(La pièce n'est pas disponible)
13.2 Dans la Loi nationale sur les transports de 1967 et la Loi sur l'aéronautique de 1919 (dans leur forme modifiée), le Parlement a confié au ministère des Transports la mission de promouvoir un système national de transport civil aérien économique, efficace, sûr et satisfaisant. Ces lois ne stipulent pas que le gouvernement doit posséder ou exploiter les installations d'aviation ou leur apporter une aide financière, mais l'ACTA possède et dirige la plupart des aéroports et des installations de navigation aérienne du Canada et apporte son aide financière à toute une gamme d'installations qui n'appartiennent pas au fédéral.
13.3 L'objet du Programme des transports aériens, tel qu'il est énoncé à la Partie III du Budget de 1984-1985, est : "de veiller au développement et à l'exploitation d'un réseau national de transport aérien civil, sûr et efficace, qui contribue à la réalisation des ojectifs gouvernementaux et d'en exploiter certains éléments". Les sous-objectifs du programme portent sur des questions comme l'économie, l'efficience, le recouvrement des coûts, le traitement équitable des usagers et l'accès au réseau de transport aérien.
13.4 La Loi nationale sur les transports indique comment rendre le secteur des transports économique et efficace (voir la pièce 13.2). La viabilité commerciale, de pair avec le recouvrement des coûts auprès des usagers, doit être l'un des premiers moyens d'y arriver, comme c'est le cas dans le secteur privé. L'ACTA a défini la viabilité commerciale comme étant l'aptitude à générer des recettes suffisantes pour recouvrer les coûts de services et des installations de transport aérien sur une base commerciale, tout en aidant à atteindre les objectifs de transport.
(La pièce n'est pas disponible)
13.5 Dans le secteur privé, le recouvrement des coûts est crucial, et les objectifs financiers connexes favorisent une gestion saine, disciplinée et efficace. Dans un organisme public, le principe de recouvrement des coûts aide aussi à contrôler les dépenses. Les usagers, c'est-à-dire les compagnies aériennes et leurs passagers, à la perspective de payer des droits proportionnels aux services rendus, exerceront des pressions pour que seules les dépenses nécessaires soient engagées. Et le gouvernement, qui est dans la nécessité de recouvrer les coûts, sera porté à offrir uniquement les services que les usagers sont disposés à payer. Sans cela, les usagers ont tendance à réclamer des services toujours plus grands et le gouvernement à fournir davantage de services ou d'installations qu'il n'en faut, d'où des déficits qui, en fin de compte, doivent être comblés par tous les contribuables.
13.6 En 1969, le Parlement autorisait la répartition des aéroports du pays en deux catégories : les aéroports qui pouvaient faire leurs frais et ceux qu'il fallait subventionner. Cela correspondait à la tendance internationale de considérer les aéroports comme des entreprises commerciales rentables. On décidait de financer les aéroports internationaux de Dorval et de Toronto (maintenant Lester B. Pearson), qui devaient atteindre leur seuil de rentabilité, à même un fonds renouvelable. (Un fonds renouvelable est un moyen qui permet au Parlement d'autoriser, de façon continue, une opération financée en grande partie par les utilisateurs.) On ne s'attendait pas à ce que les autres aéroports parviennent à l'autofinancement, mais à ce qu'ils recouvrent leurs coûts auprès des usagers, dans la mesure du possible.
13.7 En 1979, le système a été réorganisé de fond en comble. Le nombre des aéroports considérés comme bien établis, et qui pouvaient recouvrer leurs coûts, a été porté à 23; ces aéroports sont financés à même le Fonds renouvelable des aéroports autonomes et services au sol connexes (appelé le Fonds renouvelable ci-après). Le gouvernement souscrivait au principe de l'interfinancement, en vertu duquel les recettes excédentaires des aéroports rentables pouvaient être utilisées pour combler le manque à recouvrer des aéroports non rentables. Les 23 aéroports et les installations de navigation connexes desservent quelque 90 p. 100 des passagers des compagnies aériennes au Canada, et plus de 46 p. 100 de tous les atterrissages et décollages s'y déroulent.
13.8 Le gouvernement reconnaissait que d'autres aéroports exploités par l'ACTA, que le système de navigation en route et certaines activités de réglementation avaient besoin d'une aide financière du Fonds du revenu consolidé.
13.10 Nous avons déterminé comment l'ACTA recueille des renseignements sur les coûts et les avantages des services qu'elle offre et comment elle les communique aux usagers du système et au Parlement. Nous nous sommes attachés tout particulièrement aux procédures de contrôle et de planification financiers que l'ACTA utilise pour évaluer la nécessité d'installations de navigation aérienne et d'aéroports nouveaux ou agrandis, et nous avons examiné les coûts des services fournis aux compagnies aériennes, à l'aviation générale et au public voyageur. Nous nous sommes également penchés sur les systèmes de mesure du rendement de l'Administration.
13.11 En plus des contrôles de l'ACTA, nous avons examiné les contrôles généraux du ministère des Transports. Nous avons notamment évalué dans quelle mesure ils permettent de relever et de corriger toute lacune importante dans la gestion du Programme des transports aériens par l'ACTA. Plus précisément, nous avons évalué le rôle de l'agent financier supérieur, de la vérification interne et de l'évaluation du programme.
13.12 Nous avons examiné sur place le mode de fonctionnement d'un certain nombre d'aéroports et d'installations de navigation aérienne au Canada. Nous nous sommes également rendus dans des aéroports comparables aux États-Unis, où les conditions météorologiques et la circulation sont semblables, en vue de comparer les méthodes et les coûts de fonctionnement. Pour bien situer le programme, nous avons rencontré des représentants de certaines compagnies aériennes et certains propriétaires d'avions privés; nous avons examiné les documents publiés par les États-Unis et l'Australie sur le recouvrement des coûts du transport aérien. Nous avons également obtenu des renseignements de représentants du gouvernement fédéral américain qui s'occupent d'aviation et de membres des milieux financiers de New York chargés d'évaluer la solvabilité des aéroports qui veulent emprunter des capitaux du secteur privé.
13.13 Nous ne nous sommes pas arrêtés aux activités du ministère visées par le rapport de 1982 de la Commission d'enquête sur la sécurité aérienne (rapport Dubin). Nous avons toutefois examiné où en était rendue la mise en oeuvre des principales recommandations de M. le juge Dubin.
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Aide au transport aérien : déficit par élément
(en millions de dollars)
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Principaux éléments
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1980-1981
|
1984-1985
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Augmentation
en pourcentage
|
|
23 aéroports du Fonds
renouvelable |
71 $ | 107 $ | 51 % |
|
Autres aéroports et
services connexes |
192 | 307 | 60 |
|
Contributions aux
aéroports municipaux |
9 | 43 | 378 |
|
Services de navigation
en route |
77 | 123 | 60 |
| Services de réglementation | 61 | 98 | 61 |
| 410 $ | 678 $ | 65 % | |
(La pièce n'est pas disponible)
13.16 L'alourdissement du fardeau du contribuable découle de bien des facteurs, notamment des effets à long terme, sur les coûts de fonctionnement et d'entretien, des constructions inutiles réalisées au cours des années soixante-dix à certains aéroports comme Mirabel, Calgary et Halifax. En outre, le programme de réglementation des prix (6&5) du gouvernement a restreint l'ACTA dans l'augmentation des recettes sur le plan national. Néanmoins, une absence de discipline en ce qui a trait aux coûts est manifeste à partir des constatations suivantes :
13.18 Malheureusement, l'économie et l'efficience qu'on aurait pu obtenir grâce au recouvrement des coûts n'ont pas été réalisées. L'aménagement et le fonctionnement n'ont fait l'objet d'aucun sondage de marché ou sondage financier. Sans l'indication que ces sondages fournissent pour le contrôle des coûts de fonctionnement et d'immobilisations, l'économie et l'efficience que l'ACTA visait par son objectif de recouvrement des coûts pourraient lui échapper.
13.19 De grands programmes d'aménagement et d'agrandissement sont en cours, comme le projet de modernisation des radars (810 millions de dollars) et l'agrandissement de l'aéroport de Hamilton (49 millions de dollars). Ces dépenses semblent souvent dépasser ce que le marché est en apparence disposé à payer. Dans notre rapport de 1978, nous faisions un commentaire favorable sur l'utilisation économique des capitaux pour l'agrandissement prévu de l'aéroport international de Toronto (maintenant Pearson), agrandissement qui devait répondre à une demande clairement établie. L'ACTA n'a pas toujours suivi cette démarche dans ses projets subséquents; les frais d'immobilisations et de fonctionnement de nombreuses installations sont donc élevés et ne seront pas entièrement recouvrés auprès des usagers.
13.20 Nous reconnaissons qu'une certaine aide financière du gouvernement s'impose pour les objectifs qui ne relèvent pas du transport et que les usagers de l'aviation ne devraient pas être tenus de payer. Par exemple, ces dernières années, le gouvernement a décidé de faciliter l'accès à certaines régions isolées, comme le grand Nord. Toutefois, nous n'avons pas pu déterminer dans quelle mesure l'augmentation des coûts du réseau peut en toute justice, être attribuée à ces autres objectifs, car l'ACTA n'a pas défini précisément les résultats escomptés ni les coûts connexes. À notre avis, cette faiblesse limite l'utilité des renseignements financiers communiqués au Parlement.
13.21 Dans le chapitre 2 de notre Rapport de 1983, nous avons relevé certaines entraves à la gestion productive dans la Fonction publique, dont trois principales. Il s'agissait des priorités politiques qui ont une incidence marquante sur la gestion productive; du grand nombre d'obstacles en matière d'administration et de procédures auxquels se heurtent les gestionnaires; du peu d'incitation à une gestion productive, comparativement aux nombreux facteurs qui lui nuisent. Nous avons constaté que bon nombre de ces entraves affectent l'ACTA. Il est difficile de dégager leur effet précis sur le Programme des transports aériens, mais il ne fait pas de doute que les objectifs concurrentiels ne facilitent guère la tâche de tenir les gestionnaires gouvernementaux responsables.
13.22 Le gouvernement devrait veiller à ce qu'une discipline financière, amenée par une conformité plus stricte aux objectifs de recouvrement des coûts, soit appliquée à l'organisation, à la gestion et au fonctionnement du réseau de transport aérien en vue de promouvoir l'économie et l'efficience.
Commentaire du ministère : Afin de donner suite aux objectifs gouvernementaux énoncés dans l'exposé économique de l'automne dernier et le discours du budget du mois de mai, Transports Canada élabore présentement diverses options pour une nouvelle structure de gestion du réseau fédéral d'aéroports. Les options incluront une évaluation des aspects financiers ainsi que des possibilités d'augmenter l'efficience des structures proposées. Des mesures ont déjà été prises en ce qui concerne le recouvrement des coûts relatifs aux activités de navigation aérienne et de réglementation.
13.23 Plus précisément le ministère devrait :
- réorganiser et attribuer les responsabilités et les pouvoirs en matière de
viabilité commerciale pour chaque centre d'exploitation (par exemple, pour des
aéroports donnés);
Commentaire du ministère :
Le ministère s'oriente de plus en plus dans cette direction (voir également la
réponse à la recommandation du paragraphe 13.22).
- lancer un programme de réduction des frais généraux pour éliminer le
double emploi et le chevauchement des services;
Commentaire du ministère :
La révision des services votés, terminée cette année, comprenait un relevé
des doubles emplois et de tous les chevauchements de services. Cette question sera d'ailleurs touchée
par l'étude en cours sur l'organisation du ministère.
- améliorer l'efficience des aéroports et installations connexes en instaurant
des pratiques d'entretien et de main-d'oeuvre rentables.
Commentaire du ministère :
Nous sommes d'accord avec cette recommandation qui correspond au but
de la nouvelle structure de gestion des aéroports et dont l'application sera facilitée par le processus de
consultation.
13.25 Le Fonds renouvelable des aéroports a été réorganisé en 1979 pour régler trois problèmes qu'avait relevés le gouvernement : l'absence de viabilité commerciale, l'absence d'une structure de responsabilité et de contrôle de gestion clairement définie et le manque de crédibilité de la politique de recouvrement des coûts dans le secteur privé. Un certain nombre de changements ont été apportés pour renforcer la responsabilité et le contrôle de gestion et, simultanément, les exigences de recouvrement des coûts du Fonds. Plus particulièrement, le Conseil du Trésor précisait que dorénavant les dépenses en immobilisations, approuvées pour le Fonds, devraient être financées à même les droits imposés aux usagers ou le produit de la vente des biens, tout déficit devant être comblé par des emprunts du Fonds du revenu consolidé portant intérêt. En 1980, le Parlement adoptait la Loi sur la régularisation des comptes qui limitait à 80 millions de dollars le total de tels emprunts, d'où la nécessité encore plus grande de contrôler les coûts et de produire suffisamment de recettes pour obtenir des capitaux sans avoir recours à des crédits parlementaires annuels.
