21.9 Le gouvernement effectue cette transition par un examen continu des programmes et l'adoption de la gestion axée sur les résultats. Il explore aussi de nouvelles façons d'assurer les services que les Canadiens attendent de leur gouvernement, notamment de nouveaux modes de prestation, des partenariats entre le secteur public et le secteur privé et la privatisation.
21.10 Le Comité permanent des opérations gouvernementales a reconnu la nécessité d'une information de meilleure qualité pour appuyer cette nouvelle façon de gouverner. Dans son troisième rapport au Parlement, en avril 1997, le Comité a déclaré ce qui suit :
Étant donné la restructuration du gouvernement, les nouvelles modalités de prestation des services, les nouveaux partenariats et d'autres grandes initiatives, il importe d'établir le plus tôt possible un cadre des responsabilités de manière à améliorer l'accès des divers intervenants publics comme privés à l'information sur le rendement et sur les résultats des programmes et des services publics. C'est là ce qui s'appelle améliorer la transparence.21.11 Le gouvernement a entrepris de moderniser la fonction de contrôleur en réponse à cette demande d'une gestion moderne. Le sous-contrôleur général du Canada décrit la fonction moderne de contrôleur comme étant « un concept d'intégration qui réunit en un tout valable de l'information provenant de maintes sources et qui la communique à ceux qui en ont besoin. Elle vient appuyer un mode de gouvernement ouvert et accessible, animé par des valeurs et axé sur les résultats ».
21.12 Avec une vision visant à « améliorer, d'une part, le processus décisionnel et la responsabilisation du gouvernement, et d'autre part, le rendement organisationnel grâce à l'utilisation stratégique de l'information financière », la Stratégie d'information financière (SIF) est essentielle à une fonction de contrôleur moderne et fournit des outils permettant d'appuyer cette nouvelle façon de gérer. La date cible pour la mise en oeuvre de la SIF est 2001.
21.13 L'un des principaux objectifs de la SIF est de fournir à la direction des ministères, à tous les niveaux, de l'information plus pertinente, plus fiable et plus actuelle. Cette information serait utilisée de concert avec d'autres informations sur le rendement et les activités pour faciliter la prise des décisions importantes sur les programmes et des autres décisions. Le premier numéro du bulletin de la SIF de novembre 1997 indique que la SIF « vise à fournir trois des quatre éléments clés de la fonction de contrôleur... ». Ces éléments sont l'information sur le rendement, la gestion des risques et les systèmes de contrôle. Le quatrième élément clé, éthique, pratiques et valeurs, « caractérise depuis longtemps la collectivité financière ».
21.14 Pour réaliser cette vision, le gouvernement met en oeuvre des systèmes financiers modernes dans l'ensemble de l'administration fédérale et adopte l'environnement de la comptabilité d'exercice, comme les entreprises du secteur privé.
21.15 Pour y parvenir, les organisations doivent commencer par articuler clairement leurs besoins, puis concevoir des stratégies, des systèmes et des outils pour répondre à ces besoins. Le problème de l'an 2000 a eu une incidence sur la mise en oeuvre des nouveaux systèmes financiers, car la plupart des ministères et organismes y ont vu la solution au problème du passage à l'an 2000. Les nouveaux systèmes ont donc été mis en oeuvre plus tôt que prévu par la SIF. Par conséquent, les systèmes mis en place dans l'ancien environnement comptable et de gestion devront probablement être reconfigurés pour répondre aux exigences de la gestion moderne de l'administration fédérale dans le contexte de la SIF. Ces nouveaux systèmes financiers sont un élément clé des systèmes « intégrés de planification des ressources » qui peuvent éventuellement toucher tous les secteurs de la gestion et qui influent, à divers degrés, sur tous les processus opérationnels. La reconfiguration de ces systèmes en fonction des nouveaux besoins est possible, mais elle exigera une réflexion poussée et une grande minutie.
21.16 Au moment où il s'efforce d'introduire des pratiques modernes de gestion financière, le gouvernement accorde une grande importance à la mise en oeuvre de nouveaux systèmes financiers et à l'adoption de politiques comptables semblables à celles qu'utilise le secteur privé. Cependant, il ne faut pas oublier qu'il s'agit uniquement d'un moyen d'atteindre une fin - l'utilisation par la direction d'une information de meilleure qualité pour la prise de décisions - et non d'une fin en soi.
21.17 Le Bureau du vérificateur général continue d'appuyer les objectifs de la SIF et estime que la Stratégie doit être entièrement mise en oeuvre le plus tôt possible. Comme nous l'avons indiqué dans notre chapitre sur la SIF en 1998, cela fait plus de 35 ans que l'on souhaite une réforme de la gestion financière, en fait, depuis la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement (Commission Glassco) en 1962. La Commission royale sur la gestion financière et l'imputabilité de 1979 (Commission Lambert), le Groupe de travail indépendant chargé de la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'Administration fédérale du Canada, groupe créé en 1997, et le vérificateur général dans plusieurs rapports ont aussi réclamé cette réforme.
21.19 Dans le cadre de la SIF, la gestion financière et la comptabilité seront décentralisées. Les ministères assumeront la responsabilité du traitement et de la comptabilisation des opérations financières détaillées dans leurs propres systèmes financiers. Les ministères ne transmettront aux nouveaux systèmes centraux que l'information sommaire requise pour l'analyse et les rapports portant sur l'ensemble du gouvernement. En outre, les ministères seront tenus de préparer, selon la méthode de la comptabilité d'exercice, des états financiers ministériels vérifiables.
