17.11 Le programme est une entente de collaboration. Le gouvernement fédéral est l'un des nombreux partenaires dans le cadre de ce programme. Parmi ceux-ci, mentionnons les gouvernements provinciaux et les administrations municipales et, dans certains cas, le secteur privé. Aux fins du programme, le gouvernement fédéral a conclu une entente distincte avec chaque province et chaque territoire. Aux termes de ces ententes, il assume jusqu'à un tiers des coûts admissibles des projets approuvés, le reste étant pris en charge par les administrations provinciales et municipales ainsi que par d'autres partenaires. Dans la plupart des cas, les municipalités ont établi leurs priorités en matière de financement du programme d'infrastructure d'après les besoins locaux, et elles ont fait examiner leurs projets par le gouvernement provincial. Les provinces ont ensuite communiqué au gouvernement fédéral les projets retenus pour que ce dernier les examine et les approuve.
17.12 Bien qu'elles se ressemblent sur le plan du contenu, les ententes fédérales- provinciales varient quelque peu selon la province ou le territoire. De façon générale, chaque entente énonce le but du programme, les critères de sélection des projets ainsi que les responsabilités financières et opérationnelles des parties en cause. La sélection, l'analyse et la proposition de projets à financer sont la responsabilité des provinces. Le gouvernement fédéral a le droit d'approuver ou de rejeter les projets qui lui sont soumis.
17.13 Conformément aux ententes, un comité de gestion fédéral-provincial a été établi dans chaque province et chargé d'assumer les responsabilités des gouvernements fédéral et provinciaux. Les comités de gestion ont établi des lignes directrices pour la mise en oeuvre du programme dans leur province.
17.14 Bien que le développement et l'entretien de l'infrastructure locale relèvent essentiellement de la compétence des provinces et des municipalités, au fil des ans le gouvernement fédéral a fréquemment apporté son aide financière sous forme de prêts, de transferts inconditionnels de fonds (subventions) ou de paiements conditionnels (contributions).
17.15 Le programme Travaux d'infrastructure Canada est un programme de contributions. Cela signifie que le gouvernement fédéral effectue des versements si les conditions relatives au rendement et les exigences du programme sont respectées, comme le précisent les ententes. Ces exigences ont des conséquences importantes pour le régime de responsabilisation qui se rattache au programme - soit l'obligation mutuelle de rendre compte des partenaires des ententes et l'obligation de rendre compte au Parlement des dépenses effectuées et des résultats obtenus.
17.16 Au départ, le gouvernement fédéral avait accepté de verser jusqu'à deux milliards de dollars. Les administrations provinciales et municipales ainsi que d'autres partenaires devaient assumer un financement de contrepartie de quatre milliards de dollars. En janvier 1997, le gouvernement a annoncé la prolongation du programme (qui constitue la Phase II), allouant à celui-ci la somme supplémentaire de 425 millions de dollars pour financer de nouveaux projets d'infrastructure, somme à laquelle devaient s'ajouter 850 millions de dollars en provenance des provinces et des autres partenaires. Au cours des deux phases, on s'attend à ce que tous les partenaires aient investi la somme globale de 8,3 milliards de dollars dans le programme. La plupart des travaux de construction prévus dans le cadre des deux phases devaient prendre fin le 31 mars 1999 ou avant cette date.
17.17 Six ministères et organismes fédéraux participent au programme. Le ministre responsable du programme est le président du Conseil du Trésor, qui est aussi identifié comme le ministre de l'Infrastructure. Au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor, un Bureau de l'infrastructure a été créé pour assurer la coordination du programme et diffuser de l'information. Bien que le programme fonctionne de façon relativement autonome dans les provinces, le ministre de l'Infrastructure doit approuver officiellement tous les projets, quelle que soit la valeur de la contribution fédérale.
17.18 Les organismes fédéraux de développement régional - Diversification de l'économie de l'Ouest Canada, Industrie Canada, Développement économique Canada pour les régions du Québec et l'Agence de promotion économique du Canada atlantique - s'occupent de la mise en oeuvre des programmes au sein des provinces où ils sont établis. Des représentants de chacun des organismes siègent en tant que coprésidents fédéraux au sein des comités de gestion établis aux termes des ententes fédérales-provinciales. Dans certaines provinces, bien qu'il puisse y avoir plusieurs ministères provinciaux chargés de l'exécution du programme, un seul représentant provincial agit à titre de coprésident provincial. Ainsi, la représentation des paliers fédéral et provincial est équilibrée dans toutes les provinces, chacun étant représenté par un coprésident. En Alberta, un troisième coprésident a été nommé pour représenter les municipalités; il s'agit d'un membre nommé d'office, qui n'est investi d'aucun pouvoir décisionnel officiel.
17.19 Outre les organismes qui viennent d'être mentionnés, le programme Travaux d'infrastructure Canada englobe l'initiative d'infrastructure des Premières nations, dont la gestion relève entièrement d'Affaires indiennes et du Nord Canada. Aucun gouvernement provincial ne participe directement à cette initiative, qui n'a donc pas fait l'objet d'ententes fédérales-provinciales. Les propositions de projets sont soumises directement à Affaires indiennes et du Nord Canada.
17.21 Au cours des deux phases du programme, les fonds fédéraux ont été alloués aux provinces, aux territoires et aux Premières nations en fonction de leurs parts respectives de la population et du chômage ( voir la pièce 17.1 pour la répartition des fonds durant la Phase II). Les fonds ont été alloués à toutes les provinces et à tous les territoires, ainsi qu'à Affaires indiennes et du Nord Canada, de façon à tenir compte des priorités locales. Il en a donc résulté une diversité des méthodes utilisées à cette fin.
