5.9 Les mécanismes de collaboration, que l'on appelle aussi partenariats, sont de plus en plus utilisés pour gérer l'exécution des programmes fédéraux ainsi que la prestation des services et pour partager avec les partenaires les pouvoirs et les autorisations liés à la prise de décisions. Nous croyons qu'il peut s'agir là d'un moyen innovateur, rentable et efficient d'exécuter les programmes et de fournir les services.
5.10 Voici quelques exemples de mécanismes de collaboration :
5.12 Le Conseil du Trésor a justifié de la façon suivante l'utilisation du mécanisme de collaboration comme solution de rechange à la structure fédérale traditionnelle constituée des ministères, des organismes et des sociétés d'État.
Le gouvernement conclura des ententes de collaboration et de partenariat entre les ministères et avec d'autres gouvernements ou secteurs de l'économie afin d'établir de nouvelles relations de travail, d'exercer l'influence et le leadership qui s'imposent dans l'intérêt du pays, d'éliminer les coûts des services qui se chevauchent ou qui font double emploi, et de profiter des forces et des compétences d'autres secteurs afin d'offrir aux clients des programmes et des services adaptés à leurs besoins, innovateurs et à des coûts abordables. ( Cadre d'examen des différents modes d'exécution des programmes, 1995)5.13 Voici ce qu'a déclaré l'administration fédérale.
Il ne manque pas de solutions de rechange aux structures traditionnelles d'exécution de programmes des ministères, et le gouvernement les étudie toutes avec attention [...] Le partenariat est une autre forme non négligeable de prestation des services. En s'alliant à d'autres administrations publiques, à des organismes bénévoles ou à des intervenants du secteur privé, l'administration fédérale peut réduire ses frais généraux ainsi que le double emploi et rapprocher ses services du citoyen. ( Repenser le rôle de l'État - un gouvernement pour les Canadiens , 1997)5.14 Nous avons entrepris cette étude pour plusieurs raisons :
5.16 À notre avis, il est nécessaire de mieux comprendre comment gérer les risques associés aux mécanismes de collaboration. Il est aussi nécessaire de savoir quelles questions doivent être posées et quelles questions doivent être examinées lorsqu'on évalue ces mécanismes.
5.18 Objectifs communs qui visent à servir l'intérêt public. Le mécanisme de collaboration reflète une participation de l'administration fédérale et d'autres parties à la vie des Canadiens, à l'intérieur du cadre juridique approuvé par le Parlement. Dans ce contexte, l'administration fédérale et ses partenaires poursuivent des objectifs communs et recherchent des résultats qui visent à servir l'intérêt public.
5.19 Régie partagée. Les organisations participantes régissent en commun à la fois les interventions visant à servir l'intérêt public ainsi que la manière dont le mécanisme de collaboration est régi. La prise de décisions stratégiques concernant les activités collectives est un processus exigeant l'accord des organisations participantes. Celles-ci s'entendent sur les décisions qui influent sur le mécanisme de collaboration et déterminent son orientation future. Elles partagent aussi les risques que comportent ces décisions. Elles se consultent afin que les décisions ne soient pas prises unilatéralement. La mesure dans laquelle la prise de décisions est partagée, et la manière d'établir ce partage, varieront considérablement selon les types de mécanismes.
5.20 Ententes écrites sur la régie et le financement. Les organisations doivent reconnaître l'importance de s'entendre sur les moyens de diriger l'effort collectif et de contrôler l'utilisation des ressources. Divers mécanismes et types d'ententes peuvent être utilisés.
5.21 Mécanismes exclus de l'étude. Nous avons exclu le type de mécanisme de collaboration où l'on retrouve uniquement des organisations fédérales. Ressources naturelles Canada, par exemple, fait la promotion de l'Initiative des bâtiments fédéraux auprès des autres ministères fédéraux afin qu'ils apportent des améliorations et des modifications d'ensemble en vue d'augmenter l'efficacité énergétique dans les installations fédérales. Les enjeux, pour les organisations fédérales ayant établi un mécanisme de collaboration, sont importants et méritent certes qu'on y porte attention. Cependant, ces enjeux sont différents dans le cas d'une collaboration entre l'administration fédérale et des parties externes.
