23.11 De nombreuses nouvelles initiatives reproduisent le modèle traditionnel de reddition de comptes ministérielle au Parlement. Mentionnons par exemple les sociétés d'État, les organismes de service spéciaux, comme le Bureau des passeports, et les organismes de service comme l'Agence canadienne d'inspection des aliments, l'Agence canadienne des parcs et la nouvelle Agence des douanes et du revenu du Canada.
23.12 Dans certains cas, le gouvernement a fait participer des organisations externes, en tant que fournisseurs de services ou en tant qu'agents, à l'exécution des programmes fédéraux. Il a eu davantage recours à la passation de marchés de biens et de services. Par exemple, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a conclu des marchés de service de gestion immobilière pour quelque 300 immeubles fédéraux (voir le chapitre 18 du présent rapport), et la Défense nationale a adopté de nouveaux modes de prestation des services pour plusieurs de ses activités de soutien non essentielles (voir le chapitre 27 du présent rapport). Dans ces cas, le gouvernement fédéral contrôle toujours la politique et les activités, et les ministres sont toujours directement responsables envers le Parlement.
23.13 Un changement dans la manière de gouverner les Canadiens. Certaines des initiatives actuelles du gouvernement se sont éloignées des formes traditionnelles de régie de la politique fédérale d'intérêt public - l'orientation et la gestion des intérêts de l'État. Aux termes de ces nouveaux mécanismes de régie, le gouvernement fédéral s'assure de la participation d'autres parties à la planification, à la conception et à l'atteinte des objectifs fédéraux, qui remplacent les employés fédéraux, les entrepreneurs ou les agents dans l'exécution des programmes et la prestation des services. En réalité, la régie fédérale a été confiée à des entités externes qui ne sont pas responsables envers les ministres et le Parlement.
23.14 Les mécanismes en vertu desquels le gouvernement fédéral partage l'élaboration de la politique, les risques, ainsi que la planification, la conception et la gestion opérationnelles avec une ou plusieurs parties qui exécutent des programmes et fournissent des services sont appelés mécanismes de collaboration dans le présent chapitre. Les mécanismes en vertu desquels le gouvernement fédéral, à l'intérieur d'un cadre stratégique qu'il a mis en place, a délégué les décisions opérationnelles et de planification clés à une autre partie sont appelés mécanismes de régie déléguée. La pièce 23.1 résume les modes traditionnels d'exécution des programmes et de prestation des services ainsi que certains des nouveaux mécanismes dont on fait l'essai.
23.15 Les nouveaux mécanismes de régie doivent établir un équilibre entre l'efficience, la reddition de comptes et les résultats. Des initiatives de ce genre ont été mises en oeuvre dans de nombreuses administrations. Nous reconnaissons que les nouveaux mécanismes de régie peuvent renforcer l'efficience, la souplesse, la participation des citoyens et la satisfaction des clients et qu'en délaissant les modèles traditionnels pour faire l'essai de nouveaux modèles, on prend un risque calculé. Comme nous l'avons indiqué au chapitre 5 de notre rapport d'avril 1999, pour mieux servir l'intérêt public, il faut qu'il y ait équilibre entre, d'une part, l'amélioration de l'efficience et l'atteinte des résultats et, d'autre part, une reddition de comptes adéquate.
23.17 Le gouvernement a reconnu ce défi.
Les ministères partagent mais n'abdiquent pas leurs responsabilités lorsqu'ils concluent des ententes de partenariat; ils restent responsables devant le Parlement des conséquences de leur participation à de telles ententes. (Secrétariat du Conseil du Trésor, Le service centré sur le citoyen et l'option du partenariat, 1998.)23.18 Les éléments essentiels des nouveaux mécanismes de régie. Au chapitre 5 de notre rapport d'avril 1999, nous avons déterminé que la reddition de comptes, la transparence et la protection de l'intérêt public sont les éléments essentiels des mécanismes de régie - à savoir les mécanismes au moyen desquels le gouvernement fédéral partage la gestion de la politique ou des programmes avec d'autres parties. Ces mêmes éléments s'appliquent, avec certains ajustements, aux mécanismes de régie déléguée en vertu desquels la gestion de programme a été confiée à une organisation qui ne fait pas parti du gouvernement. La pièce 23.2 définit un cadre général de régie pour ces nouveaux mécanismes, qui comprend les éléments de reddition de comptes (divisés en mécanismes de communication de l'information et mécanismes redditionnels), de transparence et de protection de l'intérêt public; les caractéristiques propres à chaque élément sont présentées. Ces deux éléments redditionnels sont issus de nos vérifications et études précédentes des mécanismes redditionnels, dans lesquelles nous avons cerné les caractéristiques clés d'une bonne reddition de comptes : des attentes claires et convenues; des rôles et des responsabilités clairement définis; un équilibre entre les attentes et les capacités; des rapports crédibles; des procédés raisonnables d'examen, d'évaluation de programme et de vérification.
