11.12 Les trois principales entités du portefeuille de l'Agriculture qui imposent des frais d'utilisation sont le Ministère lui-même (Agriculture et Agroalimentaire Canada), la Commission canadienne des grains et l'Agence canadienne d'inspection des aliments. L'éventail des services assujettis à des frais d'utilisation est large : qu'il suffise de mentionner les activités entourant l'inspection des bovins d'abattage, la certification des normes et de la qualité des produits et l'administration de l'enregistrement des garanties d'emprunts. Les frais d'utilisation de ces entités ont totalisé 135,6 millions de dollars en 1997-1998; ces entités occupent ainsi le septième rang dans l'administration fédérale, laquelle recueille au total 3,937 milliards de dollars à ce chapitre.
11.13 La proportion de leurs dépenses que les organismes financent grâce aux frais d'utilisation varie considérablement. Ainsi, la Commission canadienne des grains recouvre la presque totalité de ses coûts. Pour sa part, l'Administration du rétablissement agricole des Prairies, qui est une direction générale d'Agriculture et Agroalimentaire Canada, récupère la presque totalité des coûts directs que lui occasionne l'entretien des pâturages nécessaires à la prestation de services de broutage et de reproduction pour les bovins. En revanche, un grand nombre de programmes de la Direction générale des services à l'industrie et aux marchés et de la Direction générale de la recherche du Ministère ne recouvrent pratiquement pas leurs coûts.
11.14 Le gouvernement entend par frais d'utilisation externe « toute recette non fiscale liée à la fourniture de biens, à la prestation de services de réglementation ou autres, ou à des droits ou à des privilèges, de toute source, produite au Canada ou à l'étranger, par des personnes ou des organisations à l'extérieur du gouvernement fédéral. »
11.15 En avril 1997, le gouvernement révisait sa politique sur le recouvrement des coûts et la tarification de 1989 et adoptait une approche moins normative. La politique révisée énonce plusieurs grands principes que les ministères et les organismes doivent respecter en matière de frais d'utilisation. Tout d'abord, ils doivent appliquer de tels frais « pour les services qui confèrent à des récipiendaires identifiables des avantages directs au-delà de ceux dont bénéficie le grand public ». On vise ainsi à s'assurer que le contribuable n'assumera pas la totalité des coûts des services qui procurent des avantages directs à des individus ou à des organismes particuliers.
11.16 Le deuxième principe sous-jacent de la politique est que la perception de frais d'utilisation ne doit pas seulement viser à générer des recettes; elle doit aussi permettre d'améliorer les services et d'axer davantage ceux-ci sur les besoins de la clientèle. La politique fait également valoir que les frais d'utilisation peuvent servir de test de marché pour déterminer la demande de services et peuvent contribuer à réduire la demande excédentaire qu'occasionnent les services « gratuits ».
11.17 Les initiatives de l'administration fédérale ont eu une incidence sur les frais d'utilisation dans le portefeuille de l'Agriculture. Dans le cadre de l'Examen des programmes de 1994-1995, les ministères et les organismes étaient tenus d'examiner chacun de leurs programmes en vue d'éliminer ceux qui n'étaient pas réellement nécessaires, d'améliorer le service à la clientèle et de repenser les programmes de manière à réduire les dépenses générales. Le gouvernement donnait alors à entendre qu'il était possible de réduire les dépenses en amputant les programmes ou en trouvant d'autres sources de recettes. Chacune des trois entités dont nous avons fait la vérification a réduit considérablement ses dépenses depuis l'Examen des programmes; dans certains secteurs, la baisse a atteint 20 p. 100.
11.18 Les recettes tirées des frais d'utilisation se sont accrues considérablement à l'Agence canadienne d'inspection des aliments depuis 1994-1995. La situation à ce chapitre a toutefois beaucoup moins changé dans les deux autres entités faisant l'objet de notre vérification ( voir la pièce 11.1 ). Ces hausses, ainsi que les augmentations de tarifs apportées par les autres ministères et ordres de gouvernement, se sont butées à la forte opposition des producteurs et du secteur.
11.19 Les principales préoccupations des intervenants ont trait à la façon dont les frais ont été introduits et à leur impact cumulatif. Un grand nombre d'entre eux allèguent que les frais d'utilisation sont tout simplement une autre forme d'impôt. Quelques-uns ont même affirmé que ces frais risquent de nuire à l'impartialité des activités de réglementation : les agents de réglementation pourraient repenser les programmes de façon à exaucer les voeux du secteur puisque celui-ci en paie les frais.
11.20 Les parlementaires ont formulé des craintes analogues. Les frais d'utilisation ont été au centre de plusieurs audiences et rapports des comités permanents de l'agriculture de la Chambre des communes et du Sénat. Les appréhensions qui entourent l'incidence des frais d'utilisation se sont accentuées avec les fortes tensions qu'exerce la faiblesse des prix des produits sur les revenus du secteur.
11.22 À la Direction générale de la recherche d'Agriculture et Agroalimentaire Canada, la plupart des questions liées à la tarification de la propriété intellectuelle se distinguaient des enjeux qui se posent dans les autres directions générales du Ministère et dans les deux autres entités. Nous exposons les résultats de notre travail sur la Direction générale de la recherche au chapitre 12 du présent rapport.
11.23 L'Agence canadienne d'inspection des aliments a vu le jour en avril 1997 et regroupe les activités d'inspection qu'assumaient auparavant trois ministères : Agriculture et Agroalimentaire Canada, Santé Canada et Pêches et Océans. L'équipe de vérification a examiné les programmes pertinents qui commandaient des frais d'utilisation à la fois avant et après la création de l'Agence.