5.22 D'autres mécanismes ne sont pas examinés dans la présente étude. Ce sont :
5.26 La répartition des rôles relatifs au leadership peut être une tâche délicate. On ne doit pas présumer que l'administration fédérale assumera toujours le rôle de leader, en particulier s'il y a collaboration avec d'autres paliers de gouvernement ou si certains partenaires offrent une contribution égale à la sienne. De fait, le leadership d'une entité doit plutôt être fonction de son niveau de compétence et d'intervention, et être le fruit de son travail, de son engagement et de la collaboration offerte aux autres partenaires.
5.27 Un mécanisme de collaboration fait appel à différents niveaux et phases de leadership. La mise en oeuvre d'un mécanisme exige souvent, au départ, qu'un leadership soit exercé aux niveaux politiques et bureaucratiques supérieurs. Ces leaders doivent faire preuve d'un engagement clair, constant et visible à l'égard des objectifs communs. Le leadership au niveau de la gestion de programme est aussi essentiel. En outre, lorsqu'il y a collaboration de plusieurs ministères fédéraux, il peut être nécessaire qu'il y ait un « défenseur de la cause » ou un leader dans chaque ministère pour faire avancer les choses. Enfin, pour que le mécanisme fonctionne bien, il faut que les cadres et le personnel de première ligne y croient et s'engagent à fournir les efforts requis.
5.28 Dans le cadre de certains mécanismes de collaboration, l'administration fédérale assume le leadership. Par exemple, dans le cas du Programme national d'action sur les changements climatiques, elle se disait déterminée à assurer un leadership soutenu afin que le Canada puisse atteindre les objectifs convenus (voir la pièce 5.1) . Dans d'autres cas, l'engagement peut être plus implicite qu'explicite. Par exemple, l'administration fédérale peut assumer le leadership du lancement d'un programme.
5.30 Les programmes portant sur les changements climatiques et le Plan nord-américain de gestion de la sauvagine constituent des exemples de la complexité des mécanismes de collaboration. Dans ces deux cas, on met à contribution d'autres paliers de gouvernement et le pouvoir de conclure des traités de l'administration fédérale. Les mécanismes de collaboration peuvent regrouper des organisations disparates, y compris divers paliers de gouvernement, des groupes autochtones et des sociétés privées. On peut citer en exemple le Programme canadien de forêts modèles.
5.32 Nous avons noté l'utilisation des secrétariats en tant qu'entités de coordination de certains mécanismes. Ce rôle peut être confié à un organe de l'administration fédérale ou à un groupe conjoint fédéral-provincial comme dans le cas de Travaux d'infrastructure Canada. En 1996, nous avons vérifié la phase I de ce programme et nous avons constaté que les relations fédérales-provinciales étaient particulièrement bonnes lorsque des secrétariats financés conjointement avaient été établis (voir la pièce 5.2) .
5.33 À l'arrière-plan de la collaboration fédérale l'on retrouve généralement une activité de programme exercée dans un ou plusieurs ministères. Les responsabilités et les rôles respectifs de ces ministères, parfois, ne sont pas clairs. L'autonomie dont dispose un ministre et son ministère par rapport à d'autres ministres et ministères peut compliquer le bon fonctionnement d'un mécanisme. Il incombe donc aux responsables de la participation fédérale de connaître les diverses autorisations et activités connexes se retrouvant dans d'autres ministères et de faire en sorte qu'une approche cohésive, cohérente, soit adoptée.
5.35 Nous avons constaté l'utilisation de différentes approches pour l'établissement d'un climat de confiance. Dans le cas du programme Travaux d'infrastructure Canada, la répartition des responsabilités entre les administrations fédérale et provinciales s'est faite en fonction des compétences respectives de chaque palier de gouvernement. Cette approche a contribué à l'établissement de bonnes relations entre eux. La mise en oeuvre du Programme d'économie d'énergie dans l'industrie canadienne a exigé d'avoir confiance dans la capacité du secteur privé, étant donné que des objectifs facultatifs du secteur privé sont utilisés à la place d'autres instruments d'orientation pour atteindre les objectifs du Programme.
