1.14 En 1997-1998, le Service a dépensé 329 millions de dollars, soit environ 28 p. 100 de ses dépenses totales, à des activités associées à la réinsertion sociale des délinquants. Le budget total des dépenses en matière de réinsertion a grimpé de 38 millions de dollars (13 p. 100) au cours des trois derniers exercices.
1.15 L'annexe présente un aperçu des tendances qui se sont dessinées au cours des cinq dernières années par rapport à la population carcérale, aux admissions et aux mises en liberté. De 1994-1995 à 1997-1998, la proportion des délinquants sous responsabilité fédérale, détenus en établissement ou faisant l'objet d'une surveillance communautaire, est restée passablement constante. Toutefois, en 1997-1998, le nombre de délinquants sous surveillance communautaire a augmenté d'environ 500.
1.16 Les admissions de délinquants ont décliné de dix pour cent au cours des cinq dernières années. Le nombre de mises en liberté s'est accru de manière significative en 1997-1998, après avoir diminué de 1994 à 1997. Les données recueillies montrent également que les délinquants sont mis en liberté plus tard dans le cours de leur peine. Par exemple, le nombre de mises en liberté conditionnelle totale est en baisse dans les établissements, alors que la proportion de mises en liberté d'office continue d'augmenter.
1.17 La Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (1992) accorde à la Commission nationale des libérations conditionnelles le pouvoir de mettre les délinquants en liberté conditionnelle totale au tiers de leur peine et en semi-liberté six mois avant la date de leur mise en liberté conditionnelle totale (voir la pièce 1.1) . Les délinquants qui purgent leur première peine sous responsabilité fédérale, mais n'ont pas été reconnus coupables d'un crime accompagné de violence ou d'une infraction grave en matière de drogue, peuvent être mis en semi-liberté à un sixième de leur peine aux termes de la procédure d'examen expéditif, à moins qu'il existe des motifs valables de croire qu'ils commettront une infraction accompagnée de violence avant l'expiration de leur peine.
1.18 La plupart des délinquants ont le droit, en vertu de la loi, d'être mis en liberté d'office après avoir purgé les deux tiers de leur peine s'ils ne sont pas en liberté conditionnelle à ce moment-là. Un petit nombre de délinquants seront maintenus en incarcération jusqu'à la fin de leur peine sur recommandation du Service correctionnel à la Commission nationale des libérations conditionnelles. La Commission maintient certains délinquants en incarcération lorsqu'il est probable qu'une fois en liberté, ils commettront, avant l'expiration de leur peine, une infraction causant la mort ou un préjudice grave, une infraction sexuelle à l'endroit d'un enfant ou une infraction grave en matière de drogue.
1.19 En vertu de la Loi , la mise en liberté sous condition vise à contribuer à la sécurité du public grâce à la libération des délinquants à un moment et d'une manière qui augmentent leurs chances de réinsertion sociale réussie. Il y a eu une importante diminution du nombre d'infractions commises par des délinquants sous surveillance dans la collectivité, à savoir une diminution de 37 p. 100 du nombre de révocations par suite de nouvelles infractions, depuis l'exercice 1993-1994. Les révocations pour les infractions avec violence ont également décliné pendant la même période pour passer de 210 à 161 (voir la pièce 1.2) .
1.22 Les objectifs de la vérification étaient les suivants :
1.24 Comme dans nos précédentes vérifications, nous n'avons pas examiné le cas des délinquantes ni celui des délinquants autochtones. Le lecteur trouvera de plus amples détails sur la vérification à la fin du chapitre, à la section intitulée À propos de la vérification .
1.26 Les recommandations du groupe de travail et des examens nationaux ont donné lieu, en juillet 1998, à l'approbation d'un projet de changement d'envergure appelé l'opération Retour à l'essentiel. Cette initiative visait à réduire le chevauchement des tâches et la duplication de l'information, à regrouper les rapports sur les délinquants et à améliorer la communication et la coordination entre les agents de mise en liberté conditionnelle en établissement et dans la collectivité. Plusieurs régions ont mis à l'essai divers volets de l'opération Retour à l'essentiel en 1998. Le Service l'a mise en oeuvre dans toutes les régions en février 1999. L'exposé de nos observations de vérification, présenté dans ce chapitre, décrit l'initiative et son incidence éventuelle sur chacun des aspects du processus de réinsertion sociale.
1.28 Dans le cadre de l'opération Retour à l'essentiel, le Service correctionnel a approuvé une politique exigeant la documentation officielle suivante, comme préalable à l'évaluation des besoins des délinquants en cause ainsi que des risques qu'ils représentent, dans la perspective de l'élaboration du plan correctionnel :
1.30 À partir de la date d'entrée au centre d'admission, la politique du Service correctionnel prévoit un délai maximum de 56 jours pour faire l'évaluation initiale du délinquant. Pour assurer le respect des normes, l'agent des libérations conditionnelles doit recevoir les documents prescrits en toute diligence. Le Service tient un registre qui précise le moment où la plupart de ces documents ont été reçus (rapports de police, enquêtes communautaires postsentencielles et observations du juge).
1.31 Nous avons examiné un échantillon de ces données afin d'établir le niveau d'amélioration depuis notre dernière vérification et nous avons constaté que les documents arrivaient plus tôt. Toutefois, environ un quart de la documentation n'est toujours pas reçue pendant la période de 56 jours prescrite (voir la pièce 1.4) . Nous avons également constaté que les agents de libération conditionnelle devaient remplir de nombreux formulaires d'évaluation initiale avant de recevoir les rapports de police désirés ou les enquêtes communautaires postsentencielles, ou les deux.
1.32 Le Service correctionnel dispose d'une période de 30 à 45 jours (selon la durée de la peine du délinquant) pour préparer l'enquête communautaire postsentencielle, un rapport que le Service produit lui-même. Les données du Service correctionnel indiquent qu'entre juillet et septembre 1998, moins de 40 p. 100 des enquêtes ont satisfait à cette norme.
1.33 Dans les quatre régions que nous avons visitées, le Service dispose de protocoles d'entente et d'accords avec les gouvernements provinciaux et municipaux pour l'obtention, en temps opportun, des documents officiels requis. Les centres d'admission régionaux utilisent une variété de techniques pour accélérer la réception des documents. Par exemple, toutes les régions ont un genre de système permettant de dépister et de suivre certains documents. Dans certaines régions, les agents ont communiqué directement avec chaque organisme externe et se sont mis d'accord sur des cibles de délai d'obtention des documents. Ils s'efforcent en outre de trouver de nouvelles façons de les transmettre par voie électronique.