11.24 Nous nous sommes principalement posé la question suivante : « Avec quelle efficacité les entités du portefeuille de l'Agriculture gèrent-elles leurs frais d'utilisation externe? ». Les objectifs particuliers de la vérification étaient de déterminer si les trois entités qui faisaient l'objet de notre vérification :
11.26 On trouvera à la fin du chapitre, dans la section intitulée « À propos de la vérification », des détails sur les objectifs, l'étendue et les critères de notre vérification. Les mesures correctives recommandées aux trois entités se trouvent à la fin du chapitre. Dans encadré n o 2 nous résumons nos constatations sur certains éléments clés de la gestion des frais d'utilisation et nous citons certaines bonnes pratiques qui pourraient être utiles à d'autres entités du portefeuille concerné ou de l'administration fédérale en général.
11.28 Nous reconnaissons que les entités visées par notre vérification diffèrent beaucoup les unes des autres quant au type de services qu'elles dispensent et quant aux progrès qu'elles ont accomplis dans la mise en oeuvre de la politique gouvernementale sur la tarification. L'application des frais d'utilisation est une tâche continue, mais chaque entité en est arrivée au point où il lui faut prendre des décisions clés dans ce domaine. La situation actuelle et les décisions qui touchent chaque organisme sont résumées dans l'encadré n o 1 .
11.30 Au cours des cinq dernières années, les trois entités qui ont fait l'objet de notre vérification ont peu amélioré la manière dont elles obtiennent et utilisent l'information sur les coûts. Elles peuvent estimer approximativement les coûts directs et généraux de la prestation de leurs programmes, mais elles n'ont pas calculé les coûts globaux des divers services que comporte chacun de leurs programmes. Il y a un seul programme pour lequel nous avons observé l'existence d'un système raisonnable d'établissement des coûts, et c'est celui qui porte sur l'administration du Compte de stabilisation du revenu net d'Agriculture et Agroalimentaire Canada.
11.32 Les clients désirent connaître le niveau de service qu'ils recevront en retour des droits qu'ils versent et ils veulent s'assurer qu'ils en auront pleinement pour leur argent. Dans un marché concurrentiel, le client peut choisir le fournisseur qui lui offre le meilleur prix, la meilleure qualité et le meilleur service. Dans un secteur réglementé où il n'y a peut-être qu'un seul fournisseur, le client n'a pas le choix. Dans ce cas, il convient de communiquer les normes de service et de faire rapport sur le rendement de leur application; c'est une façon de rendre des comptes à la population et aux utilisateurs du service et de contribuer à faire oublier l'absence de choix quant aux fournisseurs.
11.34 Conformément à la politique gouvernementale, nous nous attendions à ce que les concepteurs des frais d'utilisation se servent de l'information tirée des évaluations d'impact, notamment les retombées éventuelles sur la compétitivité. Le Test de l'impact sur les entreprises du gouvernement fédéral est un outil qui peut faciliter ces évaluations. Nous avons constaté que les entités visées par notre vérification ne se sont pas servies régulièrement de tels outils.
11.35 La plupart des frais d'utilisation sont établis et appliqués par voie de règlement. Conformément à la politique fédérale de réglementation, nous nous attendions à ce qu'on mette en regard les avantages prévus des nouveaux tarifs ou des changements de droits d'utilisation, d'une part, et le coût prévu de leur mise en oeuvre, d'autre part. Toutefois, les évaluations courantes ne portaient pas sur les avantages ou ne permettaient pas de les cerner, surtout les avantages indirects ou sociétaux. Les avantages non monétaires qu'étaient censés comporter les services tarifés n'ont pas été bien documentés ni communiqués aux intervenants ou aux parlementaires. Il faudrait évaluer ces coûts et avantages, notamment les coûts de mise en oeuvre et d'administration des droits d'utilisation.
11.36 Les évaluations d'impact des projets de remaniement de la réglementation que nous avons examinées étaient imprécises et la quantification y était insuffisante. En outre, il nous a été difficile de trouver, dans les évaluations, des preuves pour étayer l'allégation fréquente des entités selon laquelle les frais d'utilisation n'auraient pratiquement aucun effet sur la compétitivité parce qu'ils représentent un faible pourcentage des coûts des produits inspectés. Les évaluations d'impact renfermaient peu de renseignements pouvant aider le lecteur à comprendre les effets prévus de la tarification.
11.37 Bien que, pris individuellement, chacun des droits d'utilisation puisse sembler négligeable, ils peuvent, en bloc, représenter une partie importante du bénéfice net de certains secteurs. La politique gouvernementale révisée indique que les ministères et les organismes doivent « évaluer avec les clients l'impact cumulatif des frais imposés par toutes les entités fédérales, et évaluer les frais proposés dans ce contexte ». Agriculture et Agroalimentaire Canada a analysé l'impact cumulatif des frais d'utilisation dans son portefeuille ( voir la pièce 11.3 ).
11.39 Quand on évalue des solutions de rechange, il faut notamment déterminer laquelle répond le mieux aux objectifs de l'entité et du programme et aux besoins de tous les intervenants. Il faut de bons systèmes d'établissement des coûts pour évaluer convenablement les solutions de rechange.
11.40 Nous avons constaté que les entités visées par notre vérification avaient adopté un certain nombre de façons nouvelles et créatives pour dispenser les services obligatoires ou qu'elles considéraient de le faire. À une plus grande échelle, la création de l'Agence canadienne d'inspection des aliments était en soi un vaste projet de réduction des coûts qui visait à abaisser les dépenses gouvernementales de 44 millions de dollars sans augmenter les recettes tirées de la tarification. Cependant, nous n'avons trouvé que peu d'indications montrant que ces entités, avant d'imposer des frais d'utilisation, envisageaient, avec l'attention requise, des solutions de rechange comme l'évitement des coûts.
11.42 À défaut de consultations appropriées, il se peut que l'opposition aux frais d'utilisation fasse avorter un projet de tarification et occasionne un manque à gagner pour l'État. L'entité risque également d'imposer un montant inapproprié ou de tarifer la mauvaise partie. Il se peut aussi qu'elle soit privée des précieux conseils des clients sur la façon d'améliorer le service.