5.39 Se préoccupe-t-on suffisamment de l'intérêt public? Un mécanisme de collaboration peut, en ce qui a trait à l'exécution des programmes et à la prestation des services, en accroître la souplesse, la rentabilité et le degré de participation des citoyens. L'administration fédérale cherche constamment des moyens plus efficients de fournir les services, entre autres par l'établissement de mécanismes de collaboration avec le secteur privé et la création de « guichets uniques », qui permettent la mise en commun d'installations avec les administrations provinciales. Toutefois, la recherche d'une plus grande efficience ne devrait pas compromettre l'atteinte de l'objectif visant l'atteinte des résultats prévus. De plus, compte tenu de la complexité des mécanismes de collaboration, il faut s'efforcer d'améliorer la reddition de comptes.
5.40 Les éléments suggérés d'un mécanisme de collaboration qui fonctionne bien - améliorer la reddition de comptes, améliorer l'efficience et obtenir les résultats prévus - tendent à orienter les efforts dans des directions différentes. La mise en oeuvre d'un mécanisme ne devrait pas être uniquement axée sur une plus grande efficience ou sur la conformité aux exigences de la reddition de comptes. En collaboration avec ses partenaires, l'administration fédérale doit trouver un équilibre entre ces facteurs, et cela de manière transparente, tout en accordant la priorité à l'obtention des résultats recherchés dans le cadre du mécanisme de collaboration (voir la pièce 5.4) .
5.41 Les valeurs sous-tendant le service à la population sont-elles maintenues? Il faut faire plus que maintenir un équilibre entre l'efficience, l'efficacité et la reddition de comptes. Il faut de plus ne pas perdre de vue l'intérêt public et, à cette fin, voir à offrir des services et des prestations de manière juste, impartiale et équitable, conformément aux valeurs traditionnelles de la fonction publique.
5.43 Une reddition de comptes efficace, selon ce que nous ont appris nos études antérieures et nos vérifications précédentes portant sur cette question, exige les éléments suivants :
5.45 Mettre l'accent sur les résultats communs recherchés - en particulier ceux jugés importants pour les Canadiens - plutôt que sur des produits particuliers peut se révéler un outil puissant pour l'établissement et le maintien de la collaboration. Les efforts déployés et les mesures prises afin que les partenaires s'entendent sur les objectifs à atteindre et les résultats à obtenir peuvent amener les partenaires à se mieux comprendre, à préciser les rôles et les responsabilités, à favoriser la coordination des efforts, à faire preuve de souplesse en ce qui concerne les contributions propres aux différents partenaires et à établir un climat de confiance.
5.46 Les objectifs communs ont-ils été approuvés? L'entente devrait décrire clairement les objectifs communs et le but du mécanisme de collaboration. Tout énoncé des valeurs, des objectifs, du but ou d'une vision plus globale servira éventuellement de fondement à une prochaine entente sur des réalisations et des mesures du rendement plus précises. Sans entente sur des objectifs communs raisonnablement clairs, il est peu probable que le mécanisme donne des résultats satisfaisants.
5.47 Les parties peuvent poursuivre des objectifs communs pour des motifs différents. Par exemple, dans le Plan nord-américain de gestion de la sauvagine, les chasseurs de canard et les ornithologues amateurs ont comme but commun la restauration de la population de la sauvagine, quoique pour des motifs fort différents.
5.48 De même, une société du secteur privé à la recherche d'un profit peut considérer que son but est compatible avec l'intérêt public, compte tenu des objectifs visés par un mécanisme de collaboration. C'est ainsi que le Programme d'économie d'énergie dans l'industrie canadienne encourage les initiatives visant l'amélioration de l'efficacité énergétique, lesquelles correspondent tant aux objectifs du secteur public qu'à ceux du secteur privé.