13.26 Au cours de notre vérification, nous avons constaté que les problèmes qui ont mené à la restructuration de 1979 du Fonds existent toujours.
13.27 Les états financiers du Fonds, établis par l'ACTA, laissent prévoir un léger surplus de 5 millions de dollars pour l'exercice clos le 31 mars 1985, mais ils ne tiennent pas compte de tous les coûts recouvrables afférents aux aéroports. Du point de vue du recouvrement complet des coûts, les 23 aéroports ont été déficitaires chaque année depuis 1980-1981. En 1984-1985, nous estimions ce déficit à 107 millions de dollars, soit un taux de recouvrement des coûts de 80 p. 100. Pour faire ce calcul, nous avons inclus tous les coûts énumérés dans la politique générale du ministère sur le recouvrement des coûts, dont les dépenses directes de fonctionnement et d'entretien, tous les frais indirects, l'amortissement et une certaine somme pour les frais d'intérêt du gouvernement sur les capitaux investis. D'après ces calculs, l'augmentation du déficit depuis 1980-1981 a été de 51 p. 100. Des 23 aéroports, 21 n'ont pas pu recouvrer tous leurs coûts (voir la pièce 13.4). Nombre d'entre eux n'ont même pas pu recouvrer leurs coûts de fonctionnement et d'entretien.
(La pièce n'est pas disponible)
13.28 Pour en arriver aux résultats financiers susmentionnés, les biens ont été amortis d'après leur coût historique. Il s'agit là d'une méthode acceptable pour rendre compte du rendement financier passé, mais qui diminue l'ampleur du déficit du Fonds renouvelable par rapport à un recouvrement complet des coûts parce qu'elle ne tient pas compte de la nécessité de remplacer les immobilisations désuètes à même les ressources propres du Fonds. Pour que les aéroports puissent répondre à leurs futurs besoins en capitaux sans crédits parlementaires annuels, comme l'a demandé le Conseil du Trésor, il leur faudrait recouvrer le coût de remplacement de ces immobilisations. Partant de ce principe, le déficit du Fonds renouvelable pour l'exercice clos le 31 mars 1985 aurait été encore plus élevé (voir la pièce 13.5).
(La pièce n'est pas disponible)
13.29 L'ACTA a prévu qu'en 1985-1986 le Fonds ne pourrait pas respecter la "limite de crédit" prescrite de 80 millions de dollars. Le 1er avril 1985, on a diminué à neuf le nombre d'aéroports visés par le Fonds en vue, une fois de plus, d'atteindre la solvabilité financière. Soulignons toutefois que le fait de retirer 14 aéroports du Fonds ne diminue pas l'aide gouvernementale au réseau d'aviation dans son ensemble; le déficit passe simplement à une autre partie du programme. En outre, ces aéroports seront peut-être encore moins motivés à améliorer leur rendement financier. Notre vérification porte sur le Fonds tel qu'il était du 1er avril 1980 au 31 mars 1985.
13.31 L'ACTA nous a informés qu'à l'avenir, le Fonds renouvelable fonctionnera d'après des plans financiers qu'elle présentera annuellement au Conseil du Trésor pour approbation, qu'elle donnera dans ces plans les rendements cibles prévus et qu'elle y fera une revue du rendement antérieur.
13.32 Les politiques de recouvrement des coûts de l'ACTA ont été axées sur la production de recettes, et non sur des méthodes complémentaires de rajustement des coûts et des recettes, comme la diminution des niveaux de service, le contrôle des frais généraux et des dépenses en immobilisations et l'amélioration de l'efficience de fonctionnement. Comme le marché impose une limite aux majorations des droits et des redevances, nous croyons qu'un meilleur contrôle des coûts aurait pu aider l'ACTA à atteindre ses objectifs financiers pour les 23 aéroports du Fonds renouvelable. Pour contrôler le coût des aéroports, il faut savoir ce que coûtent les fonctions et les services et pourquoi. Très peu d'aéroports ont établi des systèmes de comptabilité analytique appropriés, qui relèvent les coûts des grands centres d'activité, comme les aérogares, sur une base régulière. En comparaison, les aéroports américains que nous avons examinés tiennent des données comptables détaillées pour contrôler les coûts et pour renseigner les compagnies aériennes sur le calcul des redevances d'atterrissage et des autres droits aéroportuaires.
13.33 Sans objectifs plus précis de recouvrement des coûts et sans un meilleur contrôle des frais d'administration, de fonctionnement et d'immobilisations, rien n'incite vraiment les gestionnaires de l'ACTA à l'autonomie financière. Nous avons constaté que le recouvrement des coûts a été une considération toute secondaire, et non un sujet de préoccupation, au cours des délibérations sur les propositions d'investissement, sur les niveaux de service, sur les pratiques de dotation et sur la majoration des redevances et des droits.
13.35 De 1980-1981 à 1984-1985, l'ACTA a consacré, au total, 410 millions de dollars aux projets d'immobilisations pour les seuls aéroports du Fonds renouvelable. Nous avons constaté que l'ACTA approuve fréquemment des projets qu'elle s'attend de voir déficitaires. Nous avons examiné cinq projets approuvés au cours de la période considérée, dont le coût global est de 109,8 millions de dollars, comme il est montré ci-après. Ce qui nous préoccupe est l'ampleur et l'opportunité des investissements et non le contrôle des coûts de construction des installations.
13.36 Pour chacun de ces projets, le recouvrement prévu des coûts est loin d'être complet. (Sont exclues des recettes projetées les rentrées de la taxe sur la vente des billets d'avion. En incluant ces rentrées, on pourrait réduire les pertes projetées de 70 à 49 millions de dollars.) De telles pertes influent directement sur le déficit du Fonds renouvelable car, bien que le principe de subvention générale permette que certains projets ne rentrent pas dans leurs frais, les cinq projets que nous avons examinés n'étaient pas accompagnés de plans de mesures compensatoires ailleurs dans le Fonds renouvelable pour contrebalancer ce déficit.
|
Résultats financiers estimatifs pour
cinq projets d'immobilisations (valeur actuelle)
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(a)
Coûts projetés
|
(b)
Augmentation projetée des recettes
|
(b-a)
Pertes projetées
|
(b/a)
Recouvrement des coûts (pourcentage)
|
|
|
(en millions de dollars)
|
|||||
|
Projet
|
|||||
|
Aérogare de
Charlottetown
|
6,6 $
|
1,7 $
|
(4,9) $
|
25,8
|
|
|
Parcs de stationnement,
piste transversale, tour de contrôle et autres aménagements du côté piste à Charlottetown
|
25,0
|
0,6
|
(24,4)
|
2,4
|
|
|
Aérogare de Winnipeg
|
27,2
|
15,2
|
(12,0)
|
55,9
|
|
|
Aérogare d'Ottawa
|
44,7
|
22,0
|
(22,7)
|
49,2
|
|
|
Aménagement de l'aire
de l'aviation générale à Thunder Bay
|
6,3
|
0,7
|
(5,6)
|
11,1
|
|
|
Tous les projets
|
109,8 $
|
40,2 $
|
(69,6) $
|
36,6
|
|
13.38 Disposition des usagers à payer. L'ACTA n'a pas entièrement évalué la capacité des compagnies aériennes de payer tous les coûts des investissements proposés et leur disposition à le faire. On n'a pas convenu d'un taux de location avec les compagnies aériennes pour leur utilisation des billetteries avant l'approbation des projets des aérogares d'Ottawa et de Winnipeg. Plus récemment, l'ACTA a adopté comme politique d'obtenir certains engagements avant de demander les approbations requises. Cependant, même lorsque les compagnies aériennes convenaient dès le départ de payer des loyers plus élevés pour l'utilisation des aérogares agrandies (comme à Charlottetown), les droits étaient conçus pour recouvrer uniquement le coût de l'espace de comptoir des compagnies aériennes et des autres aires laissées à leur usage exclusif. Ces espaces ne comptent que pour une partie de la superficie totale d'un aéroport. Les droits sont donc insuffisants pour couvrir les dépenses de fonctionnement et d'immobilisations du bâtiment, même après que d'autres recettes, comme celles provenant des restaurants et d'autres concessions, sont prises en considération. L'ACTA ne négocie pas avec les compagnies aériennes, avant de faire des investissements, les majorations des redevances d'atterrissage et autres droits, pour déterminer si elles sont disposées à payer l'augmentation du coût des aires communes, coût qui doit lui aussi être recouvré.
13.39 De nombreux aéroports américains se sont donné une vocation commerciale en fonction de la disposition des usagers à payer. Des contrats en vertu desquels les compagnies aériennes conviennent de couvrir tout déficit en recettes leur donne l'occasion, au cours de la planification, de rejeter ou de faire réexaminer les projets d'immobilisations qui feraient augmenter de façon marquée les taux et les redevances qu'elles paient pour l'utilisation des installations aéroportuaires. Cet arrangement constitue également un important contrôle financier : il protège les contribuables de l'imposition plus élevée qui serait nécessaire pour financer les pertes des aéroports.
13.40 Faute d'avoir considéré le recouvrement des coûts dans l'établissement des niveaux de service et d'avoir obtenu l'engagement préalable des usagers, le gouvernement a construit des aérogares trop grandes. Le ministère agrandit présentement l'aérogare d'Ottawa au coût de 48 millions de dollars. L'ACTA a utilisé des techniques de planification complexes pour déterminer la grandeur de l'aérogare. Cependant, nous avons relevé un écart aux normes pertinentes qui a donné des salles d'attente préembarquement ayant le double des dimensions requises à l'heure actuelle ou dans un proche avenir (voir pièce 13.6). Cette aire additionnelle représente des coûts d'immobilisations supplémentaires d'environ 890 000 $. L'ACTA nous a informés que cet espace excédentaire lui avait été demandé par les compagnies aériennes. Elle n'a cependant pas obtenu d'engagements de leur part pour recouvrer les coûts supplémentaires. En outre, elle n'a effectué aucune analyse des effets, sur le Fonds renouvelable, du déficit qui découlera de cet espace supplémentaire, et elle n'a établi aucun plan pour contrebalancer le coût supplémentaire par l'augmentation des redevances, la vente d'immobilisations excédentaires ou d'autres mesures.
(La pièce n'est pas disponible)
13.41 De même, nous avons trouvé que les installations à l'aéroport de Regina étaient trop grandes par rapport aux normes de l'ACTA, ce qui a entraîné des coûts d'immobilisations supplémentaires d'environ 1,5 million de dollars. De tels espaces supplémentaires augmentent aussi les coûts de fonctionnement et d'entretien au cours de la vie utile de l'immeuble.
13.42 Nous avions relevé le problème de construction excessive lors de notre examen d'envergure gouvernementale de 1978 sur l'acquisition des immobilisations. Au paragraphe 19.100 de notre rapport, nous signalions que le ministère avait donné le feu vert à la construction d'une aérogare à l'aéroport international de Calgary sans avoir obtenu l'accord des transporteurs aériens au sujet du paiement des frais. Nous avions fait observer que la conclusion, avant le début des travaux, d'une entente sur le recouvrement des coûts était essentielle pour inciter les compagnies aériennes à l'économie et dissuader le gouvernement de toute construction inutile. Dans le cas d'Ottawa et de Regina, nous croyons qu'en n'ayant pas obtenu l'engagement des compagnies aériennes de payer pour l'espace ajouté, l'ACTA a encore une fois négligé d'accorder toute la considération voulue à l'économie dans l'acquisition de ces immobilisations.
13.43 Méthode d'analyse. Nous avons constaté que l'ACTA manque parfois de cohérence dans l'analyse des investissements possibles. Il est donc impossible de faire le lien entre les répercussions financières de projets donnés et l'objectif global de recouvrement complet des coûts du Fonds renouvelable ou d'informer le Conseil du Trésor de ces répercussions. Le grand nombre et l'importance des erreurs et des incohérences, dans les renseignements présentés aux décisionnaires, nous laissent croire qu'au moment de considérer l'acquisition d'immobilisations la direction se soucie peu des répercussions financières à long terme.
13.44 La première de ces incohérences a trait à l'analyse du recouvrement des coûts. Le recouvrement possible des coûts a été analysé pour certains projets d'immobilisations, comme les aérogares, alors que pour d'autres, comme la construction de la tour de contrôle à Charlottetown, qui devrait tomber sous la politique de recouvrement des coûts de l'ACTA, et l'expansion de l'aire commerciale à Thunder Bay, il n'y a pas eu d'analyse. Cela montre bien que l'ACTA ne prend pas pleinement en considération l'effet de ses décisions d'investissement sur le rendement financier global du Fonds renouvelable des aéroports.