11.43 Il arrive souvent que les clients s'opposent vivement à des droits s'ils croient qu'ils leur sont imposés unilatéralement. Ils les acceptent mieux lorsque les droits correspondent à un niveau convenu de services qu'ils considèrent comme un avantage privé pour eux.
11.44 Nous avons constaté que le cadre de consultation s'est amélioré au cours des cinq dernières années. Agriculture et Agroalimentaire Canada et les autres entités ont déployé des efforts pour bien structurer leurs consultations. Les producteurs et les secteurs, gros ou petits, sont mieux représentés depuis quelques années, bien que les petits producteurs trouvent coûteux de délaisser leurs activités pour participer à des consultations.
11.45 Les clients qui paient les frais d'utilisation, c'est-à-dire les bénéficiaires privés du service, ont été représentés aux consultations par leurs associations nationales. Toutefois, hormis les fonctionnaires qui protègent l'intérêt de la population, on note une faible représentation de la part de bénéficiaires qui ne paient pas de droits d'utilisation. Lors des consultations tenues au cours d'un récent examen, la Commission canadienne des grains a pu faire participer certains des grands bénéficiaires (des producteurs) en plus de ceux qui paient les frais (les entreprises de manutention des grains). Pour sa part, l'Agence canadienne d'inspection des aliments a cherché à faire participer des groupes de consommateurs à des consultations sur des aspects liés à l'alimentation, mais sans grand succès. Lorsque la représentation du bien public est relativement faible, on peut penser que l'aboutissement des consultations favorise le secteur.
11.46 Néanmoins, nous avons constaté que les consultations étaient généralement ouvertes et que les groupes consultés recevaient la rétroaction dans des délais raisonnables. Les observations des intervenants ont incité des entités gouvernementales à modifier leurs barèmes tarifaires ou leurs frais d'utilisation et à modifier la façon dont ils dispensent leurs services.
11.47 Toutefois, en même temps, un certain nombre d'intervenants qui ont pris part aux consultations menées par l'Agence canadienne d'inspection des aliments nous ont dit qu'à leur avis, l'Agence s'était servie des réunions non pas tellement pour les consulter que pour annoncer ses hausses prévues de tarifs.
11.48 Malgré l'amélioration de leurs processus de consultation, les trois entités pourraient en rehausser l'efficacité en en faisant un moyen continu d'échanger de l'information sur le rendement des programmes et sur les objectifs à venir. La clientèle serait plus satisfaite si elle était convenablement consultée et si on lui faisait rapport sur les résultats en regard des normes de service.
11.50 Les entités visées par notre vérification ont cherché, habituellement pendant les consultations, à fixer leurs barèmes de tarifs de manière à répondre aux besoins des utilisateurs. À l'Agence canadienne d'inspection des aliments, par exemple, on a abaissé les tarifs imposés aux petites entreprises et calculé les droits d'utilisation en fonction de la durée de prestation du service.
11.51 Bien que les entités aient répondu aux besoins de leur clientèle, elles n'ont pas convenablement tenu compte des coûts que cela suppose. L'Agence canadienne d'inspection des aliments applique à l'heure actuelle plus de 1 600 tarifs. En plus de ce que lui coûte la prestation des services, il faut compter les coûts supplémentaires inhérents à l'application de la réglementation et à l'administration des factures et de la perception des droits, ainsi que les coûts cachés qu'occasionnent au personnel et aux clients de l'Agence le suivi des tarifs et la préparation des formulaires appropriés. L'Agence n'a pas estimé ces coûts, mais elle doit en tenir compte quand vient le temps de choisir un barème de tarifs plutôt qu'un autre.
11.52 Les entités ont pu contenir les coûts dans le domaine de la perception des frais d'utilisation. Certaines ont conçu des programmes pour y arriver, alors que d'autres ont simplement amélioré leurs mécanismes de perception.
11.54 Les tarifs sont normalement établis à l'issue du processus de réglementation, ce qui englobe leur publication dans la Gazette du Canada . Le cadre réglementaire qui régit les droits d'utilisation comprend : la Loi constitutionnelle qui prévoit que toute loi relative à un impôt ou à des frais doit émaner de la Chambre des communes; diverses autres lois qui confèrent le pouvoir d'établir et de modifier des tarifs se rapportant à une activité déterminée; l'article 19 de la Loi sur la gestion des finances publiques qui permet au gouverneur en conseil d'établir des tarifs ou d'autoriser les ministres à fixer des tarifs par décret. Ce processus de réglementation comporte diverses étapes qui, tout en protégeant la population contre l'application aveugle et arbitraire des frais d'utilisation, peuvent souvent être longues et lourdes.
11.55 Il est possible de simplifier le processus, mais il faudrait en assurer une meilleure diffusion. Il est possible de simplifier quelque peu le processus. Ainsi, la Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments autorise le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire à établir des frais d'utilisation après avoir consulté les intervenants et avoir publié les tarifs proposés dans la Gazette du Canada . L'Agence a eu recours à cette disposition dans une certaine mesure pour apporter des modifications techniques, mais elle n'y a pas fait appel à ce jour pour changer des tarifs puisque la plupart d'entre eux se rattachent à d'autres lois. L'Agence espère que les modifications récemment apportées aux lois qu'elle applique permettront de régler ce problème.
11.56 Il faudra que toute simplification soit pondérée afin que les parlementaires et les intervenants de l'extérieur aient suffisamment l'occasion d'examiner attentivement les frais d'utilisation imposés grâce à des analyses d'impact et à de meilleurs rapports.
11.57 Les retards dans l'application de nouveaux tarifs peuvent avoir des effets monétaires importants sur l'entité tarificatrice et sur sa clientèle, car ils risquent d'entraîner, dans l'intervalle, un sous-paiement ou un paiement en trop des frais d'utilisation, selon que les changements proposés consistent à majorer ou à réduire les droits.