17.22 En se fondant sur leurs propres priorités et sur les besoins locaux, les municipalités et d'autres organisations ont présenté des propositions au ministre provincial responsable ou, dans certains cas, au secrétariat fédéral-provincial. Lorsque les propositions étaient approuvées à ce niveau, elles étaient communiquées au coprésident fédéral et au ministre de l'Infrastructure pour être approuvées.
17.23 En général, lorsque l'approbation finale d'un projet avait été donnée par le ministre de l'Infrastructure, une entente locale distincte était conclue entre la province ou le territoire et la municipalité ou une autre organisation. Ces ententes locales sont axées sur des projets et portent sur des questions comme les coûts admissibles et le plafond des contributions; elles ne prévoient pas la participation directe du gouvernement fédéral. Pour les projets des Premières nations, des ententes locales sont conclues entre Affaires indiennes et du Nord Canada et la collectivité des Premières nations compétente.
17.25 Le suivi est une pratique courante de notre bureau. Nous avons décidé de faire une vérification supplémentaire de la Phase II pour plusieurs raisons. L'importance des dépenses en jeu - 425 millions de dollars - constitue une raison importante. De plus, la vérification tient compte de l'expérience acquise depuis la première vérification, en 1996. À ce moment, le programme était en oeuvre depuis moins de deux ans; lors de l'examen mené aux fins de cette vérification, le programme était en place depuis plus de quatre ans. Enfin, et c'est sans doute la raison principale, la seconde vérification donne l'occasion de recenser les pratiques qui ont donné de bons résultats et celles qui requièrent des améliorations.
17.26 Objectifs. Plus précisément, la vérification avait pour objet :
17.28 Le présent chapitre contient les observations, les conclusions et les recommandations se rapportant au gouvernement fédéral, notre sphère de compétence. Les rapports du vérificateur général de la Nouvelle-Écosse et du vérificateur provincial de la Saskatchewan devraient être présentés aux assemblées législatives de ces deux provinces; ils porteront sur des questions concernant les gouvernements provinciaux en cause.
17.29 Pour compléter les constatations émanant de la vérification effectuée conjointement avec les bureaux de la Nouvelle-Écosse et de la Saskatchewan nous avons fait porter les autres travaux de vérification sur des provinces choisies. De façon générale, nous avons retenu la Colombie-Britannique, l'Alberta, la Saskatchewan, l'Ontario, le Québec et la Nouvelle-Écosse afin d'assurer la représentation de tous les ministères fédéraux responsables de la mise en oeuvre du programme. L'étendue de la vérification englobe environ 90 p. 100 des dépenses liées au programme. Pour les autres provinces et territoires, les constatations de notre vérification ne s'appliquent pas nécessairement en raison des différences possibles au niveau du programme.
17.30 Pour les provinces visées par notre vérification, nous avons examiné un échantillon de dossiers de projets fédéraux et un bon nombre des dossiers de projets provinciaux correspondants. De plus, dans certains cas, nous avons examiné les dossiers de projets connexes détenus par les administrations municipales. Nous avons examiné l'initiative d'infrastructure des Premières nations en nous intéressant uniquement aux processus de planification et d'approbation.
17.31 Les objectifs, l'étendue et les critères de la vérification sont exposés plus en détail dans la section intitulée À propos de la vérification , à la fin du chapitre .
17.33 Qui plus est, pour la Phase II, le gouvernement fédéral a considérablement réduit son niveau de dépenses. Les ententes fédérales-provinciales autorisant les fonds supplémentaires pour la Phase II précisaient que toute activité de construction devait être terminée dans un délai d'un an. Celui-ci a par la suite été porté à deux ans, comparativement à cinq ans pour la Phase I. Étant donné les délais d'exécution plus courts pour les projets de la Phase II et le processus d'approbation plus long ( voir le paragraphe 17.39 ), de nombreux projets n'ont été approuvés qu'après le début des travaux de construction.
17.36 Les responsables sont d'avis que l'approche adoptée pour le programme - qui a permis de réunir les connaissances respectives des deux paliers de gouvernement dans un cadre établi par des ententes fédérales-provinciales - explique largement les résultats obtenus. Les gouvernements provinciaux sont chargés de la gestion quotidienne du programme tandis que le gouvernement fédéral joue un rôle moins opérationnel. En conséquence, le gouvernement fédéral n'a pas participé au processus de proposition des projets ni reconsidéré les décisions prises à d'autres paliers au sujet de l'examen et de la sélection des propositions de projets initiales.
17.37 Les gestionnaires du programme avec lesquels nous nous sommes entretenus étaient d'avis que d'importantes économies avaient été réalisées grâce à la réduction du chevauchement des activités des deux paliers de gouvernement. Les économies n'ont pas encore été évaluées. Qui plus est, il faudrait que toute économie relevée tienne compte de notre évaluation des mécanismes actuels de contrôle et de gestion financiers qui sont recensés dans le présent chapitre.
17.39 Dans certaines provinces, chaque proposition de projet soumise à l'approbation du ministre de l'Infrastructure a été envoyée aux députés fédéraux et provinciaux des circonscriptions visées par les projets afin de recueillir leurs commentaires. De plus, aucune province n'a pu recevoir l'approbation finale du gouvernement fédéral tant que les exigences en matière d'évaluation environnementale n'avaient pas été pleinement satisfaites. Dans les deux provinces où nous avons examiné ces processus en détail, nous avons constaté que la combinaison de toutes ces exigences avait allongé le processus d'approbation d'environ deux mois.
17.40 On nous a dit que dans certaines provinces, les demandeurs pouvaient commencer les projets à leurs risques et périls avant d'avoir obtenu l'approbation fédérale en raison des délais serrés auxquels ils faisaient face. Toutefois, si pour une raison quelconque un projet n'était pas approuvé, la part de financement du gouvernement fédéral ne serait pas versée. Pour un grand nombre de projets examinés, on avait donné l'approbation après le début des travaux de construction. À notre avis, le fait de permettre le démarrage des projets avant leur approbation réduit l'importance du processus d'approbation fédéral.