1.34 Bien que l'acquisition des documents continue à être plus rapide, il reste beaucoup à faire. Dans le contexte de l'opération Retour à l'essentiel, la nécessité de telles améliorations se fera plus pressante puisque le Service resserre ses délais d'exécution de l'évaluation initiale et du plan correctionnel. Au moment où le Service correctionnel est en train de résoudre de nombreux problèmes communs avec ses partenaires du système de justice pénale, il se doit d'améliorer davantage ses résultats et son niveau de rendement.
1.35 Service correctionnel Canada devrait chercher à obtenir plus rapidement l'information nécessaire sur les délinquants.
Réponse du Service correctionnel : Le Service accepte cette recommandation et s'efforce activement de régler cette question. Dans le domaine de la collecte d'information auprès d'autres organismes, le Service n'a pas l'autorité de les enjoindre à fournir l'information requise en temps opportun.
1.37 Les données du Service correctionnel indiquent qu'en novembre 1998, 21 p. 100 des délinquants incarcérés, soit 2 782 détenus, n'avaient pas eu d'audience de mise en liberté devant la Commission nationale des libérations conditionnelles et que leur date d'admissibilité à la semi-liberté ou à la mise en liberté conditionnelle totale était passée. Dans certains cas, une telle situation peut être acceptable lorsque, par exemple, les délinquants ont choisi de renoncer à une audience ou de la différer pour des motifs personnels. Dans d'autres cas, cependant, la situation peut résulter de l'incapacité du Service à préparer à temps la documentation du cas du délinquant.
1.38 Chaque année, un nombre important d'audiences de la Commission nationale des libérations conditionnelles, dont la date a été fixée, sont annulées ou différées par le délinquant (voir la pièce 1.5) . En 1997-1998, 14 p. 100 de toutes les audiences de mise en semi-liberté (1 444) et 38 p. 100 de toutes les audiences de mise en liberté conditionnelle totale (4 617) ont été annulées ou différées. Bien que ces pourcentages aient diminué entre 1996-1997 et 1997-1998, le nombre global est resté toutefois élevé. Le Service correctionnel doit analyser les raisons pour lesquelles un si grand nombre de délinquants renoncent aux audiences ou les diffèrent.
1.39 En outre, la Commission nationale des libérations conditionnelles peut différer une audience de mise en liberté conditionnelle en recourant à un ajournement administratif. La Commission agit ainsi lorsqu'elle estime que l'information sur le délinquant est incomplète ou que le cas n'a pas été préparé avec assez de rigueur pour l'audience. Les représentants de la Commission estiment qu'ils ont ajourné environ sept pour cent de toutes les audiences de mise en liberté conditionnelle totale inscrites au rôle entre avril et septembre 1998.
1.40 Service correctionnel Canada devrait analyser régulièrement les motifs qui expliquent le nombre de délinquants maintenus en incarcération au-delà de leur première date d'admissibilité à la libération conditionnelle, afin de diminuer le nombre de cas où la préparation tardive est invoquée comme motif d'annulation d'audience.
Réponse du Service correctionnel : Le Service accepte cette recommandation et même si le taux de renonciation est révisé de façon régulière, le Service effectuera une analyse plus précise des raisons de ces renonciations. Même si le taux de renonciation semble parfois élevé, le délinquant conserve le droit de demander un examen en vue de l'octroi de la mise en liberté sous condition ou d'y renoncer. La question des renonciations sera discutée dans le contexte de la révision de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition.
1.42 L'évaluation initiale est la première étape du processus de réinsertion sociale. En 1995-1996, cela prenait en moyenne 87 jours après le prononcé de la sentence pour compléter l'évaluation initiale d'un délinquant (voir la pièce 1.6) . Entre janvier et avril 1998, ce délai a été ramené à 71 jours. Tel que noté précédemment, le Service correctionnel a établi le délai maximal pour compléter l'évaluation initiale du délinquant à 56 jours à partir de son admission. Les données du Service indiquent qu'environ un tiers des délinquants qui purgent une peine de deux à trois ans ne sont pas évalués à temps pour satisfaire à cette norme.
1.43 La deuxième étape du processus est l'achèvement des plans correctionnels. Les délinquants quittent les centres d'admission et sont placés dans un pénitencier où ils peuvent participer aux programmes de réadaptation prescrits. En 1995-1996, il fallait 137 jours pour compléter un plan correctionnel. Entre janvier et avril 1998, cette durée est tombée à 108 jours. La norme de l'opération Retour à l'essentiel est maintenant de 70 jours.
1.44 En 1996, on estimait qu'en moyenne trois programmes de réadaptation étaient prescrits pour les délinquants à faibles risques et à besoins minimes et que le plus court laps de temps possible pour terminer les trois programmes était de 105 jours. En 1996, les délinquants ne disposaient que de 19 jours pour compléter leurs programmes avant la date prévue de leur admissibilité à la semi-liberté. Bien que ce chiffre soit passé à 60 jours en 1998, il ne reste toutefois pas assez de temps pour terminer les programmes prescrits avant la date prévue d'admissibilité à la mise en liberté conditionnelle.
1.45 Le Service correctionnel s'attend à ce que ce problème soit résolu dans le cadre de l'opération Retour à l'essentiel, en ayant le plan correctionnel préparé au centre d'admission et la section relative à la stratégie communautaire remplie avant la mise en liberté du délinquant. Le Service prévoit donc que le temps disponible pour les programmes et pour la préparation des évaluations et des rapports avant l'échéance fixée par la Commission nationale des libérations conditionnelles passera de 60 jours qu'il est actuellement à 106 jours.
1.46 Service correctionnel Canada devrait améliorer davantage son efficience et sa rapidité en ce qui a trait à la gestion des cas et à la préparation des rapports, afin de respecter ses propres normes de temps.
Réponse du Service correctionnel : Le Service accepte cette recommandation et a pris des mesures pour améliorer l'efficience et la rapidité dans les deux domaines mentionnés. Le vérificateur général a noté des améliorations à cet effet. Les résultats des opérations de réinsertion sociale seront régulièrement examinés afin de surveiller les progrès et de déterminer s'il y a lieu de procéder à des rajustements.