21.20 Les ministères devront adopter un mode de prise de décisions qui se rapproche de celui du secteur privé. Selon la vision actuelle, la SIF aidera les ministères en jetant des bases qui comprennent des outils financiers semblables à ceux qui sont utilisés dans le secteur privé, comme les méthodes d'établissement des coûts et la comptabilité d'exercice. En plus de l'information non financière sur les opérations et le rendement, la SIF doit fournir à la direction des ministères de l'information fiable, pertinente et actuelle, nécessaire pour la prise de décisions quotidienne au cours des années à venir.
21.21 La SIF modifie énormément la façon dont l'information financière sera saisie et comptabilisée par les ministères. Cependant, il ne s'agit pas d'une initiative centrale visant simplement à modifier les états financiers sommaires du gouvernement - il ne s'agit là que d'un objectif secondaire de la SIF. La Stratégie traduit la volonté du gouvernement de modifier la gestion des affaires publiques. Elle vise d'abord et avant tout à aider les ministères à s'acquitter de leurs responsabilités dans le nouvel environnement de gestion.
21.22 Pour assurer le succès de la Stratégie, les gestionnaires des ministères, tant du secteur opérationnel que du secteur financier, doivent comprendre parfaitement la vision de la SIF, notamment l'amélioration de la gestion financière et l'obligation de rendre compte de tous leurs résultats, et y adhérer pleinement. À notre avis, si les gestionnaires ne s'intéressent pas activement à la qualité de l'information financière de leur ministère, la qualité et l'intégrité des données pourraient en souffrir.
21.23 De plus, les ministères doivent veiller à posséder l'expertise financière nécessaire pour exercer adéquatement leurs responsabilités accrues selon la SIF. Par conséquent, la gestion du changement au chapitre de la formation ainsi que des rôles et des responsabilités sera un élément clé de la mise en oeuvre réussie de la vision globale de la SIF. L'expérience ailleurs a démontré qu'il faudra recruter du personnel bien au fait des concepts et des techniques modernes de comptabilité et de la fonction de contrôleur. Certains ministères ont déjà entrepris de le faire. Selon les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor, le Programme de recrutement et de perfectionnement des agents financiers (RPAF) a donné de bons résultats ces dernières années. Le Secrétariat du Conseil du Trésor discute cet automne d'une initiative visant à recruter des agents financiers de niveau intermédiaire.
21.25 Le désir d'adopter un cadre de gestion qui se rapproche de celui du secteur privé - qui met l'accent sur les résultats plutôt que sur les intrants - est un dénominateur commun dans ces administrations. Dans tous les cas, les responsables de ces réformes ont vu dans l'adoption de la comptabilité d'exercice un élément logique de la nouvelle philosophie de gestion et non une fin en soi. De plus, un appui politique soutenu, aux plus hauts niveaux, a aidé à modifier la philosophie de gestion.
21.26 Le vérificateur général du Canada et le président du Comité permanent des comptes publics (CCP) fédéral ont assisté à la conférence du Conseil australasien des comités des comptes publics, en Australie, en février 1999. Des représentants des gouvernements de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande leur ont décrit les changements apportés à la gestion, à la comptabilité et aux rapports dans le secteur public de ces pays. À leur retour au pays, le vérificateur général et le président du CCP ont présenté un rapport conjoint au Sous-comité des lignes directrices et normes internationales relativement aux états financiers du secteur public du Comité permanent des comptes publics du Canada. Ce rapport, disponible auprès du Comité des comptes publics du Canada, contient de l'information sur l'expérience de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande.
21.28 On parle souvent de la SIF dans le contexte de l'initiative à long terme visant à moderniser la fonction de contrôleur, particulièrement dans la prise de décisions de gestion. De fait, le Secrétariat du Conseil du Trésor a cité la fonction de contrôleur comme la réponse à un certain nombre de problèmes soulevés par le Bureau du vérificateur général au cours de vérifications précédentes (voir la pièce 21.2). Nous reconnaissons que la fonction de contrôleur fournit un cadre global de gestion financière, qui intègre la SIF; néanmoins, la fonction de contrôleur en est toujours à ses premières étapes et, selon le Bureau de la modernisation de la fonction de contrôleur du Secrétariat du Conseil du Trésor, la mise en oeuvre exigera de sept à dix ans. On risque de ne pouvoir profiter avant longtemps de tous les avantages de la SIF si ses principaux aspects commencent à être associés avec ce projet à long terme.
21.29 L'obligation de s'attaquer en priorité au problème de l'an 2000 a incité les ministères à mettre en oeuvre de nouveaux systèmes financiers au moment où le gouvernement dans son ensemble et eux-mêmes étaient en train d'établir le cadre de la SIF. En un sens, le problème de l'an 2000 a été à la fois une bénédiction et une calamité. D'une part, il a devancé le remplacement des anciens systèmes financiers et, d'autre part, il a provoqué la mise en oeuvre anticipée de certains aspects de la SIF dans la plupart des ministères, sans que les besoins de gestion auxquels la SIF devait répondre n'aient été établis.
21.30 Le Secrétariat du Conseil du Trésor compte produire les premiers états financiers d'ensemble du gouvernement selon la méthode de la comptabilité d'exercice pour l'exercice 2001-2002. Selon les représentants du Secrétariat, ces états financiers sont considérés comme un indicateur primordial du succès de la SIF à court terme. Ils ont indiqué aussi qu'ils prendraient les mesures nécessaires pour le cas où certains ministères ne seraient pas prêts à fournir de l'information selon la méthode de la comptabilité d'exercice. Actuellement, cet objectif donne une impulsion à la mise en oeuvre de nouveaux systèmes comptables et de politiques de comptabilité d'exercice.
