2.10 Dans le présent chapitre, nous entendons par « économie clandestine » les transactions légales de produits et de services que l'on « cache » en vue d'éviter de payer l'impôt ou les taxes. Les réparations et les rénovations domiciliaires et les réparations d'automobiles sont des exemples de secteurs où l'économie clandestine suscite des préoccupations. Dans l'économie clandestine, les transactions se font souvent en argent comptant parce que l'une des deux parties, ou parfois les deux, veut s'assurer qu'aucune preuve visible de la transaction n'existe. Les participants à l'économie clandestine viennent de tous les secteurs de l'économie; ils vont de ceux qui exploitent une entreprise à temps plein aux « cumulards », et ils incluent leurs clients. La pièce 2.1 présente un exemple d'une manoeuvre complexe de l'économie clandestine.
2.11 Au nombre des facteurs dont on dit souvent qu'ils contribuent à l'économie clandestine, on trouve les taux d'imposition élevés, la complexité croissante des lois fiscales, les changements dans l'attitude du public à l'égard de l'impôt et du gouvernement en général, l'impression que l'on risque peu de se faire prendre, l'occasion (par exemple les impôts ou les taxes qui ne sont pas retenus à la source) et l'impression que les conséquences sont minimes. Les commentateurs en fiscalité ont aussi indiqué que la « visibilité » de la TPS et le désenchantement créé par son entrée en vigueur ont contribué à l'essor de l'économie clandestine.
2.12 Effets. L'économie clandestine donne naissance à l'évasion fiscale, et l'évasion fiscale ne constitue pas un crime sans victime. Elle inflige un désavantage concurrentiel aux entreprises honnêtes et, dans certains cas, elle les oblige à fermer. La pièce 2.2 montre comment l'économie clandestine nuit à la concurrence. Des contribuables honnêtes perdent des contrats parce que les clients peuvent décider de ne pas accepter leurs soumissions ou leurs prix, lesquels risquent d'être plus élevés que ceux des vendeurs qui omettent de percevoir et de verser la taxe de vente, de déclarer leur revenu et de payer leur juste part d'impôt sur le revenu.
2.13 L'économie clandestine oblige les contribuables honnêtes à assumer le fardeau fiscal de ceux qui trichent et compromet des programmes gouvernementaux essentiels comme les services de santé et les services sociaux. Si on lui laissait libre cours, l'économie clandestine pourrait entraîner une perte de confiance dans l'équité du régime fiscal du Canada.
2.15 Tendances. De nouvelles tendances, comme la croissance récente du travail indépendant et l'introduction du commerce électronique en tant que moyen de mener des affaires, multiplieront les possibilités de cacher des revenus au fisc.
2.16 Le nombre de travailleurs indépendants a augmenté de 38 p. 100 de 1989 à 1997. En 1997, ces travailleurs représentaient 18 p. 100 de la population active, comparativement à 14 p. 100 en 1989. Revenu Canada a pris des mesures pour sensibiliser davantage les travailleurs indépendants à leurs obligations fiscales. Il a notamment multiplié les mesures d'exécution et, de concert avec le ministère des Finances, il a fait des examens pour mieux comprendre les régimes de travail des travailleurs indépendants, leurs niveaux de revenu et les possibilités qu'ils ont de ne pas déclarer leur revenu.
2.17 Le commerce électronique peut permettre de dissimuler des transactions tant pour le volet impôt sur le revenu que pour le volet taxe à la consommation. Il pose des difficultés pratiques sur le plan de l'assurance de l'observation, étant donné qu'il peut être difficile d'obtenir et d'évaluer les preuves de l'identité et du lieu de résidence des deux parties à la transaction. Il se peut que les normes actuelles de tenue et de mise à jour des dossiers ne soient pas suffisantes pour refléter les transactions électroniques. Revenu Canada peut aussi avoir de la difficulté à évaluer les preuves chiffrées s'il ne dispose pas d'une clé de déchiffrage. Le commerce électronique fait qu'il est très difficile de déterminer la source et la nature des revenus.
2.18 Dans sa réponse au rapport de 1998 du comité consultatif du Ministre sur le commerce électronique, « Le commerce électronique et l'administration fiscale du Canada », Revenu Canada indique que bon nombre des questions soulevées par le comité consultatif doivent être étudiées plus à fond. Le Ministère a l'intention de consulter le secteur privé pour l'élaboration ou la révision de politiques et de procédures d'observation et d'administration fiscales concernant le commerce électronique.
2.21 La stratégie de Revenu Canada visant l'économie clandestine se compose de sept projets, que l'on désigne collectivement sous le nom d'Initiative visant l'économie clandestine (l'Initiative). La pièce 2.3 illustre la gamme d'activités prévues dans le cadre de l'Initiative. L'objectif de l'Initiative est « d'assurer l'intégrité et l'équité du régime fiscal fondé sur l'observation volontaire en luttant contre les activités de l'économie clandestine et les fraudes fiscales, afin de maintenir des règles du jeu équitables ». Le Ministère s'attend à ce que l'Initiative se traduise par une hausse de l'observation volontaire, des changements dans l'attitude des Canadiens à l'égard de l'évasion fiscale et une observation accrue dans les secteurs ciblés.