1.48 Nous avons remarqué que les agents de libération conditionnelle suivent des cours d'orientation d'une durée de seulement huit jours et que bon nombre d'entre eux ne commencent pas cette formation initiale avant leur entrée en fonction. Nos travaux de suivi indiquent que le volume et la variété de la formation offerte aux agents de libération conditionnelle se sont accrus jusqu'à un certain point. Une période de dix jours de cours d'orientation est devenue la norme officielle. En 1996-1997, 60 nouveaux agents ont suivi des cours d'orientation portant sur la réinsertion sociale des délinquants. Ce nombre a atteint 232 au cours de l'exercice 1997-1998. D'après le Service, environ 200 nouveaux agents ont été formés entre avril 1998 et janvier 1999.
1.49 La participation des agents à des cours facultatifs, tels que l'évaluation du risque et l'assurance de la qualité, a également augmenté. En général, les agents d'expérience ont reçu moins de formation annuelle en réinsertion sociale que les nouveaux agents. On est en train de planifier la conception et la prestation, dans un proche avenir, de séances de recyclage destinées aux agents chevronnés.
1.50 Le Service offre actuellement de la formation à environ 4 000 employés pour la mise en application de l'opération Retour à l'essentiel. En outre, on est en train de revoir les cours d'orientation des agents de libération conditionnelle à qui on compte offrir un nouveau programme d'une durée de 20 jours au moins.
1.52 En 1996, nous avons constaté que même si la direction était au courant de ce problème depuis un certain nombre d'années, les agents de correction supérieurs ne remplissaient pas de façon constante les fonctions de gestion des cas qui leur incombent en vertu de la politique du Service correctionnel. On s'attend à ce que ces agents, entre autres choses, produisent des rapports clairs et concis pour la gestion des cas, informent leurs collègues des incidents importants survenus en milieu carcéral ou des changements de comportement des détenus, et participent à l'évaluation et à la planification de la gestion des cas.
1.53 Nos travaux de vérification dans quatre régions ont permis de constater de grandes différences au niveau de la participation des agents de correction supérieurs à la gestion des cas et à la réinsertion sociale des délinquants, de même qu'au niveau de leur appui à celles-ci. Ces agents de correction continuent à exercer leurs fonctions de façon inégale. Les agents de libération conditionnelle et les agents de correction supérieurs que nous avons rencontrés ont invoqué le manque de temps et de formation, particulièrement dans des domaines tels que les habiletés en informatique, comme motif expliquant le rendement insuffisant des agents de correction dans le domaine de la gestion des cas des délinquants.
1.54 Le Service correctionnel a récemment révisé une matrice de responsabilisation en matière de gestion par unité en vue de clarifier davantage la politique nationale sur la gestion des cas. Cette matrice décrit en détail les responsabilités des agents de correction supérieurs et des agents de libération conditionnelle à la lumière des changements opérationnels issus de l'opération Retour à l'essentiel. L'administration régionale a souscrit à ces changements et pense être en mesure de mettre cette matrice en oeuvre dès le début de 1999.
1.55 Service correctionnel Canada devrait veiller à ce que ses agents de correction supérieurs s'acquittent de leurs responsabilités de gestion des cas conformément à la politique.
Réponse du Service correctionnel : Le Service accepte cette recommandation. La décision prise en avril 1998 de recruter 1 000 agents de correction supplémentaires a été prise en grande partie pour que les agents de correction supérieurs puissent s'acquitter de leurs tâches de gestion des cas. La matrice révisée de la répartition des responsabilités a été mise en oeuvre en février 1999. Dans le passé, l'attention et la détermination nécessaires de la part de la direction du SCC pour s'attaquer à cette question faisaient défaut et le Service est résolu à s'améliorer. Pour cela, il lui faudra surveiller de près et régulièrement le rendement en regard de cette matrice et prendre des mesures rigoureuses et équitables en cas de conformité et de non-conformité.
1.57 En 1996, nous avons conclu que les programmes d'intervention et d'emploi souffraient de l'absence d'un cadre de gestion grâce auquel la haute direction aurait pu réévaluer le budget requis et réaffecter les fonds en conséquence. Nous nous attendions à ce que le Service dispose de mécanismes pour surveiller l'efficacité et les coûts de tous les programmes, ce qui aurait alors permis à la direction de vérifier les progrès réalisés vers l'atteinte des objectifs stratégiques et d'y apporter les ajustements requis.
1.59 La pièce 1.7 compare la plupart des dépenses des programmes de réadaptation pour les exercices 1994-1995 et 1997-1998. Les dépenses totales ont atteint 110 millions de dollars en 1994-1995 et 126 millions de dollars en 1997-1998. Les coûts des programmes d'intervention se sont accrus de six millions de dollars (18 p. 100) entre 1994-1995 et 1997-1998. Les coûts des programmes d'emploi et des programmes éducatifs étaient de huit millions de dollars plus élevés (22 p. 100) en 1997-1998 qu'en 1994-1995.
1.61 En vertu de la nouvelle politique sur les programmes de réadaptation, chaque programme ayant pour cible les facteurs criminogènes des délinquants et contribuant à leur réadaptation doit être doté d'objectifs clairement articulés, de critères de sélection des participants, d'un processus d'évaluation des progrès de ces derniers et d'un mécanisme de mesure de l'efficacité du programme. Un personnel qualifié et formé doit offrir les programmes tels qu'ils ont été conçus.
En se servant de ces critères pour ses programmes, le Service correctionnel est en train d'instituer des panels d'experts mondialement reconnus dans le domaine des services correctionnels et de sujets particuliers tels que la toxicomanie; ces panels offrent un mécanisme d'agrément indépendant pour certains programmes satisfaisant aux règles de l'art. Tous les cinq ans, les programmes seront soumis à une nouvelle procédure d'agrément avec une homologation tous les trois ans. Si un programme offert localement n'est pas agréé, les régions devront le recycler pour qu'il puisse satisfaire aux normes d'agrément, à défaut de quoi il sera interrompu au profit d'un programme national agréé. Cette procédure a pour but de garantir que tous les programmes offerts ont la même efficacité.