11.58 Les retards peuvent aller à l'encontre des intérêts des utilisateurs-payeurs. En 1997, par exemple, la Commission canadienne des grains a réduit ses frais de service à la réception des grains. De la décision de réduire jusqu'à l'implantation des nouveaux tarifs, il a fallu 14 mois, soit quatre mois de plus que la Commission n'avait prévu. Lorsqu'on réduit des tarifs avec l'accord de tous les intervenants, tous gagnent à ce que le processus d'application soit simplifié.
11.59 Les barèmes : une entrave à l'adaptation des tarifs à l'évolution des coûts. Lorsque le retard persiste dans l'application d'un changement de tarif, il se peut que les recettes n'épongent pas les dépenses comme prévu, ce qui risque d'accroître le risque financier pour l'entité. Le danger est plus important pour la Commission canadienne des grains que pour un grand nombre d'autres entités gouvernementales qui imposent des frais d'utilisation, car elle est presque entièrement tributaire des droits d'utilisation pour son financement. En outre, la Commission a peu d'emprise sur le délai nécessaire à la modification des tarifs puisque ce délai est dicté par le processus de réglementation. Il faudrait simplifier ce processus ou trouver une façon plus dynamique de rajuster les tarifs en fonction de l'évolution des coûts.
11.61 L'objectif d'une stratégie sur les frais d'utilisation est de déterminer les activités pour lesquelles l'organisme peut imposer des droits d'utilisation et les domaines dans lesquels les objectifs stratégiques supérieurs auraient préséance.
11.62 Des entités que nous avons examinées, seule la Commission canadienne des grains a communiqué une stratégie sur les frais d'utilisation aux parlementaires et aux intervenants dans le cadre de son examen des programmes de 1998-1999 ( voir l'étude de cas n o 2 , « Intégration des frais d'utilisation dans la planification stratégique d'une entité »).
11.63 En plus de se doter d'une stratégie sur les frais d'utilisation, une entité se doit d'intégrer ceux-ci dans la prise de décisions importantes au niveau de ses programmes et de son organisation, d'une part, et d'en faire une partie intégrante de sa culture de gestion, d'autre part. Les frais d'utilisation sont un outil de gestion, c'est-à-dire l'un des nombreux outils utilisés pour atteindre les objectifs de l'entité. Nous avons constaté lors de notre examen que les entités, outre les montants qui figurent comme recettes prévues, présentent peu de données sur les frais d'utilisation dans leurs plans d'activités.
11.65 Les entités ont tenu compte des frais d'utilisation dans la planification de leurs interventions lorsque se présentaient des circonstances particulières, mais elles se doivent de le faire régulièrement. L'Agence canadienne d'inspection des aliments, par exemple, n'a pas mis à jour son plan de tarification de manière régulière, bien qu'elle ait eu recours à un plan intégré au moment où elle a introduit le projet de recouvrement des coûts en 1994.
11.66 Les enjeux horizontaux comme les frais d'utilisation doivent être traités de façon analogue partout dans l'entité. Nous avons observé qu'au cours des deux dernières années, Agriculture et Agroalimentaire Canada a consacré beaucoup d'efforts pour établir un cadre de rendement qui décrit la façon dont le Ministère compte atteindre ses objectifs. Le cadre traite de plusieurs questions à facettes multiples telles que l'intégration des aspects environnementaux dans le processus décisionnel, mais il ne fait pas état des frais d'utilisation ni de la prestation efficiente des programmes. On pourrait recourir au cadre ou à un autre outil pour que les objectifs du Ministère concernant les frais d'utilisation soient atteints avec rigueur.
11.67 La planification des frais d'utilisation au niveau des programmes porte habituellement sur des projets précis de tarification. Si l'on ne tient pas compte de ces frais dans la planification annuelle des programmes, on se prive de possibilités d'instaurer de nouveaux tarifs ou de réduire les tarifs existants.
11.69 Les principes directeurs sont également utiles aux groupes d'utilisateurs qui peuvent s'en servir comme « règles du jeu ». Ces principes fournissent d'importants renseignements aux intervenants et leur donnent un cadre pour juger si les frais d'utilisation, en vigueur ou proposés, sont justes et appropriés. En définissant clairement ces principes et en les rendant publics, on permet aux groupes d'utilisateurs d'accepter plus facilement la tarification et on fait échec aux tentatives de certains groupes de les éviter.
11.70 Les « principes généraux de partage des coûts » que suit l'Agence canadienne d'inspection des aliments ont été établis en février 1994, à une époque où les services d'inspection étaient encore dispensés par la Direction générale de la production et de l'inspection des aliments d'Agriculture et Agroalimentaire Canada. Certains de ces grands principes, qui ressemblent à ceux de la récente politique gouvernementale sur les frais d'utilisation, prescrivaient ce qui suit :
11.72 Ensemble, ces principes et ces objectifs étaient une mesure valable qui a facilité et accéléré l'acceptation des nouveaux tarifs et des majorations de droits entre 1994 et 1998. Toutefois, les principes n'ont pas été mis à jour depuis la création de l'Agence canadienne d'inspection des aliments. Les groupes émanant de chacun des trois ministères fondateurs ont apporté avec eux à l'Agence leurs propres pratiques et leur expérience; il est important que l'organisme adopte les principes qu'il juge les meilleurs dans la gestion de ses frais d'utilisation et de ses services.
11.73 Nous avons constaté qu'Agriculture et Agroalimentaire Canada manquait de principes directeurs ( voir l'étude de cas n o 3 , « Des programmes analogues mais des frais d'utilisation différents »). La Commission canadienne des grains possède, depuis 1994, des principes directeurs pour ses frais d'utilisation.
11.75 Nous nous attendions à ce que chacune des entités ayant fait l'objet de notre vérification ait établi des critères sur lesquels se fonder pour évaluer l'avantage privé et les ait clairement communiqués aux intervenants. L'établissement de la proportion relative de bien public par rapport à l'avantage privé est surtout une question de jugement et il est important que les gens acquittant les frais comprennent et acceptent la façon dont ceux-ci sont calculés.