23.19 Ces éléments et caractéristiques sont énoncés comme des conditions générales; leur application particulière à chaque nouveau mécanisme de régie devra être considérée. D'une part, compte tenu de la gamme variée de mécanismes, on ne peut adopter une approche « unique » pour établir une structure de régie convenable. D'autre part, de par leur nature même, ces mécanismes outrepassent les régimes fédéraux établis en matière de gestion publique, d'administration et de reddition de comptes - et on ne peut donc pas s'attendre à ce qu'ils y aient recours -, notamment les régimes de gestion des ressources humaines, le cadre de la Loi sur la gestion des finances publiques et le mandat traditionnel d'un ministre. Dans chaque mécanisme, les parties visées doivent concevoir un cadre de régie satisfaisant qui tient compte des éléments essentiels.
23.20 À divers moments, le gouvernement a suggéré des éléments semblables d'un régime redditionnel efficace pour les mécanismes mis en oeuvre avec d'autres parties. Récemment, d'autres administrations et le secteur bénévole canadien ont proposé pour leurs propres activités des éléments assez semblables pour la reddition de comptes et une saine régie (voir l'annexe A).
23.21 Notre cadre de régie repose sur deux principes fondamentaux de la démocratie parlementaire.
23.23 Notre vérification portait sur les régimes établis à l'intérieur des nouveaux mécanismes de régie pour assurer une saine régie et la reddition de comptes à l'égard du mandat public fédéral qu'ils gèrent. Nous avons tenté de déterminer la mesure dans laquelle ces nouveaux mécanismes de régie étaient utilisés depuis 1990 par le gouvernement fédéral. Pour certains des mécanismes retenus, nous avons aussi voulu savoir si les dispositions officielles et les pratiques subséquentes s'appliquant à la communication de l'information, aux mécanismes redditionnels, à la transparence et à la protection de l'intérêt public étaient satisfaisantes. Nous n'avons pas vérifié si ces mécanismes permettaient d'atteindre efficacement les objectifs pour lesquels ils avaient été établis. Enfin, nous avons examiné les orientations fournies tant par les organismes centraux que par les ministères parrains pour la création de ces nouveaux mécanismes de régie.
23.24 Tous les nouveaux mécanismes de régie font appel à des parties à l'extérieur du gouvernement fédéral. Nous n'avons pas vérifié ces parties. Nous avons plutôt vérifié la participation du gouvernement fédéral à ces mécanismes et les outils mis en place pour gérer sa relation avec ses partenaires.
23.25 Nous avons exclu plusieurs types de mécanismes. Étant donné que notre vérification ciblait les nouveaux mécanismes de régie, nous avons exclu des mécanismes tels que la passation de marchés de biens et de services et les mécanismes comportant des partenaires internationaux. Nous avons aussi exclu la plupart des mécanismes de partenariat à Environnement Canada et les mécanismes d'autonomie gouvernementale à Affaires indiennes et du Nord Canada.
23.26 On trouvera à la fin du chapitre, dans À propos de la vérification, plus de précisions sur les objectifs, les critères et la méthode de vérification de même que sur les types de mécanismes exclus de l'étendue de la vérification.
23.28 Nous voulions savoir combien de ces nouveaux mécanismes avaient été créés, quelles en étaient les formes de base et quelles dépenses avaient été engagées. Le gouvernement ne pouvait pas nous donner de liste des nouveaux modes de prestation des services ni des nouveaux mécanismes de régie qu'ils comportent. Nous avons donc procédé à une enquête de portée gouvernementale.