2.22 L'Initiative annoncée était pluridimensionnelle. À notre avis, telle qu'elle avait été planifiée, l'Initiative visant l'économie clandestine constituait un moyen équilibré de lutter contre l'évasion fiscale dans l'économie clandestine. L'Initiative devait multiplier les chances que les revenus non déclarés soient détectés, faire en sorte que des impôts soient payés sur les revenus non déclarés, donner naissance à de nouvelles activités susceptibles d'aider les contribuables à s'acquitter de leurs responsabilités fiscales et dissuader les contribuables de participer à l'économie clandestine. Les activités prévues incluaient notamment les suivantes : favoriser l'observation volontaire par des visites d'entreprises dans les collectivités, par la sensibilisation du public et par des partenariats avec d'autres administrations et des groupes d'entreprises; s'assurer de l'observation grâce à des vérifications dans les secteurs où l'inobservation est élevée; et appuyer les mesures d'observation par des recherches supplémentaires.
2.23 Les recherches entreprises par d'autres administrations fiscales semblent aussi indiquer qu'une démarche pluridimensionnelle est nécessaire pour influencer le comportement des entreprises et des particuliers à l'égard de l'observation et pour lutter efficacement contre l'économie clandestine.
2.25 En plus des ressources de l'Initiative, un nombre considérable d'employés supplémentaires ont été affectés aux vérifications des petites entreprises au cours des trois dernières années. Nous avons constaté que ces vérificateurs ont été formés pour pouvoir vérifier des petites entreprises qui ont des dossiers fiscaux inadéquats.
2.26 Revenu Canada a signé des protocoles d'entente avec toutes les administrations provinciales pour accroître la collaboration en vue de lutter plus efficacement contre l'économie clandestine. Il a aussi signé des protocoles d'entente avec Développement des ressources humaines Canada pour favoriser l'échange d'information sur les paiements d'assurance-emploi et sur les revenus déclarés aux fins du calcul de l'impôt.
2.27 Le Ministère a consulté des organisations et des associations du secteur privé et il a favorisé l'observation volontaire dans le cadre de visites aux entreprises. Il a aussi demandé activement des modifications législatives, comme l'introduction d'une nouvelle exigence de déclaration des revenus dans l'industrie de la construction, et un nouveau système de rapports pour tous les contrats de services du gouvernement fédéral.
2.28 Toutes les ressources de l'Initiative ont été affectées à l'exécution. Les 1 200 employés de l'Initiative s'occupent essentiellement d'activités d'exécution, comme la vérification et la détection des non-déclarants. Le Ministère n'a pas affecté d'employés possédant des compétences spécialisées à la mise en oeuvre des activités d'observation volontaire de l'Initiative. Le personnel responsable de l'exécution s'est occupé de certaines de ces activités, alors que d'autres activités n'ont pas été mises en oeuvre.
2.29 Les activités de communication proposées n'ont pas été menées à bonne fin. L'Initiative visant l'économie clandestine comprenait des activités dont l'objet était de sensibiliser le public aux iniquités sociales et aux coûts qui découlent du non-paiement des impôts et des taxes et de générer un appui pour les mesures d'exécution de Revenu Canada. Même s'il y a eu quelques projets de communication spécifiquement ciblés, Revenu Canada n'a pas, jusqu'à maintenant, donné suite aux activités de sensibilisation du grand public. Le Ministère n'a même pas encore effectué les recherches nécessaires pour déterminer si les activités de marketing social, comme la publicité à grande échelle, pouvaient constituer un outil valable pour lutter contre l'économie clandestine. Le Ministère nous a informés qu'il avait commencé à faire de telles recherches.
2.30 Selon les documents dont dispose Revenu Canada, les sondages menés par diverses organisations de 1994 à 1997 indiquent qu'un nombre alarmant de Canadiens et de Canadiennes seraient prêts à participer à l'économie clandestine. Au mois de décembre 1994, un sondage de CTV Television Network indiquait que 58 p. 100 des Canadiens accepteraient une offre d'évasion fiscale lorsqu'ils achètent des produits et des services. En mars 1997, un sondage Gallup révélait que 73 p. 100 des répondants étaient prêts à éviter les taxes. Même s'ils ne sont pas nécessairement révélateurs d'une tendance, les résultats de ces sondages semblent indiquer que Revenu Canada doit mobiliser davantage le public pour lutter contre l'économie clandestine.
2.31 Revenu Canada devrait terminer ses recherches en vue de déterminer comment mettre en oeuvre ses activités de marketing social visant à sensibiliser les contribuables aux coûts de l'économie clandestine pour la société et les entreprises légitimes.
Réponse du Ministère : Revenu Canada accepte la recommandation et fera des recherches pour déterminer comment mettre en oeuvre ses activités de marketing social. On indique dans le chapitre que le Ministère effectue déjà des recherches pour connaître le meilleur moyen de communiquer au sujet de l'économie clandestine. Le Ministère cherche à :
Les représentants du Ministère ont rencontré plusieurs intéressés pour discuter à fond de leurs intérêts et de leur engagement. Nous menons aussi, dans le secteur de la rénovation domiciliaire, un sondage d'opinion qui devrait être terminé au plus tard le 31 mars 1999 et qui servira à l'élaboration d'un plan de marketing social et de diverses stratégies de communication, tant pour ce secteur que pour le grand public.
2.32 Les activités engagées pour promouvoir l'observation volontaire par les entreprises ont diminué. L'Initiative visant l'économie clandestine comprenait des activités en vue d'accroître l'observation volontaire par les entreprises. Deux de ces activités étaient, d'une part, des visites d'entreprises dans certaines collectivités et, d'autre part, des consultations accrues avec les associations d'entreprises.