11.76 Comme nous l'avons signalé, l'Agence canadienne d'inspection des aliments a été empirique dans sa façon de déterminer la proportion de l'avantage privé dans les services qu'elle dispense. À quelques exceptions près, elle a établi des objectifs de recouvrement des coûts qui varient d'un minimum de 10 p. 100 pour certaines activités à la presque totalité des coûts pour les services qui, juge-t-elle, constituent un avantage entièrement privé.
11.77 Comme nous le notions au chapitre 9 du Rapport de 1996, intitulé « Agriculture et Agroalimentaire Canada - La protection des végétaux et la santé des animaux : inspection et réglementation », le Ministère (maintenant l'Agence) s'était engagé à définir les critères qu'il utiliserait pour évaluer l'avantage privé lié à chaque domaine fonctionnel de service; l'Agence n'a pas encore donné suite à cet engagement. En outre, Agriculture et Agroalimentaire Canada et la Commission canadienne des grains n'ont pas encore déterminé ni expliqué comment ils précisent les avantages publics et privés d'un service et leur attribuent une valeur.
11.79 Nous avons relevé des éléments probants montrant que certains frais d'utilisation sont conçus de telle façon qu'ils vont à l'encontre du comportement souhaité. Les transformateurs de poisson, par exemple, ont besoin d'un certificat pour pouvoir exporter leurs produits. Si l'inspecteur décèle un problème à l'égard d'un produit, de son emballage ou de son étiquetage, et qu'aucun certificat d'exportation n'est délivré, aucuns frais ne sont exigés. Pour recevoir le certificat, le transformateur doit corriger le problème et solliciter une autre inspection. Il est possible que les inspecteurs aient à inspecter le même produit trois fois ou plus, mais des frais ne sont imposés que lorsqu'il y a délivrance de certificat. Si le produit continue d'être non conforme à l'inspection et qu'aucun certificat n'est délivré, le transformateur n'a rien à payer pour toutes les inspections.
11.80 En résumé, l'Agence canadienne d'inspection des aliments peut mettre grandement à profit les tarifs qu'elle impose pour faciliter l'atteinte de l'objectif de son programme qui est de favoriser la conformité par le secteur, et à mieux tenir compte des coûts réels de ses services.
11.82 Parmi les outils de mesure possible de l'efficience, citons les suivants :
11.84 Seul Agriculture et Agroalimentaire Canada, par l'entremise de sa Direction générale de l'examen des programmes, a la capacité nécessaire pour mener ce genre d'examen, mais il n'y a pas fait appel pour examiner le rendement des frais d'utilisation qu'il impose. L'Agence canadienne d'inspection des aliments a récemment créé une Direction de la vérification et de l'examen et aura la capacité nécessaire pour mener de tels examens à l'avenir.
11.85 A-t-on obtenu les avantages escomptés? Il faut également examiner les programmes tarificateurs en vue de déterminer si les frais d'utilisation permettent d'obtenir les avantages escomptés. En communiquant cette information aux intervenants et aux parlementaires, surtout si des avantages non monétaires sont recensés, on donnerait l'assurance que la tarification est davantage qu'une simple source de recettes.
11.87 L'Agence canadienne d'inspection des aliments a instauré un mécanisme d'appel qu'elle a rendu public. Toutefois, la plupart des clients de l'Agence que nous avons interrogés ont déclaré qu'ils ignoraient l'existence d'un tel processus.
11.88 La Commission canadienne des grains et Agriculture et Agroalimentaire Canada n'ont pas mis sur pied de processus officiel pour traiter les plaintes concernant leurs frais d'utilisation. Cependant, Commission met à la disposition de plaignants éventuels une ligne téléphonique sans frais ainsi qu'un processus d'appel pour les différends qui ont trait au classement. La Commission et l'Administration du rétablissement agricole des Prairies recourent aux liens informels et aux réunions régulières avec les intervenants pour remédier à leurs problèmes.
11.89 Un processus bien conçu et bien rodé d'appel et de règlement des différends montrera à la clientèle que les frais d'utilisation sont appliqués avec équité. Dans le cas où la clientèle estime que les ministères ou les organismes n'ont pas tenu équitablement compte de son avis dans le processus d'établissement de la tarification, la politique gouvernementale désigne explicitement à son intention le président du Conseil du Trésor comme « point de contact ».
11.91 Outre l'examen du rendement, il y a un autre moyen qui permet de tirer des leçons de l'expérience : le dialogue avec les intervenants. Les consultations sur des frais d'utilisation particuliers doivent devenir un véhicule régulier et continu de l'échange d'information sur le rendement des programmes et sur les objectifs à venir. La Direction générale de la production et de l'inspection des aliments et, par la suite, l'Agence canadienne d'inspection des aliments ont tenu des réunions annuelles (jusqu'à cette année) avec les intervenants en vue de discuter des changements à apporter à la tarification et aux programmes. Bien que ces réunions soient un pas dans la bonne direction, nous croyons qu'on aurait pu en retirer un plus grand profit. Ces rencontres sont un carrefour où les intervenants peuvent proposer des façons d'améliorer les programmes. Elles donnent également à l'entité l'occasion de prouver aux intervenants qu'ils en ont eu pour leur argent et de discuter des objectifs à venir de l'entité, plus particulièrement en matière de tarification.
11.93 Le Secrétariat du Conseil du Trésor demande aux ministères et aux organismes de présenter un résumé annuel des recettes, prévues et réelles, tirées des frais d'utilisation externe, ainsi qu'une liste de leurs projets concernant les frais d'utilisation. Nous avons vérifié dans le site Web du Secrétariat quels renseignements sont fournis sur les frais d'utilisation au sujet des entités ayant fait l'objet de notre vérification. Nous avons constaté que l'information présentée prête à confusion et qu'elle n'est pas très instructive ( voir la pièce 11.4 ).