23.30 Au terme de notre enquête, nous avons recensé un total de 77 nouveaux mécanismes de régie établis par 25 ministères et organismes; 51 d'entre eux sont des mécanismes de collaboration et 26 sont des mécanismes de régie déléguée. L'annexe B renferme une information de base sur ces mécanismes. Comme le montre la pièce 23.3, l'utilisation des nouveaux mécanismes de régie marque une forte hausse depuis 1990.
23.31 Nous avons constaté que la classification en mécanismes de collaboration et en mécanismes de régie déléguée n'était pas toujours évidente. Par exemple, les mécanismes qui comportent une forme de marché de services donnant aux entrepreneurs une grande indépendance sur le plan administratif sont presque des mécanismes de régie déléguée. Pour faire la distinction, il faut d'abord déterminer si le gouvernement a délégué à une partie à l'extérieur du gouvernement fédéral des pouvoirs de gestion importants en vue d'atteindre des objectifs fédéraux d'intérêt public. La ligne de démarcation n'était cependant pas toujours claire. Citons par exemple le cas des conseils sectoriels de Développement des ressources humaines Canada qui élaborent et mettent en oeuvre des stratégies nationales de développement des ressources humaines. Nous les avons classifiés comme des mécanismes exceptionnels et nous ne les avons pas inclus dans les résultats de notre enquête. Nous n'avons pas inclus non plus d'autres mécanismes de ce genre en vertu desquels le gouvernement fédéral encourage et parraine une entité afin qu'elle assume efficacement des responsabilités fédérales, mais sans qu'il y ait de financement fédéral, de participation directe ou de biens actuellement détenus, même si le gouvernement fédéral conserve un certain degré d'intérêt sur les plans légal, constitutionnel ou politique. On peut, entre autres, citer le cas de Nav Canada, qui assume les responsabilités nationales et internationales du Canada pour le contrôle de la circulation aérienne, et le cas de Strait Crossing Bridge Ltd., qui assume une partie de l'obligation constitutionnelle fédérale d'assurer la liaison routière entre l'Île-du-Prince-Édouard et le reste du Canada.
23.32 Sur les 77 mécanismes recensés, 44 (57 p. 100) sont concentrés dans six ministères et organismes : Agriculture et Agroalimentaire Canada, ministère du Patrimoine canadien, Pêches et Océans, Développement des ressources humaines Canada, Ressources naturelles Canada et Industrie Canada.
23.33 De plus, 17 des 77 mécanismes sont des « modèles » et comprennent plus d'une entente. On trouve par exemple dans le Programme de forêts modèles du Canada des ententes avec onze entités. Si nous ajoutions à la liste des mécanismes toutes les ententes de ce type, le nombre total des nouveaux mécanismes de régie s'élèverait à plus de 280.
23.34 L'engagement financier fédéral a aussi augmenté. En effet, on consacre actuellement chaque année plus de cinq milliards de dollars aux nouveaux mécanismes de régie (voir la pièce 23.4).
23.35 L'engagement financier fédéral à l'égard des nouveaux mécanismes de prestation varie grandement et dans bien des cas, il est assez faible. Toutefois, comme il est indiqué dans la pièce 23.5, la contribution fédérale à certains mécanismes a été assez considérable au cours des dernières années.
23.36 Les partenaires du gouvernement ont contribué pour onze milliards de dollars, ou environ 30 p. 100 du financement total des nouveaux mécanismes de régie (voir la pièce 23.6).
23.38 Nous nous attendions à ce que les intervenants centraux fournissent aux ministères une orientation actuelle et appropriée pour les questions opérationnelles de même que pour une gamme plus étendue de questions liées à la conception des mécanismes afin de faire ressortir les éléments essentiels de reddition de comptes et de saine régie. Nous nous attendions également à ce que les organismes centraux surveillent de manière générale la mise en place des nouveaux mécanismes, y compris les nouveaux mécanismes de régie, qu'ils évaluent leur utilité et leur pertinence en tant qu'outils de la politique stratégique et enfin, qu'ils tirent des leçons de leur expérience et les communiquent dans tout le gouvernement.
23.39 Pour ce qui est de fournir l'orientation et des conseils sur la négociation et la gestion des nouveaux mécanismes que nous avons examinés au cours de cette vérification, on nous a informés que la participation du Bureau du Conseil privé n'avait été que minime. Le ministère des Finances est intervenu dans certains cas, par exemple la Fondation canadienne pour l'innovation et la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire.