17.41 La longueur de ce processus a fait naître un sentiment de frustration chez les responsables du programme. À notre avis, il aurait été raisonnable de simplifier la délégation des approbations en fonction du risque et du niveau de dépenses pour faire en sorte que le ministre de l'Infrastructure n'ait pas à approuver chaque demande. Selon toute probabilité, le temps de traitement des demandes d'approbation aurait été réduit.
17.42 À l'avenir, pour de tels programmes, le processus d'approbation des projets devrait reposer sur une approche davantage simplifiée et s'accompagner d'une délégation de pouvoir d'approbation fondée sur le risque et le niveau de dépenses.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : En principe, la simplification du processus d'approbation des projets est souhaitable. En pratique, le processus constitue l'un des éléments qui doit être négocié avec les autres partenaires du programme, et nous nous efforcerons de le négocier.
17.44 Les projets entrepris par les collectivités des Premières nations ont été quelque peu différents des autres en raison des particularités propres à ces collectivités. On compte plus de 600 Premières nations, et 75 p. 100 d'entre elles vivent dans des collectivités de moins de 1 000 habitants. La plupart sont des collectivités rurales ou éloignées dont les besoins en matière d'infrastructure diffèrent considérablement de ceux des autres collectivités canadiennes. Souvent, les projets des Premières nations ont été des projets de construction ou de développement de l'infrastructure de base des collectivités.
17.46 Comme nous l'avons constaté en 1996, les critères de sélection des projets les plus fréquemment mentionnés à l'appui des propositions de projets avaient trait à la mise en place d'installations supplémentaires pour répondre aux besoins locaux, à l'amélioration de l'infrastructure déjà en place pour la rendre conforme aux normes communautaires et à la création d'emplois à court terme ( voir la pièce 17.3 ). En 1996, nous avions remarqué que la signification d'un bon nombre des termes utilisés pour formuler ces critères et d'autres critères de sélection n'était pas claire. Nous avons constaté que la situation n'avait pas changé.
17.47 Nous avons remarqué que la définition opérationnelle de l'expression « investissement supplémentaire » peut varier d'une province à l'autre et n'est pas toujours en parfait accord avec les objectifs globaux du programme. La signification de l'expression « création d'emplois » suscite des préoccupations semblables. Nous avons constaté qu'on n'avait pas précisé ce que signifie « normes communautaires » en pratique ni indiqué comment évaluer de telles normes aux fins de l'application des critères de sélection des projets. Enfin, comme on le précise au paragraphe 17.54 , le terme « infrastructure » lui-même, qui constitue le fondement du programme, mériterait d'être éclairci.
17.48 La plupart des dossiers de projets fédéraux et provinciaux que nous avons examinés ne contenaient pas de preuves convaincantes pour justifier les assertions des promoteurs au regard des critères de sélection. Quelques dossiers se rapportant à des projets complexes d'envergure contenaient des analyses plus détaillées, mais la plupart des assertions étaient formulées en des termes qualitatifs, souvent vagues, et ne s'accompagnaient d'aucune information à l'appui. Dans la plupart des cas, les fonctionnaires fédéraux approuvaient les évaluations provinciales sans exiger de renseignements à l'appui ou sans s'assurer que les fonctionnaires provinciaux avaient reçu et analysé cette information.
17.49 Selon nous, le gouvernement fédéral a accepté la responsabilité d'approuver les projets et il doit rendre compte des résultats du programme au Parlement. Par conséquent, les fonctionnaires fédéraux doivent formuler des recommandations à l'égard des propositions dont ils sont saisis, soit en s'appuyant sur l'assurance que leurs homologues provinciaux ont bel et bien examiné l'information pertinente fournie à l'appui, soit en s'appuyant sur leur propre examen. Une certaine mesure de l'assurance serait exigée pour chaque projet, mais on pourrait s'attendre à ce que la profondeur et le degré de détail des examens varient en fonction du risque et du niveau de dépenses se rattachant à chaque projet.
17.50 À l'avenir, pour de tels programmes, le gouvernement devrait faire en sorte que les critères de sélection des projets soient clairement définis et que des renseignements et des analyses convaincants soient fournis et évalués pour appuyer les recommandations en faveur de l'approbation des projets.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Nous sommes d'accord. Pour tout programme à venir, les critères de sélection des projets devraient être clairs et les projets devraient être évalués au regard de ces critères.
17.51 Dans le cas d'Affaires indiennes et du Nord Canada, les responsables du programme nous ont parlé d'une exigence selon laquelle l'initiative d'infrastructure des Premières nations devrait accélérer d'au moins trois ans la mise en oeuvre des projets approuvés - l'exigence concernant l'apport différentiel. Une fois approuvés, les projets d'infrastructure des Premières nations étaient administrés dans le cadre des activités ministérielles en cours liées au programme d'immobilisations.
17.53 Aux fins de notre vérification de la Phase II, nous avons examiné les descriptions de projets versées dans la base de données du Bureau de l'infrastructure ainsi que les dossiers de projets dont la description indiquait d'éventuels liens avec le secteur privé. En outre, nous avons obtenu les observations des gestionnaires sur la nature et l'étendue de tels investissements. Nous avons élargi notre examen pour qu'il englobe tous les dossiers obtenus de cette façon.
17.54 Nous avons constaté que les dépenses de programme du gouvernement fédéral liées aux projets étaient d'environ dix millions de dollars. Des fonds ont été alloués pour des projets aussi variés que la construction d'un laboratoire de recherche et d'installations touristiques (y compris la construction d'un centre des congrès et d'un lac artificiel) et des travaux d'amélioration d'une route conduisant à une mine ( voir la pièce 17.4 ). Ces investissements représentaient seulement deux pour cent environ du financement total consenti par le fédéral dans le cadre de la Phase II, mais, à notre avis, il aurait été préférable, à l'étape de la conception du programme, de préciser davantage l'envergure de l'aide que l'on prévoyait fournir ainsi que les conséquences éventuelles.