2.33 Revenu Canada a commencé à effectuer des visites aux entreprises pour leur rappeler leurs obligations fiscales et pour consigner les noms des contribuables et les numéros des entreprises en vue de mesures de suivi futures. Durant ces visites, les employés remettent aux contribuables une trousse d'information pour les aider à observer volontairement les exigences fiscales. Les rapports trimestriels de Revenu Canada sur les activités de l'Initiative révèlent que le nombre de visites aux entreprises a diminué au cours des deux dernières années. En 1995-1996 et en 1996-1997, plus de 120 collectivités ont été visitées, ce qui correspond à une moyenne de 60 visites par année. En 1997-1998, les vérificateurs affectés à l'Initiative n'ont visité que 37 collectivités. Des consultations ont été amorcées avec plus de 400 associations d'entreprises, mais les rapports trimestriels indiquent que peu de réunions de suivi ont eu lieu au cours de la dernière année.
2.34 La diminution récente des activités menées sous forme de visites dans les collectivités et de consultations est inquiétante, car elle réduit la part jouée par les activités désignées sous le nom « d'activités visant à favoriser l'observation volontaire » dans la lutte contre l'économie clandestine.
2.35 Il est inquiétant aussi de voir que les réactions du Ministère à l'information obtenue au cours des visites dans les collectivités ont souvent pris la forme de mesures d'exécution. Ces visites ont révélé des taux d'inobservation élevés. Dans certaines collectivités, par exemple, 30 p. 100 des entreprises avec lesquelles le Ministère était entré en communication avaient négligé soit de présenter une déclaration, soit de s'inscrire aux fins de la TPS. En réponse à cette situation, le Ministère a renvoyé les dossiers au Programme visant les non-déclarants ou à la fonction de vérification. D'autres mesures de suivi visant à aider le contribuable à comprendre et à respecter ses responsabilités à l'égard du fisc pourraient être utilisées.
2.36 Nous avons constaté, par exemple, que pour réduire l'inobservation au cours de la période d'harmonisation de la taxe de vente, un Bureau des services fiscaux avait adopté des pratiques novatrices pour prêter assistance aux contribuables. Faisant appel aux employés de son Service à la clientèle, il a lancé un programme d'extension des services qui prévoit des rencontres individuelles avec les contribuables pour mieux leur expliquer leurs obligations fiscales et pour promouvoir l'observation volontaire de la nouvelle taxe de vente harmonisée. Même s'il ne s'agit pas d'une activité de l'Initiative visant l'économie clandestine, le Ministère considère que ce programme donne de bons résultats dans la lutte contre l'économie clandestine.
2.37 Revenu Canada devrait renforcer les activités de l'Initiative visant l'économie clandestine en vue de promouvoir l'observation volontaire par les entreprises.
Réponse du Ministère : Revenu Canada accepte la recommandation. Le Ministère a toujours mené des activités visant à promouvoir l'observation volontaire, lesquelles constituent un élément clé d'une approche équilibrée à la lutte contre l'économie clandestine. Comme il est mentionné dans le chapitre, un grand nombre d'activités entreprises par Revenu Canada visent à promouvoir l'observation volontaire. On veillera tout particulièrement à accroître les visites dans les collectivités et à entretenir les rapports établis avec les associations du secteur privé. La recherche effectuée par le Ministère dans le domaine du marketing social produira aussi des données utiles sur les types d'activités qui favorisent le mieux l'observation volontaire.
Revenu Canada considère notamment les visites dans les collectivités comme une excellente occasion d'aider les contribuables à comprendre leurs responsabilités fiscales et à les assumer. Non seulement les employés laissent-ils aux contribuables de la documentation utile pour favoriser l'observation volontaire, mais ils offrent de répondre à leurs questions et de les aider sur-le-champ ou peu de temps après. La mesure d'exécution appropriée n'est prise qu'au moment où l'on constate que le contribuable, ayant dûment reçu de l'aide et de l'information, est toujours en état d'inobservation.
2.38 Les sources d'information externes peuvent améliorer la détection des revenus non déclarés. L'économie clandestine se caractérise généralement par un grand nombre de petites transactions qui, réunies, représentent plusieurs milliards de dollars de revenus non déclarés. Dans ce contexte, la détection efficace et l'imposition de montants relativement peu élevés de revenus non déclarés présentent d'énormes difficultés pour Revenu Canada.
2.39 L'utilisation de sources d'information externes complète l'information interne de Revenu Canada et peut améliorer l'identification des non-déclarants et la sélection des dossiers de vérification. Ces sources fournissent d'autres renseignements au sujet tant des revenus versés aux contribuables que de la richesse des contribuables qu'on a identifiés comme ne s'étant peut-être pas acquittés de leurs responsabilités fiscales. Cette information contribue à la détection des pires cas de non-déclaration des revenus et procure plus de certitude avant qu'une mesure d'exécution soit prise.
2.40 Au cours des cinq dernières années, le Ministère a obtenu plus de 70 bases de données d'autres ministères fédéraux, d'administrations provinciales et municipales et de sources du secteur privé et les a rapprochées de ses propres bases de données. Par exemple, un Bureau des services fiscaux (BSF) a obtenu une base de données du secteur privé qui porte sur les paiements versés aux entrepreneurs, et les résultats préliminaires indiquent que des revenus importants pourraient ne pas être déclarés par un segment du secteur des ressources. Un autre BSF a obtenu une base de données sur les paiements versés aux entrepreneurs en construction d'une municipalité. La comparaison d'un échantillon de ces paiements aux déclarations d'impôt présentées par les entrepreneurs a révélé que 40 p. 100 d'entre eux n'avaient pas déclaré ces paiements. Au moment de notre vérification, le Ministère terminait ses mesures d'exécution.