23.41 Le Cadre du Secrétariat, élaboré en 1995, renferme des stratégies globales pour la conception de ces genres de mécanismes, de même qu'une liste de contrôle des questions portant sur l'intérêt public, le service de qualité, la gestion des ressources et les ressources humaines, questions qui doivent être considérées lorsqu'on évalue les nouveaux modes de prestation. Bien que le Cadre énonce une exigence générale de reddition de comptes, il n'indique pas clairement ce qu'est un régime redditionnel approprié, en particulier dans les mécanismes non traditionnels qui ne relèvent pas du contrôle direct du gouvernement fédéral. Il ne contient pas non plus d'information précise sur les exigences de transparence et de protection de l'intérêt public. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a fourni d'autres renseignements dans des publications récentes, soit Le service centré sur le citoyen et l'option de partenariat (1998) et Les obstacles au partenariat et le rôle du Conseil du Trésor (1998). Cependant, il n'a pas encore mis à jour son Cadre d'examen des différents modes d'exécution des programmes pour tenir compte des leçons tirées par les ministères dans l'application des nouveaux modes de prestation des services en général ou, en particulier, des nouveaux mécanismes de régie dont il est question dans le présent chapitre. Dans la plupart des mécanismes que nous avons examinés, nous avons remarqué que les ministères parrains n'avaient pas utilisé le Cadre d'examen des différents modes d'exécution des programmes de 1995. Les représentants du Secrétariat nous ont dit qu'une mise à jour du Cadre était prévue pour mars 2000.
23.42 Nous avons constaté que la plupart des ministères ayant fait la promotion des nouveaux mécanismes de régie n'ont pas de centres d'expertise chargés de l'orientation, de la surveillance, de la mise en oeuvre et de la documentation des meilleures pratiques. Il y a peu de gestionnaires ministériels qui aient beaucoup d'expérience dans la mise en place de nouveaux mécanismes. En l'absence d'une orientation claire, certains fonctionnaires ont établi leurs propres réseaux informels pour faire part de leurs expériences. Certains ministères ont tenté de fournir une orientation et de tirer des leçons de leurs expériences. Environnement Canada a documenté les leçons tirées et a préparé des cadres de gestion pour les programmes qu'il exécute avec des partenaires qui ne font pas partie du gouvernement fédéral (voir la pièce 23.7).
23.43 Le Secrétariat a traité la création des nouveaux mécanismes de régie au cas par cas en fournissant des avis par l'entremise d'équipes d'experts spéciales dans des domaines tels que la gestion financière, la gestion des ressources humaines et les nouveaux modes de prestation des services. Il n'y a aucun centre d'expertise chargé de coordonner l'orientation, de surveiller la mise en oeuvre et de documenter les meilleures pratiques. La Division de la diversification des modes de prestation des services du Secrétariat est réceptive et fournit des avis sur demande, mais elle ne prend pas d'initiative à cet égard.
23.44 Dans nos entrevues avec les gestionnaires ministériels responsables de l'élaboration et de la mise en oeuvre de nouveaux mécanismes de régie ou d'autres initiatives liées aux nouveaux modes de prestation des services, on mentionnait toujours l'absence d'orientation claire de la part des organismes centraux, en particulier en ce qui concerne la reddition de comptes et une saine régie. On a établi que les divers centres de décision du Secrétariat doivent mieux coordonner et gérer l'orientation fournie aux ministères pour la création de nouveaux mécanismes. Il faut aussi que le message soit uniforme.
23.45 Il n'y a pas de cadre de régie uniforme. Dans un certain nombre de publications, le Secrétariat a communiqué quelques-uns des éléments d'un régime de régie pour les nouveaux modes de prestation des services. Ces éléments s'appliquent également aux nouveaux mécanismes de régie. L'une des publications est un document préparé conjointement avec le Bureau, La reddition de comptes dans le secteur public : vers une modernisation, qui constitue le fondement du cadre que nous suggérons dans la pièce 23.2. Cependant il n'y a pas de cadre de régie uniforme ou d'autre orientation centrale qui décrit comment les ministères, lorsqu'ils conçoivent les nouveaux mécanismes de régie, doivent veiller à ce que l'on établisse un équilibre entre la souplesse nécessaire pour assurer l'efficacité des nouveaux mécanismes et les exigences d'une saine régie et de la reddition de comptes au Parlement. Nous avons constaté qu'il n'y a pas d'approche uniforme pour l'établissement des cadres de régie des nouveaux mécanismes de régie. Même s'il y avait un cadre de régie standard, le Secrétariat aurait besoin d'une approche plus structurée et engagée que l'approche actuelle pour surveiller la mise en oeuvre de ce cadre.