17.55 Par exemple, notre examen a soulevé la question éventuelle de la concurrence déloyale attribuable à l'aide financière directe ou indirecte offerte à certaines entreprises et pas à d'autres. Une telle aide de la part du gouvernement pourrait changer les règles du jeu au détriment d'autres entreprises concurrentes qui ne bénéficient pas de l'aide fournie dans le cadre du programme. Notre examen des lignes directrices du programme et des ententes fédérales-provinciales ainsi que nos entrevues avec les responsables du programme ne nous ont pas fourni la preuve que les concepteurs du programme avaient examiné ces répercussions ou d'autres répercussions des projets de financement comportant des partenariats avec le secteur privé et d'autres liens avec ce secteur.
17.56 À l'avenir, pour de tels programmes, il conviendrait que le gouvernement définisse clairement ce que désigne « infrastructure ». Si la définition du terme permet une aide à des projets comportant des partenariats avec le secteur privé et d'autres liens avec ce secteur, le gouvernement devrait voir à ce que les lignes directrices du programme traitent des conséquences liées à l'octroi des subventions.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : La recommandation suggère que le terme « infrastructure» n'était pas défini clairement, mais il l'était et permettait l'appui d'initiatives du secteur privé. Cependant, on a pris soin de s'assurer qu'aucun des projets auxquels participait le secteur privé (c.-à-d. deux pour cent du budget fédéral relatif à la Phase II) n'entraîne une concurrence déloyale.
17.58 La pièce 17.5 donne des exemples de programmes provinciaux d'aide aux municipalités, au titre de l'investissement dans l'infrastructure, déjà en place pendant une partie ou la totalité de la période allant de 1993 à 1999. Cette période couvre celle qui a précédé immédiatement la mise en oeuvre du programme Travaux d'infrastructure Canada ainsi que la période d'exécution du programme. Dans la plupart des cas, les gouvernements provinciaux doivent débourser, aux termes de leurs propres programmes, un montant représentant au moins la moitié des coûts admissibles de l'investissement dans l'infrastructure des municipalités. Toutefois, lorsque des projets sont financés dans le cadre du programme Travaux d'infrastructure Canada, les dépenses provinciales représentent en moyenne seulement le tiers de l'investissement total. Étant donné les dispositions distinctes des programmes fédéraux et provinciaux, nous pensons qu'il y a des mesures incitatives en faveur du transfert, par les gouvernements provinciaux, des ressources budgétaires de leurs programmes réguliers au programme d'infrastructure national.
17.59 Le programme Travaux d'infrastructure Canada vise à accroître l'investissement dans l'infrastructure locale, une condition nécessaire au développement accru de l'infrastructure et à la création d'emplois. C'est pourquoi, lorsque les provinces échangent simplement les fonds entre les programmes, les effets souhaités du programme national sont réduits.
17.60 Dans son évaluation du programme en 1996, le gouvernement a exprimé des inquiétudes face au peu d'efforts déployés pour donner suite à l'exigence voulant que l'on encourage des investissements supplémentaires. Selon l'évaluation, il s'agissait d'une « faiblesse du programme ». À notre avis, la possibilité de substitution de programme est un élément essentiel de cette question, auquel il convient de prêter attention.
17.61 Il est extrêmement difficile de déterminer l'étendue réelle de la substitution de programme qui peut avoir eu lieu. D'ailleurs, c'est une question que la présente vérification n'a pas pu aborder en raison du manque de données détaillées des autres partenaires du programme. Toutefois, dans le cadre de notre examen des dossiers de projets, nous avons découvert des preuves selon lesquelles certains projets approuvés aux termes du programme Travaux d'infrastructure Canada auraient été financés en vertu de programmes qui auraient coûté plus cher aux provinces. Même si nous ne nous attendions pas à trouver automatiquement cette information dans les dossiers de projets, nous avons pris connaissance de cas précis où des projets dont le financement aurait autrement été approuvé ou avait été approuvé en vertu de programmes provinciaux en vigueur, avaient finalement été financés aux termes du programme Travaux d'infrastructure Canada. À notre avis, ces preuves, jumelées aux incitatifs financiers mentionnés à la pièce 17.5 , semblent indiquer que la substitution de programme est une question qu'il faut examiner à l'étape de la conception du programme.
17.62 Pendant la période d'exécution du programme, les gouvernements provinciaux ont pris de nombreuses mesures générales de réductions budgétaires, y compris des réductions au chapitre de leurs programmes d'aide à l'immobilisation. Toutefois, au même moment, le fédéral tentait d'accroître les niveaux d'investissement dans l'infrastructure. Dans ce contexte, la substitution représenterait une réaction logique de la part des provinces au programme d'infrastructure national. Il s'agit non pas d'une infraction aux conditions du programme, mais bien d'une réaction à un aspect conceptuel du programme auquel les concepteurs du programme n'ont peut-être pas suffisamment pensé. Dans la mesure où il se produit, le phénomène de substitution influe directement sur l'atteinte des principaux objectifs du programme Travaux d'infrastructure Canada : le développement de l'infrastructure et la création d'emplois qui, sinon, n'auraient pas eu lieu à ce moment-là.
17.64 Le type de dispositions qu'ont utilisées le Québec et la Saskatchewan Association of Rural Municipalities, lors de la Phase I du programme, sont des exemples de mesures de protection qui peuvent permettre d'éviter le phénomène de substitution de programme. En 1996, nous avons fait remarquer que les dépenses de programme au Québec devaient s'ajouter à un niveau minimal d'investissement que les municipalités étaient tenues de maintenir afin d'être admissibles à une aide en vertu du programme. En pareille circonstance, nous croyons que le phénomène de substitution serait nécessairement limité.