13.45 Deuxièmement, au cours de l'analyse du recouvrement des coûts, l'ACTA n'a pas toujours affecté certaines recettes d'aviation aux projets d'aérogare. Par exemple, dans le calcul des recettes supplémentaires afférentes à l'agrandissement proposé de l'aérogare de Winnipeg, les recettes de la taxe sur la vente des billets d'avion n'ont pas été incluses. Elles ont cependant été incluses dans l'évaluation financière du projet d'agrandissement de l'aérogare d'Ottawa. Le calcul de ces recettes est important pour l'établissement de la viabilité financière d'un projet. Si les recettes de la taxe sur la vente des billets d'avion sont incluses pour Winnipeg, la perte prévue est de 4 millions, alors que si elles sont exclues, la perte prévue atteint les 12 millions, soit le triple.
13.46 Troisièmement, l'ACTA a utilisé différents taux d'actualisation pour différents projets dans le calcul du rendement financier des investissements envisagés; il est donc impossible de comparer sur un pied d'égalité les différents projets. Le Conseil du Trésor a prescrit un taux repère réel de 10 p. 100. Dans l'analyse de l'investissement à Winnipeg, par exemple, l'ACTA a par erreur utilisé des taux inférieurs à 10 p. 100, ce qui atténue les pertes possibles.
13.47 Quatrièmement, nous avons constaté que l'ACTA surestime la possibilité d'améliorer le recouvrement des coûts pour certains investissements proposés en leur attribuant des recettes que l'administration du transport aérien aurait de toute façon réalisées. Dans le cas de l'agrandissement de l'aérogare d'Ottawa, l'ACTA a informé le Conseil du Trésor que le taux de recouvrement des coûts de l'aéroport triplerait à la suite du projet. Cela laissait supposer que, sans l'expansion, toute augmentation de la circulation, après 1984, serait impossible du fait de l'encombrement à l'aérogare. L'expérience à Pearson et à Dorval a toutefois démontré qu'un encombrement supplémentaire ne porte pas les compagnies aériennes et les passagers à diminuer leur utilisation des aéroports.
13.48 Nous avons également relevé des erreurs de calcul qui ont mené à une sous- estimation des pertes possibles dans un certain nombre de cas. Dans leur estimation des recettes supplémentaires qu'apporterait le projet d'aérogare de Charlottetown, par exemple, les analystes ont largement surestimé le rendement possible de l'investissement en attribuant par erreur à l'expansion les recettes de la taxe sur le transport aérien que l'aéroport perçoit déjà. Les recettes prévues ont été surestimées de 5,8 millions de dollars. Pour le projet d'aérogare de Winnipeg, nous avons relevé des erreurs dans le calcul de la valeur actuelle des coûts et des recettes à venir. Si les calculs avaient été corrects, le profit projeté de 6,2 millions de dollars de l'ACTA aurait été une perte de 4,6 millions de dollars. Des erreurs de calcul de ce genre passent inaperçues en dépit des contrôles et des systèmes de gestion complexes adoptés à la fin des années soixante-dix. Il nous semble donc que l'évaluation exacte et complète de l'incidence financière à long terme pour le contribuable n'a pas été une préoccupation majeure de la direction.
13.50 Nous avons comparé trois aéroports du Fonds renouvelable à trois aéroports semblables des États-Unis, choisis de concert avec l'ACTA. Dans deux cas, les coûts de fonctionnement des aéroports de l'ACTA étaient plus élevés et dans le troisième, ils étaient semblables. Nos sondages ont révélé, en particulier, que les aéroports américains utilisent de 30 à 40 p. 100 d'années-personnes de moins que les aéroports canadiens, comme l'indique le tableau qui suit.
|
Comparaison des années-personnes
|
|||
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Ratios des années-personnes
|
Trois
aéroports américains
|
Trois
aéroports de l'ACTA
|
Pourcentage
en moins aux États-Unis
|
|
Années-personnes/entretien des
installations par 100 000 mètres carrés d'espace aéroportuaire
|
10,6
|
17,6
|
40
|
|
Années-personnes/surveillance et
sécurité par million de passagers embarqués et débarqués
|
8,2
|
11,7
|
30
|
|
Années-personnes/sauvetage et
extinction des incendies par 10 000 mouvements d'aéronef
|
1,3
|
2,0
|
35
|
13.52 Nous reconnaissons qu'il y a, entre les aéroports des deux pays, de grandes différences, qu'il s'agisse des titres de propriété, de la structure de financement ou de leur mode d'administration. Une des différences clés est que la survie des aéroports américains est fonction de leur discipline financière et de leur solvabilité sur le marché des obligations. Ils recouvrent ensuite les coûts auprès des usagers pour payer leurs dettes. En revanche, l'ACTA a fourni des installations et des services sans avoir à s'inquiéter autant des résultats nets et sans avoir à rembourser les capitaux obtenus par voie de crédits parlementaires.
13.53 Utilisation de la main-d'oeuvre. Les aéroports de l'ACTA recrutent la plupart de leurs employés pour des fonctions d'entretien précises. Les employés qui sont sous-utilisés ne sont pas affectés à d'autres tâches, même quand cela ne nuit pas au niveau de service. Aux États-Unis, l'utilisation des employés à des tâches multiples a permis aux aéroports de fonctionner avec un effectif d'entretien réduit et, par conséquent, à des coûts moindres. Par exemple, à l'un des aéroports américains que nous avons visités, les employés normalement engagés comme peintres et menuisiers travaillent à l'enlèvement de la neige, au besoin. Les employés qui travaillent normalement en plomberie s'acquittent de tâches courantes de maintenance électrique et mécanique lorsque le besoin s'en fait sentir. Une telle polyvalence est également courante à certains aéroports canadiens qui ne sont pas exploités par l'ACTA.
13.54 Certains frais de surveillance et de sécurité sont aussi très élevés. L'ACTA avait déjà relevé ce fait avec la collaboration de la GRC et des compagnies aériennes. Un examen de tout l'aspect sécurité était en cours au moment de notre vérification.
13.55 Pour ce qui est des services de sauvetage et d'extinction des incendies d'aéronefs (CFR), nous avons constaté que les coûts de fonctionnement de l'ACTA par mouvement d'aéronef sont plus élevés qu'aux États-Unis. Cela s'explique en partie du fait que les aéroports de l'ACTA ont en général une circulation plus faible. Il y a cependant place à amélioration, comme on peut le voir dans les paragraphes qui suivent.
13.56 Les pompiers, à certains aéroports de l'ACTA, sont oisifs environ 30 p. 100 de leur quart. La nature du travail d'urgence donne naturellement lieu à de longues périodes d'attente, mais aux aéroports américains que nous avons visités, les membres des équipes CFR étaient plus occupés; ils effectuaient des inspections des pistes et des rondes de surveillance de l'aérodrome et des aires de manoeuvre. Nous croyons savoir que l'ACTA revoit présentement les descriptions d'emploi des postes de CFR en vue d'optimiser l'utilisation du temps.
13.57 Procédures d'entretien. Nous nous sommes penchés sur le système de gestion de l'entretien des aéroports (AMMS), outil de gestion pour planifier, budgétiser et contrôler le travail d'entretien aux aéroports et en établir les calendriers. Nous sommes d'accord avec les objectifs et la conception générale du système, mais nous avons relevé des lacunes qui, si elles ne sont pas comblées, pourraient mener à une surdotation. Après sept années d'élaboration, le système comporte encore des faiblesses.
13.58 Parmi ces faiblesses, notons l'exécution de travaux d'entretien préventif à intervalles trop fréquents, ce qui augmente indûment les charges de travail, l'inefficacité des méthodes d'entretien prescrites pour certaines tâches et une générosité excessive dans la plupart des normes de temps pour l'exécution des tâches.
13.59 À l'aéroport de Dorval, si l'on appliquait les normes de l'AMMS, il faudrait 62 années-personnes pour l'entretien des bâtiments. Toutefois, les gestionnaires sur place nous on dit que, selon leur expérience et leur connaissance de la situation, 24 années-personnes sont suffisantes. À Halifax, le même calcul donnerait 40 années-personnes pour la maintenance mécanique et l'entretien des bâtiments, alors que 11 années-personnes sont suffisantes, de l'avis des superviseurs sur place.
13.60 Nous avons effectué des études de mesure du travail pour vérifier les normes de l'AMMS. Pour 25 des 30 tâches que nous avons vérifiées, les normes de l'AMMS prévoyaient beaucoup plus de temps que nous le jugions nécessaire. En moyenne, les normes sont de 128 p. 100 supérieures à ce qui est nécessaire.
13.61 Nous avons également comparé les normes d'entretien préventif à celles appliquées dans des aéroports comparables des États-Unis. Selon les normes de l'AMMS, une automobile qui roule 32 000 kilomètres par année fait l'objet d'environ 49 heures d'entretien préventif. Par comparaison, à l'un des aéroports américains où nous nous sommes rendus, seulement 20 heures par année étaient allouées pour l'entretien du même type de véhicule. Les normes de l'AMMS prévoient 199 minutes par tâche d'entretien préventif d'une porte automatique; à l'aéroport américain, seulement 36 minutes sont allouées pour la même tâche.
13.62 Mesure du rendement. La mesure et le rapport du rendement des aéroports constituent une étape importante dans l'amélioration du fonctionnement. À l'heure actuelle, l'ACTA n'a pas de système en place pour surveiller régulièrement les tendances des coûts de fonctionnement d'aéroports particuliers ou d'autres installations ou pour établir des comparaisons. L'absence d'objectifs financiers clairement établis, visant à améliorer les résultats nets des aéroports et des installations connexes, a nui à l'élaboration de tels systèmes. On n'utilise pas de ratios de rendement appropriés, comme le coût par passager, les recettes par passager, le coût par mètre carré d'espace d'aéroport et le coût par mouvement d'aéronef, pour relever les augmentations ou les tendances défavorables dans les coûts afin de pouvoir prendre des mesures correctives. L'ACTA a également établi des niveaux de service sans avoir au préalable relevé comme il se doit la satisfaction des voyageurs.
13.64 lnterprétation des objectifs de commercialisation. La politique de l'ACTA sur l'optimisation des recettes, qui doit servir à atteindre les objectifs financiers du Fonds renouvelable, n'a pas été clairement énoncée en termes d'objectifs et de cibles de commercialisation pour chaque aéroport. Il en découle donc des attitudes diverses quant à la production optimale de recettes d'un aéroport à l'autre.
13.65 Les études internes de l'ACTA laissent voir que les directeurs d'aéroport et les planificateurs d'aérogare, à l'encontre du personnel de la commercialisation, n'accordent pas toute l'attention voulue aux recettes au cours de la planification de l'agrandissement ou de la modification des aérogares. Par exemple, tant à Calgary qu'à Mirabel, la plupart des concessions se trouvent à un étage distinct de l'aérogare, à l'écart du trafic passagers, ce qui diminue les chances de voir les recettes augmenter grâce aux achats spontanés. À la fin des travaux de rénovation en cours à Dorval, le restaurant se trouvera encore plus loin du trafic passagers qu'il ne l'est à l'heure actuelle, ce qui laisse voir l'importance insuffisante qu'accordent les planificateurs à la maximisation des recettes.
13.66 Responsabilités afférentes à la commercialisation. Le processus de gestion à paliers multiples de l'ACTA nuit à la commercialisation aéroportuaire. À ce chapitre, les rôles de l'administration centrale, des bureaux régionaux et des aéroports se chevauchent. Les aéroports doivent envoyer les contrats de location et de concession aux bureaux régionaux et à l'administration centrale qui les examinent et les approuvent. Ce processus, dans lequel interviennent parfois les organismes centraux, retarde la prise de décisions définitives ou l'adjudication de contrats, et peut faire perdre des sommes considérables en recettes. Au paragraphe 15.7 de notre Rapport de 1981, nous avions fait observer la nécessité d'améliorer le contrôle dans ce domaine.
13.67 11 découlera d'un récent retard dans l'approbation du cahier des charges et dans l'adjudication du contrat pour la concession de restauration à l'aéroport de Dorval un manque à gagner d'environ 200 000 $. Dans un autre cas, à Dorval, la boutique hors-taxe a été fermée pendant plus d'un an en raison d'un retard dans l'adjudication d'un nouveau contrat; les recettes perdues se chiffrent à environ 700 000 $.
13.68 Occasions ratées. À quelques exceptions près, nous avons constaté que les possibilités de recettes qu'offrent les terrains des aéroports n'ont pas été explorées. Parmi les exceptions, citons les accords de l'aéroport de Dorval pour deux clubs de golf et un parc industriel. La publicité extérieure, qui est également une bonne source de recettes, a été exploitée à Calgary et à Edmonton. Cependant, aucun autre aéroport de l'ACTA où nous nous sommes rendus n'a cherché à profiter de ces sources de recettes ou d'autres sources comme les centres commerciaux, les centres de conférence et les complexes de bureaux. Certains aéroports américains améliorent grandement leur rendement financier grâce au développement commercial.