23.46 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait déterminer et communiquer clairement les éléments essentiels d'un cadre de régie efficace pour les nouveaux mécanismes de régie et fournir aux ministères une orientation uniforme sur l'utilisation de ce cadre lorsqu'ils élaborent et mettent en oeuvre les nouveaux mécanismes.
Le cadre devrait comprendre les éléments suivants :
23.48 En outre, le Secrétariat du Conseil du Trésor n'a pas relevé ni évalué les tendances, les succès ou les questions issus de la mise en place de ces nouveaux mécanismes. Il ne surveille pas les nouveaux mécanismes pour savoir quels sont ceux qui servent d'outils stratégiques, malgré son accès à un large éventail de documents ministériels qui en feraient probablement état (présentations au Conseil du Trésor, rapports sur les plans et les priorités, plans d'activités et rapports sur le rendement des ministères). Par conséquent, le SCT n'a pas évalué les critères d'utilisation des nouveaux mécanismes, leur coût ni leur efficacité.
23.49 Appliquer les leçons tirées aux nouveaux mécanismes de régie. Le SCT a reconnu la nécessité d'accroître sa capacité d'évaluer les résultats des nouvelles formes de mécanismes de prestation, de tirer des leçons, et de communiquer ces leçons aux gestionnaires des mécanismes existants et à ceux qui en proposent de nouveaux. La compréhension des difficultés éventuelles et des avantages inhérents aux nouveaux mécanismes de régie permettrait aux ministères qui en font l'examen de pallier les lacunes que nous avons relevées dans la vérification et leur éviterait d'avoir à « réinventer la roue ».
23.50 La Division de la diversification des modes de prestation des services du Secrétariat du Conseil du Trésor a tenté récemment de documenter les leçons tirées sur les avantages, les risques et les coûts relatifs à certaines initiatives en matière de prestation des services. Toutefois, elle n'a accordé qu'une attention très limitée aux nouveaux mécanismes de régie. Nous avons appris que des fonctionnaires de la Division de la diversification des modes de prestation des services prévoient élaborer un guide des pratiques de gestion pour les nouveaux mécanismes de prestation des services, y compris les nouveaux mécanismes de régie, ainsi qu'une base de données sur les meilleures pratiques et un processus pour sa mise à jour. Ils prévoient achever ce travail au début de 2000. Nous appuyons cet effort.
23.51 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait :
23.53 Nos cas. Nous avons choisi d'examiner dix mécanismes de collaboration différents comportant les plus gros engagements financiers fédéraux, mais aussi quelques-uns comportant de faibles dépenses. L'annexe C renferme une information de base sur chacun de ces mécanismes, y compris leur objet, les partenaires et les engagements financiers en jeu.
23.54 Ce que nous avons examiné. Nous nous attendions à ce que les mécanismes aient pris en compte comme il se doit les éléments de reddition de comptes et de saine régie. La pièce 23.9 donne un aperçu des dix mécanismes de collaboration que nous avons examinés et indique le nombre de mécanismes dont le cadre de régie comprend les principales caractéristiques choisies et les caractéristiques connexes.
23.57 Les objectifs d'intérêt public sont clairs, mais les attentes particulières en matière de rendement ne le sont pas. Les documents que nous avons examinés pour les dix mécanismes de collaboration énoncent fréquemment des objectifs d'intérêt public clairs, et l'objet général est donc connu. Cependant, nous avons constaté que les attentes en matière de rendement, lorsqu'elles étaient établies, avaient pour la plupart tendance à être axées sur les extrants et non sur les réalisations qui sont attendues de chaque partenaire. En effet, sans attentes plus concrètes sur les conséquences, il est difficile de traduire les bonnes intentions en actions concrètes. De plus, il sera difficile ou impossible plus tard de juger du succès du mécanisme ou de faire rapport à ce sujet. Nous avons cependant trouvé des exceptions. Par exemple, le Programme de forêts modèles du Canada (Forêt modèle de Foothills) a conçu les attentes en matière de rendement en fonction des besoins régionaux et de manière à pouvoir mesurer les conséquences au niveau local.