1.63 La pièce 1.8 résume les programmes que le Service a soumis à la procédure d'agrément jusqu'ici et présente les résultats de cette démarche. Certains programmes ont été agréés; d'autres l'ont été à condition d'être modifiés dans des délais précis; d'autres encore n'ont pas été agréés et doivent être représentés à une date ultérieure. Comme l'un des avantages supplémentaires du processus d'accréditation, le Service a mis en lumière le fait que l'on prescrivait trop de programmes de lutte contre la toxicomanie en établissement. On s'occupe actuellement de régler la question.
1.64 L'information utilisée pour présenter les programmes au panel d'experts sur l'accréditation constituera la base de l'évaluation future de l'incidence des programmes sur la récidive des détenus. Une évaluation des programmes de lutte contre la toxicomanie est en cours. Ces évaluations, combinées avec l'information relative aux coûts des programmes, devraient permettre à la direction de faire tout autre ajustement requis pour répondre aux orientations de la politique.
1.66 Le Service correctionnel tente d'adopter une stratégie plus équilibrée de programmation en milieu carcéral et dans la collectivité. Il s'agit de n'offrir dans les établissements que les programmes correctionnels nécessaires pour réduire le risque que présentent les délinquants à leur libération. Les programmes communautaires comprennent des programmes de suivi ou de « rappel » qui s'appuient sur le contenu de ceux offerts en établissement, ainsi que des programmes qu'il convient mieux d'offrir dans la collectivité. Le Service a élaboré des programmes d'intervention dans la collectivité qui abordent les thèmes suivants : toxicomanie, traitement des délinquants sexuels, apprentissage cognitif des compétences, prévention de la violence et violence familiale.
1.67 La mise en oeuvre de ce changement de stratégie a commencé. Les dépenses consenties pour les programmes offerts aux délinquants dans la collectivité sont restées généralement au même niveau de 1994-1995 (8,2 millions de dollars) à 1997-1998 (8,4 millions de dollars). Toutefois, le niveau a baissé par rapport aux dépenses totales consacrées à l'ensemble des programmes d'intervention qui ont grimpé de 34 millions de dollars à 40 millions de dollars pendant la même période. Dans son Plan national d'immobilisations, de logement et d'opérations pour 1999-2000, le Service reconnaît que son organisation communautaire n'est pas structurée de manière à faciliter la prestation de programmes correctionnels et que les ressources qu'il affecte à ces programmes sont insuffisantes pour répondre aux besoins actuels.
1.68 Dans le cadre de l'agrément des programmes, le contenu des cours offerts en établissement doit se prolonger et se renforcer dans la collectivité. Le Service a constaté que les délinquants mis en liberté qui sont aux prises avec des problèmes de toxicomanie n'ont pas accès, dans la collectivité, aux programmes de suivi dont ils auraient besoin. Cette lacune est apparue au cours du processus actuel d'agrément des programmes et on tente d'y remédier.
1.69 Il y a des obstacles à la prestation efficace des programmes communautaires. Le Service a toujours offert de tels programmes à des groupes d'environ dix délinquants. Souvent il n'y a pas, dans une région donnée (sauf dans les grands centres urbains), suffisamment de délinquants partageant des besoins de programmes similaires pour constituer des groupes viables. Le Service envisage d'autres approches afin de servir de petits groupes pouvant aller jusqu'à quatre délinquants dans les petites villes et localités. Des consultations individuelles seront également offertes aux délinquants libérés dans des collectivités rurales, par des agents de libération conditionnelle dûment formés qui oeuvrent dans la collectivité. Ces changements augmenteront le coût de la prestation des programmes per capita, mais ils resteront en deçà des coûts du maintien en incarcération.
1.70 En 1996, nous avons également signalé certains domaines particuliers pour lesquels le Service n'offrait pas, dans la collectivité, les programmes prescrits en fonction des besoins. Le Service ne dispose pas de données démontrant qu'il a comblé cette lacune, mais il a modifié ses systèmes d'information pour fournir, à l'avenir, ce genre de données. Toutefois, le Service a fait savoir qu'il exige maintenant des agents de libération conditionnelle en établissement qu'ils planifient des interventions et des programmes destinés à gérer le risque dans la collectivité.
1.71 Service correctionnel Canada devrait veiller à ce qu'il y ait un équilibre entre les programmes d'intervention en établissement et ceux offerts dans la collectivité.
Réponse du Service correctionnel : Le Service accepte cette recommandation. Le Service a reconnu les problèmes et a effectué des changements dans le Plan national d'immobilisations, de logement et d'opérations pour obtenir des ressources supplémentaires en 1999-2000 afin d'augmenter la capacité des programmes dans la collectivité. Cela servira à rectifier l'équilibre entre les établissements et la collectivité.
1.73 En 1996, nous avons indiqué que le Service correctionnel ne disposait pas d'une stratégie cohérente de programmes d'emploi, que les ressources affectées à ces programmes n'étaient pas bien gérées et que le Service n'avait pas la capacité de réaffecter les ressources, lorsque nécessaire, entre les divers programmes d'emploi, y compris CORCAN.
1.74 Depuis notre vérification de 1996, le Service correctionnel a entrepris un certain nombre d'études visant à examiner l'état de tous ses programmes d'emploi. Certains thèmes cruciaux ont émergé de ces travaux :
1.76 Dans leur rapport de janvier 1999 au Comité de direction, ces groupes de travail ont fait plusieurs recommandations clés dans le domaine de l'emploi des délinquants. Voici quelques-uns des messages importants livrés dans ce rapport :
1.78 Au cours des trois dernières années, le Service correctionnel a consacré une grande partie de ses efforts aux processus d'admission des délinquants en établissement et de gestion des cas. Il a accompli des progrès pour ce qui est de réorienter de façon stratégique ses programmes d'intervention, et il a mis au point un mécanisme d'agrément pouvant en garantir la qualité. Cependant, il a besoin d'une stratégie opérationnelle claire pour ses programmes d'emploi.
1.79 Dans la planification stratégique de ses programmes, Service correctionnel Canada devrait clarifier le rôle que les programmes d'emploi jouent dans la réinsertion sociale des délinquants, et il devrait gérer et financer ces programmes en conséquence.
Réponse du Service correctionnel : Le Service correctionnel reconnaît que les affectations d'emploi doivent être traitées de la même manière que les autres programmes correctionnels. Une planification et une programmation efficaces de toutes les interventions au cours du processus d'évaluation initiale devrait faire en sorte que les affectations d'emploi complètent les autres interventions correctionnelles. Le Service a bon espoir que les travaux actuellement en cours régleront la question de la gestion de ses programmes d'emploi.