5.49 Initialement, il est possible que les parties ne s'entendent que sur un énoncé général de leurs objectifs communs, ce qui peut ouvrir la voie à des discussions sur un mécanisme permettant d'aller de l'avant. Toutefois, à mesure que les organisations participantes progressent dans leur mise en oeuvre du mécanisme et qu'elles apprennent à se connaître, elles doivent parvenir à une entente sur des détails plus précis concernant le rôle de chaque partenaire et les résultats à produire. Le programme de la Prestation nationale pour enfants représente un cas de ce genre où des partenaires se sont d'abord entendus sur les principes généraux, comme cela est expliqué au chapitre 6 du présent Rapport (voir le paragraphe 6.42).
5.50 Les résultats prévus sont-ils clairement précisés? Les partenaires doivent convenir d'objectifs communs, mais il est aussi important qu'ils s'entendent sur les résultats à obtenir. Ils doivent définir ces résultats aussi exactement que possible dans l'entente initiale et, au besoin, les préciser dans les discussions ou les ententes subséquentes.
5.51 Pour mettre en oeuvre un mécanisme de collaboration, les parties responsables doivent connaître la marche à suivre et quels sont les résultats attendus. Il faut souvent élaborer un cadre stratégique pour définir ou clarifier ces attentes et pour orienter les activités. Pour les mécanismes pluriannuels plus complexes, une fonction de planification est nécessaire.
5.52 Les partenaires doivent aussi convenir des mesures du rendement qui serviront à évaluer ce qui a été accompli, ce qui réduira encore davantage les risques de différends sérieux quant au succès du mécanisme. Les mesures du rendement peuvent varier et vont d'indicateurs quantitatifs assez précis à des énoncés qualitatifs plus généraux de ce qui devrait se produire pour que le mécanisme soit jugé satisfaisant. Par exemple, le Plan nord-américain de gestion de la sauvagine énonçait et communiquait clairement les résultats recherchés à tous les partenaires, et les mesures de rendement connexes à utiliser étaient ensuite approuvées par les parties intéressées puis utilisées dans les examens périodiques des résultats (voir la pièce 5.5) .
5.53 De plus, les partenaires doivent se mettre d'accord sur les données à obtenir, sur les définitions clés et sur la méthode à utiliser pour recueillir les données et assurer leur intégrité.
5.54 Les procédures et les principes de fonctionnement à appliquer sont-ils clairs et ont-ils été acceptés par tous les partenaires? Chaque partenaire peut être tenu de satisfaire à des exigences législatives ou administratives en ce qui a trait à certains aspects du mécanisme. Par exemple, l'administration fédérale peut vouloir s'assurer que des décisions précises sont prises en ce qui a trait à la nécessité de fournir des services dans les deux langues officielles, à l'accès à l'information et au respect des valeurs devant sous-tendre les activités de la fonction publique telles que l'impartialité, la justice et l'équité. Les partenaires doivent décider à l'avance de la mesure dans laquelle ces exigences doivent être satisfaites.
5.55 Les problèmes relatifs à la gestion des ressources humaines ont-ils été réglés? Une bonne gestion des ressources humaines est vitale pour assurer le succès d'un mécanisme de collaboration. Dans ce contexte, divers problèmes peuvent se poser lorsque des employés d'organisations différentes travaillent ensemble. Il sera peut-être nécessaire de prendre certaines mesures, au cours de ces affectations, afin de tenir compte des possibilités de perfectionnement au plan professionnel. Les affectations doivent aussi être structurées de manière à éviter les conflits associés aux tâches. Les répercussions sur les ressources humaines que peut engendrer un mécanisme de collaboration donné doivent être examinées rapidement et ouvertement avec tous les employés qui peuvent être touchés et leurs représentants.
5.56 Dans le cas des mécanismes fédéraux-provinciaux, les employés d'un palier de gouvernement peuvent relever d'employés d'un autre palier de gouvernement. Il sera alors nécessaire de définir clairement ces rapports hiérarchiques. De même, les employés fédéraux continuent d'être assujettis aux lois et aux politiques fédérales et doivent pouvoir continuer de jouir de leurs droits et avantages dans des domaines tels que la négociation collective, les griefs et les recours, l'équité en matière d'emploi et les langues officielles.