17.65 À l'avenir, pour de tels programmes, le gouvernement devrait veiller à ce que des mesures de protection aient été adoptées pour limiter la substitution des dépenses liées au programme à des dépenses qui, autrement, auraient été engagées par les partenaires des programmes.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Bien que le gouvernement ne conteste pas la recommandation en soi, il n'est pas d'accord avec la suggestion selon laquelle il n'y avait pas de mesures de protection dans les Phases I et II pour limiter les substitutions. Ces phases comportaient de telles mesures et elles ont bien fonctionné : après deux vérifications et un suivi, aucune preuve évidente de substitution importante n'a été présentée.
17.67 Notre vérification de 1996 a révélé un certain nombre de points forts tirés de l'application du modèle d'estimation des emplois de Statistique Canada. Toutefois, nous nous sommes demandé s'il convenait de s'appuyer uniquement sur cette méthode. Nous avons fait remarquer que l'évaluation de l'incidence du programme sur l'emploi serait mieux équilibrée si l'on adoptait plus d'une méthode, en particulier pour les projets qui se déroulent à l'échelle locale.
17.68 Nous avons constaté que le gouvernement n'avait pris aucune mesure pour améliorer les estimations des emplois réellement créés par le programme ou pour expliquer clairement les limites des estimations lorsqu'il les communique au Parlement. Dans le rapport sur le rendement que le Secrétariat du Conseil du Trésor a présenté au Parlement pour la période se terminant le 31 mars 1998, on indique simplement que plus de 128 000 emplois ont été créés dans le cadre du programme. Il ne fournit pas d'information sur la source des estimations ni sur la durée des emplois, et ne précise pas si ces emplois peuvent être attribués au programme.
17.69 La réponse à la question de savoir combien d'emplois sont attribuables aux activités du programme reste obscure. Par exemple, si le financement de l'investissement dans l'infrastructure, aux termes du programme, entraînait en partie la substitution des dépenses de programme courantes des provinces par les dépenses liées au programme Travaux d'infrastructure Canada, les effets nets du programme en matière de création d'emplois seraient réduits en conséquence.
17.70 Au moment de notre examen, nous avons repéré un projet pour lequel le financement accordé en vertu du programme Travaux d'infrastructure Canada avait été complété par un autre programme fédéral. Pourtant, toutes les estimations des gains d'emploi avaient été attribuées uniquement au programme Travaux d'infrastructure Canada jusqu'à ce que nous fassions mention de cette situation aux gestionnaires du programme. Des changements ont par la suite été apportés au projet afin de régler le problème que nous avions mis au jour. Lorsque d'autres programmes contribuent à la réalisation d'un projet d'infrastructure, les emplois liés à ce projet ne peuvent pas être attribués uniquement au programme Travaux d'infrastructure Canada.
17.71 Nous estimons que le fait de ne pas évaluer de façon plus poussée l'incidence du programme en matière de création d'emplois est une omission grave. En effet, cette lacune nuit à la fiabilité de l'information sur le rendement du programme, qui est essentielle pour rendre compte de façon appropriée au Parlement et aux Canadiens. Qui plus est, faute de données suffisantes sur le rendement du programme, les composantes du programme dont l'efficacité est douteuse pourraient être maintenues si l'on décidait d'entreprendre une initiative similaire à l'avenir.
17.72 Dans son rapport sur le rendement, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait fournir au Parlement de l'information au sujet des effets du programme Travaux d'infrastructure Canada sur les emplois, information qui préciserait les sources et les limites des estimations.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Nous convenons que le Parlement devrait recevoir de l'information complète sur les effets du programme Travaux d'infrastructure Canada sur les emplois.
17.74 Cette vérification a permis de confirmer et d'élargir les constatations de notre rapport de 1996 : dans l'optique fédérale, le programme « repose essentiellement sur la confiance » et l'on ne se préoccupe pas suffisamment d'exercer un contrôle adéquat des fonds publics. Dans plusieurs des provinces assujetties à notre examen, des fonds publics ont été versés aux municipalités pour des travaux entrepris, sans que les fonctionnaires provinciaux exigent de factures ou de preuves de paiement ( voir la pièce 17.6 ). Sans ces documents, il est impossible de déterminer la mesure dans laquelle les demandes avaient été présentées pour des dépenses rejetées par le programme, ou de vérifier que les dépenses avaient bel et bien été effectuées.
17.75 Dans toutes les provinces assujetties à l'examen, nous avons constaté que les fonctionnaires fédéraux chargés de la mise en oeuvre du programme se fiaient aux administrations provinciales et municipales qui leur affirmaient que les projets avaient été mis en oeuvre, et que le remboursement des coûts avait été demandé conformément aux ententes fédérales-provinciales et aux lignes directrices. Les vérifications de conformité, qui constituent une façon de vérifier le dire des provinces et des municipalités, n'ont pas été exécutées en temps opportun. Elles ont presque toujours été menées après l'approbation de tous les projets et, dans de nombreux cas, après leur réalisation et après le versement des fonds.
17.77 À l'exception du Québec et, dans une moindre mesure, de la Colombie- Britannique, les vérifications de conformité de la Phase II sont censées se terminer un bon moment après l'instauration du programme. Leur durée moyenne est d'approximativement deux ans et demi pendant l'application du programme - six mois avant le moment prévu pour le versement de la plupart des paiements finals. Selon nous, ce délai crée deux problèmes. Premièrement, si les vérifications devaient révéler la nécessité de modifier l'approche adoptée à l'égard du programme, il pourrait ne pas être possible d'apporter les changements requis. Deuxièmement, nous sommes d'accord avec certains responsables du programme qui soutiennent que si les vérifications devaient révéler que des coûts non admissibles ont été remboursés, il serait plus difficile de recouvrer l'argent versé car, pour de nombreux projets, il est fort probable que les paiements finals (y compris le versement des retenues de garantie) auraient été effectués.