21.31 Bien qu'il semble logique de diviser un grand projet en éléments plus faciles à gérer, les ministères risquent de ne focaliser que sur des objectifs à court terme et d'oublier l'ensemble des objectifs de la SIF. La SIF est bien davantage que la production d'états financiers selon la méthode de la comptabilité d'exercice. Elle doit servir surtout à fournir à ceux qui gèrent les fonds publics de l'information financière plus pertinente, plus fiable et plus actuelle pour leur permettre de prendre de meilleures décisions au sujet des programmes.
21.32 Les circonstances, comme le problème du passage à l'an 2000, ont donné lieu à l'adoption d'une stratégie étapiste de mise en oeuvre de la SIF qui a mis les systèmes au premier rang. Les systèmes représentent une réalité d'ordre pratique, mais le gouvernement ne doit pas déclarer victoire au sujet de la SIF avant que toutes les étapes aient été réalisées - c'est-à-dire avant que les politiques comptables appropriées aient été mises en place et que l'information produite grâce à la SIF fasse partie intégrante de la prise de décisions quotidienne.
21.35 Les objectifs de la vérification étaient les suivants :
21.38 Le problème du passage à l'an 2000 a incité la plupart des ministères à mettre rapidement en oeuvre de nouveaux systèmes financiers, ce qui fait que ces systèmes continuent généralement de traiter les opérations selon l'ancienne méthode et qu'ils sont toujours raccordés à l'ancien Système central de comptabilité. Par conséquent, la mise en oeuvre rapide de ces systèmes provisoires n'a pas permis de revoir à fond les processus. Les systèmes intégrés modernes exigent habituellement que la réingénierie se fasse en premier lieu.
21.40 Au cours de l'enquête que nous avons menée, la plupart des ministères ont indiqué qu'ils prévoyaient terminer la préparation de leur plan de mise en oeuvre de la SIF à la fin de 1999 ou au début de 2000. Selon les premières indications que nous possédons, ces plans seront axés sur l'élaboration et la mise en oeuvre d'interfaces avec les nouveaux systèmes centraux de comptabilité ainsi que sur l'analyse et la mise en oeuvre des nouvelles politiques de comptabilité d'exercice. Seulement deux des ministères ont répondu qu'ils avaient évalué les risques associés à la mise en oeuvre de la SIF.
21.41 La gestion du changement est importante, car elle porte sur la façon d'inciter les gestionnaires à utiliser l'information financière fondée sur la comptabilité d'exercice dans leur prise de décisions quotidienne. Cependant, dans les cas où elle a été prise en considération dans le processus de planification, on a mis l'accent sur la formation nécessaire à l'utilisation des nouveaux systèmes et de la comptabilité d'exercice. Seul un des 24 ministères que nous avons étudiés possédait un plan qui tenait compte des changements nécessaires pour instaurer la nouvelle philosophie de gestion.
21.43 Les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor nous ont signalé que six ministères menaient des projets pilotes liés à la fonction de contrôleur. Le Secrétariat mène actuellement des discussions en vue d'intégrer un volet de changement de philosophie de gestion à la mise en oeuvre de la fonction de contrôleur. Dans sa présentation devant la Commission européenne, en avril 1999, le Secrétaire du Conseil du Trésor et contrôleur général a déclaré que le Secrétariat souhaitait une modernisation importante des ministères pilotes et qu'il s'attendait à des résultats visibles à l'automne 2001, moment où il prévoit que ses responsabilités en matière de fonction de contrôleur seront en place. Cependant, il a déclaré aussi qu'il faudra de sept à dix ans avant que tous les secteurs du gouvernement aient instauré une fonction de contrôleur moderne.
21.44 La mise en oeuvre intégrale de la SIF dans les ministères et organismes - les nouveaux systèmes financiers, les nouvelles règles comptables et l'utilisation d'une information financière de meilleure qualité pour la gestion - est la responsabilité du sous-ministre ou du dirigeant de l'organisme. À cet égard, nous pensons que ces responsables doivent faire de la mise en oeuvre intégrale de la SIF une priorité dans leur organisation. Nous avons examiné les rapports sur les plans et les priorités des ministères pour 1999-2000 et n'avons trouvé que peu de mentions de la Stratégie d'information financière. Comme la SIF est un outil clé pour fournir de l'information financière sur la gestion des programmes, il serait raisonnable de s'attendre à ce que les ministères prennent un engagement public à l'égard de la SIF dans le Rapport sur les plans et les priorités qu'ils doivent déposer au Parlement au printemps 2000.
21.45 La planification est essentielle. La mise en oeuvre de la SIF exige une « fin » bien définie et bien comprise, à savoir ce que sera le futur environnement de gestion financière, une stratégie de gestion du changement pour guider les gestionnaires qui devront adopter une façon plus moderne de gérer, ainsi que les systèmes financiers et les politiques comptables nécessaires pour appuyer ce futur environnement. Un seul ministère parmi ceux que nous avons étudiés avait planifié la mise en oeuvre de la SIF de la sorte.