1.81 La charte de CORCAN stipule qu'un de ses principaux objectifs est de fournir aux délinquants une formation et une expérience de travail en fonction des besoins indiqués dans leur plan correctionnel. En 1996, nous avons signalé que CORCAN n'avait pas ciblé les délinquants n'ayant pas de compétences liées à l'employabilité. Dans la majorité des cas que nous avons examinés, ni les dossiers ni plus précisément le plan correctionnel des délinquants n'indiquaient que ceux-ci avaient besoin de la formation en employabilité offerte par CORCAN.
1.82 Pendant le processus d'admission, on évalue les délinquants en vue de cerner le niveau de leurs besoins liés à l'employabilité et de classer ces besoins comme considérables, modérés ou nuls. Dans le cadre de la présente vérification, nous avons examiné les besoins d'un échantillon sélectionné au hasard de 1 526 délinquants travaillant pour CORCAN en établissement, à divers niveaux de sécurité (voir la pièce 1.10) . Nous avons constaté que la majorité de ces délinquants avaient, au minimum, certains besoins liés à l'employabilité. Nous avons également observé que les délinquants qui ont des besoins considérables ne représentent même pas un quart de la population active de CORCAN dans les établissements à sécurité minimale et moyenne. Dans les établissements à sécurité maximale, environ la moitié des délinquants travaillant pour CORCAN avaient des besoins considérables.
1.83 Dans les régions où nous nous sommes rendus dans le cadre de cette vérification, nous avons observé que de nombreux établissements ne disposent toujours pas d'un processus clair permettant d'apparier les programmes d'emploi et les besoins des délinquants en matière de compétences liées à l'employabilité. Bien que les détenus soient encouragés à participer à des programmes d'emploi, leur participation est volontaire et ils sont généralement laissés à eux-mêmes pour chercher du travail en établissement. Les instructeurs de CORCAN évaluent leurs besoins en main d'oeuvre et choisissent les détenus qui sont les plus qualifiés pour les emplois offerts. Bon nombre des agents de CORCAN n'ont pas facilement accès au plan correctionnel des détenus. Dans deux établissements, nous avons comparé les besoins liés à l'employabilité des délinquants qui travaillent pour CORCAN avec ceux des délinquants qui occupent d'autres emplois dans l'établissement. Nous n'avons trouvé aucune différence significative dans les niveaux de besoins.
1.84 Pour réussir et produire des résultats positifs, un programme d'emploi doit offrir la formation qui convient aux délinquants qui en ont le plus besoin pendant une assez longue période. Toutefois, les délinquants n'ont pas tendance à travailler pour CORCAN pendant de longues périodes. Nous avons examiné les dossiers d'emploi des délinquants libérés entre avril et octobre 1998 qui ont travaillé pour l'organisme. Nous avons constaté que les deux tiers de ces délinquants avaient travaillé pour CORCAN pendant moins de six mois sur toute la durée de leur incarcération. Environ la moitié de leurs affectations de travail étaient de trois mois ou moins. Ni le Service ni CORCAN n'ont étudié la durée minimale d'expérience de travail requise pour améliorer de façon significative l'employabilité d'un délinquant.
1.86 En 1996, nous avons conclu que CORCAN n'atteignait pas son but en matière de viabilité financière. Entre 1994-1995 et 1997-1998, il a augmenté le niveau d'emplois des délinquants de 21 p. 100 et réduit ses coûts par délinquant de 29 p. 100. Pendant la même période, il a eu des pertes d'exploitation cumulatives s'élevant à 12 millions de dollars (voir la pièce 1.11) . CORCAN prévoit d'autres pertes au cours des deux prochains exercices.
1.87 Lorsqu'il a approuvé la création de CORCAN en 1992, le Conseil du Trésor a décidé que l'organisme ne paierait pas, au début, pour les structures et les services en établissement, pour les terres agricoles ni pour les services ministériels. Un barème précisant le coût de ces services était censé être élaboré et mis en application au cours de l'exercice 1995-1996; cela n'a pas été fait jusqu'ici. Si cela l'avait été, nous estimons que les dépenses de CORCAN auraient augmenté de plusieurs millions de dollars et que cela aurait eu une incidence directe sur sa viabilité financière.
1.89 Presque tous les délinquants actuellement incarcérés retourneront un jour dans la collectivité. L'expérience montre que la plupart d'entre eux achèveront d'y purger leur peine sans récidiver. Néanmoins, lorsqu'un délinquant mis en liberté dans la collectivité commet une infraction accompagnée de violence, non seulement la vie de sa victime mais également celle de la famille de sa victime peuvent être ruinées.
1.90 Dans le Rapport du vérificateur général de 1994, nous avons indiqué qu'il était essentiel que la surveillance des délinquants dans la collectivité soit bien gérée. Toutefois, nous avons signalé que la direction du Service n'accordait pas suffisamment d'attention à ce secteur du système correctionnel. Nous avons conclu que la haute direction du Service devait fournir une meilleure orientation pour la surveillance des délinquants dans la collectivité.
1.92 En novembre 1994, un conseiller sur le système correctionnel dans la collectivité a été nommé. Il a présidé le Conseil national des services correctionnels communautaires dont les objectifs étaient de renforcer la contribution des services correctionnels communautaires à la réinsertion sociale en toute sécurité des délinquants dans la collectivité. Le Conseil a comme membres des cadres supérieurs du Service correctionnel oeuvrant dans la collectivité et des représentants d'organisations non gouvernementales.
1.93 Un directeur permanent a ensuite remplacé le conseiller à l'administration centrale. Ce fonctionnaire placé sous les ordres du directeur général, Programmes et réinsertion sociale des délinquants, est chargé des services correctionnels communautaires et préside le Conseil national des services correctionnels communautaires.
1.94 En avril 1997, un poste de gestionnaire de la réinsertion sociale a été créé dans la plupart des bureaux de district de libération conditionnelle pour améliorer l'efficience et l'efficacité du processus de réinsertion. Les fonctions du poste comprennent la réalisation de projets spéciaux, la surveillance de la charge de travail et la liaison avec les gestionnaires chargés de la réinsertion sociale dans les établissements.