17.78 Les travaux de vérification de conformité qui ont été entrepris pour les deux phases du programme au moment de notre vérification montrent la valeur d'un régime de vérification opportun et rigoureux. Par exemple, une vérification provinciale de conformité d'un projet de la Phase II a permis d'établir que 121 000 $ des 516 000 $ dont on réclamait le remboursement n'étaient peut-être pas admissibles. Une fois la question réglée par le comité de gestion compétent, y compris les changements apportés après la date d'approbation du projet initial, on a déterminé que 49 000 $ n'étaient pas admissibles. Dans un autre cas, les vérificateurs se sont posé des questions au sujet d'une somme de 279 000 $ sur les dépenses d'un million de dollars visées par une demande de remboursement. Résultat : les vérificateurs ont recommandé au ministère provincial d'exiger des documents à l'appui de la prochaine demande de remboursement.
17.79 Dans le cadre de notre examen des dossiers de projets de la Phase II, nous avons noté que les deux paliers de gouvernement avaient payé le salaire régulier des employés provinciaux et municipaux. Aux termes du programme, pour que ces salaires aient été admissibles, il aurait fallu prouver que l'approbation du projet aurait précisément empêché la mise à pied ou occasionné l'embauche de ces employés gouvernementaux et municipaux. Toutefois, sur 25 des 167 projets examinés, environ 2,5 millions de dollars ont été versés au titre des salaires sans l'assurance qu'il s'agissait de frais supplémentaires.
17.80 Nous sommes d'avis que le partenaire fédéral doit obtenir l'assurance que tous les coûts qui font l'objet d'une demande de remboursement et qui sont remboursés sont admissibles conformément aux ententes fédérales- provinciales et aux lignes directrices du programme établies pour chacune des provinces. Étant donné qu'il peut être plus difficile de recouvrer des fonds une fois qu'ils ont été intégralement versés, nous conseillons vivement qu'un examen soit mené en temps opportun, essentiellement de la même manière qu'au Québec. Dans cette province, un échantillon de projets est retenu en fonction du risque et de l'importance et une vérification a lieu avant le versement du dernier paiement. Si un rajustement s'impose, le montant peut alors être déduit du dernier versement à effectuer.
17.81 À l'avenir, pour les programmes de ce genre, il conviendrait que le gouvernement veille à ce que les ententes conclues entre les partenaires prévoient des dispositions pour permettre la réalisation en temps opportun de vérifications de conformité rigoureuses. Les dispositions adoptées à cet égard devraient répartir clairement les responsabilités entre les partenaires et préciser l'étendue des vérifications, le calendrier des travaux et la diffusion des résultats ainsi que les niveaux de ressources à allouer à la fonction de vérification de conformité.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Les vérifications de conformité constituent une exigence de la Phase II et sont soit terminées ou en cours dans toutes les provinces. Au fur et à mesure que les paiements relatifs au programme Travaux d'infrastructure Canada sont effectués d'un palier de gouvernement à l'autre, et étant donné que ces gouvernements gèrent déjà une gamme d'opérations financières, le risque de ne pouvoir recouvrer aucun paiement en trop est minime.
17.83 Les ententes fédérales- provinciales contiennent des dispositions qui restreignent le risque que les dépassements de coûts soient remboursés. Néanmoins, nous avons relevé plusieurs cas où des modifications avaient été apportées afin de couvrir des coûts supplémentaires. Ces cas pourraient être attribuables à un manque de rigueur dans l'établissement des coûts figurant dans les propositions de projets. Dans un autre cas, une vérification interne a permis de déceler un projet approuvé qui dépassait les normes de la province en matière de construction. Dans ce cas précis, on n'a pas tenu compte de cette question car elle n'a pas été abordée à l'étape de l'approbation. Une évaluation dès le début aurait peut-être permis d'éviter ce genre de coûts.
17.84 Lorsque nous avons porté ces questions à l'attention des responsables du programme, ils ont répondu que la mise en place de tels contrôles pour tous les projets ferait considérablement augmenter les coûts de fonctionnement du programme. Une solution possible pourrait consister à appliquer un processus d'évaluation sélectif en fonction de la valeur des projets retenus, assorti d'une évaluation des risques fondée sur les antécédents de chaque municipalité au chapitre de l'investissement dans l'infrastructure. Nous ne suggérons pas que le gouvernement fédéral doive mener ces évaluations lui-même. Il doit plutôt avoir l'assurance qu'un système est en place et qu'il fonctionne convenablement.
17.85 Les ententes fédérales- provinciales précisent que les contrats doivent être adjugés et gérés conformément aux procédures provinciales en matière d'administration, de gestion et de marchés. Elles peuvent exiger ou non que tous les marchés fassent l'objet d'un appel d'offres. Dans les provinces assujetties à notre examen, seule la Saskatchewan avait des lignes directrices exigeant que tous les marchés fassent l'objet d'un appel d'offres.
17.86 Dans la majorité des dossiers fédéraux et provinciaux soumis à notre examen, nous avons constaté que rien n'indiquait que les appels d'offres avaient eu lieu. Dans quelques rares cas toutefois, des mentions partielles ou indirectes tirées des dossiers révélaient que les projets avaient fait l'objet de soumissions. Dans l'ensemble, sauf dans le cas d'un ministère ontarien responsable de la mise en oeuvre du programme, les dossiers des projets contenaient peu de renseignements indiquant si ce contrôle avait été exercé ou non.