21.46 Il est important que la planification de la SIF dans les ministères démarre dès maintenant si l'on veut en assurer la mise en oeuvre réussie. Comme nous l'avons dit, la mise en oeuvre va bien au-delà des raccordements aux nouveaux systèmes centraux de comptabilité. Elle exigera du temps. La mise sur pied d'une équipe et d'une infrastructure de projet dans un ministère peut prendre plusieurs mois. La délimitation de l'étendue du projet, la préparation des analyses nécessaires et la planification peuvent nécessiter quelques mois de plus. L'élaboration et la mise en oeuvre des politiques comptables peuvent exiger un an de travail.
21.47 Comme le montre la pièce 21.3, d'après les résultats d'un projet pilote préproduction, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) s'attend à ce que la mise en place d'interfaces pour le raccordement des nouveaux systèmes financiers d'un ministère aux nouveaux systèmes centraux prenne un minimum de neuf mois après qu'une équipe ait été nommée et se soit mise à l'oeuvre, si le projet est contrôlé rigoureusement. Les essais des interfaces entre les ministères et les nouveaux systèmes centraux devront être coordonnés avec TPSGC et tenir compte de la logistique et du calendrier des autres ministères qui doivent tester les leurs au même moment. TPSGC a indiqué que le temps nécessaire pourrait être moindre dans les cas où un ministère peut utiliser des interfaces existantes, qui n'ont pas à être modifiées.
21.48 Enfin, changer la philosophie de gestion financière d'un ministère peut prendre facilement jusqu'à deux ans, voire davantage s'il faut apporter d'importants changements organisationnels ou si l'analyse des compétences requises à l'avenir par rapport à celles qui sont en place maintenant montre qu'il faudra recruter de nouveaux employés. Neuf des 24 ministères que nous avons étudiés n'étaient pas en mesure de nous fournir des données sommaires sur les compétences de leur personnel financier.
21.49 Le travail décrit dans les quelques paragraphes précédents représentera une tâche titanesque pour les ministères qui comptent adopter la SIF en 2001. Si l'impulsion suscitée par le problème de l'an 2000 est maintenue, il peut être possible de mettre en oeuvre des systèmes financiers conformes à la SIF et des politiques de comptabilité d'exercice. Cependant, les ministères ne doivent pas perdre de vue le fait que la SIF va bien au-delà des systèmes et des politiques. Nous craignons que les ministères ne se reposent sur leurs lauriers et ne déploient pas les efforts nécessaires pour établir leurs besoins opérationnels et modifier leur philosophie de gestion afin de profiter pleinement des avantages de la SIF.
21.50 Le Secrétariat a demandé à 23 ministères de se raccorder aux nouveaux systèmes centraux en avril 2000. Le choix des ministères n'était toujours pas finalisé au début d'août 1999. Les représentants du gouvernement ont dit comprendre les risques que pose le raccordement malgré le non-respect de l'échéance du 30 juin (voir la pièce 21.3). Ces représentants nous ont en outre indiqué que le raccordement d'au moins une partie des 23 ministères réduira la charge de travail en 2001, et réduira donc le risque global.
21.51 Nous craignons que ces ministères ne disposent maintenant de moins que le temps minimum prévu pour mettre en place leurs interfaces. Si ces échéances plus serrées ne sont pas respectées, le risque est très élevé qu'il s'ensuive une réaction en chaîne sur le calendrier de mise en oeuvre de la SIF en 2001. Les principales échéances pour le raccordement des systèmes des ministères aux nouveaux systèmes centraux en 2001 commencent en juin 2000. Pour maintenir l'impulsion nécessaire et assurer le succès de la SIF, il sera essentiel de continuer d'assurer une gestion rigoureuse du projet et des risques pendant ce processus.
21.53 Par conséquent, dans la plupart des ministères, l'accent est mis actuellement sur le raccordement des nouveaux systèmes financiers aux systèmes centraux de la SIF et sur la mise en oeuvre des politiques de comptabilité d'exercice d'ici avril 2001 afin de répondre aux besoins de rapports externes. Dans les 24 ministères qui ont fait l'objet de notre enquête, les nouveaux systèmes financiers ont été conçus en grande partie pour remplacer les anciens systèmes et processus financiers. Par conséquent, pour le moment, ils ne fournissent que de l'information limitée sur la gestion des programmes.
21.54 Les agents financiers de plusieurs des ministères que nous avons vérifiés trouvent difficile de faire adhérer les gestionnaires opérationnels et les cadres supérieurs à la SIF, car ils ont du mal à les convaincre de ses avantages. On n'a pas encore fourni aux agents financiers d'incitatifs convaincants pour les aider à encourager les gestionnaires et les cadres à modifier leurs pratiques de gestion traditionnelles.
21.55 Le message qu'il faut communiquer aux gestionnaires des programmes est que, grâce à la vision globale de la SIF, ils disposeront d'une information financière établie selon la comptabilité d'exercice qui sera plus pertinente, plus fiable et plus actuelle, qu'ils pourront utiliser pour :
21.57 Les ministères et leurs sous-ministres devraient faire de la mise en oeuvre de la SIF une priorité et prendre un engagement public à cet effet dans leur rapport sur les plans et les priorités au printemps de l'an 2000.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Le contenu du rapport des plans et priorités d'un ministère est la prérogative de l'administrateur général. Ces documents sont principalement destinés à exprimer des engagements envers les Canadiens, mais le Secrétariat encourage également l'inclusion des engagements importants en vue d'améliorer la gestion.
21.58 Les ministères devraient désigner un parrain de la SIF au niveau supérieur, soit une personne en mesure de promouvoir la SIF au-delà du secteur des finances.