1.96 En février 1998, Service correctionnel Canada a constaté que la fréquence des contacts avec les délinquants, telle que l'exige la politique, faisait encore problème. Le pourcentage de délinquants avec qui on n'a pas communiqué aussi souvent qu'il le fallait a fluctué de 11 à 38 p. 100 dans les cinq régions.
1.97 En novembre 1998, nous avons sélectionné au hasard un échantillon de 150 délinquants sous surveillance communautaire dans cinq grands centres urbains. Il s'agissait de délinquants considérés par le Service comme ayant besoin des contacts les plus fréquents. Dans notre échantillon, la proportion de délinquants avec qui on n'avait pas communiqué à la fréquence prescrite variait de 10 à 20 p. 100. Ces résultats sont particulièrement significatifs puisque notre échantillon de population était composé de délinquants qui nécessitent une surveillance étroite.
1.98 Une façon de régler ce problème serait de s'assurer que les agents de libération conditionnelle oeuvrant dans la collectivité ont un nombre raisonnable de cas. En raison des variations considérables du nombre de cas confiés aux agents dans les bureaux de libération conditionnelle, le Service correctionnel a récemment lancé une étude visant l'établissement d'un système permettant de déterminer le niveau approprié de la charge de travail. Cette étude a permis de trouver une formule d'attribution de la charge de travail dans la collectivité qui utilise les données du système automatisé d'information sur les détenus. Nous avons appliqué cette formule aux données de juin 1998 sur la charge de travail des agents de libération conditionnelle et constaté qu'elle permettait de distribuer les cas de manière plus équitable qu'en 1994. Le Service a l'intention d'appliquer la formule en 1999.
1.99 Service correctionnel Canada devrait assurer le respect des normes régissant la fréquence des contacts avec les délinquants, que prescrit sa politique, et il devrait mettre en application la nouvelle formule d'attribution de la charge de travail, tel que prévu.
Réponse du Service correctionnel : Le Service accepte cette recommandation. Le Service continuera de vérifier régulièrement l'application des normes de surveillance pour déterminer si elles sont observées, et prendra des mesures rigoureuses et équitables en cas de conformité et de non-conformité. La formule d'attribution de la charge de travail, une méthode utilisée pour l'affectation des ressources basée sur les activités requises pour effectuer la surveillance des délinquants dans la collectivité, sera mise en oeuvre dès juin 1999.
1.102 En 1998, le Service a approuvé un ensemble révisé de normes régissant la surveillance des délinquants dans la collectivité. Plusieurs bureaux ont mis au point des pratiques de surveillance allant au-delà de ces seuils minimaux pour traiter les délinquants particulièrement difficiles à gérer dans la collectivité. Dans un de ces bureaux, une équipe de deux agents de libération conditionnelle est affectée à plein temps à des rencontres bihebdomadaires avec chaque délinquant. Dans un autre bureau, les cas des délinquants difficiles sont confiés aux agents de libération conditionnelle les plus expérimentés. Dans certains bureaux, il existe une unité spécialisée pour les délinquants sexuels. Depuis longtemps, on a recours, pour ces délinquants, à des pratiques de gestion qui se fondent sur différentes stratégies, dans divers endroits, sans en évaluer l'efficacité.
1.103 Service correctionnel Canada devrait évaluer les stratégies utilisées pour gérer les délinquants qui doivent être surveillés étroitement dans la collectivité, en vue de déterminer et de mettre en oeuvre les méthodes les plus rentables selon diverses circonstances.
Réponse du Service correctionnel : La formule d'attribution de la charge de travail procurera à la direction l'information nécessaire pour rendre plus uniformes les types de surveillance au sein du Service. En même temps, le Service évaluera les résultats des pratiques de surveillance en ce qui a trait à la réinsertion sociale sécuritaire des délinquants afin de déterminer leur rentabilité relative et de faire des améliorations en conséquence.
1.105 Dans notre chapitre 30 de 1996, nous avons constaté que la gestion des activités de réinsertion sociale présentait, à l'échelle du Service, des faiblesses persistantes. Nous avons conclu qu'il était nécessaire d'adopter des normes de travail communément acceptées dans toutes les régions, d'instaurer des procédures d'assurance de la qualité et d'obtenir l'information nécessaire sur le rendement en ce qui concerne les résultats de ses activités. Nous avons remarqué que le Service éprouvait de la difficulté à mettre en application certains changements fondamentaux, à organiser de façon uniforme les activités de réinsertion sociale des détenus dans toutes les régions, et à tirer des leçons de ses réussites ou de ses échecs.
1.107 Un des instruments clés du processus d'évaluation du risque est l'Échelle de classement par niveau de sécurité qui est utilisée pour fixer le niveau de sécurité de l'établissement où le délinquant doit être placé. Dans certaines circonstances, l'agent des libérations conditionnelles fera appel à son jugement d'expert pour modifier le pointage qu'indique l'échelle et replacer le délinquant à un niveau de sécurité différent.
1.108 Dans le cadre de notre vérification de 1994, nous avons établi que l'Échelle de classement par niveau de sécurité était quantitative et objective; cependant, elle n'a pas été utilisée par toutes les régions. Nous avons recommandé que le Service surveille le taux de dérogation et l'à-propos des décisions en matière de classement de sécurité. Dès 1997, le Service avait validé l'Échelle de classement par niveau de sécurité et rendu son usage obligatoire.
1.109 En réponse aux préoccupations du Comité des comptes publics sur le taux sans cesse élevé de dérogations, le Service correctionnel a ajusté l'Échelle de classement par niveau de sécurité en juin 1998 pour que 34 p. 100 des délinquants soient placés dans des établissements à sécurité minimale (au lieu de 15 p. 100 précédemment). Cela a réduit les dérogations à l'échelle nationale de 25 à 17 p. 100 en moins d'un mois. Nous n'avons trouvé aucune preuve que ce changement ait eu une incidence significative sur le nombre d'évasions entre juin et décembre 1998.
1.110 Une fois qu'un délinquant est placé dans un établissement, une procédure de reclassement de sécurité est utilisée périodiquement pour déterminer si le niveau de sécurité devrait être modifié. Le Commissaire du Service a donné, au Comité des comptes publics, l'assurance qu'à la fin de 1998, le Service pourrait mettre en oeuvre un nouvel instrument de reclassement plus objectif. Depuis le début de 1996, le Service a consacré de nombreuses heures de travail à l'élaboration d'un nouvel instrument d'examen du classement de sécurité plus quantitatif. Nous pouvons confirmer qu'il a tenu parole et a commencé à appliquer ce nouvel instrument.