17.87 À l'avenir, pour de tels programmes, le gouvernement devrait veiller à ce que les propositions de projets soient évaluées afin de fournir une assurance raisonnable quant à la faisabilité technique et aux exigences financières.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Le programme est conçu de manière à tirer avantage du fait que les administrations municipales et provinciales possèdent une vaste expérience de la réalisation de projets d'infrastructure et qu'elles assument les deux tiers des coûts. Ces administrations sont donc toutes les deux compétentes et motivées pour optimiser les ressources. L'imposition par le partenaire fédéral de mesures de contrôle plus détaillées ne permettrait probablement pas d'améliorer la rentabilité des investissements des contribuables.
17.89 Plus de la moitié des projets de la Phase II ne nécessitaient pas d'évaluations environnementales. Lorsqu'elles étaient requises, les dossiers de projets fédéraux dans toutes les provinces assujetties à notre examen contenaient des preuves qu'elles avaient été entreprises avant l'approbation finale des projets par le gouvernement fédéral. Tout comme en 1996, nous avons constaté que les procédures et la documentation variaient selon les ministères. Néanmoins, pour la plupart, nous avons noté des améliorations importantes en ce qui touche la rigueur de la documentation et des analyses effectuées pour les projets de la Phase II. Malheureusement, nous avons également relevé des faiblesses dans la définition et le suivi des mesures d'atténuation.
17.90 Les mesures d'atténuation sont conçues de façon à remédier aux éventuels effets néfastes des projets sur l'environnement. L'intégration de ces mesures à l'étape de l'élaboration des projets d'infrastructure accroît la possibilité que les risques pour l'environnement soient bel et bien réduits. La mise en oeuvre de ces mesures constitue une condition essentielle du versement des fonds de source fédérale et exige, par conséquent, un suivi. Il faut préciser les mesures d'atténuation à adopter, de même que la responsabilité des demandeurs en ce qui à trait à leur mise en oeuvre.
17.91 Les résultats de notre examen varient selon les provinces : certains dossiers de projets renfermaient peu d'information, voire aucune information sur les mesures d'atténuation nécessaires, alors que d'autres dossiers fournissaient une information très complète. Les promoteurs de projets avaient été priés de certifier, directement ou indirectement, que les mesures d'atténuation avaient été adoptées. Nous n'avons cependant pas trouvé de preuve dans les dossiers de projets que les autorités fédérales avaient vérifié que ces mesures avaient été prises et avaient été efficaces. Nous pensons qu'une telle vérification, effectuée sur une base sélective, donnerait une assurance supplémentaire que l'environnement n'a pas subi de dommages irréparables. Dans ce contexte, nous constatons que dans la plupart des provinces soumises à notre examen, les vérifications de conformité ne visent pas les questions relatives à la mise en oeuvre des mesures d'atténuation.
17.92 Nous avons recensé plusieurs projets de construction mis en route avant que le gouvernement fédéral donne son approbation et que l'évaluation environnementale soit terminée. Étant donné le bref délai dans lequel la Phase II du programme devait être mise en oeuvre, certaines provinces ont laissé savoir aux demandeurs qu'ils pouvaient aller de l'avant et entamer les travaux de construction. Toutefois, les demandeurs seraient responsables de tous les coûts, y compris les coûts d'assainissement, au cas où leur projet ne serait pas approuvé. Pour la moitié des projets réalisés en Ontario qui ont fait l'objet de notre examen et qui ont exigé des mesures d'atténuation, les travaux de construction avaient commencé avant que l'évaluation environnementale soit terminée. Deux de ces projets avaient été entièrement réalisés avant l'achèvement des évaluations environnementales. Les mesures d'atténuation n'ayant pas été précisées au moment où les travaux de construction ont été entamés, la détermination et la mise en oeuvre des mesures ont été laissées à la seule discrétion des promoteurs de projets.
17.93 Certes, le démarrage des travaux de construction avant la conduite de l'évaluation environnementale et l'approbation des projets par le gouvernement fédéral n'enfreint pas les dispositions de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale , mais va à l'encontre de l'esprit de la Loi , car les projets peuvent détériorer l'environnement à jamais. Nous craignons que dans bon nombre de cas, les évaluations environnementales n'aient pas été menées suffisamment tôt, soit aux étapes de la planification et de l'approbation des projets, pour constituer un moyen efficace d'éviter la détérioration de l'environnement. Comme nous l'avons fait remarquer en 1996, il pourrait être difficile de retirer le soutien des projets, une fois que le financement - bien que conditionnel - a été promis.
17.94 À l'avenir, pour de tels programmes, le gouvernement devrait s'assurer que :
17.97 Nous sommes arrivés à la conclusion qu'à l'avenir, pour de tels programmes, les ententes devront être améliorées à plusieurs égards. Premièrement, le mot « infrastructure » pourrait être défini plus clairement. Ensuite, les critères de sélection des projets doivent être clarifiés, en particulier lorsqu'il s'agit d'appuyer des objectifs visant à accroître l'investissement dans l'infrastructure et à créer des emplois.
17.98 Par ailleurs, les préoccupations qui subsistent à propos du délai d'exécution et de l'étendue des vérifications de conformité indiquent qu'il faut répartir de façon plus explicite les responsabilités qui incombent aux partenaires fédéraux et provinciaux dans ces secteurs.
17.99 Enfin, nous reconnaissons que le gouvernement fédéral a pris des mesures importantes, au cours de la Phase I, pour mener une évaluation du programme. Néanmoins, en dépit de la preuve que cette évaluation ainsi que notre vérification de 1996 et les vérifications de conformité ont décelé des lacunes, les gestionnaires du programme n'ont pas fait les rajustements nécessaires. Par conséquent, nous pensons qu'il faut intégrer des dispositions plus rigoureuses et formelles aux ententes afin de s'attaquer aux problèmes que la rétroaction sur le rendement a cernés.