2.41 Nous avons constaté que l'accès à l'information provinciale variait d'une région à l'autre et d'un BSF à l'autre. Par exemple, un seul gouvernement provincial a fourni une base de données sur l'indemnisation des accidentés du travail; deux ont fourni de l'information sur les évaluations foncières et un en a fourni sur l'enregistrement foncier. La plupart ont fourni de l'information sur l'immatriculation des véhicules automobiles. Notre examen a également montré qu'un Bureau des services fiscaux particulier avait demandé 22 bases de données provinciales, mais qu'après 18 mois il n'avait toujours pas reçu la majorité des bases demandées.
2.42 Le Ministère a signé des protocoles d'entente avec toutes les provinces en vue d'accroître la collaboration dans la lutte contre l'économie clandestine. La plupart des provinces ont nommé un représentant auprès de Revenu Canada afin de faciliter l'échange des données. Les provinces bénéficient des activités de Revenu Canada qui visent à contrer l'économie clandestine parce que, aux termes des accords actuels de perception fiscale, elles reçoivent la part qui leur revient de toute nouvelle cotisation établie à la suite des vérifications de Revenu Canada.
2.43 Nous reconnaissons que les gouvernements sont obligés de protéger le caractère confidentiel de l'information qui leur est fournie et qu'il faut un processus pour permettre l'échange approprié d'information entre tous les ministères fédéraux et les autres paliers de gouvernement. Toutefois, il est aussi important pour Revenu Canada d'accéder efficacement aux données qui peuvent servir à détecter les revenus non déclarés, tout particulièrement les revenus tirés de paiements du gouvernement.
2.44 Revenu Canada devrait collaborer avec les autres paliers de gouvernement et d'autres partenaires pour accéder aux données qui peuvent servir à détecter les revenus non déclarés.
Réponse du Ministère : Revenu Canada accepte la recommandation et continuera de collaborer avec les autres paliers de gouvernement et d'autres partenaires pour accéder aux données qui peuvent servir à détecter les revenus non déclarés. Comme il est mentionné dans le chapitre, Revenu Canada ne s'en tient pas qu'aux sources d'information internes pour identifier les non-déclarants et sélectionner les dossiers en vue d'une vérification, mais fait couramment appel à des sources d'information externes. Dans le cadre de l'Initiative visant l'économie clandestine, le rapprochement des bases de données de Revenu Canada et des bases de données externes s'est avéré utile et constitue toujours un bon moyen de détection et de vérification des revenus non déclarés. Comme il ressort du paragraphe 2.42 , Revenu Canada et les provinces ont conclu des ententes de coopération dans le cadre de la lutte contre l'économie clandestine. Ces ententes facilitent l'échange de renseignements et diverses activités collectives. Le seul fait qu'elles existent démontre l'importance des bases de données externes pour le Ministère.
Sur le plan de l'observation, Revenu Canada constate qu'il est avantageux de pouvoir compter sur des sources de données plus nombreuses. Le Ministère continue de collaborer étroitement avec ses homologues provinciaux. Et dans le cadre du passage au statut d'agence, où il étudiera les possibilités d'activités avec eux, il examinera à fond les sources d'information qui pourraient être utiles à ses programmes.
Parallèlement, Revenu Canada s'engage à faire respecter les dispositions en matière de confidentialité contenues dans la législation qu'il est chargé d'appliquer, ainsi que les lignes directrices du Conseil du Trésor relatives au couplage des données. De plus, il faut soupeser les avantages du rapprochement des données par rapport au respect de la vie privée des Canadiens. Le Ministère consulte régulièrement le Commissariat à la protection de la vie privée, selon les besoins.
2.45 Il faut plus de recherches pour appuyer les activités de l'Initiative. Les vérificateurs doivent bien connaître les secteurs qu'ils vérifient pour détecter et signaler les revenus non déclarés et lutter contre l'économie clandestine locale avec efficacité. Ils doivent comprendre, par exemple, la nature des opérations dans ces secteurs. Ils doivent aussi être en mesure d'évaluer les risques d'inobservation dans un secteur donné et d'élaborer une démarche d'observation appropriée.
2.46 Revenu Canada s'est engagé à entreprendre des recherches en vue de recueillir l'information appropriée pour appuyer les activités d'exécution incluses dans l'Initiative visant l'économie clandestine. Les documents du Ministère font mention de l'importance d'élaborer des profils de secteur pour évaluer les risques de non-déclaration de revenus dans certains secteurs économiques et pour comprendre les opérations commerciales de ces secteurs. Par conséquent, nous avons cherché à déterminer si le Ministère avait élaboré des profils pour les quatre secteurs qu'il avait décidé de cibler aux fins de l'exécution de l'Initiative : la construction et la rénovation; les ventes de voitures d'occasion et les réparations d'automobiles; l'hôtellerie; et la joaillerie. Nous avons constaté que le Ministère n'avait pas terminé les profils de tous les secteurs au moment où il a décidé de se concentrer sur eux. Deux profils de secteur sont encore à l'état de projet.
2.47 Revenu Canada devrait parachever l'élaboration des profils de secteur afin de mieux vérifier les aspects liés à l'économie clandestine.
Réponse du Ministère : Comme il est mentionné dans le chapitre, les documents du Ministère soulignent l'importance de l'élaboration de profils de secteur pour évaluer le risque de revenus non déclarés dans les divers secteurs économiques et pour comprendre les pratiques commerciales de chacun. Revenu Canada accepte la recommandation relative au parachèvement des profils de secteur, à laquelle il donne présentement suite.