11.94 Dans le rapport du Groupe de travail indépendant chargé de la modernisation de la fonction de contrôleur, que le Secrétariat du Conseil du Trésor a publié en 1997, les auteurs font ressortir la nécessité de regrouper l'information financière et non financière (à la fois historique et prospective) et d'établir les liens entre ces deux types de données si l'on veut mieux comprendre le rendement passé et, plus encore, faciliter la planification.
11.95 Nous nous attendions à ce que les entités fassent régulièrement rapport au Parlement et aux intervenants sur les résultats financiers et sur le rendement des frais d'utilisation en regard des objectifs établis. Comme le demandait le Secrétariat du Conseil du Trésor, les entités ont fourni quelques renseignements financiers et une liste de leurs frais d'utilisation. En outre, la Commission canadienne des grains et l'Agence canadienne d'inspection des aliments ont présenté de l'information financière sommaire dans leurs rapports annuels. Toutefois, aucun des deux organismes n'a suffisamment renseigné les parlementaires et les intervenants pour qu'ils puissent juger si les frais d'utilisation étaient convenablement gérés et les services, dispensés avec efficience.
11.96 Les entités doivent faire rapport sur les résultats obtenus par rapport aux objectifs définis l'année précédente et fournir de l'information qui permettra de répondre aux questions suivantes.
11.98 Depuis l'annonce de ce moratoire, on a réclamé que sa portée soit élargie et sa durée, prolongée. Les agriculteurs ont subi de fortes baisses de revenu à cause de la faiblesse des prix des produits et les gouvernements fédéral et provinciaux ont mis sur pied des programmes de soutien du revenu en cas de catastrophe. On a également réclamé un moratoire sur les frais d'utilisation à l'échelle de toute l'administration fédérale.
11.99 Au cours de notre examen, les représentants des trois entités ont formulé des points de vue différents au sujet des entités auxquelles le moratoire s'applique et de sa durée.
11.101 Depuis l'Examen des programmes de 1995, Agriculture et Agroalimentaire Canada et l'Agence canadienne d'inspection des aliments ont acquis de l'expérience en tarification et ont élargi le champ de leurs connaissances en ce domaine. Ils ont investi dans l'amélioration des consultations et dans la communication avec leur clientèle. Il y a un risque de voir cette capacité s'atténuer si le moratoire persiste.
11.102 Entre-temps, on continue d'adapter les programmes à l'évolution des besoins de leurs utilisateurs. Un premier exemple majeur est celui du remaniement des programmes à la Commission canadienne des grains; un second exemple vient de l'adoption continue, par le programme de salubrité des viandes de l'Agence canadienne d'inspection des aliments, du Programme d'amélioration de la salubrité des aliments (qui applique les principes découlant de l'analyse des risques et de la maîtrise des points critiques).
11.103 Pendant le moratoire, les tarifs ne peuvent être modifiés en fonction de ces changements de programme. Il se peut alors que certains clients paient davantage que leur juste part pour certains services. L'écart entre les coûts d'un programme et les recettes provenant des frais d'utilisation peut également accroître le risque financier que courent les entités, et ce risque est particulièrement élevé pour celles qui sont grandement tributaires des recettes tirées de la tarification.
11.104 Le moratoire a également accentué l'incertitude parmi la clientèle et les intervenants quant à l'état des plans déjà annoncés. Aucune déclaration publique claire n'est venue dissiper cette incertitude, ce qui aurait permis aux intervenants de planifier en conséquence. Comme l'a affirmé un intervenant, personne ne sait ce que l'avenir réserve à ceux qui paient des frais d'utilisation. Pourtant, ajoutait-il, le secteur a besoin de temps pour planifier.
11.106 Les gestionnaires des programmes pourraient aussi recueillir de l'information sur le rendement des frais d'utilisation et sur l'incidence du moratoire et, pour leur part, les fonctionnaires pourraient élaborer des options de politique sur les frais d'utilisation dans l'avenir. Si le gouvernement n'a pas l'intention de continuer à mettre en vigueur de nouveaux tarifs ou de majorer les tarifs en vigueur, il lui reste quand même la possibilité de rajuster les tarifs de façon à éliminer le manque d'uniformité et faire en sorte que la tarification tienne compte des changements apportés aux services.
11.108 Chacune des trois entités a réalisé des progrès dans la conception et la gestion de la tarification en fonction des objectifs gouvernementaux concernant les frais d'utilisation. La structure des consultations s'est beaucoup améliorée au cours des cinq dernières années et, dans certains domaines, on a adopté de bonnes pratiques. Mais il y a encore lieu d'améliorer la gestion des frais d'utilisation dans un certain nombre de domaines, notamment l'établissement du coût des services, l'évaluation de l'incidence des droits, l'établissement de mécanismes officiels d'appel, et l'intégration des frais d'utilisation dans la planification stratégique.
11.109 Il est possible de renforcer les liens redditionnels entre ceux qui dispensent les services et ceux qui les utilisent et en paient le coût. Les entités peuvent améliorer leurs services et rajuster leurs tarifs en fonction des leçons qu'elles tirent de l'application des frais d'utilisation. Pour y arriver, il conviendrait d'établir de meilleurs liens entre les pratiques d'établissement des coûts, d'assurer l'efficience dans la prestation des programmes et d'améliorer les rapports destinés aux utilisateurs sur les résultats obtenus. Les trois entités n'ont pas suivi de près leurs frais d'utilisation ni fait rapport à leur sujet de façon claire et valable.
11.110 Même si, depuis quelques années, elles accomplissent des progrès, les entités sont en perte de vitesse et ne mettent pas à jour leurs frais d'utilisation à mesure que leurs programmes évoluent. En conséquence, il se pourrait que certains groupes d'utilisateurs paient soit plus, soit moins que leur juste part. Il y a également le risque de voir s'atténuer la capacité de gérer les frais d'utilisation acquise au cours des quelques dernières années.
11.111 Un grand nombre de fonctionnaires voient dans le moratoire l'indice d'une réticence générale du gouvernement de continuer à appliquer des frais d'utilisation. En tant que mesure provisoire, le moratoire peut donner aux trois entités le temps de réévaluer leur situation actuelle, d'élaborer des principes directeurs et de planifier des améliorations aux frais d'utilisation qu'elles imposent.