13.69 Nous avons été informés que l'ACTA avait proposé la construction d'hôtels aux aéroports de Halifax, de Dorval, de Pearson et de Vancouver, mais que ces propositions avaient été reportées indéfiniment. Nous estimons que cela prive les aéroports de plus de 3 millions par année en recettes de concessions possibles. Ce manque à gagner doit être comblé par le contribuable.
13.70 De même, des efforts de longue haleine en vue d'établir des boutiques hors-taxe d'arrivée aux aéroports de Mirabel, de Dorval, de Pearson et de Vancouver sont restés vains. De plus, les négociations du ministère avec les États-Unis pour l'aménagement de boutiques hors-taxe, selon la formule acheter-emporter des grands aéroports internationaux, n'étaient pas terminées au moment de notre vérification.
13.71 Le personnel de la commercialisation fixe les taux de location, par exemple pour l'utilisation des terrains des aéroports publics comme stationnement pour aéronefs privés. Nous avons relevé des cas où la direction laissait ces taux tomber sous le niveau de l'inflation. À l'aéroport de Thunder Bay, par exemple, les loyers ont baissé de 46 p. 100, en dollars réels, de 1976 à 1982. En plus des recettes perdues, les loyers bas peuvent créer une demande excessive d'espace et, partant, d'investissements immobiliers. Au cours de la période allant de 1976 à 1982, la demande d'espace des propriétaires d'aéronefs privés à Thunder Bay s'est accrue, ce qui a donné des mouvements au sol encombrés et peu sûrs d'avions, de ravitaillement, de camions et de gens. Cela a amené l'ACTA à agrandir les installations aéroportuaires au coût de 7,4 millions de dollars, une dépense qui aurait pu être reportée ou évitée si les loyers, au cours des premières années, avaient suivi le cours de l'inflation. On estime que les loyers des usagers couvriront environ 11 p. 100 du coût prévu de 7,4 millions de dollars.
13.72 Frais généraux. Les frais généraux d'aménagement, de gestion et d'administration des aéroports de l'ACTA sont élevés. Cela est attribuable, dans une large mesure à la grande hiérarchisation de l'organisation. L'ACTA facture au Fonds renouvelable 30 p. 100 des dépenses directes de fonctionnement pour les frais du siège social d'Ottawa et des régions, mais même cette somme ne couvre pas tous les frais généraux. Nous estimons, par exemple, que le ministère des Transports fournit quelque 23 millions de dollars en services administratifs aux aéroports du Fonds renouvelable tous les ans, somme qui n'est pas comprise dans les frais de 30 p. 100 facturés par l'ACTA.
13.73 Le coût du personnel administratif, à l'administration centrale de l'ACTA et dans les régions, ajoute considérablement au problème déjà créé par le faible recouvrement des coûts. L'ACTA fournit, par exemple, des services de consultation fonctionnelle et des services d'experts aux aéroports en matière d'entretien, par l'intermédiaire de 100 spécialistes à l'administration centrale et d'une centaine d'autres employés dans les bureaux régionaux, ce qui lui coûte environ 6 millions de dollars par année. Nous reconnaissons, cependant, que certains de ces spécialistes consacrent une partie de leur temps à des questions qui n'ont pas trait à l'entretien, comme les normes de conception et de construction, l'élaboration de politiques, et ainsi de suite.
13.74 Dans certaines études, l'ACTA a recommandé une organisation décentralisée avec des frais généraux plus bas, ce qui accorderait aux aéroports plus de pouvoirs et plus de responsabilités pour prendre les décisions sur place. Comme on peut le lire dans une de ces études,
en raison de la structure à plusieurs paliers, de l'aéroport au sommet de l'organisation, un certain nombre d'échelons fonctionnels, comportant chacun ses spécialistes et son personnel consultatif, participent à presque toutes les questions d'aménagement et de fonctionnement des aéroports... ( traduction )13.75 En conclusion, nous croyons que les frais généraux et les frais d'aéroport élevés justifient un réexamen de la gestion financière, des pratiques d'entretien et de l'utilisation de la main-d'oeuvre aux aéroports de l'ACTA. Le Ministère a annoncé l'adoption d'une nouvelle structure de gestion pour les aéroports canadiens. On nous a informés que ce changement doit régler les questions soulevées.
13.77 Pour comprendre le niveau de recouvrement des coûts de l'aviation générale, nous avons examiné l'aéroport de London (Ontario), un des petits aéroports du Fonds renouvelable. Nous avons constaté qu'on dépense, au total, 200 000 $ par année pour des préposés au contrôle de la circulation aérienne dont on n'aurait pas besoin sans l'aviation générale. Les droits et les redevances que paient les usagers de l'aviation générale se chiffrent à 61 000 $ annuellement; le taux de recouvrement des coûts est donc légèrement supérieur à 30 p. 100. Lorsqu'on ajoute les autres coûts, comme l'exclusivité de certaines voies de circulation pour l'aviation générale, le taux de recouvrement des coûts dans ce secteur baisse à environ 16 p. 100. Soulignons que ce niveau n'est pas plus mauvais que celui signalé aux États-Unis.
13.78 Cette situation revêt une importance particulière pour trois raisons. Tout d'abord, ce faible taux de recouvrement ajoute au déficit du Fonds renouvelable. Deuxièmement, tenter de recouvrer les coûts complets tout en continuant de subventionner l'aviation générale signifie que d'autres groupes d'usagers, principalement les compagnies aériennes et les passagers, devront payer plus que leur juste part. Et troisièmement, avec des redevances d'atterrissage et autres droits peu élevés, l'aviation générale utilise davantage certaines installations aéroportuaires déjà encombrées qu'elle ne le ferait si les redevances étaient réajustées à la hausse pour recouvrer tous les coûts.
13.79 En l'absence d'une politique claire de recouvrement des coûts de l'aviation générale, l'ACTA a pris des mesures contradictoires. Par exemple, le volume élevé d'avions de l'aviation générale à l'aéroport international de Vancouver, perçu comme un problème d'encombrement et de sécurité, a poussé l'ACTA à rouvrir l'aéroport de Boundary Bay, situé a proximité, au coût de 10 millions de dollars. Cet aéroport est réservé à l'usage exclusif de l'aviation générale. Toutefois, on a dernièrement aboli la redevance d'atterrissage pour l'aviation générale à Vancouver, alors qu'une majoration aurait stimulé l'utilisation des aéroports de dégagement comme celui de Boundary Bay.
13.80 L'ACTA n'a pas de politique intégrée sur le recouvrement des coûts des usagers de l'aviation générale, mais elle a précisé dans les documents de planification de certains aéroports que ces derniers doivent desservir l'aviation générale uniquement dans la mesure où leur capacité le leur permet. On ne devrait donc pas effectuer de nouvelles constructions pour le compte de l'aviation générale. Du fait qu'elle n'a pas appliqué cette politique uniformément, l'ACTA a ajouté aux coûts du Fonds renouvelable sans lui offrir de recettes compensatoires.
13.81 Le projet de construction d'une piste transversale de 5 000 pieds à Charlottetown, par exemple, a été en grande partie justifié en fonction des avantages pour l'aviation générale. Toutefois, la mission officielle de l'aéroport de Charlottetown est d'appuyer les services aériens commerciaux, l'aviation générale n'étant desservie que dans la mesure où le système aéroportuaire n'est pas saturé. L'ACTA a approuvé la construction de cette piste à Charlottetown, sans majoration des redevances, même si, à l'évoque, elle ne devait servir qu'aux appareils ayant une limite d'atterrissage maximale par vent traversier de 10 noeuds, c'est-à-dire les avions de l'aviation générale.
13.82 Pour la gestion du Fonds renouvelable, le ministère devrait établir un plan d'affaires qui montre comment arriver au recouvrement complet des coûts pour les aéroports autonomes et les services au sol connexes du Fonds renouvelable et comment le maintenir.
Commentaire du ministère : Cette recommandation a été mise en oeuvre grâce à la restructuration, depuis le 1er avril 1985, du Fonds renouvelable.
13.83 Le ministère devrait veiller à ce que les décisions sur les investissements et les niveaux de service tiennent compte de la capacité des usagers de payer et de leur disposition à le faire.
Commentaire du ministère : Nous tenons maintenant compte de ce facteur dans l'exploitation du Fonds renouvelable.
13.84 Le ministère devrait établir une politique intégrée sur les dépenses pour l'aviation générale et communiquer au Parlement les coûts, les recettes et les avantages relatifs à de tels groupes spéciaux d'usagers.
Commentaire du ministère : Nous sommes à élaborer une politique en matière d'aviation générale. L'élargissement du système de comptabilité analytique permettra de fournir des données distinctes sur les coûts et les recettes de l'aviation générale dans les aéroports du Fonds renouvelable.
13.86 L'objectif avoué pour ce réseau d'aéroports, tel qu'il est donné au Parlement dans la Partie III du Budget des dépenses, est de :
13.89 Une des grandes lacunes de l'ACTA est de n'avoir pas défini la part des coûts que doivent assumer les usagers et celle que doit assumer le gouvernement lorsqu'il tente d'atteindre, par ses aéroports, des objectifs qui n'ont pas trait au transport. La Partie III du Budget des dépenses n'offre pas au Parlement des renseignements complets sur ce que sont ces objectifs qui n'ont pas trait au transport, sur la mesure dans laquelle ils sont atteints et sur ce qu'ils coûtent aux contribuables canadiens.
13.90 Par conséquent, l'ACTA est incapable d'établir des cibles appropriées pour le recouvrement des coûts. Il s'agit là d'une grave faiblesse dans la gestion financière du programme. Par conséquent, l'obligation de rendre compte ou l'incitation à réduire les coûts ou à faire augmenter les recettes est insuffisante. En outre, il y a très peu de renseignements significatifs grâce auxquels on pourrait évaluer la viabilité financière de services et d'installations donnés.
13.91 Citons en exemple l'expansion de 49 millions de dollars de l'aéroport Mount Rope à Hamilton (Ontario). On avait prévu une perte de 16 millions de dollars, mais nous n'avons pas pu trouver d'analyse des avantages connexes.
13.92 De même, à Hare Bay (Terre-Neuve), l'ACTA a construit un nouvel aéroport de 12 millions de dollars pour remplacer l'aéroport de St. Anthony, à 23 milles de là. Aucune analyse de recouvrement des coûts ou analyse coûts-avantages n'a été effectuée pour justifier l'investissement. Le personnel de l'ACTA nous a appris que l'aéroport avait été construit pour répondre aux normes nationales de fonctionnement. On n'a pas tenté de déterminer les coûts que devraient payer les usagers et, par conséquent, de se fier à la disposition des usagers à payer pour prouver la véritable nécessité de l'aéroport. De fait, on nous a avisés que la province de Terre-Neuve n'était pas d'accord quant au besoin d'un nouvel aéroport à cet endroit.
13.94 Prévisions de la circulation. Dans l'ensemble, l'ACTA utilise des techniques de prévision de pointe. Cependant, le processus de planification de l'aménagement des aéroports que nous avons examiné ne tenait pas compte des besoins moins forts, indiqués par un déclin de la circulation. On approuvait des investissements sans voir si les prévisions de circulation sur lesquelles le projet était fondé demeuraient valides au moment où la demande de fonds était présentée au Conseil du Trésor (voir également l'étude de cas no 1).
13.95 Par exemple, la réouverture de l'aéroport de Boundary Bay a été proposée en 1979 en raison de l'encombrement à l'aéroport international de Vancouver, situé à proximité, et à son aéroport de dégagement, Pitt Meadows. En 1979, Pitt Meadows était presque saturé. L'approbation définitive du projet pour Boundary Bay n'a été donnée par le Conseil du Trésor qu'en décembre de 1981. Cependant, à compter de 1979, le volume de circulation à Pitt Meadows a commencé à baisser lentement puis, en 1982, à dégringoler, comme le montre la pièce 13.7. Ce déclin a éliminé la nécessité immédiate de Boundary Bay. Néanmoins, le projet s'est poursuivi en 1982 au coût de 10 millions de dollars. Le coût annuel de Boundary Bay est de 2 millions de dollars. En 1984, le volume total de la circulation aux deux aéroports (Pitt Meadows et Boundary Bay) n'équivalait qu'aux deux tiers de la capacité de l'aéroport de Pitt Meadows seul.
(La pièce n'est pas disponible)
13.96 Engagement insuffisant des usagers. Pour ce groupe d'aéroports, comme pour ceux du Fonds renouvelable, l'ACTA n'a pas fréquemment obtenu d'engagements des usagers à l'égard d'une partie des coûts. On en trouve des exemples à Hamilton (voir l'étude de cas no 1) et à Springbank, l'aéroport de dégagement de Calgary.