21.59 Les ministères devraient établir immédiatement des équipes spéciales de mise en oeuvre de la SIF, composées de personnes ayant des compétences dans les systèmes, la comptabilité et la gestion du changement, de même que de gestionnaires de programmes.
21.60 Les ministères devraient lancer une campagne de sensibilisation à la SIF à l'intention des gestionnaires opérationnels et des cadres supérieurs, montrant comment la SIF les aidera à gérer dans l'environnement futur de l'administration fédérale.
21.61 Les ministères devraient élaborer immédiatement des plans couvrant tous les aspects de la mise en oeuvre de la SIF. Ces plans devraient inclure :
21.63 Dans son rapport de novembre 1997 sur les travaux de vérification de l'état de préparation à l'an 2000 menés par le vérificateur général, le Comité des comptes publics a reconnu ce qui suit :
La responsabilité est une question de la plus haute importance pour le comité. Pour pouvoir prendre des mesures efficaces pour obtenir des résultats satisfaisants, il y a beaucoup de mérite à avoir un ministère qui soit capable d'assumer la responsabilité de la résolution des problèmes. Lorsqu'on sait qui est responsable, on sait qui est en mesure de prendre des décisions et d'y donner suite. On sait également à qui il faut s'en remettre.21.64 Au cours des audiences, le Comité s'est fait dire qu'il incombait aux ministères de voir à ce que leurs systèmes soient prêts pour l'an 2000. Pour sa part, le Secrétariat du Conseil du Trésor avait pour tâche de donner des conseils et de montrer la voie à suivre à l'échelle du gouvernement, notamment en ce qui concerne la quête de solutions à des problèmes communs.
21.65 Le Comité des comptes publics croit qu'un tel partage des responsabilités pourrait convenir dans des circonstances normales mais que, dans ce cas, un plus grand dynamisme de la part du Secrétariat du Conseil du Trésor serait nécessaire. Le Comité a admis que le Secrétariat devrait donc transcender son rôle de chef de file et de facilitateur et effectuer des interventions stratégiques là où cela s'impose.
21.66 En réponse aux recommandations du Comité, le Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères et organismes ont accordé une priorité plus grande à la recherche de solutions au problème du passage à l'an 2000. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a recensé les systèmes essentiels à la mission de l'administration fédérale et institué un processus de rapports mensuels de l'état de préparation. De plus, des fonds supplémentaires ont été mis à la disposition des ministères pour leur permettre d'obtenir les ressources nécessaires à la solution du problème de l'an 2000.
21.67 Ces mesures dynamiques du Secrétariat ont aidé à accroître le rythme des mesures prises par les ministères pour régler le problème du passage à l'an 2000. Nous soulevons ce précédent parce que nous pensons que le Secrétariat devrait appliquer à la SIF, au cours des mois et des années critiques qui s'en viennent, certaines des leçons apprises à cette occasion.
21.69 Malheureusement pour la SIF, la plupart des ministères ont dû devancer la mise en oeuvre des nouveaux systèmes financiers, dans le cadre de leur solution au problème du passage à l'an 2000. Cependant, comme les nouveaux systèmes centraux de la SIF et les politiques de comptabilité d'exercice n'étaient pas encore en place, les nouveaux systèmes financiers des ministères ont dû être raccordés à l'ancien Système central de comptabilité, fondé sur les pratiques comptables existantes. De nombreux ministères ont connu des problèmes initiaux de rapprochement entre leurs chiffres et ceux des systèmes centraux et certains ministères travaillent toujours à stabiliser ces systèmes provisoires.
21.70 De plus, la planification de la SIF a été reléguée au second rang dans les ministères en raison de l'accent mis sur le problème du passage à l'an 2000 des systèmes essentiels à leur mission. Les principales ressources ministérielles ont été affectées au problème de l'an 2000 et n'étaient par conséquent pas disponibles pour la planification de la SIF.
21.71 Comme le problème du passage à l'an 2000 est pratiquement résolu, le Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères s'attaquent maintenant au raccordement de tous les systèmes financiers des ministères aux systèmes centraux de la SIF et à la mise en place des nouvelles politiques de comptabilité d'exercice pour qu'ils puissent être utilisés le 1er avril 2001.
21.72 Comme nous l'avons dit au paragraphe 21.42, la dernière phase de mise en oeuvre de la SIF, et la plus importante - l'utilisation d'une information financière de meilleure qualité par les gestionnaires pour la prise de décisions - est considérée comme devant s'étaler sur une plus longue période et exige un changement de philosophie de gestion.
21.74 Ces responsabilités fondamentales du Secrétariat du Conseil du Trésor, avec lesquelles nous sommes d'accord, sont déjà reconnues et décrites clairement dans le « Livre de la SIF » du gouvernement. Ce document décrit les objectifs du projet SIF, sa vision, sa mission et ses tactiques et fournit de l'information sur la structure de régie. Les rôles et les responsabilités du Secrétariat concernant la SIF sont décrits comme suit :
21.76 La gestion du projet SIF doit être renforcée pour que le projet puisse avancer. À la fin de juillet 1999, le Secrétariat du Conseil du Trésor a renforcé son bureau du projet SIF en y affectant à temps plein des cadres supérieurs et plus de ressources humaines et financières. Nous louons cette mesure car, à notre avis, les ressources du Bureau du projet SIF n'auraient pas été suffisantes pour surveiller efficacement les progrès des ministères. Avant ce changement récent, le Bureau du projet SIF était composé d'un petit groupe de trois ou quatre employés qui étaient chargés de gérer et de coordonner l'ensemble du projet SIF. Le Bureau du projet tirait également parti, au besoin, de l'expertise d'autres secteurs du Secrétariat pour des projets particuliers, comme l'élaboration des politiques comptables et la stratégie de formation. En outre, le personnel des ministères prêtait assistance au Bureau du projet SIF en lui faisant part des leçons apprises. Cependant, à cette étape critique de la mise en oeuvre de la SIF et vu l'échéance qui approche à grands pas, il est sage d'y consacrer plus de ressources.