5.57 Le Secrétariat du Conseil du Trésor a fait des efforts pour éliminer les obstacles d'ordre politique et législatif et, à cet égard, l'administration fédérale a récemment adopté une approche plus souple pour la gestion des ressources humaines dans les mécanismes de collaboration. Des modifications législatives permettent aux sous-ministres de déléguer toute la gamme des autorisations en matière de gestion des ressources humaines à des gestionnaires n'appartenant pas à l'administration fédérale.
5.58 A-t-on prévu des dispositions pour un contrôle financier adéquat? Les mécanismes de collaboration demandent habituellement l'utilisation de fonds publics fédéraux, de fonctionnaires et d'autres ressources fédérales. L'administration fédérale est responsable de l'intendance de ces ressources. Les autres partenaires peuvent aussi fournir des ressources importantes, et parfois plus que l'administration fédérale. Par conséquent, tous les partenaires ont intérêt à s'entendre sur des procédures et des pratiques rationnelles de gestion et de contrôle financiers qui traitent de divers sujets, notamment les différentes méthodes comptables à utiliser et les dispositions de report en fin d'exercice.
5.59 De plus, les ententes doivent cerner et réduire au minimum le risque que l'administration fédérale soit tenue responsable de sommes dépensées en sus des crédits parlementaires. À cette fin, il faut préciser par écrit les mécanismes et les conditions devant s'appliquer pour le partage ou la garantie des pertes éventuelles et limiter les risques financiers pour l'administration fédérale aux niveaux prévus dans les autorisations approuvées.
5.60 Lorsqu'elle conclut une entente qui prévoit des systèmes et des processus de gestion financière adéquats, l'administration fédérale doit établir en collaboration avec les autres partenaires une norme de gestion financière appropriée, adaptée à la nature et à la complexité du mécanisme.
5.61 La phase I du programme Travaux d'infrastructure Canada fournit un bon exemple des mécanismes que l'administration fédérale peut établir de concert avec ses partenaires. Lorsque nous avons vérifié ce programme, nous avons examiné les éléments sur lesquels les fonctionnaires fédéraux se sont appuyés pour approuver les projets et nous avons constaté que le contrôle financier devait être amélioré. Pour l'ensemble du programme, on n'avait pas suffisamment prévu de vérifications de conformité. Toutefois les responsables fédéraux du programme se sont entendus avec le ministère québécois partenaire pour mettre en place un système de vérification de conformité. À notre avis, cette mesure a contribué à satisfaire aux exigences de l'administration fédérale portant sur la certitude à obtenir relativement à la conformité aux conditions essentielles du programme. Des vérifications et des examens des systèmes et des processus ont aussi été entrepris dans les quatre provinces de l'Ouest.
5.63 La participation de l'administration fédérale et d'autres partenaires gouvernementaux peut être fondée sur des textes de loi, lesquels peuvent restreindre leurs interventions et leurs activités. Ce qui est autorisé sur le plan juridique et dans les domaines des ressources humaines et financières doit être clairement précisé, y compris le partage ou le transfert des ressources humaines, matérielles, financières ou technologiques. Les mécanismes de collaboration peuvent aussi demander la délégation d'autorisations et le transfert de ressources de l'administration fédérale à d'autres partenaires (habituellement d'autres entités gouvernementales) ou encore à des individus ou des organismes qui représentent la collectivité. Dans de tels cas, la nature du transfert doit être clairement précisée et rendue publique.
5.64 Les ententes sur le développement du marché du travail fournissent un bon exemple des relations redditionnelles qu'imposent les mécanismes de collaboration entre l'administration fédérale et d'autres paliers de gouvernement (voir la pièce 5.7) .