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R ecommandations |
Agriculture et
Agroalimentaire Canada |
Agence
canadienne d'inspection des aliments
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Commission
canadienne des grains |
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1.
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Les entités devraient prendre des mesures pour
améliorer leur capacité d'établissement des coûts et
ainsi être mieux en mesure de gérer leurs frais
d'utilisation et d'inspirer confiance à la population
dans l'administration de ces frais (
11.29-11.30
).
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p
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p
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p
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2.
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Les entités devraient adopter des normes valables
de service (y compris la mesure du degré de
satisfaction de la clientèle), en suivre l'application et
préparer régulièrement des rapports à leur sujet
(
11.31-11.32
).
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p/m
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p
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p
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3.
|
Les entités devraient mieux informer la population
sur l'incidence probable des tarifs proposés,
notamment les frais d'administration et autres coûts
ainsi que les avantages monétaires et non
monétaires (
11.33-11.36
).
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p
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p
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p
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4.
|
Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait
adapter l'approche analytique, utilisée pour l'étude
sur l'impact cumulatif, parmi les outils dont il se sert
pour évaluer l'incidence des tarifs proposés (
11.37
et
pièce 11.3
).
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p
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s.o.
|
s.o.
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|
5.
|
Les entités devraient décider si d'autres études sur
l'impact cumulatif des frais d'utilisation sont justifiées
et planifier en conséquence (
pièce 11.3
).
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p
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p
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p
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6.
|
Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait mieux
documenter l'approche utilisée pour l'étude sur
l'impact cumulatif et les leçons qu'il en a tirées et en
faire part aux autres parties intéressées (
pièce 11.3
).
|
p
|
s.o.
|
s.o.
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|
7.
|
Il faudrait élargir le processus de consultation sur les
frais d'utilisation, nouveaux ou modifiés, de façon à
englober tous les bénéficiaires importants des
services connexes, peu importe qui est facturé pour
les services (
11.41-11.48
).
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p/m
|
p
|
p/m
|
|
8.
|
Les entités devraient, avec l'aide des organismes
centraux, trouver des façons de mieux adapter les
barèmes tarifaires à l'évolution du contexte des
activités et des coûts, et améliorer ainsi les outils
permettant à la population et aux parlementaires
d'en faire un examen critique (
11.53-11.59
).
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p
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p
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p
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|
9.
|
Il faudrait élaborer des principes directeurs qui seront
conformes à la politique gouvernementale et qui
permettront à une personne de cerner les situations
dans lesquelles des frais d'utilisation s'appliquent, de
saisir comment les avantages publics et privés ont
été départagés, de comprendre le mode de calcul du
montant des frais et de constater que les principes
ont été appliqués avec uniformité et équité à l'échelle
de l'entité (
11.60-11.73
).
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p
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p/m
|
p/m
|
|
10.
|
Les entités devraient dûment tenir compte des
aspects importants des frais d'utilisation dans leur
processus permanent de planification stratégique
ainsi que dans leur plan stratégique (
11.60-11.63
).
|
p
|
p
|
s.o.
|
|
11.
|
Les entités devraient examiner chacun de leurs
programmes, que ceux-ci prévoient ou non des frais
d'utilisation, afin de cerner le manque d'uniformité
dans la tarification, les possibilités de tirer des
avantages qui débordent la simple production de
recettes, la possibilité de simplifier le barème
tarifaire, et les tarifs qui cadrent mal avec les
objectifs des programmes ou la stratégie et les
principes de l'entité sur les frais d'utilisation; le
moment choisi pour tenir cet examen peut varier
selon la nature et l'importance du domaine en cause.
Cet examen devrait permettre de déterminer quels
changements s'imposent dans les frais d'utilisation et
comment ces changements seront apportés
(
11.81-11.85
).
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p
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p
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p
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12.
|
Les entités devraient se doter de meilleurs moyens
pour montrer systématiquement aux utilisateurs
qu'elles contrôlent leurs coûts et que leurs
opérations sont efficientes (
11.81-11.82
).
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p
|
p
|
p
|
|
13.
|
Les entités (de concert avec les intervenants)
devraient examiner régulièrement et évaluer leur
gestion des projets en cours sur des frais d'utilisation
afin de s'assurer que les services offerts continuent
de répondre aux besoins des bénéficiaires et qu'ils
sont dispensés de façon économique et efficiente
(
11.83-11.84
).
|
p
|
p
|
p/m
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|
14.
|
Les entités devraient évaluer la mesure dans laquelle
les frais d'utilisation ont permis de réaliser des
recettes et d'obtenir d'autres avantages, et faire
l'inventaire des frais d'utilisation qui donnent des
résultats constructifs et mesurables pour les
contribuables, et faire rapport à ce sujet (
11.85
).
|
p
|
p
|
p
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15.
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Il faudrait officialiser les mécanismes d'appel et de
règlement des différends et en assurer une large
diffusion (
11.86-11.89
).
|
p
|
p
|
p
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|
16.
|
Dans les cas où les frais d'utilisation sont importants,
les entités devraient apporter d'énormes
améliorations à la qualité de l'information sur les frais
qu'elles rendent publique, afin que les
parlementaires et la population comprennent la
stratégie, les principes, les plans et le rendement de
l'entité en matière de tarification (
11.92-11.96
).
|
p
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p
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p/m
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17.
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Il faudrait préciser la portée et la durée du présent
moratoire sur les frais d'utilisation (
11.97-11.104
).
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p
|
p
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p
|
p Pertinent
p/m Pertinent, mais dans un moindre degré : des mesures ont déjà été prises, ou la recommandation ne s'applique qu'à certains domaines ou programmes
s.o. Sans objet
Réponse d'Agriculture et Agroalimentaire Canada : Le Ministère est heureux que le Bureau du vérificateur général souligne les succès qu'il a connus et l'innovation dont il a fait preuve au fil des ans dans l'administration de ce dossier complexe et souvent délicat. Nous sommes toujours prêts à apporter des améliorations et nous reconnaissons la contribution précieuse du vérificateur général à cette fin.