21.77 Nous pensons également que pour relever les défis de taille qui se présenteront au cours des mois et des années à venir, il faudra aussi une équipe centrale plus proactive au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor. Le Bureau du projet SIF devra disposer de fonds supplémentaires pour la mise en oeuvre de la SIF dans les ministères et exercer une plus grande influence à cet égard. Des fonds ont récemment été octroyés aux groupes de concertation qui prévoient l'établissement des interfaces communes requises par les ministères participants pour le raccordement avec les systèmes centraux de la SIF en avril 2000. Cependant, le Secrétariat ne peut pas encore offrir aux ministères de ressources financières ou humaines pour les inciter à agir plus rapidement ou à résoudre les problèmes au niveau ministériel.
21.78 Le Secrétariat du Conseil du Trésor doit envisager d'adopter une capacité d'intervention pour la SIF semblable à celle qu'il a utilisée pour s'attaquer au problème du passage à l'an 2000. Souvent, les petits ministères et organismes n'ont pas à l'interne les systèmes et les compétences en matière de politiques et accueilleraient bien volontiers l'aide directe du Secrétariat. En outre, il y a pénurie de compétences en gestion de projet dans l'administration fédérale et le Secrétariat pourrait aider les ministères à obtenir l'aide dont ils ont besoin dans ce domaine.
21.79 La gestion globale du projet doit être renforcée pour garantir la mise en oeuvre réussie de la SIF. D'après notre examen, nous pensons que les pratiques de gestion du Bureau du projet SIF doivent comprendre ce qui suit :
21.81 Les gestionnaires des programmes et la haute direction des ministères et des organismes ont besoin d'exemples évidents des avantages de la SIF. Le Secrétariat du Conseil du Trésor, qui est responsable de la mise en oeuvre globale de la SIF, est le mieux placé pour aider les ministères en cernant et en communiquant cette information à l'ensemble de l'administration fédérale. Mais il faut le faire sans tarder pour gagner l'adhésion des gestionnaires de programmes et des cadres supérieurs et amorcer le processus de gestion du changement.
21.82 Les agents financiers supérieurs à temps plein des ministères savent que les états financiers de l'ensemble du gouvernement doivent être préparés selon la méthode de la comptabilité d'exercice en 2001-2002. Comme fournisseurs de l'information exigée au niveau central pour produire ces états financiers, ils comprennent bien les raisons pour lesquelles les systèmes financiers et les politiques de comptabilité d'exercice doivent être en place à temps.
21.83 Cependant, le Secrétariat du Conseil du Trésor doit poursuivre ses efforts en vue de modifier l'image que les gestionnaires des ministères ont de la SIF, soit celle d'« un simple exercice comptable », et mettre l'accent sur les avantages qu'elle leur offrira. Nous craignons que le fait de décrire la production des états financiers en 2001-2002 comme un objectif à court terme ne puisse que renforcer l'image de la SIF comme étant un exercice comptable. La SIF, dans sa totalité, ne sera pas une réussite si les gestionnaires des programmes continuent de la considérer simplement comme un exercice comptable conçu pour améliorer les états financiers du gouvernement plutôt que comme un outil susceptible de fournir à la direction de l'information financière de meilleure qualité pour la prise de décisions quotidienne.
21.84 Les directives aux ministères doivent être finalisées. Le 31 août 1999, le Secrétariat du Conseil du Trésor n'avait pas encore finalisé les politiques de comptabilité d'exercice pour la SIF. Le Secrétariat nous a informés que les normes comptables dans lesquelles sont énoncés les politiques et les principes comptables généraux de la comptabilité d'exercice ainsi que la norme sur les immobilisations seront finalisés en septembre 1999. Les ministères veulent obtenir plus de directives du Secrétariat sur d'autres aspects de la comptabilité d'exercice. À cet égard, les représentants du Secrétariat nous ont informés qu'ils prévoient diffuser un manuel de comptabilité d'ici la fin de décembre 1999.
21.85 Comme nous le décrivons au paragraphe 21.109, il reste encore à trouver la façon d'octroyer les crédits selon la méthode de la comptabilité d'exercice. Le Secrétariat prévoit terminer ses consultations en novembre 1999.
21.86 Le Secrétariat a élaboré un bon cadre de formation et la première phase de formation des agents financiers est en cours. D'autres cours, particulièrement à l'intention des gestionnaires de programmes et de la haute direction, seront offerts plus près de la date de mise en oeuvre de la SIF.
21.87 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait immédiatement instaurer, mettre en oeuvre, communiquer à l'ensemble de l'administration fédérale et tenir à jour un plan maître modifié et pleinement intégré pour la mise en oeuvre de la Stratégie d'information financière (SIF). Le plan devrait faire état des tâches qu'il est réaliste d'accomplir d'ici l'échéance d'avril 2001 ainsi que des échéances pour l'achèvement des autres aspects de la mise en oeuvre de la SIF.
21.88 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait obtenir immédiatement des ministères qu'ils s'engagent par écrit à mettre en oeuvre tous les aspects de la Stratégie d'information financière.