2.48 Il se trouve dans tous les secteurs des contribuables qui présentent des risques élevés de non-déclaration de revenus. En limitant l'objet des vérifications de l'Initiative à quatre secteurs (construction, joaillerie, hôtellerie et automobiles), le Ministère souhaitait concentrer ses ressources d'exécution là où, à son avis, elles auraient l'incidence la plus marquée et la plus visible. Soixante-trois pour cent des vérifications relatives à ces quatre secteurs, effectuées en 1997-1998 dans le cadre de l'Initiative, visaient le secteur de la construction.
2.49 Il se trouve dans tous les secteurs de l'économie des contribuables qui présentent des risques élevés de non-déclaration de revenus. Toutefois, les vérifications effectuées par les vérificateurs qui examinent ordinairement des entreprises dans ces secteurs peuvent ne pas être aussi axées sur la détection des revenus non déclarés que les vérifications liées à l'Initiative. Le temps est peut-être venu de revoir la distinction entre la vérification des petites entreprises et la vérification aux termes de l'Initiative, et d'orienter davantage l'effort de vérification vers la détection des revenus non déclarés par les contribuables de tous les secteurs qui présentent des risques élevés. Il faudra mettre en place des lignes directrices sur la formation et la gestion à l'intention des chefs d'équipe pour appuyer cette vision élargie de la lutte contre l'évasion fiscale.
2.50 Revenu Canada devrait revoir l'objet de ses vérifications liées à l'Initiative visant l'économie clandestine de manière à y inclure des contribuables de tous les secteurs où les risques de non-déclaration de revenus sont élevés.
Réponse du Ministère : Revenu Canada accepte d'envisager l'élargissement de l'objet des vérifications liées à l'Initiative visant l'économie clandestine de manière à y inclure des contribuables de tous les secteurs où les risques de non-déclaration des revenus sont élevés. Le cas échéant, il faudrait tenir compte des répercussions sur les ressources et l'on devrait peser les avantages d'un tel élargissement par rapport à la capacité du Ministère d'assurer une présence solide et visible dans les secteurs sélectionnés.
2.52 Il est difficile d'évaluer la mesure dans laquelle les activités d'exécution de l'Initiative permettent de détecter les revenus non déclarés. Le Ministère a signalé que ses activités de lutte contre l'économie clandestine avaient eu des répercussions fiscales (impôts et taxes résultant de mesures d'exécution) de 2,5 milliards de dollars pour la période allant de novembre 1993 au 31 mars 1998. Toutefois, la somme de 2,5 milliards de dollars signalée englobait tant les résultats de ses programmes d'exécution courants que les résultats de l'Initiative.
2.53 Nous avons examiné la composition des 2,5 milliards de dollars qui constituent les résultats attribuables à l'Initiative visant l'économie clandestine (voir la pièce 2.4) .
2.54 Ce montant de 2,5 milliards de dollars englobe une somme de 1,6 milliard de dollars, qui représente les répercussions fiscales totales du Programme visant les non-déclarants et les non-inscrits pour la même période. Ce programme est un programme d'exécution courant, qui existe depuis de nombreuses années. L'Initiative n'a fait qu'intensifier le recours à ce programme en ajoutant 200 employés aux 550 employés qui y travaillaient déjà. Le Ministère n'a jamais signalé les répercussions fiscales supplémentaires attribuables à ces 200 employés supplémentaires. Au cours de cette période, le Ministère a aussi signalé que le nombre de déclarations obtenues par suite du Programme visant les non-déclarants et les non-inscrits était passé de 509 000 en 1993-1994 à 441 000 en 1997-1998.
2.55 Sur les 2,5 milliards de dollars de répercussions fiscales, environ 600 millions de dollars découlent des vérifications effectuées par le Ministère dans le cadre de l'Initiative. Les vérifications d'impôt sur le revenu et celles de la TPS liées à l'Initiative comptent pour environ 300 millions de dollars chacune.
2.56 Sur les 300 millions de dollars de répercussions fiscales liées à la TPS, près de 100 millions de dollars découlent des vérifications effectuées par les fonctionnaires du ministère du Revenu du Québec. Les ressources affectées à l'Initiative n'ont pas été utilisées pour l'exécution de ces vérifications.
2.57 Nous voulions déterminer dans quelle mesure, sur les 300 millions de dollars découlant des vérifications d'impôt sur le revenu, les vérifications effectuées dans le cadre de l'Initiative avaient permis la détection de revenus non déclarés et l'établissement de nouvelles cotisations. Les systèmes de Revenu Canada ne tiennent pas compte séparément du montant des revenus bruts supplémentaires que les vérificateurs du Ministère ont détectés et à l'égard desquels ils ont établi une nouvelle cotisation. Il est donc difficile pour lui de rendre compte des répercussions des activités de vérification liées à l'Initiative qui visent la détection de revenus non déclarés.
2.58 Nous avons examiné plus de 90 dossiers de vérifications d'impôt sur le revenu effectuées dans le cadre de l'Initiative, lesquels provenaient de quatre Bureau des services fiscaux, afin de déterminer les revenus non déclarés détectés par ces vérifications. Plus de 40 p. 100 de ces dossiers ne comportaient pas de revenus non déclarés; ils faisaient plutôt état de situations où de nouvelles cotisations avaient été établies en raison de problèmes techniques, comme un mauvais calcul des déductions pour amortissement, le rejet de pertes sur abris fiscaux et d'autres pertes non admissibles, et des revenus découlant de prêts aux actionnaires. Même si les répercussions fiscales de ces nouvelles cotisations ont été attribuées à l'Initiative, elles n'ont rien à voir avec les activités de l'économie clandestine.