13.97 Le prolongement de la piste de Springbank, qui a coûté un million de dollars, a été effectué conformément aux normes nationales de l'ACTA relatives aux pistes. L'ACTA alléguait que la piste existante posait des problèmes aux quelque 22 propriétaires d'aéronefs privés assujettis à des limites de masse au décollage durant certaines périodes de l'année. Rien n'a été fait pour s'enquérir auprès d'eux si ces inconvénients étaient suffisants pour qu'ils soient disposés à contribuer financièrement au prolongement de la piste. Ces usagers n'avaient pas demandé le prolongement et, bien qu'ils n'aient pas eu à en supporter le coût, ils ont fait remarquer qu'ils ne voyaient pas la nécessité immédiate du projet. Par conséquent, on a justifié le projet par la nécessité de se conformer aux normes nationales sur le niveau de service.
13.98 Solutions de rechange offertes par le secteur privé. La politique de l'ACTA préconise une participation réduite du gouvernement fédéral dans les secteurs où les services peuvent être assurés plus efficacement par le secteur privé. Malgré cela, on n'a pas étudié à fond les solutions de rechange offertes par le secteur privé pour certains projets d'immobilisations. Notamment, on n'a pas accordé suffisamment d'attention à la possibilité d'avoir recours aux aéroports municipaux ou privés pour assurer certains services que l'ACTA offre présentement à l'aviation générale. En outre, l'ACTA ne s'est pas penchée sur la possibilité de confier au secteur privé l'exploitation des tours de contrôle des petits aéroports.
13.99 Selon les représentants de la Federal Aviation Administration des États-Unis, le recours au secteur privé a amené une réduction marquée des frais de fonctionnement et d'immobilisations de certains petits aéroports. Une économie substantielle pourrait être réalisée par la construction d'installations moins luxueuses. Au Canada, les tours de contrôle sont construites conformément aux normes nationales uniformes de l'ACTA. La tour de contrôle à trois étages de Boundary Bay est dotée de deux paires de salles de toilette, d'une cuisine complète, d'un salon et d'un ascenseur pour passagers, et elle ne compte pourtant que huit employés par quart de travail. Cette tour ne recouvre aucun de ses coûts directement auprès de ses usagers. Les dernières informations sur l'expérience américaine révèlent qu'il est possible de réaliser des économies, par exemple grâce à la réduction des niveaux de dotation, lorsque l'exploitation de ces installations est impartie à contrat au secteur privé.
13.101 Services de sauvetage et d'extinction des incendies d'aéronefs. Les critères sur lesquels l'ACTA se base pour déterminer quels aéroports doivent bénéficier d'installations de sauvetage et d'extinction des incendies d'aéronefs sont moins stricts que ceux d'autres pays. Au moment de notre vérification, l'ACTA révisait ces critères et les comparait avec ceux en usage dans d'autres pays pour déterminer quelles économies peuvent être réalisées sans sacrifier la sécurité. À l'heure actuelle, tous les aéroports desservis sur une base régulière par des transporteurs sont admissibles aux services de CFR, peu importe le nombre de mouvements d'aéronefs ou le nombre de passagers. Ces services sont assurés à 132 aéroports du Canada.
13.102 Pour les "autres" aéroports, exclus du Fonds renouvelable, le ministère devrait :
13.104 Les travaux de construction de la première phase ont été amorcés le 23 septembre 1975 pour être suspendus peu après, le gouvernement provincial ayant annoncé qu'il ne fournirait pas certains services essentiels à l'aéroport. C'était le commencement de la fin de l'aéroport de Pickering tel qu'il avait été conçu.
13.105 Nous avons examiné l'investissement que représentent les 7 527 hectares de terrain acquis par l'ACTA à Pickering, afin de déterminer si ces terrains étaient réservés à des fins liées au transport. Nous avons également évalué ce qu'il en a coûté pour garder ces terrains jusqu'à ce jour et nous avons examiné les procédures de gestion foncière.
13.106 On n'envisage pas la construction d'un grand aéroport à cet endroit d'ici la fin du siècle. Bien que les documents de planification de l'ACTA indiquent qu'il faudrait des installations d'aviation générale dans cette région, le terrain dont on aurait besoin à cette fin serait sensiblement moins grand que le terrain que l'on garde à l'heure actuelle. Au moment de notre vérification, l'ACTA n'avait pas décidé définitivement de vendre, en tout ou en partie, le terrain qu'elle possède présentement.
13.107 Il est peu probable que l'ACTA recouvre son investissement initial de 140 millions de dollars à Pickering. On estime à plus de 275 millions de dollars les coûts pour les contribuables, y compris l'intérêt sur la dépense initiale. Selon l'ACTA, la valeur de réalisation du terrain et des propriétés serait d'au plus 80 millions de dollars et pourrait même être moindre si l'on tenait à vendre rapidement.
13.108 Notre examen de la gestion de certaines propriétés résidentielles situées à cet endroit révèle que les recettes qu'on obtient de la location de plusieurs d'entre elles sont inférieurs aux taux du marché. L'ACTA recouvre à peine les frais de fonctionnement de plusieurs de ces propriétés. De plus, le revenu tiré de la location d'un grand nombre d'acres à des fins d'exploitation agricole est inférieur à l'intérêt que l'on retirerait sur l'argent que l'on pourrait obtenir en vendant le terrain. L'ACTA nous a déclaré que, comme la propriété n'a pas été achetée pour être louée, elle ne croit pas qu'il soit possible de contrebalancer à la fois les frais d'immobilisations et les frais de fonctionnement par les recettes qu'on en obtient.
13.109 Pour améliorer le taux de recouvrement des coûts de fonctionnement et d'immobilisations liés à toute portion du site que l'ACTA envisage de détenir indéfiniment, il serait essentiel d'augmenter les loyers aux prix du marché et de conclure des baux de plus longue durée que par le passé. Nous reconnaissons que ces mesures devront être prises en consultation avec le gouvernement provincial de l'Ontario qui détient une bonne partie des terrains adjacents.
13.110 En plus de Pickering, l'ACTA possède d'autres terrains à un certain nombre d'aéroports, comme Halifax, Calgary et St-Hubert, dont elle n'a pas besoin pour des fins liées au transport, et qui ne rapportent pas de recettes. Parmi ce qu'il en coûte pour posséder ces terrains, notons les subventions tenant lieu d'impôts fonciers. Nous n'avons pas constaté que l'ACTA ait fait de réels efforts pour vendre les terrains inutilisés ou pour en transférer les titres de propriété au ministère des Travaux publics. La possession de ce type de propriété n'est pas sans nuire au rendement financier global du Programme des transports aériens.
13.111 Le ministère devrait élaborer et publier un plan bien arrêté pour l'utilisation ou l'aliénation des terrains inutilisés comme ceux de Pickering (Ontario).
Commentaire du ministère : Le ministère effectue présentement une étude afin de déterminer les exigences à long terme en ce qui concerne les terrains de Pickering; il dressera par la suite une liste des terrains à déclarer excédentaires.
Étude de cas no. 1 - Agrandissement de l'aéroport de Hamilton - 48,6 millions de dollars13.112 En examinant la proposition concernant l'actuel projet d'agrandissement de l'aéroport de Hamilton, nous avons constaté que l'analyse effectuée par l'ACTA n'avait pas fait ressortir les risques financiers du projet, qui pourraient être importants. Par conséquent, les décisionnaires du ministère et, en définitive, les ministres du Conseil du Trésor ont approuvé le projet sans en connaître pleinement les conséquences d'ordre financier.
13.114 Le ministère nous a informé qu'il ne touchait pas les points signalés ci-dessus dans sa présentation au Conseil du Trésor parce qu'il avait déjà reçu l'approbation de principe du Cabinet pour le projet en 1980. À notre avis, le ministère aurait néanmoins dû parler de ces points dans la présentation qu'il a faite au Conseil du Trésor deux ans plus tard.
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13.117 En 1983, le Secrétariat du Conseil du Trésor demandait à l'ACTA de lui remettre des critères à jour pour déterminer l'admissibilité des aéroports à cette aide financière. Au moment de notre vérification, l'ACTA ne l'avait toujours pas fait.
13.118 Toutefois, le ministère nous a informés qu'il a élaboré de nouveaux critères d'admissibilité, basés sur la population et l'accessibilité, et que si ces critères sont approuvés, leur application entraînera l'exclusion de plusieurs aéroports présentement subventionnés, et en ajoutera de nouveaux à la liste.
13.119 Stimulants pour réduire les subventions. La politique actuelle d'aide financière et l'accord connexe relatif aux contributions ne comportent pas, pour les exploitants d'aéroports, d'incitation d'ordre financier à l'économie et à l'efficience. Par exemple, l'ACTA n'offre pas d'encouragements financiers pour inciter les exploitants à explorer de nouvelles sources de revenus dans le but d'augmenter les recettes au-delà du minimum prescrit et de contrebalancer ainsi les coûts qui seraient autrement couverts par une contribution du gouvernement fédéral. Les bénéficiaires ne sont pas non plus tenus de contribuer financièrement aux frais de fonctionnement de façon à partager le fardeau avec le gouvernement fédéral. En outre, les accords relatifs aux contributions de fonctionnement ne garantissent pas que les subventions porteront uniquement sur des coûts admissibles puisqu'ils ne distinguent pas clairement les dépenses qui sont admissibles au financement de celles qui ne le sont pas. Ainsi, les exploitants d'aéroports qui reçoivent des subventions pourraient faire assumer par le gouvernement fédéral certaines dépenses inadmissibles.
13.120 Les contributions aux aéroports municipaux sont déterminées à partir des budgets annuels revus et approuvés par l'ACTA. Cependant, l'ACTA elle-même a relevé des lacunes au cours des vérifications de suivi de ces dépenses. Au chapitre des recettes, les procédures de facturation et de perception des droits d'atterrissage et de stationnement étaient, dans certains cas, jugées insuffisantes et donnaient lieu à des pertes de recettes. Quant aux dépenses, des coûts excessifs ou inadmissibles ont été réclamés et remboursés en ce qui a trait, notamment, aux avantages sociaux, aux services de pompiers, au nettoyage des aérogares, aux déplacements, aux frais généraux et autres frais d'administration. Par exemple, la ville de Hamilton met 11 pompiers à la disposition de l'aéroport de Mount Hope au coût de 310 000 $ (salaires). Des vérifications de suivi de l'ACTA ont révélé que les coûts réclamés étaient excessifs car la taille et le type d'aéronefs assurant des vols réguliers à cet aéroport ne justifiaient pas le nombre de pompiers utilisés. Sans incitation à réduire leurs coûts, les exploitants d'aéroports ont peu de raisons d'exercer un contrôle rigoureux sur ces dépenses.
13.121 Bien que les vérifications de suivi diminuent quelque peu le risque que des subventions soient accordées pour des frais inadmissibles, elles ne remplacent pas pour autant des stimulants bien établis.
13.122 Aéroports de l'Arctique. Il existe un protocole général d'entente entre l'ACTA et les administrations territoriales quant aux modalités de financement des 46 aéroports de l'Arctique. Des lignes directrices font elles aussi état du droit de l'ACTA d'effectuer des examens et vérifications des dépenses que financent ses contributions, droit que l'ACTA n'a toutefois pas exercé. Par conséquent, il n'y a pas de confirmation de source indépendante que les aéroports locaux ont utilisé les contributions aux fins auxquelles elles étaient destinées.
13.124 Le ministère devrait approuver et promulguer son projet de politique d'aide financière aux aéroports qui appartiennent aux municipalités, politique qui comprend notamment des critères pour juger de l'admissibilité des aéroports à l'aie financière.
Commentaire du ministère : Le ministère a préparé un projet de politique d'aide financière. Ce projet, qui pourra être modifié pour être conforme à la nouvelle structure de gestion, sera éventuellement présenté au gouvernement pour approbation.
(La pièce n'est pas disponible)
13.127 Recouvrement des coûts. On n'a recouvré que le quart environ des 163 millions de dollars dépensés en 1984-1985 pour l'élément le plus important et le plus coûteux du système de navigation aérienne, soit les aides en route qui guident les aéronefs par relai d'un aéroport à l'autre. Nous sommes conscients de la difficulté de fixer et d'imposer des redevances aux usagers dans ce secteur. Cependant, nous avons constaté que malgré l'envergure des projets d'immobilisation en cours de planification, on a négligé de planifier les investissements et d'établir les redevances en fonction de l'objectif déclaré de l'ACTA, à savoir un taux approprié de recouvrement des coûts pour le système de navigation aérienne en route.
13.128 Les recettes provenant de la taxe imposée sur la vente des billets d'avion constituent la seule source de financement en provenance des usagers du réseau intérieur en route. Environ 15 . 100 des recettes découlant de cette taxe, soit 32 millions de dollars en 1984-1985, sont arbitrairement attribués au réseau en route, 85 p. 100 allant aux opérations aéroportuaires. L'ACTA envisage d'attribuer une plus grande part des recettes provenant de la taxe sur la vente des billets d'avion au réseau en route, mais ce changement aurait simplement comme résultat d'accroître les pertes au chapitre des opérations aéroportuaires.