5.65 D'autres mécanismes de collaboration utilisent des accords de contribution comme mode de financement. Ces accords peuvent inclure des dispositions concernant la gestion et la coordination, mais ils ont pour objet de veiller à ce que le paiement de fonds fédéraux soit fonction du rendement et de la conformité au programme. De plus, il faut indiquer aux ministères fédéraux participants comment utiliser les accords de contribution pour gérer le partage des pouvoirs et des autorisations servant à la prise de décisions. Par exemple, dans notre vérification, en 1996, de la phase I du programme Travaux d'infrastructure Canada, qui est un programme de contributions, nous avons constaté que les ententes fédérales-provinciales contenaient des dispositions pour la gestion et la coordination du programme, mais qu'elles ne définissaient pas clairement les rôles et les responsabilités au chapitre de la communication de l'information sur la surveillance et le rendement du programme. Par conséquent, l'administration fédérale ne disposait pas de données adéquates pour rendre compte du programme et assurer sa bonne marche.
5.66 Des processus de prise de décisions adéquats ont-ils été établis? La mesure dans laquelle les règles relatives à la prise de décisions doivent être obligatoirement précisées dans l'entente dépendra de la nature du mécanisme. Pour diverses organisations, un large éventail de règles peut être nécessaire en ce qui concerne notamment le choix des participants, la participation à fournir, la composition des organes de décision et la conduite des affaires. Lorsque les parties travaillent en étroite collaboration, le processus décisionnel peut s'appuyer sur une entente plus informelle mais néanmoins explicite. Dans le cas de l'administration fédérale, les rôles et les responsabilités des ministres, ou des cadres supérieurs de la fonction publique agissant pour le compte des ministres, doivent être clairement précisés.
5.67 Comme il est indiqué au paragraphe 5.33 , une coordination efficace est nécessaire pour préciser les rôles et les responsabilités des intervenants lorsque de nombreux ministères sont parties à une entente. La solution peut résider dans la désignation d'un ministère directeur, la participation d'un organisme central ou l'établissement d'une structure de gestion particulière.
5.68 La structure de gestion permet d'appliquer les règles de décisions, de former les comités directeurs et les comités de travail nécessaires ainsi que de préciser la participation des ministres, des hauts fonctionnaires de la fonction publique et des personnes nommées comme administrateurs du mécanisme. La structure de gestion du mécanisme devrait s'harmoniser avec les structures de gestion des organisations participantes et comprendre les mécanismes nécessaires à la coordination des efforts et à la solution des problèmes.
5.69 Nous avons observé diverses structures de gestion, y compris des conseils d'administration et des comités de gestion appuyés par des sous-comités et, parfois, un secrétariat. Dans certains cas, les parties adoptent une constitution ou une charte, comme dans le cas du Programme canadien de forêts modèles (voir la pièce 5.8) ; dans d'autres cas, le mandat précise les rôles des comités et les structures de prise de décisions connexes. Dans le cadre de nos vérifications de programmes ayant trait aux changements climatiques et dans celles portant sur la phase I du programme Travaux d'infrastructure Canada, nous avons constaté que les structures de gestion ne définissaient pas adéquatement les responsabilités fédérales.
5.71 Le programme de la Prestation nationale pour enfants montre le besoin d'un tel équilibre, comme nous le mentionnons au chapitre 6 du présent Rapport (paragraphe 6.59) . Dans le cas où des partenaires de taille plus modeste qui participent au programme susmentionné ne disposeraient pas des moyens d'obtenir des données exactes et pertinentes sur les résultats de celui-ci et de les vérifier, l'administration fédérale ou les provinces plus importantes pourraient alors, sur demande, aider ces partenaires à se doter de ces moyens.
5.73 Existe-t-il des dispositions pour assurer une communication adéquate de l'information? Dans le cadre d'un mécanisme de collaboration les partenaires font rapport aux autres partenaires et à leurs organes de direction respectifs, tant individuellement que collectivement; ils font aussi rapport à ceux qui sont visés par le mécanisme. Il est essentiel que chaque entente contienne un énoncé des rapports requis afin de pouvoir rendre compte de manière efficace aux organes de direction et afin d'assurer la gestion et la coordination des activités. L'entente devrait normalement faire mention d'outils d'information tels que les plans d'activités, les rapports d'entreprise ou les rapports présentés au Parlement et aux assemblées législatives provinciales et territoriales.