2.59 Notre examen des dossiers nous a amenés à conclure que les répercussions fiscales attribuables aux revenus non déclarés, détectés grâce aux vérifications de l'impôt sur le revenu effectuées dans le cadre de l'Initiative, étaient considérablement inférieures aux 300 millions de dollars signalés pour la période. Cela semble indiquer que le ciblage et la sélection des dossiers d'impôt sur le revenu vérifiés dans le cadre de l'Initiative doivent être améliorés si le Ministère veut accroître l'efficacité des mesures qu'il prend pour lutter contre l'économie clandestine.
2.60 Les répercussions fiscales totales attribuables aux 1 000 employés affectés aux vérifications de l'impôt sur le revenu et de TPS liées à l'Initiative au cours des cinq dernières années se situent à environ 500 millions de dollars. À notre avis, les répercussions fiscales attribuables aux revenus bruts non déclarés que les vérifications liées à l'Initiative ont permis de détecter sont bien inférieures aux 500 millions de dollars signalés.
2.61 La perception des 2,5 milliards de dollars qui constituent les répercussions fiscales est incertaine. Comme nous l'avons signalé dans des vérifications précédentes, les systèmes de Revenu Canada ne tiennent pas compte de la proportion des impôts visés par de nouvelles cotisations que le Ministère perçoit réellement. Cela est important car, aux termes des accords de perception fiscale, Revenu Canada rembourse les provinces des impôts cotisés en leur nom, même s'il ne les perçoit pas.
2.62 Revenu Canada devrait consigner les données suivantes et en faire rapport : les revenus bruts supplémentaires établis par ses diverses activités d'exécution, qu'elles soient liées à l'Initiative visant l'économie clandestine ou non; les impôts et les taxes supplémentaires attribuables à ces revenus non déclarés; et la proportion des impôts supplémentaires établis au terme d'une nouvelle cotisation que le Ministère perçoit réellement.
Réponse du Ministère : Les comptes débiteurs découlent d'un certain nombre de cotisations établies, entre autres, pour l'impôt sur le revenu, la TPS/TVH (taxe de vente harmonisée) et les retenues à la source. Ces cotisations peuvent viser tant le revenu brut non déclaré que tout autre rajustement. Divers éléments peuvent avoir une incidence sur le montant net exigible, entre autres la possibilité de reports prospectifs et rétrospectifs de pertes, et l'application de pénalités et de frais d'intérêt. De plus, le paiement de l'impôt et des taxes s'effectue de diverses façons, y compris par les compensations et par les acomptes provisionnels. Associer la source de la dette fiscale, ou le type de rajustement concernant cette dette, à un paiement à l'égard d'un montant dû nécessiterait un certain nombre de suppositions étant donné qu'il n'est pas possible, semble-t-il, d'établir un lien direct.
À l'heure actuelle, bien que les systèmes de Revenu Canada enregistrent le montant global des rajustements au revenu et aux dépenses, ils n'enregistrent pas séparément le montant des revenus bruts additionnels. Comme il serait dispendieux de modifier les systèmes et qu'il faut peser le pour et le contre par rapport à d'autres priorités, le Ministère examinera à fond les moyens d'enregistrer les revenus bruts additionnels établis par ses activités d'exécution.
Malgré la complexité du couplage susmentionné, Revenu Canada compte également examiner à fond les moyens d'améliorer la consignation des données relatives à l'activité de recouvrement pour connaître le montant des impôts et des taxes réellement recouvrés au moyen d'une nouvelle cotisation dans le cadre des activités de lutte contre l'économie clandestine.
2.63 Revenu Canada devrait améliorer le ciblage et la sélection des dossiers d'impôt sur le revenu en vue d'accroître l'efficacité des activités de vérification liées à l'Initiative visant l'économie clandestine qui ont pour objet la détection de revenus non déclarés.
Réponse du Ministère : Comme il est mentionné dans le chapitre, l'Initiative visant l'économie clandestine suppose une approche équilibrée dans le cadre de laquelle l'un des principaux objectifs consiste à détecter le revenu non déclaré.
Le Ministère est en voie d'améliorer sensiblement ses systèmes d'évaluation du risque grâce aux sources de données externes qui lui permettent de détecter le revenu non déclaré et d'estimer la valeur des impôts et taxes à risque. Les dossiers d'impôt sur le revenu que les systèmes caractérisent comme comportant un risque élevé de revenu non déclaré serviront de base pour la sélection des dossiers en vue d'une vérification dans le cadre de l'Initiative.
En outre, comme il en est fait mention au paragraphe 2.71 , le Système de déclaration des paiements contractuels pour l'industrie de la construction, qui est obligatoire depuis le début de janvier 1999, fournira des données utiles au Ministère pour détecter le revenu non déclaré, grâce au couplage des paiements aux sous-traitants déclarés avec le revenu indiqué dans les déclarations de revenus de ces sous-traitants.
Revenu Canada continuera d'améliorer le ciblage et la sélection des dossiers d'impôt sur le revenu en vue d'accroître l'efficacité des activités de vérification liées à l'Initiative.
2.64 Absence d'indicateurs de rendement. Comme nous l'indiquons au paragraphe 2.21 , l'objectif de l'Initiative visant l'économie clandestine est « d'assurer l'intégrité et l'équité du régime fiscal fondé sur l'observation volontaire en luttant contre les activités de l'économie clandestine et les fraudes fiscales, afin de maintenir des règles du jeu équitables ». On attend de l'Initiative les effets suivants : augmentation de l'observation volontaire, changements dans l'attitude des Canadiens à l'égard de l'évasion fiscale et observation accrue dans les secteurs ciblés.