13.129 L'ACTA a continué de planifier et d'effectuer, pour le système de navigation aérienne, d'autres dépenses qui favorisent les usagers, sans préciser de modalités de recouvrement des coûts. Elle estime que, entre autres avantages, les dépenses comme celles du programme de modernisation des radars entraîneront des économies substantielles de carburant pour les compagnies aériennes et des économies de temps pour les passagers. Elle n'a toutefois pas tenté d'obtenir que les usagers éventuels s'engagent à assurer une partie ou la totalité de ce qu'il en coûte pour réaliser ces économies, et elle n'a établi aucun plan de recouvrement des frais. En outre, l'ACTA n'a pas dévoilé au Parlement les augmentations de niveau de service que les améliorations au système sont censées apporter à l'industrie de l'aviation ni ce qu'il en coûtera au simple contribuable.
13.130 Analyse des besoins. Nous avons découvert des manques dans le processus utilisé par l'ACTA pour définir les besoins du système de navigation aérienne et dans les moyens par lesquels ces besoins sont traduits en exigences opérationnelles et en exigences d'équipement. Plutôt que de déterminer d'abord quels sont les besoins fondamentaux pour ensuite préciser les exigences techniques, l'ACTA a fait l'inverse. Elle risque ainsi d'acquérir des biens qui ne sont peut-être pas entièrement justifiés. Par exemple, avant d'avoir analysé ses besoins à long terme, l'ACTA a élaboré un plan à long terme, le Plan d'aménagement de l'espace aérien du Canada, pour l'acquisition d'équipement nouveau. Le plan recommande des dépenses de 3,5 milliards de dollars pour l'acquisition de nouveaux équipements et installations. Un certain nombre de projets du plan, comme le programme de modernisation des radars (voir l'étude de cas no. 2), sont déjà en bonne voie de réalisation et d'autres, comme les systèmes d'atterrissage hyperfréquences, sont à l'étape de propositions. Toutefois, l'ACTA vient tout juste d'amorcer sa Revue de l'espace aérien du Canada au cours de laquelle elle examinera les besoins de l'ensemble du système, passera en revue le système actuel de navigation aérienne, analysera les avantages et les coûts et la façon de les répartir entre les usagers et le gouvernement, et déterminera les niveaux et les types de services qu'elle devrait assurer.
13.131 Nous avons relevé un certain nombre de lacunes dans le processus qu'utilise l'ACTA pour déterminer ses besoins de nouvelles installations et de nouvel équipement de navigation aérienne. Plus particulièrement, elle n'effectue pas d'analyse rigoureuse des coûts et des avantages. Les rares fois où les avantages ont été comparés aux coûts, la solution la plus économique n'a pas toujours été retenue. Les gestionnaires allèguent alors qu'ils doivent tenir compte d'avantages non quantifiables qui aident à réaliser d'autres objectifs gouvernementaux.
13.132 En particulier, l'ACTA n'a pas mis à profit la technologie de pointe qui lui aurait permis d'unifier l'organisation actuelle de ses installations de contrôle de la circulation aérienne. Nous avons pu constater que, lorsque des occasions de ce genre lui avaient été offertes, l'ACTA n'avait pas effectué d'examen rigoureux des coûts et des avantages de l'intégration ou n'avait pas décidé d'agir lorsque ses propres analyses révélaient que les avantages surpassaient sensiblement les coûts.
13.133 Par exemple, dans les études de l'ACTA, on concluait qu'il en coûterait environ 9 millions de dollars de moins pour regrouper les centres de contrôle régional de Winnipeg et d'Edmonton en une seule installation à Edmonton que pour construire une nouvelle installation à Winnipeg. Toutefois, pour des raisons n'ayant rien à voir avec les coûts, notamment pour éviter les déplacements de personnel et le risque que pose la concentration des services, l'ACTA recommandait la construction de l'installation de Winnipeg.
13.135 L'ACTA a récemment formulé des critères, fondés sur l'analyse coûts- avantages, qui serviront à déterminer les besoins en nouvelles tours de contrôle de la circulation aérienne et en stations d'information de vol; les critères aideront aussi l'ACTA à décider de la fermeture de certaines tours. Il reste toutefois à élaborer des critères précis pour les autres installations de navigation. Notons toutefois que, à la lumière de ces nouveaux critères, l'existence actuelle de nombreuses tours de contrôle n'est pas justifiée. En outre, l'ACTA vient de construire une nouvelle tour à Charlottetown (Î.-P.-É.) même si les critères d'analyse coûts-avantages instaurés la même année ne justifiaient pas une telle installation.
13.137 Dotation. En 1982, l'ACTA a établi qu'il y aurait sous peu environ 150 contrôleurs de la circulation aérienne en trop dans les centres de contrôle régional et a prévu que cette situation durerait au moins jusqu'en 1986. Une grande étude effectuée par l'organisme en 1984 a confirmé cet état de choses. Face à ce problème, l'ACTA s'est contentée de geler, au niveau du 1er janvier 1983 et ce, jusqu'au 1er 1986, le nombre des employés des centres de contrôle régional et de permettre les mutations volontaires entre régions. L'ACTA est d'avis qu'elle aura besoin de contrôleurs supplémentaires après 1987. Bien que seulement certaines régions aient un surplus de personnel alors que d'autres en manquent, l'ACTA n'a pas initié de mutations entre régions pour régler le problème. Le fait de conserver ces contrôleurs aériens excédentaires en fonction jusqu'en 1986 entraîne des coûts salariaux supplémentaires de 8 à 12 millions de dollars. L'ACTA nous a toutefois fait remarquer qu'il faut aussi tenir compte des coûts afférents à la mise en disponibilité des employés surnuméraires, les indemnités de cessation d'emploi par exemple.
13.138 On retrouve également des employés surnuméraires dans les tours de contrôle, ce que laissaient entrevoir les nouvelles normes de dotation dès leur mise en application en novembre 1981. La direction de l'ACTA est consciente de cette situation depuis environ quatre ans, mais n'a pris aucune mesure pour y remédier. On évalue à environ 8 millions de dollars ce qu'il en coûte pour garder les contrôleurs surnuméraires en fonction dans les tours.
13.139 Même si l'ACTA était consciente du surplus d'employés dans les tours, elle a autorisé la formation de nouveaux contrôleurs en 1984. Elle n'a pas renégocié les marchés conclus avec deux collèges pour la formation de base de 192 contrôleurs en fonction de la diminution des besoins en effectif attribuable au déclin de la circulation. L'ACTA a déclaré qu'elle devrait peut-être affecter les nouveaux contrôleurs à d'autres emplois jusqu'à ce que des postes de contrôleurs de la circulation aérienne deviennent vacants. Le coût total des marchés de formation conclus avec les collèges s'élève à 6 millions de dollars.
13.140 Chevauchement des services. À certains moments de la journée, les services assurés par les stations d'information de vol et les tours de contrôle des aéroports se chevauchent. Nous avons remarqué que 39 aéroports comptent à la fois une station d'information de vol et une tour de contrôle. Cela signifie qu'à ces aéroports contrôlés, et au cours de périodes précises où la circulation est réduite, l'ACTA dispose de deux services de circulation aérienne capables d'offrir un service semblable, à savoir faire atterrir un aéronef en toute sécurité. Par exemple, au cours du quart de minuit, la tour de contrôle et la station d'information de vol de Moncton fonctionnent toutes les deux et sont en mesure d'assurer l'atterrissage sans risque du très petit nombre d'aéronefs qui se posent pendant cette période. Il en va de même lorsqu'une station d'information de vol est située près d'un centre de contrôle régional, car les deux installations sont en mesure d'assurer un service de planification de vol pour les vols à vue et les vols aux instruments.
13.141 La proximité de certaines stations d'information de vol constitue un autre exemple de chevauchement de services. Ainsi, la station de Gatineau (Québec), qui offre des services bilingues, est à 23 kilomètres seulement de celle d'Ottawa; le regroupement de ces installations permettrait donc de réaliser des économies.
13.142 On relève aussi un chevauchement de services entre les stations d'information de vol et les bureaux d'information météorologique d'Environnement Canada. En effet, 48 aéroports ont une station d'information de vol et un bureau de renseignements météos du Service de l'environnement atmosphérique d'Environnement Canada. Dans la plupart des cas, les deux services sont dotés de personnel qui, en plus d'autres services, fournit des bulletins de météo aux pilotes. Les deux services sont également capables de faire des observations météorologiques.
13.143 Heures d'ouverture. Nous avons remarqué que certaines tours de contrôle demeurent ouvertes pendant les heures creuses, alors que le facteur sécurité ne justifie pas leurs services. L'ACTA, contrairement aux États-Unis, n'a pas de critères liant les heures d'ouverture des tours aux besoins de la circulation aérienne. Par ailleurs, dans une étude menée au sein de l'ACTA, en 1979, on recommandait l'élaboration de tels critères.
13.144 En ce qui concerne le réseau en route intérieur, le ministère devrait élaborer un plan de recouvrement des coûts qui viserait notamment les projets d'immobilisation, comme le projet de modernisation des radars.
Commentaire du ministère : Nous avons déjà pris des mesures à cet égard. Nous devons terminer un plan de ce genre cette année et nous consulterons l'industrie par la suite.
13.145 En ce qui concerne les autres systèmes de navigation aérienne, le ministère devrait :
- examiner la question du chevauchement des services assurés par les
installations de navigation aérienne, comme les stations d'information de vol et les
tours de contrôle d'aéroport.
Commentaire du ministère :
Le chevauchement des services fait présentement l'objet d'une étude dans
le cadre de la réorganisation.
13.146 Inspection en vol. Sans compromettre la sécurité, l'ACTA pourrait diminuer le coût annuel de ses activités à ce chapitre d'environ 4 millions de dollars en réduisant la fréquence de l'inspection de ses systèmes d'atterrissage aux instruments et de ses systèmes radio à haute fréquence. Il ressort clairement de notre analyse des données d'inspection en vol recueillies par l'ACTA pour une région précise que l'on pourrait inspecter moins souvent les aides à la navigation sans pour autant compromettre la sécurité ou nuire à l'état de fonctionnement des appareils. La fiabilité accrue du nouvel équipement transistorisé a permis, en général, de réduire les besoins en entretien; toutefois, l'ACTA semble tenir à ses habitudes dans ce domaine. Compte tenu de la nette tendance mondiale à réduire le nombre d'inspections en vol des aides à la navigation, comme le tableau ci-dessous nous le fait voir, nous sommes d'avis que l'ACTA devrait modifier ses politiques à cet égard en conséquence, ce qui diminuerait les frais de fonctionnement et d'entretien liés à sa flotte d'aéronefs.
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Comparaison des normes de fréquence d'inspection
en vol des aides à la navigation
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Type d'aide
à la navigation
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Canada
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É.-U.
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R.-U.
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VOR
(système radio VHF)
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2 fois par année
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1 fois par année
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2 fois par année
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DVOR
(système radio de haute précision)
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2 fois par année
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1 fois par année
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1 fois tous les 5 ans
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ILS
(système d'atterrissage aux instruments)
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3 fois par année
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2 fois par année
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3 fois par année
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Source : Documents de l'Organisation de l'aviation civile internationale
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Commentaire du ministère : On mettra bientôt en oeuvre un système d'information de gestion à l'appui des inspections en vol. Lorsque le système en question fonctionnera, il fournira des données statistiques qui permettront d'étudier continuellement la fréquence des inspections.
Étude de cas no. 2 - Projet de modernisation des radars - 810 millions de dollars13.148 Le Conseil du Trésor a approuvé, en 1981, le Projet de modernisation des radars (RAMP), qui prévoit l'installation, par l'ACTA, de nouveaux systèmes radar de contrôle de la circulation aérienne et d'affichage des données et la modification de l'équipement électronique. Le projet se poursuivra jusqu'en 1992 pour un coût total, en dollars courants, de 810 millions.13.149 La politique de l'ACTA stipule que le coût des installations et des services en route sera recouvré au complet, à l'exception de la partie du coût des services en route que le gouvernement défrayera pour les installations et les services fournis surtout pour aider certaines localités isolées ou pour appliquer des politiques gouvernementales qui ne vont pas dans le sens de l'objectif de rentabilité commerciale. 13.150 L'ACTA prévoit que les installations radar améliorées permettront aux compagnies aériennes d'économiser du temps et du carburant. Néanmoins, elle n'a pas cherché à obtenir de ces usagers un engagement pour l'aider à recouvrer les coûts du projet RAMP. On ne sait donc pas si les usagers paieront les services améliorés que l'ACTA a décidé de leur fournir.
|
13.152 Au cours de notre examen des services de réglementation, nous avons effectué un bref suivi des mesures prises par l'ACTA pour mettre en oeuvre les principales recommandations du juge Dubin. Nous avons également examiné le recouvrement des coûts, le système d'information de gestion qu'utilise l'ACTA pour déterminer les situations qui comportent des risques élevés et dont on doit s'occuper en priorité, et l'importance accordée au risque dans l'établissement du calendrier d'inspection des transporteurs aériens régionaux. Nous avons enfin étudié l'importance qu'accorde l'ACTA à l'incidence économique de ses règlements.
