outre, pour la moitié des dossiers de projets que nous avons vérifiés, les données que la direction générale s'attendait de trouver n'y étaient pas. Par conséquent, la mesure de l'efficacité du programme sera beaucoup plus difficile. Bien qu'elle ne soit pas directement responsable des dossiers de projets ou de la qualité de données, la direction générale aurait dû, à notre avis, s'assurer que l'on recueillait les données pertinentes sur la quantité et la qualité.
12.197 La Direction générale de l'évaluation des programmes devrait expliquer pourquoi les données nécessaires à l'évaluation du PDIR n'ont pas été recueillies de façon systématique et prendre les mesures qui s'imposent pour qu'elles le soient, et ce, aux fins d'une future évaluation du programme.
Commentaire du MEIR : Le Ministère est d'accord avec le fait que cela aura pour effet d'accroître les coûts de la durée de l'évaluation du PDIR, évaluation qui sera quand même possible comme on a pu le constater pour d'autres programmes comme le PPIMD et le programme responsable de la Loi sur les prêts aux petites entreprises. En ce qui concerne le contexte plus vaste du contrôle des interventions (collecte de données, etc.) découlant de tout cadre d'évaluation approuvé, le Ministère a établi des procédures visant à s'assurer que ces interventions feront désormais l'objet d'un contrôle plus étroit, que tout écart sera relevé et, s'il y a lieu, que toute mesure de redressement sera prise.
12.198 En vertu de la politique d'évaluation du ministère, la Direction générale de l'évaluation des programmes doit surveiller la mise en oeuvre des recommandations approuvées sur le plan de l'évaluation et faire rapport. À la suite de l'évaluation du PPlMD de 1980, cette direction générale a présenté un rapport d'étapes sur la mise en oeuvre des recommandations au comité d'examen de l'évaluation des programmes, en novembre 1981. Aucun rapport complémentaire n'a été soumis par la suite. Étant donné l'importance du facteur de l'évaluation dans l'accroissement des ressources du PPlMD, nous croyons que le contrôle de la mise en oeuvre des recommandations approuvées lors de l'évaluation du PPIMD aurait dû s'exercer avec plus de régularité.
12.199 Il n'existait, dans les bureaux régionaux, aucun procédé qui permette d'assurer l'utilisation des études d'évaluation. Rien n'indiquait que les recommandations découlant de l'évaluation étaient acceptées ou rejetées de façon systématique et que les plans relatifs à la mise en oeuvre des recommandations étaient établis ou qu'on en exerçait le contrôle.
12.200 À moins qu'elle ne surveille la façon dont les gestionnaires des programmes utilisent les résultats des évaluations, la direction générale, pas plus que le ministère dans son ensemble, ne peut savoir si l'évaluation constitue un outil de gestion utile.
12.201 La Direction générale de l'évaluation des programmes devrait exercer un contrôle de la mise en application des recommandations approuvées à la suite d'évaluations qui ont pour but d'améliorer le rendement des programmes.
Commentaire du MEIR : Le Ministère reconnaît la nécessité d'améliorer certaines de ses procédures de contrôle et de mise en oeuvre des recommandations concernant l'évaluation, en particulier en ce qui concerne la délimitation des rôles respectifs du Directeur de l'évaluation des programmes, du Bureau de la vérification interne ainsi que des directeurs et administrateurs de l'évaluation dans les régions.