21.89 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait obtenir et examiner les plans de mise en oeuvre de la SIF des ministères.
21.90 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait établir un cadre de rapport pour permettre au Bureau du projet SIF de surveiller l'état et le coût de mise en oeuvre de la SIF dans les ministères et d'intervenir si des difficultés se présentent.
21.91 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait envisager de fournir des fonds et des ressources supplémentaires aux ministères lorsque le besoin en est clairement établi.
21.92 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait élaborer et mettre en oeuvre un plan de communication complet pour faire connaître la SIF aux cadres supérieurs et fournir des directives et des conseils concernant la gestion du changement et les leçons apprises (par exemple, des études de cas).
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Le Secrétariat du Conseil du Trésor a élaboré un plan directeur pour la mise en oeuvre de la SIF au début de 1997, et il s'est depuis conformé aux principes de celui-ci. Au cours de l'été 1999, le Secrétariat a décidé de mettre davantage l'accent sur la mise en oeuvre de la Stratégie, en partie en lui affectant plus de ressources. Lors de la mise à jour du plan, le Secrétariat tiendra compte des recommandations du vérificateur général.
21.95 Cependant, les représentants de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada nous ont informés que, selon leur expérience de l'essai pilote, il faut un minimum de neuf mois uniquement pour mettre en place les interfaces avec les systèmes centraux de la SIF. La pièce 21.3 montre les principales dates de mise en oeuvre établies par le Ministère.
21.96 Comme nous l'avons dit aux paragraphes 21.50 et 21.51, le gouvernement a pris la décision de procéder au raccordement de ces 23 ministères en avril 2000, en se fondant sur une analyse des risques.
21.97 En avril 1999, 16 ministères se sont raccordés aux nouveaux systèmes centraux. Outre les 23 ministères qui doivent mettre en oeuvre les systèmes SIF en avril 2000, quelque 55 ministères et organismes devront eux aussi mettre en oeuvre les leurs en 2001. De plus, tous les ministères et organismes doivent avoir mis en oeuvre leurs politiques de comptabilité d'exercice en avril 2001.
21.98 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada est inquiet du fait qu'un aussi grand nombre de ministères doivent mettre en oeuvre leurs systèmes et leurs politiques en même temps. Étant donné les exigences des essais et les autres ressources nécessaires, les représentants de l'entité peuvent s'occuper de la mise en oeuvre dans 30 à 35 ministères en une année. Il existe donc un risque très grand de surcharge, qui pourrait avoir un effet correspondant sur le calendrier global de mise en oeuvre de la SIF.
21.99 En outre, les anciens systèmes centraux de comptabilité ne sont financés que jusqu'à la fin de 2001-2002. Tout retard exigerait le maintien de ces systèmes; il en résulterait pour le gouvernement un coût supplémentaire estimé à environ quatre millions de dollars par année.
21.100 Le raccordement des nouveaux systèmes des ministères aux nouveaux systèmes centraux représente un sous-ensemble relativement modeste de tous les aspects relatifs aux systèmes de la Stratégie d'information financière. La configuration des nouveaux systèmes des ministères pour répondre aux besoins d'information financière des ministères dans le cadre de la SIF représente la majeure partie du travail nécessaire en matière de systèmes.
21.102 Le gouvernement a créé pour chacun des systèmes financiers partagés des groupes de concertation (ou regroupements) au sein desquels les représentants des ministères qui mettent en oeuvre le même système financier peuvent discuter de questions liées à leur système et élaborer et partager des solutions communes.
21.104 Le groupe de concertation du SFMC est contrôlé de près par TPSGC, qui en est le principal membre et le fournisseur de services. Le système SFMC est conforme à la SIF et fournit une capacité de gestion financière de base. Le groupe de concertation du SFMC compte ajouter d'autres fonctions aux prochaines versions du système.
21.105 Le groupe de concertation d'Oracle Financials comprend quatre ministères de taille relativement égale, plus un certain nombre de ministères plus petits. Ces ministères travaillent bien ensemble et ont élaboré un plan quinquennal. L'objectif du groupe est que tous les ministères passent à une version de logiciel adaptée à la SIF et travaillent dans le but ultime d'adopter une plateforme d'application commune.
21.106 Le groupe de concertation du SAP est composé de 15 ministères. Jusqu'au début de 1998, la coordination au niveau supérieur laissait à désirer. Depuis lors, un comité directeur composé de sous-ministres adjoints des 15 ministères et coprésidé par le sous-contrôleur général a été formé. Ce comité a reconnu la nécessité d'insuffler un leadership plus vigoureux au groupe de concertation, et on a recruté au début de 1999 un directeur à temps plein qui relève directement du sous-contrôleur général.
21.107 Jusqu'à tout récemment, les communications et le partage de l'expérience entre les groupes de concertation étaient faibles et étaient fonction des besoins. Nous pensons que le partage régulier des leçons apprises et de toute autre information utile pourrait accroître les avantages de l'Initiative des systèmes partagés.
21.108 Le bureau du Dirigeant principal de l'information (DPI) a examiné au début de 1999 l'Initiative des systèmes partagés, y compris les systèmes financiers partagés. Les principales constatations de son rapport de mai 1999 font état d'un leadership très limité dans l'ensemble de l'administration fédérale, de l'absence d'un cadre de gestion, de l'absence de planification stratégique et opérationnelle aux niveaux supérieurs des ministères et des organismes, de certains problèmes de financement et de l'absence de surveillance continue du rendement de l'Initiative. Le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare un plan d'action pour donner suite à ces constatations et le DPI a créé un comité directeur des systèmes partagés.