13.154 La plupart des lacunes que la Commission avait relevées dans la Loi sur l'aéronautique et le règlement afférent n'avaient pas été comblées au moment de notre vérification. Toutefois, la Loi sur l'aéronautique a été modifiée en juin 1985 et, au moment de notre vérification, on se proposait d'apporter de grands changements aux règlements régissant la sécurité. On n'a cependant pas encore trouvé de solutions à certains des problèmes relevés par le juge Dubin. Par exemple, l'ACTA a étudié le règlement régissant l'atterrissage par mauvais temps qu'elle avait elle-même jugé inapplicable en 1978. On nous a informés que l'ACTA a recommandé des changements, mais que le gouvernement doit toujours prendre une décision à ce sujet.
13.155 Par ailleurs, l'ACTA n'a pas reçu du ministère de la Justice les services de conseillers juridiques, comme le recommandait la Commission. L'ACTA est d'avis que l'aide juridique fournie, qui varie d'une région à l'autre, ne lui permet pas d'intenter des poursuites. Le ministère de la Justice nous a informés que le nombre d'infractions aux lois et règlements ne justifie pas l'affectation d'un avocat à chaque région pour les seules questions aéronautiques, comme le recommandait le juge Dubin.
13.156 Au moment de notre vérification, l'ACTA n'avait pas entièrement mis en application la recommandation de la Commission visant l'exécution de vérifications surprise des transporteurs aériens. En outre, l'ACTA n'a pas encore décidé si elle soumettrait à des vérifications en vol les pilotes professionnels VFR sur monomoteur. Elle fait présentement enquête pour déterminer le nombre de pilotes qui seraient touchés si elle donnait suite à cette recommandation.
13.158 Les frais liés aux services de réglementation, soit la délivrance de licences au personnel, de permis d'exploitation d'aéronefs, de certificats de navigabilité et d'exploitation - et de certificats d'exploitation d'aérodrome représentent environ 12 p. 100 du coût de prestation de ces services et ce, même après déduction de la part des coûts assumée par le gouvernement.
13.160 Le Bureau canadien de la sécurité aérienne a mis en oeuvre de nouveaux systèmes de production de rapports sur les incidents aéronautiques, systèmes qui fourniront à l'ACTA certains renseignements, par exemple les causes d'accidents et d'incidents particuliers. Toutefois, l'ACTA devrait pouvoir compter sur un système global d'information de gestion, qui tirerait ses données d'autres sources, comme la Commission Canadienne des transports, et qui pourrait fournir des données sur la situation financière des compagnies aériennes. On croit généralement, dans le milieu, que les compagnies dont la situation financière est précaire risquent plus de compromettre la sécurité aérienne. La Division de l'application des règlements de l'ACTA pourrait elle aussi fournir des renseignements utiles sur l'importance des infractions aux lois et règlements. Un tel système global d'information permettrait à l'ACTA de produire des rapports de gestion qui feraient ressortir les tendances dans le domaine de la sécurité et attireraient l'attention du ministère sur les situations à risque élevé, qui exigent une attention immédiate. Les ressources pourraient alors être affectées en conséquence.
13.161 Une des directions de l'ACTA procède actuellement à la mise sur pied d'un système d'information conçu pour la sécurité aérienne. Le projet, toutefois, en est à l'étape de la planification seulement, et il n'était pas clair, au moment de notre vérification, que le système corrigerait toutes les faiblesses repérées.
13.163 En règle générale, il doit y avoir inspection des bases au moins une fois par année pour tous les transporteurs, quelle que soit leur fiche en matière de sécurité. Cependant, aucune région n'a en pratique été en mesure d'inspecter, au moins une fois par année, tous les transporteurs qui relèvent de sa compétence. L'ACTA nous a informé qu'elle avait pris des mesures pour que les exploitants considérés comme posant un risque élevé fassent plus souvent l'objet d'inspections.
13.165 Nous avons relevé des situations où les règlements de l'ACTA ont pu, dans leur ensemble, entraîner des coûts considérables pour l'industrie aéronautique. Dans de nombreux cas, toutefois, l'ACTA n'a pas procédé à une analyse coûts-avantages suffisante. Ainsi, les règlements de l'ACTA stipulent que les propriétaires d'aéronefs doivent remplacer les pièces, une fois écoulés les délais prescrits par les fabricants d'appareils. Or, l'ACTA n'a pas fait toutes les analyses nécessaires pour déterminer si le calendrier de remplacement des pièces recommandé par les fabricants est approprié. Aux États-Unis, les recommandations des fabricants servent d'indication seulement, la décision dans ce domaine revenant essentiellement à un mécanicien accrédité.
13.166 Au chapitre de la réglementation de la sécurité aérienne, le ministère devrait mettre au point des systèmes d'information qui relèvent les tendances décelées dans le domaine de la sécurité et qui mette les situations à risque élevé en lumière en vue de l'organisation des activités de réglementation et des ressources afférentes.
Commentaire du ministère : Le ministère est à mettre sur pied le Programme d'analyse du système et d'évaluation fonctionnelle ("SAFE") pour l'analyse des rapports d'accidents et d'incidents dans le domaine de l'aviation, rapports qui lui proviennent du Bureau canadien de la sécurité aérienne ainsi que d'autres sources. L'analyse des tendances, à partir des dossiers de manquements à la sécurité, servira de guide utile à la haute direction pour déterminer l'orientation la plus efficace à donner aux activités de navigation aérienne et de réglementation de l'ACTA.
13.168 Nous avons examiné l'utilisation que fait l'ACTA de sa flotte opérationnelle, ainsi que les coûts de fonctionnement afférents, pour déterminer si la politique de la direction de l'organisme, qui est d'acheter plutôt que de louer les aéronefs, est satisfaisante.
13.169 Nous avons aussi étudié la question des vols de maintien des compétences. Plus précisément, nous avons analysé les critères d'admissibilité qu'utilise l'ACTA pour autoriser ses employés à maintenir leurs compétences de vol aux frais des contribuables. Nous avons aussi cherché à savoir s'il existe des procédures satisfaisantes pour mesurer l'efficacité de cette activité et en rendre compte. Nous avons exclu la flotte d'hélicoptères de la Garde côtière canadienne et la flotte d'avions pour déplacements officiels, maintenant gérée par le ministère de la Défense nationale.
13.171 Au cours des deux dernières années, plusieurs aéronefs de la flotte opérationnelle ont volé moins de 200 heures par année, comme l'indique le tableau ci- dessous.
| Aéronef | Utilisation | |
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|
1983-1984
|
1984-1985
|
| Baron CGM | 204 heures | 68 heures |
| Beaver DTY | 194 heures | 283 heures |
| Beaver DTZ | 129 heures | 169 heures |
| Beaver DTC | 122 heures | 211 heures |
| Cessna 206 CFH | 201 heures | 205 heures |
13.174 Malgré la possibilité de réduire considérablement ses dépenses, l'ACTA n'a pas envisagé de répondre à ses besoins autrement que par ses propres appareils.
13.175 Le ministère devrait examiner les possibilités d'économie que présente la location d'aéronefs.
Commentaire du ministère : Le plan de flotte opérationnelle qui est sur le point d'être terminé répondra à cette recommandation.
13.177 Selon les responsables de l'ACTA, l'existence du programme tient à ce que tous les inspecteurs de l'aviation civile doivent, dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions, posséder une licence valide et se tenir au courant du fonctionnement des aéronefs les plus modernes et des systèmes connexes. Toutefois, on n'a pas évalué dans quelle mesure il est avantageux pour l'ACTA de maintenir les brevets de pilote professionnel pour tous les inspecteurs, indépendamment des exigences de leur travail actuel.
13.178 Dans le cadre de son objectif avoué de maintien des compétences de vol des inspecteurs de l'aviation civile, l'ACTA n'avait pas, au moment de notre vérification, effectué d'analyse du genre de formation nécessaire pour que le programme de vols de perfectionnement des compétences, dans sa forme actuelle, lui permette d'atteindre cet objectif. En réalité, le but premier du programme ne semble pas être de garder tous les participants au fait des derniers développements dans le domaine de l'aviation. Par exemple, certains des inspecteurs en poste à Ottawa subissent la plupart de leurs tests de vol en vue du maintien de leur qualification de pilote de ligne à bord d'un DC-3 de plus de 30 ans. En outre, l'ACTA limite à 48 le nombre d'heures de vol des inspecteurs de l'aviation civile dans le cadre du programme, mais sans avoir analysé le bien-fondé de ce chiffre.
13.179 De plus, l'ACTA ne dipose pas de procédés appropriés pour mesurer l'efficacité du programme et en rendre compte. Nous estimons à 22 000 $ le coût du programme pour chaque inspecteur qui n'est pas appelé à voler dans l'exercice de ses fonctions courantes. Cette somme représente essentiellement le coût de l'aéronef et le coût des heures non productives.
13.180 Malgré le coût élevé de cette formation, le ministère n'a pas exploré avec tout le soin voulu d'autres moyens de répondre aux besoins légitimes de perfectionnement des inspecteurs de l'aviation civile.
13.181 Le ministère devrait tenter de trouver des moyens plus économiques d'atteindre son objectif de maintien des compétences des inspecteurs de l'aviation civile.
Commentaire du ministère : Le ministère a étudié certaines méthodes de rechange et reconnaît que les exercices de simulation pourraient faire partie du programme de formation des inspecteurs de l'aviation civile.
13.183 Conseils et examen critique. Nous avons constaté que le SMA, Finances n'a pas pu jouer un rôle de premier plan dans la prestation de conseils ou l'examen critique de certaines activités et de certains programmes de l'administration du transport aérien, qui ont des répercussions financières considérables. Le ministère a consacré des fonds à l'agrandissement de certains aéroports et installations de navigation aérienne connexes sans avoir fait faire d'examen indépendant de la viabilité commerciale des projets ni d'analyse coûts-avantages lorsque les dépenses engagées visaient la réalisation d'objectifs gouvernementaux autres que ceux liés à l'aviation civile commerciale. Par exemple, le SMA, Finances n'exerce aucun contrôle ou surveillance sur le Fonds renouvelable des aéroports autonomes et services au sol connexes, malgré les difficultés financières auxquelles fait face cet élément important du programme. De plus, il ne participe pas directement à la négociation des accords financiers avec les compagnies aériennes, qui sont les principaux usagers à la fois des aéroports et des services de navigation aérienne. Il ne donne pas non plus de conseils sur la mise au point des renseignements relatifs au coût pour les activités qui font l'objet d'un recouvrement. L'absence de comptabilité analytique appropriée constitue une faiblesse de taille dans la gestion financière du programme.
13.184 L'intervention du SMA, Finances, dans la conception de grands programmes pour lesquels des sommes considérables ont été engagées, comme le projet de modernisation des radars (810 millions de dollars de 1980-1981 à 1993-1994) et le plan d'immobilisations proposé pour l'ACTA (500 millions de dollars par année), a été si tardive qu'il lui était impossible de remettre en question de manière efficace l'incidence financière de ces programmes.
13.185 Contrôle du rendement financier. Le contrôle exercé par le SMA, Finances sur le rendement financier de l'administration du transport aérien se limite à comparer les dépenses aux prévisions. Rien n'indique que le SMA procède à l'analyse de certaines questions importantes comme la justification des travaux d'agrandissement des aéroports et le déclin du taux de recouvrement des coûts des diverses activités. Ainsi, la viabilité financière ou le bien-fondé de ces programmes ne fait jamais l'objet d'un examen critique indépendant. Au moment de notre vérification, le ministère procédait à une revue interne en profondeur des besoins en ressources humaines de tout le Programme des transports aériens, comme l'avait suggéré le Conseil du Trésor. Le SMA, Finances, toutefois, n'était pas au nombre des participants à cette importante revue.
13.186 Direction fonctionnelle. Au chapitre de la direction fonctionnelle, le SMA, Finances s'est appliqué davantage, jusqu'à maintenant, à voir au respect des systèmes et des procédures du ministère et de l'organisme central, qu'à fournir des conseils, à contrôler le rendement, et à effectuer l'examen critique. Cependant, le SMA, Finances a renforcé la direction fonctionnelle qu'il assure aux agents des services financiers de l'ACTA et examine actuellement la possibilité d'apporter d'autres améliorations.