2.65 Jusqu'à maintenant, les répercussions fiscales constituent la principale mesure du rendement que Revenu Canada utilise pour évaluer les résultats de ses activités au regard de l'économie clandestine.
2.66 L'Initiative visant l'économie clandestine englobe diverses activités importantes qui peuvent ne pas se traduire immédiatement par des répercussions fiscales, mais qui ont pour objet de produire des changements dans le comportement des Canadiens. Ces changements mèneront à une observation à long terme de la part des contribuables. Parce que les changements de comportement sont difficiles à mesurer, il faut une gamme plus vaste d'indicateurs de rendement pour mesurer et communiquer le rendement des activités liées à l'Initiative et leurs répercussions à long terme sur l'observation.
2.67 Le Ministère a envisagé plusieurs indicateurs qui pourraient être utilisés pour mesurer et communiquer les résultats d'une vaste gamme d'activités liées à l'Initiative. Parmi ceux-ci, se trouvent : l'information sur le nombre de non-déclarants et sur les impôts à payer détectés dans le cadre d'une visite dans une collectivité; le nombre de déclarations volontaires ou de renvois de la part du public qui font suite à une visite dans une collectivité; le nombre de non-déclarants qui présentent une déclaration d'impôt après avoir reçu une demande péremptoire de déclaration; le nombre de contribuables qui, après une vérification, continuent à déclarer des revenus aux niveaux établis par la vérification; le nombre de demandes péremptoires de tenue de livres et de registres envoyées; le nombre de contribuables qui, après avoir reçu une demande péremptoire de tenir des livres et des registres, ont continué à le faire; le nombre de pénalités pour omission à avoir été décernées après une vérification et le nombre de vérifications de l'avoir net effectuées. Toutefois, les rapports trimestriels relatifs à l'Initiative et le rapport annuel sur le rendement du Ministère ne contiennent pas d'information sur le rendement de la gamme complète des activités liées à l'Initiative.
2.68
Nous avons
remarqué que le Ministère développait certains outils
susceptibles de l'aider à mieux évaluer le rendement de toutes ses activités
d'exécution, y compris l'Initiative visant l'économie clandestine. L'un de ces
outils est un nouveau programme de vérifications aléatoires. Aux termes de
ce programme, un échantillon de déclarations choisies au hasard sera
vérifié en vue d'estimer le degré d'inobservation au sein d'une population
particulière de contribuables. L'un des objectifs du Ministère est d'obtenir
des taux d'inobservation statistiquement valides par secteur d'activité et
d'avoir ainsi une idée de l'importance relative des principaux problèmes qui
se posent dans un secteur, comme la non-déclaration des revenus et des
ventes, la surévaluation des dépenses ou les problèmes techniques.
Un projet pilote devrait être mené en 1999-2000.
2.69
Il faut que des indicateurs de rendement appropriés soient établis
pour l'Initiative visant l'économie clandestine et qu'ils soient communiqués
au public. Sans eux, Revenu Canada ne peut pas rendre compte du
rendement des diverses activités liées à l'Initiative - individuellement ou
collectivement - ni de la mesure dans laquelle les activités ont influé sur le
comportement des contribuables.
2.70
Revenu Canada devrait élaborer des indicateurs pour mesurer
les résultats de toutes les activités liées à l'Initiative visant l'économie
clandestine et pour en faire rapport.
Réponse du Ministère :
Comme il est mentionné dans le chapitre, Revenu Canada a étudié plusieurs indicateurs
pouvant servir à mesurer et à faire état des résultats de la vaste gamme d'activités liées à l'Initiative visant
l'économie clandestine. De plus, bien qu'il soit difficile de mesurer le changement des comportements, il faut
disposer d'un large éventail d'indicateurs de rendement pour mesurer et faire état du rendement des activités de
l'Initiative et de ses effets à long terme sur l'observation.
Comme il est indiqué au
paragraphe 2.68
, Revenu Canada procède actuellement à l'élaboration d'un programme
de vérifications aléatoires qui permettront de mieux évaluer le rendement des activités d'exécution, y compris
celui de l'Initiative. Ce programme a été lancé en janvier 1999. Les employés des bureaux locaux ont déjà reçu
des lignes directrices et une liste des vérifications à effectuer d'ici la fin de décembre 1999 dans le cadre de ce
programme.
En outre, dans un rapport sur la performance en matière d'observation, intitulé Observation : de la vision à la
stratégie, le Ministère a publié des indicateurs de rendement qui se rattachent à l'économie clandestine. Ces
indicateurs font ressortir le taux de production des déclarations de revenus des particuliers et le niveau de revenus
d'un travail indépendant déclarés aux fins de l'impôt. Dans les deux cas, ces indicateurs montrent une certaine
amélioration du niveau d'observation.
Néanmoins, Revenu Canada accepte la recommandation et poursuivra son action avec la mise en application
d'autres indicateurs au cours de l'exercice 1999-2000.
Ce
que la loi permet de faire pour dissuader les fraudeurs du fisc
2.71
Exigences
de rapport.
À compter du 1er janvier 1999, les entrepreneurs en construction seront
obligés d'inscrire tous les paiements versés aux sous-traitants qui
fournissent des services de construction et de faire rapport de ces
paiements au Ministère. Le système de rapport est appliqué volontairement
depuis 1996 et il est maintenant devenu obligatoire. Les données ainsi
recueillies aideront Revenu Canada à détecter les revenus non déclarés en
comparant les paiements versés aux sous-traitants qui auront été déclarés
aux déclarations d'impôt de ces derniers. Le Ministère songe à appliquer
des exigences de rapport semblables à d'autres secteurs qui fournissent
des services de rénovation domiciliaire.