5.74 Nous avons relevé l'utilisation de nombreuses formes de rapports dans le cadre des mécanismes de collaboration, y compris des rapports annuels publiés par des organisations n'appartenant pas à l'administration fédérale. Parfois, ces rapports fournissent de l'information sur le rendement. Dans les cas où des mécanismes de collaboration sont établis afin que les programmes et les services offerts servent mieux la clientèle directement ciblée, les rapports présentés en temps opportun au public et à la collectivité permettent de s'acquitter d'une obligation redditionnelle. Nous croyons que le régime de rapports doit permettre de rendre dûment compte des activités et des résultats obtenus à la collectivité visée et aux ministres intéressés et, par l'intermédiaire de ces personnes, de rendre compte au Parlement. Il est également important que le gouvernement fédéral collabore avec ses partenaires de manière à obtenir l'assurance que l'information nécessaire à une reddition de comptes de qualité soit communiquée en temps opportun et qu'ainsi les décideurs puissent en faire une utilisation efficace.
5.75 L'information communiquée au Parlement est-elle suffisante? Nous avons remarqué dans certains cas que les systèmes officiels de production de rapports gouvernementaux sur le rendement, en particulier ceux qui visent à rendre compte au Parlement, n'indiquent pas les rapports à produire dans le cadre des mécanismes de collaboration ou n'y font pas allusion. Ainsi, les partenaires du secteur privé peuvent, s'ils le veulent, publier un rapport annuel et le remettre au ministre responsable devant le Parlement du ministère fédéral concerné. Le rapport annuel sur le Programme d'économie d'énergie dans l'industrie canadienne (voir la pièce 5.9) en est un exemple. Si l'on veut que tous les rapports de ce genre soient portés à l'attention du Parlement, il faudra, à notre avis, y faire clairement référence dans les documents budgétaires du ministère responsable, c'est-à-dire dans les rapports sur les plans et les priorités et les rapports sur le rendement ministériel. Des procédures ont été établies autorisant les comités parlementaires à examiner ces documents.
5.76 L'information produite est-elle crédible? Nous avons suggéré, dans le chapitre 5 de notre rapport d'avril 1997, un certain nombre de caractéristiques souhaitables pour les rapports sur le rendement.
5.78 Le degré de certitude fourni par la vérification externe peut renforcer la crédibilité des rapports sur les résultats par l'examen de la cohérence, de la fiabilité et de la justesse de l'information sur le rendement produite par les partenaires.
5.80 Comme nous l'avons indiqué dans notre rapport de mai 1996, au chapitre 3 sur l'évaluation de programme, ces études peuvent :
5.82 Exerce-t-on une surveillance suffisante? On considère de plus en plus que la surveillance fait partie intégrante d'une saine gestion. Les gestionnaires de programme recueillent et analysent l'information qui leur permettra de mesurer les progrès accomplis en ce qui a trait à la réalisation des objectifs et de modifier en conséquence la planification et la mise en oeuvre de programme. Dans le contexte d'un mécanisme de collaboration, il faut avoir une stratégie de surveillance réaliste et efficace qui tienne compte des éléments suivants :
5.84 Des procédures sont-elles prévues en cas de problème? Il importe que les ententes comprennent des procédures précises, par exemple des mécanismes de règlement des différends, que chaque partie peut appliquer en cas de problème. Ces procédures peuvent comprendre le renvoi à des organismes indépendants pour évaluer les différends; enfin, elles devraient indiquer des moyens de mettre fin au mécanisme de collaboration, au besoin. Dans ce cas, sont également nécessaires des dispositions assurant la protection des fonds et des biens publics, y compris des dispositions régissant la vente de tout bien public.