13.187 Le SMA, Finances et les responsables du programme doivent s'affirmer davantage sur le double plan de la direction fonctionnelle et de l'examen critique des programmes. Nous encourageons le ministère à appuyer la participation du SMA, Finances et, de fait, à l'inciter à intervenir dans le processus pour assurer un contrôle efficace.
13.189 Nous nous sommes rendus compte que les évaluations effectuées jusqu'à maintenant ne portent que sur une petite partie des activités de l'administration du transport aérien. Deux des trois évaluations sur le Programme des transports aériens, exécutées depuis 1981, portent sur divers aspects des services fournis aux autres ministères, tandis que la troisième traite de diverses facettes de la formation et de l'affectation des contrôleurs de la circulation aérienne. Nous n'avons pas poussé notre vérification de la qualité de ces études, car les activités examinées ne représentent qu'une infime partie du Programme des transports aériens, partie qui elle-même ne revêt que peu d'importance. Toutefois, nous avons appris que la Direction procède actuellement à l'examen d'éléments plus importants du programme.
13.190 Contrôle continu du rendement. Nous faisons état, ailleurs dans ce chapitre, de l'insuffisance des renseignements communiqués à la direction sur le rendement du Programme des transports aériens et, plus particulièrement, du fait que le rendement financier de l'ACTA ne fait pas régulièrement l'objet d'analyses et de rapports. L'efficience d'exploitation et d'entretien des aéroports gagnerait à être améliorée, mais la haute direction n'est pas informée régulièrement du degré d'efficience des divers aéroports. Elle ne dispose pas de l'information voulue pour bien orienter ses activités sur le plan de la sécurité.
13.191 Pour arriver à expliquer les lacunes que présente le processus d'information de gestion, nous avons examiné la méthode de mesure du rendement de l'ACTA. Au cours des dix dernières années, elle a tenté nombre de fois, mais en vain, d'établir des systèmes de mesure du rendement. Selon nos estimations, ces essais ont coûté plus d'un million de dollars. En 1984-1985, l'ACTA entreprenait de nouveau l'établissement d'un système de mesure dans le cadre de ses travaux de planification opérationnelle. Si l'administration ne définit pas les objectifs de rendement des gestionnaires, cette nouvelle tentative sera elle aussi vouée à l'échec.
13.192 Afin de déterminer si le contrôle du rendement a sa place dans une organisation comme l'ACTA, nous avons tenté de savoir si d'autres organisations du secteur des transports, et plus particulièrement de l'aviation, en faisaient usage. Nous avons constaté que de nombreuses organisations du genre au Canada et ailleurs disposent de systèmes de mesure du rendement. Par exemple, Air Canada s'enquiert régulièrement du niveau de satisfaction de ses clients avant de modifier ses services. En Grande-Bretagne, l'administration des aéroports renseigne le public sur son rendement par rapport aux objectifs de rendement du capital investi fixés par le gouvernement, sur l'efficience des employés, sur les coûts par passager et sur la satisfaction des usagers. Aux États-Unis, le contrôle du rendement financier est exercé par certains aéroports et par des agences indépendantes d'évaluation du crédit, qui informent le public de la rentabilité des investissements projetés.
13.194 Nous nous sommes rendus compte, en examinant les activités de la vérification interne relatives au Programme des transports aériens, que les rapports de vérification interne servent de plus en plus à communiquer à la haute direction les points forts et les faiblesses. Cependant, nous avons relevé certains secteurs auxquels il serait bon que la vérification interne accorde plus d'attention.
13.195 Étendue des vérifications internes. Dans bien des cas, l'étendue de la vérification n'englobe pas les répercussions des faiblesses de contrôle repérées. On signalait par exemple, dans un rapport de vérification interne daté de juin 1984, qui portait sur le secteur clé des recettes et du recouvrement des coûts, un certain nombre de faiblesses de contrôle interne dans les procédures de recouvrement des coûts de l'ACTA. Or, personne ne s'est interrogé ni n'a fait de rapport sur les principales causes du déclin rapide du taux de recouvrement des coûts du Programme des transports aériens ou sur les conséquences que les grands projets d'immobilisations en cours, pour le système de navigation aérienne, pourraient avoir sur le recouvrement des coûts si aucun usager ne s'engage à payer. De même, le sous-ministre n'a pas été informé que l'ACTA avait omis de répondre en temps voulu à la demande réitérée par le Conseil du Trésor en 1983 de lui faire une présentation complète sur les buts et les objectifs du recouvrement des coûts.
13.196 Processus de vérification. De façon générale, le processus de vérification interne est bien conçu et bien mené. Par contre, les vérifications de suivi, qui sont destinées à indiquer au sous-ministre comment la direction a comblé les lacunes repérées, ne servent pas bien les fins auxquelles elles ont été conçues. Dans certains cas, la direction n'a pas remédié rapidement aux problèmes signalés. Cela suppose que les vérifications de suivi ne sont pas faites assez tôt et qu'elles n'examinent pas de façon suffisamment critique les mesures prises par la direction. Le Comité de vérification a constaté cette faiblesse et s'attarde maintenant davantage à l'efficacité des mesures prises par la direction.
13.197 Le Bureau du vérificateur général a utilisé avec réserve les données de la vérification interne, car l'étendue des travaux de cette dernière n'est pas assez vaste. Le gros de la vérification interne effectuée sur des systèmes de gestion et de soutien particuliers est valable. Toutefois, les vérificateurs ne se sont pas penchés sur la rentabilité globale des grands programmes et n'ont pas analysé suffisamment en profondeur les conséquences des faiblesses du contrôle de gestion dans le contexte global du programme.
13.199 Nous avons constaté que l'ACTA, malgré les efforts qu'elle a déployés pour satisfaire aux exigences du Conseil du Trésor, n'a pas rendu compte de façon complète et objective de son rendement ou, dans certains cas, de l'utilisation de ses ressources. Par exemple, elle n'a pas expliqué en détail les motifs qui l'ont poussée à retirer 14 aéroports du Fonds renouvelable des aéroports autonomes et services au sol connexes. De plus, elle n'a ni dévoilé toute l'étendue du déficit croissant du Programme des transports aériens ni les facteurs qui contribuent à ce déficit ni analysé les services aériens qui constituent en quelque sorte des subventions aux groupes spéciaux comme les aéroclubs et les entreprises qui disposent d'avions particuliers pour leurs voyages d'affaires.
13.200 La façon dont l'ACTA a fait état des objectifs du gouvernement en matière de transport, entre autres, et des buts qui s'y rattachent, ne permet pas de déterminer les progrès accomplis en vue de leur réalisation. Nous avons également remarqué qu'un certain nombre de grands travaux d'immobilisation ne sont pas bien justifiés. On sait, par exemple, que le Projet de modernisation des radars contribuera à rehausser la qualité du service offert aux compagnies aériennes; cependant, l'ACTA s'est contentée de souligner que le but du projet était d'améliorer et de remplacer un système existant. Il aurait également été très utile pour les députés d'avoir une estimation des coûts engendrés par le surcroît de trafic à certains aéroports et par la poursuite d'objectifs autres que ceux reliés à l'aviation civile. De plus, les objectifs et les critères régissant l'attribution de subventions et de contributions aux aéroports municipaux et locaux où le trafic aérien interprovincial est minime revêtent aussi un intérêt pour le Parlement.
13.201 Il y aurait lieu de rendre compte chaque année, dans la Partie III du Budget des dépenses, du rendement financier de chacun des grands éléments du Programme des transports aériens, y compris de l'appui du gouvernement, et d'y expliquer les écarts importants par rapport à l'année antérieure.
Commentaire du ministère : À l'heure actuelle, ces renseignements sont fournis suivant les méthodes de la comptabilité de caisse et les coûts ne sont pas calculés séparément en ce qui a trait aux objectifs non liés au transport. Une étude visant à déterminer ces coûts est présentement en cours.
13.202 Les frais de fonctionnement et d'exploitation de chacun des grands éléments du système devraient comprendre :
13.204 Droits pour les services de sécurité. L'ACTA exerce peu de contrôle sur la perception de ces droits. Ces derniers s'élèvent à 20 cents par passager, sont perçus à 18 aéroports du Canada et rapportent environ 4 millions de dollars par année. L'ACTA se fie à l'honnêteté des transporteurs aériens et s'attend à ce qu'ils s'acquittent de ces droits sans être facturés. Pour vérifier les paiements des transporteurs, l'ACTA n'a d'autre moyen que de les comparer aux statistiques sur le nombre de passagers communiquées par les transporteurs au Centre des statistiques de l'aviation, qui les consigne dans un rapport à l'intention du ministère des Transports. Le ministère reçoit un rapport tous les mois, mais ce rapport date d'environ 15 mois. Le ministère compare chaque année les recettes provenant des droits pour les services de sécurité avec les montants qu'il aurait dû recevoir d'après les donnés du Centre des statistiques de l'aviation; cependant, comme il reçoit les renseignements servant à l'analyse très longtemps après les périodes auxquelles ils s'appliquent, il renonce à percevoir les sommes en souffrance. L'ACTA estime à environ 100 000 $ par année le montant net des droits non perçus pour les services de sécurité.
13.205 Redevances pour l'utilisation des services en route. L'ACTA paye la Civil Aviation Authority du Royaume-Uni pour percevoir en son nom les droits pour les services en route sans avoir vraiment envisagé d'autres procédés moins coûteux. L'ACTA impose ces droits aux compagnies aériennes assurant des vols entre l'Europe et l'Amérique du Nord pour l'utilisation des services de télécommunications ou d'autres services en route. Ces droits génèrent des recettes annuelles d'environ 10 millions de dollars. Un grand nombre des transporteurs qui utilisent ces services en route n'atterrissent pas au Canada et, même s'ils le faisaient, ils ne pourraient pas être saisis ou retenus par le ministre des Transports pour le non-paiement des droits. C'est pourquoi le Canada a conclu une entente avec le Royaume-Uni en vertu de laquelle la Civil Aviation Authority se charge de percevoir les droits auprès des transporteurs. Selon les dispositions de l'entente actuelle, l'ACTA facture les tansporteurs aériens, et l'organisme se contente de percevoir les droits et de les remettre à l'ACTA. Cette dernière paie environ 140 000 $ par année à l'organisme pour ce service. Dans un rapport de vérification interne publié récemment, le ministère recommandait que l'ACTA évalue les coûts et les avantages afférents à cet arrangement, mais l'administration s'est dite satisfaite de l'entente.
13.206 Toutefois, l'ACTA n'a pas examiné officiellement d'autres moyens de percevoir ces droits. Elle aurait avantage, notamment, à étudier la possibilité de demander aux transporteurs aériens de lui verser une avance pour garantir le paiement des droits dus au gouvernement. Le ministère des Transports a tenté d'obtenir le pouvoir de saisir ou de retenir un aéronef grâce à des modifications à la Loi sur l'aéronautique. Avec ces modifications, il ne serait plus nécessaire d'avoir recours aux services de la Civil Aviation Authority .
13.207 Immobilisations. L'ACTA estime la valeur aux livres nette de ses immobilisations à 2 milliards de dollars. Nous signalions, dans notre Rapport de 1978, l'absence de contrôle financier satisfaisant sur les immobilisations et nous recommandions des moyens d'améliorer la qualité de ce contrôle. En 1979, le ministère mettait en oeuvre un système de comptabilisation des immobilisations des Transports, mais l'abandonnait en 1982 après avoir éprouvé des problèmes de rodage. Aucun autre système de contrôle des immobilisations n'a remplacé celui que l'on a abandonné. En conséquence, on ne dispose d'aucun autre moyen de s'assurer de la bonne comptabilisation des immobilisations de l'ACTA, ou du contrôle satisfaisant de leur existence réelle, de leur mouvement ou de leur utilisation.
13.209 En 1982, lorsque le Conseil du Trésor en a approuvé l'installation, le ministère avait indiqué que le coût du réseau serait compensé au bout d'environ dix ans par les économies réalisées grâce à la mise en oeuvre, à l'échelon national, de systèmes informatiques pour l'administration de la rémunération des employés et autres fonctions de gestion du personnel, ainsi que pour le contrôle des stocks, la gestion financière ministérielle et la gestion locale des aéroports.
13.210 Nous avons donc examiné les progrès réalisés par le ministère dans l'élaboration de ces systèmes. Nous avons constaté que ces progrès ont été lents, que le coût prévu pour la mise en oeuvre des systèmes augmente, qu'une grande partie des économies escomptées semble être compromise, et que le ministère ne semble ni bien surveiller ni bien contrôler les économies et les coûts réels et prévus. Comme bon nombre de ces systèmes ne sont pas encore entièrement en service, il est impossible de confirmer s'ils répondront aux besoins des usagers auxquels ils sont destinés. Nous avons surtout utilisé les résultats de la vérification interne pour déterminer la rentabilité de cette activité.