Agriculture et Agroalimentaire Canada prépare actuellement un cadre de gestion adapté aux exigences du portefeuille, qui permettra de mieux définir les premiers principes directeurs de l'imposition de droits d'utilisation lorsque le moratoire en vigueur sera levé. Ces principes seront conformes à l'esprit de la politique du Conseil du Trésor et aux besoins de nos clients. Le Ministère reconnaît l'importance d'améliorer les mécanismes d'établissement des coûts, d'évaluer l'incidence de l'imposition de frais individuels et d'établir des procédures d'appel dans le système de gestion des frais d'utilisation. Nous cherchons des façons d'améliorer notre rendement dans ces domaines lorsque nous entreprenons des examens de programmes et modifions nos barèmes de droits. Le Ministère cherche également à améliorer les exigences et la gestion du processus de réglementation et demandera au Secrétariat du Conseil du Trésor de le conseiller à ce sujet.
Le juste équilibre entre la saine gestion et l'acceptation des frais d'utilisation par les utilisateurs a toujours été difficile à trouver. Nous sommes fiers des efforts que nous avons déployés pour réaliser cet équilibre délicat en collaborant étroitement avec nos clients, en communiquant constamment avec eux et en tenant compte des autres facteurs qui influent sur notre milieu de travail. De ces facteurs, les plus importants sont les directives du Parlement et la nécessité de soupeser les incidences sur le secteur.
Réponse de la Commission canadienne des grains : La Commission canadienne des grains est reconnaissante au Bureau du vérificateur général d'avoir souligné ses réalisations. Nous constatons que le chapitre renferme des suggestions utiles visant à améliorer ses activités, et nous avons l'intention d'y donner suite. Indépendamment de ce qui précède, il importe de noter ce qui suit.
Réponses de l'Agence canadienne d'inspection des aliments : L'Agence canadienne d'inspection des aliments participe de longue date à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques et pratiques de recouvrement des coûts du gouvernement. L'expérience montre que les droits d'utilisation comportent de nombreux avantages qui vont au-delà de la production de recettes. L'Agence souscrit aux observations et aux recommandations formulées dans le rapport de vérification du Bureau du vérificateur général. Elles l'aideront à maintenir un système juste et équitable de droits d'utilisation pour les services d'inspection qui procurent d'importants avantages économiques aux secteurs canadiens de l'agroalimentaire et du poisson.
L'Agence explore diverses options de recouvrement des coûts pour l'an 2000. Si l'actuel moratoire sur le recouvrement des coûts est levé, elle suivra les recommandations du vérificateur général de façon à corriger les lacunes de l'actuelle politique. La production de recettes supplémentaires pourrait bien ne revêtir qu'une importance secondaire en regard d'objectifs tels que l'application équitable et uniforme des droits de service à tous les secteurs de production. Si le moratoire est maintenu, l'Agence s'attachera à simplifier si possible ses barèmes de droits, à faire rapport sur le rendement du régime, et à remanier légèrement les droits pour tenir compte de l'évolution de sa structure de coûts, sous l'influence par exemple du retour à la négociation collective.
La consultation des clients demeurera l'une des plus importantes activités de l'Agence au chapitre du recouvrement des coûts, car elle nous renseigne sur le climat économique et fait ressortir la nécessité de maintenir un équilibre entre les objectifs de la politique et les objectifs plus vastes mis de l'avant par l'ensemble de l'administration fédérale. On reconnaît un programme efficace et bien conçu de recouvrement des coûts à sa capacité de produire des recettes propres à appuyer les objectifs des programmes, contribuant de la sorte au bien-être général des secteurs canadiens de l'agroalimentaire et du poisson.
Le Bureau du vérificateur général s'est déjà penché sur les frais d'utilisation dans le cadre de vérifications passées du portefeuille de l'Agriculture. Dans le chapitre 9 de notre rapport de 1996 , « La protection des végétaux et la santé des animaux », nous avons constaté que les montants recouvrés étaient de beaucoup inférieurs aux coûts globaux de la prestation des services. On notait également une insuffisance de critères pour départager l'avantage privé du bien public. Dans le chapitre 13 de notre rapport de 1994, « Gestion par le gouvernement fédéral du système d'assurance de la salubrité des aliments », nous avions observé que les coûts de l'inspection des aliments n'étaient pas recouvrés conformément à la politique gouvernementale qui était alors en vigueur et qu'il y avait un manque d'uniformité dans les pratiques de recouvrement des coûts, entre les ministères concernés et même au sein de leurs services.
En nous fondant sur les sources d'information que constituent notamment la politique gouvernementale et l'Organisation de coopération et de développement économiques, nous avons examiné dans quelle mesure les diverses entités ont appliqué et géré les frais d'utilisation.
En plus des entrevues auxquelles a participé le personnel des trois entités, nous avons étudié et analysé des dossiers, des données et de la documentation émanant de ces entités. Nous avons interrogé un certain nombre de groupes sectoriels ainsi que des producteurs particuliers touchés par les frais d'utilisation. Nous avons également observé les services pour lesquels les inspecteurs imposent des frais à divers endroits, notamment l'inspection des abattoirs, des établissements de transformation des viandes et des silos-élévateurs de Vancouver et de Thunder Bay, ainsi que la certification des importations et des exportations.
L'information quantitative figurant dans ce chapitre, qui a été tirée de sources gouvernementales et non gouvernementales ou de bases de données ministérielles, a fait l'objet d'un contrôle de vraisemblance. Elle n'a cependant pas été soumise à une vérification.
Linda Anglin
Robert Anderson
Tina Guthrie
Martha Lywak
David Maxwell
Eimer Quinn
John Rossetti
Christian Weber
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Neil Maxwell.