17.101 Dans la présente vérification, nous nous sommes tout particulièrement attachés à déterminer la mesure dans laquelle les projets de la Phase II répondaient aux exigences des ententes fédérales-provinciales pertinentes en matière de ciblage et de sélection des projets. Nous concluons que, dans l'ensemble, il y a un manque de clarté pour un certain nombre des principales exigences en matière de ciblage établies dans le cadre de la conception du programme, notamment à savoir ce qu'on entend réellement par infrastructure ou investissement supplémentaire aux fins du programme.
17.102 L'approche adoptée pour le programme peut avoir apporté plusieurs avantages, mais il y a toujours lieu d'exercer un contrôle financier approprié et de disposer d'une information fiable et communiquée en temps opportun sur le rendement. Nous avons donc conclu que le contrôle financier et le contrôle de gestion du programme sont insuffisants.
17.103 Les subventions sont des paiements inconditionnels du gouvernement fédéral à des particuliers et à des organisations, contrairement aux contributions dont le versement dépend des conditions formulées dans l'entente au sujet du rendement. Les bénéficiaires doivent montrer que les conditions ont été remplies afin de pouvoir toucher le remboursement de certains coûts pendant la durée de l'entente. Le gouvernement peut également vérifier l'utilisation des contributions, alors que ce n'est généralement pas le cas pour les subventions. Il peut bien sûr y avoir une combinaison d'exigences pour les contributions et les subventions, mais les exigences en matière de reddition de comptes sont généralement plus rigoureuses pour les contributions que pour les subventions.
17.104 Le gouvernement a précisément retenu l'option des contributions aux fins de l'exécution du programme Travaux d'infrastructure Canada. Toutefois, nous avons constaté que dans l'optique fédérale, le programme repose essentiellement sur « la confiance » et que les responsables ne savent pas vraiment si les conditions liées au rendement sont remplies.
17.105 Certes, il ne faut pas ignorer les aspects positifs de l'approche adoptée à l'égard du programme, mais nous sommes d'avis que certains contrôles doivent être mis en place pour fournir l'assurance que les fonds publics sont dépensés de façon économique, efficiente et efficace et que les résultats sont diffusés aux intéressés. Nous ne suggérons pas que le gouvernement fédéral doive lui-même exercer des contrôles initiaux. Toutefois, il doit obtenir l'assurance que des mécanismes de contrôle sont en place et fonctionnent convenablement. À ce propos, une fonction de vérification de conformité rigoureuse doit être exercée en temps opportun.
17.106 Ce n'est pas la première fois que nous décelons des problèmes liés à l'absence de contrôles appropriés en matière de gestion et de finances. En effet, nous avons exprimé les mêmes préoccupations dans notre rapport de décembre 1998, au chapitre 25, Transports Canada - Les investissements dans les routes. Nous croyons que si le gouvernement établit un ensemble de conditions, il est raisonnable de s'attendre à ce qu'il instaure des mécanismes pour les faire respecter.
17.107 Nous avons constaté que des progrès avaient été accomplis en ce qui touche la conformité des projets de la Phase II du programme aux exigences de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale . Nous avons conclu que les exigences de la Loi étaient satisfaites pour ce qui est des évaluations de l'incidence environnementale. Toutefois, là où des effets néfastes pour l'environnement ont été signalés, la définition et le suivi de la mise en oeuvre des mesures d'atténuation sont insuffisants.
17.108 Le gouvernement a fait peu de progrès pour donner suite aux recommandations issues de notre vérification de la Phase I du programme, en 1996. La plupart des recommandations se rapportant à la Phase I portaient sur des questions qui auraient pu être corrigées pendant la Phase II, mais ne l'ont pas été. Étant donné l'envergure des dépenses consacrées aux projets de la Phase II, ce manque de progression est préoccupant.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Depuis 1994, Travaux d'infrastructure Canada est aux premiers rangs en ce qui a trait à la collaboration intergouvernementale en vue de la prestation efficace d'un programme trilatéral. Cette position de tête a résulté en des investissements de 8,3 milliards de dollars dans plus de 17 000 projets partout au Canada. Ces projets ont nécessité la participation de centaines d'organisations gouvernementales; celles-ci ont contribué, chacune selon ses points forts, à maintenir les frais d'administration à leur minimum. La gestion financière de tous ces projets s'est par ailleurs effectuée de façon saine.
Malheureusement, lors de leur analyse, les vérificateurs ont considéré Travaux d'infrastructure Canada comme un programme standard de contribution du gouvernement fédéral, nécessitant un genre et un degré de supervision supérieurs à la simple conformité aux prescriptions juridiques. Ce point de vue n'a pas tenu compte du fait que chacun des trois paliers de gouvernement visés avait des investissements en jeu, que chacun d'entre eux possédait les compétences nécessaires pour réaliser le volet de prestation conjointe de programme qui lui était dévolu et que chacun avait les capacités de vérification et d'évaluation nécessaires, et qu'une surveillance politique était exercée.
Même s'il ne fait pas de doute qu'il faut et que l'on doit apporter des améliorations à la prestation future de tels programmes, le chapitre présente une vision négative et non appropriée d'un programme dont les résultats ont été couronnés de succès et qui a contribué à améliorer les relations entre les paliers fédéral, provincial et municipal du Canada.
De plus, étant donné que l'initiative d'infrastructure des Premières nations présente des caractéristiques qui lui sont propres, nous l'avons examinée pour en vérifier les mécanismes de planification et d'approbation. Nous n'avons cependant examiné aucun dossier de projet.
Louise Grand'maison
Jayne Hinchliff-Milne
Raymond Kuate-Konga
Pierre Labelle
Joanne Moores
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Henno Moenting.