1.111 Nous avons également examiné tous les outils d'évaluation du risque utilisés par les agents de libération conditionnelle, sous l'angle de l'intégrité scientifique, de la continuité et du respect de la procédure d'application. Nous avons constaté que le Service correctionnel a testé de manière adéquate la base scientifique des outils d'évaluation du risque, particulièrement la validité de la mesure du risque de récidive que présente le délinquant. Néanmoins, le test visant à établir la fiabilité de ces instruments (démontrer que divers agents de libération conditionnelle utiliseront l'outil de manière uniforme et prévisible) n'est pas aussi rigoureux que prévu. Bien que certains tests de fiabilité typiques soient applicables à ces instruments, on n'y a fait appel que rarement ou jamais. Il serait de bonne pratique pour le Service de tester la fiabilité de ces instruments.
1.113 En prenant ses décisions, la Commission insiste particulièrement sur la qualité de l'analyse de l'agent de libération conditionnelle présentée dans les rapports sur la réinsertion sociale déposés par le Service correctionnel. Le Service reconnaît que la qualité de ces rapports joue un rôle clé dans les décisions de mise en liberté. Le Guide de gestion des cas de l'agent de libération conditionnelle précise que l'analyse est l'étape la plus importante de la rédaction de ces rapports. Le groupe de travail sur la réinsertion sociale institué par le Service pour donner suite à nos vérifications a fait part de préoccupations du même ordre et précisé que le moment où la Commission fonde sa décision de mise en liberté d'un délinquant est également celui où la qualité du rapport est la plus cruciale.
1.114 Le Guide de gestion des cas décrit les responsabilités liées au contrôle de la qualité des rapports produits tout au long du processus de réinsertion sociale. Les rapports qui sont soumis à la Commission nationale des libérations conditionnelles pour les audiences de mise en liberté sont préparés par les agents de libération conditionnelle. Ce sont eux qui sont chargés de veiller à ce que ces rapports soient complets, mis en page dans les règles, conformes au calendrier établi et de qualité acceptable. Le groupe de travail sur la réinsertion sociale a précisé que les agents de libération conditionnelle des établissements étaient le premier maillon du processus d'assurance de la qualité.
1.115 Dans le cadre de la présente vérification, nous avons constaté à l'examen des rapports sur les délinquants, déposés devant la Commission, que les contrôles de la qualité n'étaient pas appliqués de façon uniforme. Les gérants d'unité (surveillants responsables d'une équipe d'agents de correction et d'agents de libération conditionnelle) signent ces rapports et, dans certains établissements, le coordonnateur de la gestion des cas partage la responsabilité de leur qualité. Néanmoins, le groupe de travail sur la réinsertion sociale a constaté que les gérants d'unité ne peuvent actuellement jouer leur rôle et garantir la qualité des rapports, soit parce que leur expérience en matière de gestion des cas est insuffisante, soit qu'on ne leur a pas donné suffisamment d'orientation, de formation ou de soutien. Les tâches quotidiennes de gestion de la population carcérale priment généralement. Nous avons observé que le Service faisait parfois appel à des agents de gestion des cas chevronnés ou à un personnel affecté au contrôle de la qualité pour améliorer la gestion des cas en général et la préparation des rapports en particulier. Dans certains établissements, les gestionnaires chargés de la réinsertion sociale ont également contribué au contrôle de la qualité.
1.117 Nous avons procédé à notre propre vérification de la qualité des rapports. Nous avons choisi au hasard un échantillon de tous les rapports sur les délinquants envoyés à la Commission nationale des libérations conditionnelles en 1998 pour étayer les décisions sur la mise en liberté. L'examen avait pour objet de déterminer jusqu'à quel point les rapports du Service correctionnel aident les membres de la Commission à prendre des décisions éclairées. Nous avons examiné la clarté, la rigueur et la qualité de l'analyse à l'appui des recommandations sur la mise en liberté des délinquants. Nous avons également tenté d'établir si la qualité des rapports concernant chacun des délinquants correspondait au niveau de risque propre au cas en cause.
1.118 Lors de la vérification de ces rapports, nous nous sommes penchés sur la question de savoir s'ils permettaient aux membres de la Commission de prendre une décision fondée exclusivement sur l'information qu'ils contenaient (rapports de bonne qualité); s'il y avait certaines lacunes, en matière d'information ou d'analyse, exigeant un examen partiel du dossier du délinquant (rapports adéquats); ou s'ils n'avaient que peu de valeur et si la prise de décision devenait impossible sans examen complet du dossier (rapports médiocres). Nos constatations allaient dans le même sens que celles des examens menés par le Service correctionnel. Dans l'ensemble, nous avons constaté que 43 p. 100 des rapports déposés devant la Commission pour éclairer la prise de décision sur la mise en liberté étaient « bons », 46 p. 100, « adéquats » et onze pour cent, « médiocres ». Parmi les rapports portant sur des délinquants à risque élevé, 16 p. 100 étaient de qualité médiocre.
1.119 Deux préoccupations majeures récurrentes ont été signalées pendant ces examens. La première tenait au nombre de rapports envoyés aux membres de la Commission nationale des libérations conditionnelles qui étaient incomplets ou manquaient de clarté. La deuxième tenait à la nécessité pour les agents de libération conditionnelle d'améliorer leur compte rendu d'évaluation du risque et leur analyse des changements qui se sont produits chez le délinquant, et de la probabilité qu'on puisse gérer son cas dans la collectivité.
1.120 Service correctionnel Canada devrait combler les lacunes connues de la qualité de ses rapports à la Commission nationale des libérations conditionnelles et veiller à ce qu'un contrôle de la qualité soit exercé en conformité avec sa politique officielle.
Réponse du Service correctionnel : Le Service continuera de s'efforcer activement de faire en sorte que le personnel, les surveillants et les gestionnaires de tous les niveaux assument la responsabilité du contrôle de la qualité et en rendent compte.
1.122 Le Service dispose maintenant d'une capacité accrue d'acquérir, d'organiser et d'analyser, en temps plus utile, les données relatives au rendement. L'information sur le rendement, que nous avons rassemblée manuellement en 1996 sur des thèmes tels que les échéanciers d'acquisition des documents et le temps moyen requis pour franchir une étape de gestion des cas, est maintenant accessible à la Direction de l'évaluation du rendement, à l'administration centrale, et à partir des systèmes de données régionaux.