5.85 Des dispositions sont-elles prévues pour la vérification? Les parties concernées doivent convenir de dispositions appropriées pour la vérification externe du mécanisme. On reconnaît souvent, dans les textes des mécanismes de collaboration, la nécessité de faire effectuer une vérification comptable, mais compte tenu du fait que le mécanisme de collaboration vise à servir l'intérêt public, il peut s'avérer nécessaire d'effectuer des vérifications de l'optimisation des ressources et une évaluation indépendante de l'information sur le rendement. Il faut également déterminer qui devrait effectuer les vérifications. Dans le cas des mécanismes fédéraux-provinciaux, notre Bureau reconnaît l'utilité d'une collaboration avec les bureaux de vérification provinciaux lors des vérifications de l'exécution de programme.
5.88 Une information suffisante est-elle communiquée au Parlement et au public? Le Parlement, le public et les organes législatifs et de régie pertinents doivent avoir accès à l'information relative à chaque mécanisme de collaboration, exception faite de l'information de nature délicate et personnelle.
5.89 Outre les ententes elles-mêmes et les rapports qui y sont prévus, l'information communiquée au public devrait comprendre :
5.91 La consultation du public fait partie de l'engagement à l'égard d'une plus grande transparence. Il faut s'assurer que les buts fixés et les résultats obtenus par le mécanisme de collaboration sont aussi ceux qui conviennent aux Canadiens. À cette fin, les partenaires doivent demander l'opinion des groupes cibles, des parties intéressées et du grand public.
5.92 L'efficacité des mécanismes de collaboration dépend aussi de relations transparentes entre les partenaires. Une gamme variée de renseignements sur des aspects tels que les buts, les relations redditionnelles, les ressources et les résultats obtenus doit être accessible aux partenaires afin d'établir et de maintenir la confiance et de permettre la coordination requise.
5.94 Compte tenu de la nécessité de gérer ces risques, la présente étude examine un certain nombre d'enjeux liés à l'efficacité de la participation à des mécanismes de collaboration. Lorsqu'elle sert l'intérêt public, l'administration fédérale doit veiller à ce que cet objectif ne soit pas sacrifié à la recherche d'une plus grande efficience. Une reddition de comptes efficace signifie que le gouvernement doit rendre compte au Parlement de l'utilisation des fonds publics et des autorisations, mais qu'il doit aussi, avec ses partenaires, rendre compte des résultats au public. Pour être transparente, l'administration fédérale doit être aussi ouverte que possible au sujet des mécanismes qu'elle met en oeuvre avec ses partenaires.
5.95 L'étude fait état de quelques-unes des qualités que devraient avoir les ententes conclues dans la cadre des mécanismes de collaboration. Les partenaires doivent indiquer très clairement les résultats prévus quant aux objectifs communs, les responsabilités et les rôles de chacun et les dispositions prévues pour la communication de l'information, l'évaluation et la vérification. Ils doivent de plus établir des procédures de fonctionnement, y compris pour la gestion des ressources humaines et le contrôle financier.
5.96 Il est important que ces qualités soient assorties de bonnes pratiques de mise en oeuvre. En plus d'établir des dispositions pour la communication de l'information dans le cadre d'une entente, l'administration fédérale et ses partenaires doivent veiller à ce que les rapports sur le rendement décrivent de manière crédible les résultats obtenus et faire le lien avec les ressources utilisées et les mesures prises.
5.97 Le présent chapitre fait ressortir le besoin pour les ministères fédéraux de gérer efficacement leur participation aux mécanismes de collaboration. Le rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor et des ministères consiste à fournir des avis et une orientation sur ces questions de gestion et ce rôle est important. En outre, toutes les parties doivent tirer des leçons de leur expérience. Nous envisageons de présenter un rapport de vérification sur la participation de l'administration fédérale aux mécanismes de collaboration et sur les nouvelles relations sans lien de dépendance.
5.98 Les qualités souhaitables des ententes et les bonnes pratiques de mise en oeuvre recensées dans notre étude ont soulevé une série de questions que les parlementaires voudront peut-être utiliser pour évaluer les mécanismes de collaboration. À cet égard, nous nous attendons à ce que l'expérience acquise nous permette d'améliorer ce cadre.
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. John Mayne.