2.72 On a aussi adopté des dispositions législatives en vue de demander aux ministères et aux sociétés d'État d'établir des feuillets de renseignements pour tous les produits et services qu'ils achètent de fournisseurs. Les ministères commenceront à établir des feuillets de renseignements en 1999 et les sociétés d'État, l'année suivante.
2.73 Demande d'établissement d'une nouvelle déclaration. Revenu Canada pourrait chercher à obtenir le pouvoir législatif de prendre des mesures d'exécution d'un autre genre. Par exemple, l'État du Massachusetts peut obliger le contribuable qui a produit une déclaration insuffisante ou incorrecte à déterminer le montant exact de l'impôt à payer et à établir une déclaration appropriée. La loi permet d'imposer une pénalité équivalant au double du montant d'impôt à payer s'il est ultérieurement établi que le contribuable a négligé de présenter une déclaration appropriée. Cette disposition entre en jeu en présence d'un motif raisonnable. Il doit exister certains faits qui fournissent un motif raisonnable de croire que la déclaration est insuffisante ou incorrecte.
2.74 Amendes. Au cours de chacune des trois dernières années, Revenu Canada a demandé à près de 5 000 contribuables d'établir une déclaration d'impôt sur le revenu et imposé des amendes à près de 2 000 contribuables qui avaient omis de le faire. Les poursuites qui en découlent passent par le système judiciaire et comprennent une amende minimale de 1 000 $. Revenu Canada pourrait envisager de prescrire une amende administrative, tant pour avoir omis d'établir une déclaration d'impôt sur le revenu lorsqu'une demande en ce sens a été faite que pour avoir omis de tenir des livres et des registres appropriés. Le Ministère pourrait aussi imposer des exigences de tenue de livres plus serrées aux contribuables qui ont un lourd passé de sous-déclaration.
2.75 Déclaration des transactions au comptant. Plusieurs pays sont maintenant dotés de dispositions législatives qui exigent la déclaration des transactions au comptant qui dépassent un montant donné. La loi canadienne exige actuellement l'enregistrement de ces transactions par les banques, mais elle n'en exige pas la déclaration à un service central qui aurait le mandat de faire le suivi des transactions suspectes. La déclaration aide à découvrir les activités de blanchiment d'argent et à tenir compte des ventes au comptant qui peuvent donner lieu à la non-déclaration de revenus aux fins du calcul de l'impôt.
2.77 Au cours des cinq dernières années, période pendant laquelle l'Initiative a été mise en oeuvre, Revenu Canada a augmenté ses ressources pour détecter et vérifier les revenus non déclarés en affectant plus d'employés à son Programme visant les non-déclarants et les non-inscrits et à la vérification des petites entreprises où l'économie clandestine est la plus fréquente. Trente-cinq pour cent des vérificateurs de petites et moyennes entreprises participent maintenant à des activités de vérification liées à l'Initiative.
2.78 Il est difficile d'évaluer la mesure dans laquelle les activités d'exécution liées à l'Initiative permettent de détecter les revenus non déclarés. Les répercussions fiscales de 2,5 milliards de dollars signalées par le Ministère incluent tant les résultats de ses programmes d'exécution courants que les résultats de ses activités liées à l'Initiative. De plus, le Ministère ne tient pas compte séparément des revenus non déclarés ni des impôts et des taxes supplémentaires connexes, établis par des vérifications. Toutefois, à notre avis, les répercussions fiscales attribuables à la détection des revenus non déclarés par les 1 000 employés affectés aux vérifications liées à l'Initiative sur cinq ans sont bien inférieures aux 500 millions de dollars signalés.
2.79 Le Ministère s'est jusqu'à maintenant concentré sur les activités d'exécution et il n'a pas pleinement mis en oeuvre d'autres activités clés incluses dans son Initiative. L'économie clandestine implique tant les entreprises que leurs clients. Revenu Canada doit faire des recherches en vue de déterminer comment mettre en oeuvre sa stratégie de marketing social en vue de sensibiliser le public aux coûts sociaux du non-paiement des impôts et des taxes et de l'amener à appuyer ses activités de lutte contre l'économie clandestine. Le Ministère doit aussi augmenter ses activités qui favorisent l'observation volontaire par les entreprises et mieux cibler ses vérifications afin de détecter les revenus non déclarés et d'établir de nouvelles cotisations. En outre, la loi offre des possibilités d'améliorer les mesures actuelles visant à dissuader les contribuables de participer à l'économie clandestine.
2.80 Le Ministère n'a pas signalé d'indicateurs de rendement appropriés ni mesuré les résultats de l'ensemble des activités de l'Initiative dont le but était d'encourager les contribuables à déclarer tous leurs revenus.
2.81 Grâce à l'Initiative visant l'économie clandestine, Revenu Canada a recouvré des impôts et des taxes supplémentaires et fait savoir aux fraudeurs de certains secteurs qu'il est déterminé à régler le problème. Toutefois, l'économie clandestine constitue un problème difficile et complexe à régler et les impôts et les taxes perdus représentent un montant important. C'est un problème qui exige une attention continue et une énergie soutenue de la part de Revenu Canada et de l'ensemble des Canadiens et des Canadiennes.
La vérification a été effectuée à l'Administration centrale, à Ottawa, ainsi que dans divers bureaux de Revenu Canada à l'échelle du pays.
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Barry Elkin.