1.123 La Direction de l'évaluation du rendement prépare un Cahier des résultats corporatifs dont on doit discuter à chaque réunion du Comité de direction. Ce cahier présente les grandes lignes du rendement à l'échelle nationale ou régionale sur plusieurs points de la mission du Service correctionnel. Il offre des données sur le rendement et une analyse sommaire des principaux aspects de la réinsertion sociale des délinquants (admission des délinquants, mise en liberté, incidents, évasions, dérogations et ajournements). En outre, sur demande, la Direction de la recherche entreprendra une analyse statistique et une analyse de tendances à partir des données sur la réinsertion sécuritaire des délinquants, couvrant des domaines tels que les tendances par rapport à la population carcérale, la réinsertion sociale des délinquants qui n'ont pas récidivé ainsi que le potentiel de réinsertion sociale des délinquants.
1.124 Le Service est également en train d'élaborer une trousse d'instruments de réinsertion sociale pour les gestionnaires et les agents de libération conditionnelle locaux afin de permettre la gestion, la planification et la surveillance du rendement des activités de réinsertion sociale sur une base continue. Le premier de ces outils est l'indicateur d'intervention, un instrument qui surveille, dans chaque établissement, l'état d'avancement des documents reçus qui portent sur la réinsertion sociale des délinquants, les évaluations des délinquants, les étapes parcourues dans le processus de gestion des cas pour chaque délinquant et l'état d'avancement des rapports sur les délinquants, comparativement aux normes de temps fixées. Ces outils sont conçus par les superviseurs et les membres du personnel qui s'en serviront un jour. Leur mise en oeuvre est prévue pour le début de 1999.
1.125 Le Service correctionnel utilise également les résultats des examens pour mesurer, à l'échelle locale et régionale, la conformité avec les politiques et les procédures approuvées. En février et en mars 1998, le Service a mis le point final à un examen national des centres d'admission, de la gestion des cas en établissement et de la surveillance communautaire. En plus d'évaluer la conformité avec la réglementation, ces examens ont permis d'étudier les secteurs tels que la qualité et l'actualité des rapports et la qualité de la surveillance communautaire. Ces examens et les examens régionaux subséquents ont permis de cerner certaines lacunes de rendement et certaines exigences en la matière que l'opération Retour à l'essentiel tente de résoudre.
1.126 Le Service a maintenant renforcé sa capacité de mesurer son rendement à l'échelle nationale, régionale et locale. Il reconnaît qu'il devra continuer à raffiner ses mesures du rendement et à les faire accepter s'il veut améliorer sa gestion et l'axer sur les résultats.
1.128 La direction et le personnel qui ont un rôle à jouer dans les activités de réinsertion sociale des délinquants depuis leur admission jusqu'à leur surveillance dans la collectivité, ont utilisé des mécanismes tels que les conférences, les groupes de travail et les publications pour disséminer l'information portant sur ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas. Il est maintenant de pratique courante qu'une région présente ses meilleures pratiques d'intervention à l'une des deux réunions annuelles de la haute direction. Les réunions et les ateliers, auxquels participent le personnel régional travaillant à la réinsertion sociale et les membres de la Commission nationale des libérations conditionnelles, servent à trouver les moyens d'améliorer la qualité des rapports présentés à la Commission.
1.129 Service correctionnel Canada contribue toujours davantage à la promotion de l'apprentissage et au partage des meilleures pratiques avec d'autres pays. Au cours des dernières années, il a participé à un plus grand nombre de conférences internationales, de visites internationales, de séances de formation et d'aide portant sur la réforme correctionnelle, et de projets d'assistance technique dans les pays en développement. Le Service a reçu plusieurs récompenses pour ses recherches sur les délinquants, ses outils d'évaluation du risque que présentent les délinquants et ses programmes de réadaptation.
1.131 Depuis lors, Service correctionnel Canada a consenti des efforts concertés pour répondre à nos observations par une vaste gamme d'initiatives. Il a renforcé son organisation à l'administration centrale, laquelle fournit toutes les orientations générales et coordonne les changements du processus de réinsertion sociale. Il a commencé à apporter des améliorations substantielles à son processus d'évaluation initiale et il a augmenté ses efforts pour préparer, en temps utile, les délinquants aux audiences de mise en liberté conditionnelle. L'agrément du programme a eu une incidence positive sur les interventions auprès des détenus. Le Service dispose maintenant de moyens pour répartir la charge de travail dans la collectivité de manière plus efficace.
1.132 En dépit des progrès réalisés dans l'ensemble, certains domaines d'intervention requièrent toujours des améliorations :
1.134 À la fin de nos travaux de vérification de 1996, nous avons exprimé des préoccupations sur l'hétérogénéité des pratiques et des résultats dans les cinq régions auxquelles s'adresse le Service. Nous croyons que le Service va dans la bonne direction. Son plus grand défi est de lancer de nouveaux projets et de les mettre en oeuvre de manière efficace dans toutes les régions. En relevant ce défi, il doit continuer à s'éloigner de la gestion fondée sur les intrants pour se rapprocher de la gestion axée sur les résultats.
Nous avons axé notre examen sur les principaux aspects de la réinsertion sociale des délinquants, y compris l'évaluation des délinquants et la gestion des cas, les programmes offerts aux délinquants, la surveillance dans la collectivité et la gestion des activités de réinsertion sociale. Nous avons également abordé la continuité de l'évaluation du risque que présentent les délinquants, les contrôles de la qualité, l'information sur le rendement et le partage des leçons tirées de l'expérience.
En réponse à une demande formulée par le Comité des comptes publics, la vérification a également porté sur les travaux de suivi sur l'Échelle de classement par niveau de sécurité utilisée pour déterminer le niveau de sécurité initial du placement des détenus en établissement, et sur l'instrument de reclassement de sécurité qui détermine si le niveau de sécurité du détenu devrait être modifié.
Dans le cadre de la présente vérification, nous n'avons pas examiné le cas des délinquantes ni les questions qui sont propres aux délinquants autochtones.
Claude Brunette
Robert Chen
Sophie Chen
Jane Hinchliff-Milne
William Johnson
Chantal Michaud
Dan Thompson
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Ronald Wolchuk.