21.110 Le Comité des comptes publics a recommandé que le Secrétariat du Conseil du Trésor surveille l'état de mise en oeuvre de la SIF dans l'administration fédérale, rende régulièrement compte au Parlement des progrès réalisés en signalant tout obstacle majeur au respect de l'échéance de 2001. Le Secrétariat a indiqué qu'il rendrait compte au Parlement dans le Rapport sur le rendement de l'automne. À notre connaissance, aucun autre rapport sur l'état de la mise en oeuvre n'a été déposé et aucune autre information n'a été communiquée au Parlement sur d'éventuels obstacles à la mise en oeuvre à temps de la SIF. En réponse à une demande du Président du Comité des comptes publics qui souhaitait connaître l'état de mise en oeuvre de la SIF, le Président du Conseil du Trésor a indiqué, en juillet 1999, qu'il faisait tout ce qui est possible pour mettre en oeuvre la SIF pour le 1 er avril 2001.
21.111 Le Comité des comptes publics a également demandé au Secrétariat du Conseil du Trésor de fournir régulièrement au Parlement des prévisions des coûts de la SIF, au fur et à mesure de la mise en oeuvre. Jusqu'à maintenant, aucun rapport sur les coûts n'a été déposé. Dans une lettre envoyée en juillet 1999, le Président du Conseil du Trésor indique que le Secrétariat prépare une enquête sur les coûts. Cependant, il n'a pas dit quand elle serait terminée.
21.112 Dans le chapitre 3 de son rapport d'avril 1997 au Parlement, le Bureau a rendu compte de la gestion de la fonction comptable du gouvernement au niveau des organismes centraux. Étant donné sa relation avec la SIF, nous avons assuré le suivi des mesures prises par le gouvernement pour donner suite aux recommandations de ce chapitre et nous en rendons compte dans le présent chapitre. Les recommandations détaillées du chapitre 3, les mesures prises par le gouvernement et notre évaluation de ces mesures sont présentées dans l'annexe. En résumé, le gouvernement est en train de mettre en oeuvre la Stratégie d'information financière (SIF) qui, par ses objectifs, devrait répondre à bon nombre des recommandations de ce chapitre. Dans l'ensemble, cependant, nous pensons que le gouvernement doit faire davantage pour donner suite aux recommandations du chapitre. Il serait ainsi mieux en mesure de garantir que les objectifs de la SIF seront atteints.
21.114 À notre avis, le Secrétariat du Conseil du Trésor, qui assure la gestion globale de la SIF, doit faire preuve d'un leadership plus vigoureux pour amener la SIF à terme. Plus particulièrement, le Bureau du projet SIF devra mettre en place et tenir à jour un plan de mise en oeuvre actuel et global, faire appel à des compétences appropriées en gestion des risques, surveiller la mise en oeuvre par les ministères et intervenir de façon constructive si des problèmes se présentent. De plus, il devra fournir aux ministères les politiques et les manuels comptables nécessaires (présentement en voie d'élaboration) et les aider à comprendre comment utiliser la SIF dans la gestion quotidienne.
21.115 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a mené à bien l'élaboration et la mise en oeuvre des nouveaux systèmes centraux. TPSGC et ses principaux partenaires, le Secrétariat du Conseil du Trésor et Revenu Canada, ont travaillé ensemble pour mener à bien un essai pilote préproduction de ces nouveaux systèmes. Le Ministère et ses partenaires ont établi un plan détaillé et une capacité de gestion des risques, surveillé les progrès réalisés et sont intervenus au besoin, et ils ont respecté les principales échéances fixées.
21.116 Certaines mesures ont été prises en réponse aux recommandations que nous avons formulées dans le chapitre 18 de notre rapport de 1998 et à celles que le Comité des comptes publics a formulées dans son rapport sur ce chapitre. Ces mesures n'ont pas encore toutes été mises en oeuvre et nous continuerons d'en assurer le suivi et de rendre compte des progrès réalisés.
21.117 À notre avis, il est important de faire bénéficier la SIF de l'impulsion donnée dans l'ensemble de l'administration fédérale pour résoudre le problème du passage à l'an 2000. De nouveaux systèmes financiers et de nouvelles règles comptables doivent être mis en place au cours des deux prochaines années. Cependant, il ne faut pas crier victoire trop rapidement. Il faut encourager les fonctionnaires dans l'ensemble de l'administration fédérale à utiliser de l'information financière plus actuelle et semblable à celle qu'utilise le secteur privé que la SIF fournira pour la gestion quotidienne des programmes et la reddition de comptes.
Au niveau des organismes centraux, la vérification a comporté un examen de la gestion générale de la SIF assurée par le Secrétariat du Conseil du Trésor ainsi que de l'essai pilote des systèmes centraux et de leur mise en oeuvre subséquente par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.
Les critères de vérification ont été tirés essentiellement de la Liste de vérification de l'état de préparation des ministères du Secrétariat du Conseil du Trésor, qui est une liste générale de tâches qu'un comité interministériel a préparée à l'intention des ministères. Ces critères ont été complétés par des critères relatifs à la gestion du changement tirés de publications universitaires et professionnelles. D'autres critères liés à la gestion de l'ensemble de la SIF ont été établis à partir des recommandations contenues dans le Rapport du Comité des comptes publics au Parlement.
Olga Dupuis
Philippe Martineau
Martin Ruben
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Eric Anttila.