23.58 L'information sur le rendement est communiquée. Selon notre enquête, environ 55 p. 100 des mécanismes de collaboration exigent la communication de ce qui a été accompli. Dans un autre 27 p. 100, on ne signale que les activités entreprises. Seize pour cent des mécanismes ne comportent aucune exigence de communiquer l'information sur le rendement, mais pour la plupart ils n'obtiennent qu'un financement fédéral limité ou aucun financement.
23.59 Dans les dix mécanismes de collaboration que nous avons examinés, nous en avons trouvé sept qui exigeaient des rapports publics sur le rendement. Toutefois, la nature de l'information communiquée présentait des lacunes. Les données communiquées varient grandement par leur nature, leur qualité et leur quantité. L'Aide à l'employabilité des personnes handicapées en est un exemple : les provinces et Développement des ressources humaines Canada se sont engagés à présenter un rapport chaque année, mais jusqu'ici, ils n'ont pas encore défini son format, son contenu ou sa date de présentation. En outre, ils n'ont pas encore fixé de cibles précises à atteindre à une date quelconque. Il n'y avait pas non plus de communication de l'information structurée dans les autres mécanismes, malgré les efforts en cours pour améliorer les pratiques dans ce domaine.
23.60 Une certaine information est communiquée au Parlement. Nous reconnaissons qu'il n'est ni raisonnable ni souhaitable de s'attendre à ce que les détails du rendement de tous les nouveaux mécanismes de régie soient communiqués au Parlement. Si c'était le cas, le Parlement serait inondé d'information. Une communication appropriée de l'information au Parlement dépendrait de l'importance du mécanisme (voir la pièce 23.10). Par « communication de l'information au Parlement », nous entendons l'utilisation, le cas échéant, de l'une de ces approches.
23.61 Nous avons constaté que, dans le cas des mécanismes examinés, de l'information choisie sur les finances, le rendement ou l'évaluation avait été fournie dans les rapports sur le rendement des ministères parrains, mais que l'étendue de cette information était variable.
23.62 L'Entente Canada-Alberta sur le développement du marché du travail était le seul mécanisme qui comprenait des dispositions formelles pour la communication directe et régulière de l'information au Parlement. D'autres mécanismes importants comme l'Aide à l'employabilité des personnes handicapées et la Prestation nationale pour enfants ne prévoient pas la communication de l'information au Parlement.
23.63 Il faut prêter attention à la comparabilité et à l'échange de données sur le rendement. Dans plusieurs de nos études de cas, nous avons constaté que la collecte de données fiables et compatibles par les différents partenaires constituait un problème commun aux mécanismes de collaboration que nous avons examinés. La crédibilité des rapports sur le rendement global du mécanisme exige que les données recueillies et communiquées par chacun des partenaires soient pertinentes, exactes, vérifiables et suffisamment comparables avec les données des autres partenaires. Naturellement, l'échange de données peut être entravé par des inquiétudes légitimes quant à la protection des renseignements personnels, au secret des affaires et aux négociations futures entre les ordres de gouvernement. Nous nous attendons à ce que de telles restrictions soient formulées explicitement.
23.64 Les ministères qui font la promotion des mécanismes de collaboration devraient communiquer une information actuelle, appropriée et crédible au Parlement et au public sur la mesure dans laquelle les mécanismes ont atteint leurs objectifs fédéraux d'intérêt public et à quel coût ils l'ont fait. Ils devraient s'assurer :
23.66 Nous avons constaté que plusieurs de ces caractéristiques sont généralement en place, mais que de nombreux mécanismes redditionnels importants sont inexistants.
23.67 L'évaluation de la capacité des partenaires de produire des résultats est inadéquate. Dans les mécanismes de collaboration que nous avons examinés, les rôles des partenaires sont bien définis en règle générale. Cependant, rien ne montre qu'avant de devenir partie au mécanisme, le gouvernement fédéral a évalué systématiquement la capacité de ses partenaires éventuels de s'acquitter de leurs responsabilités. Sans une telle évaluation, le mécanisme est menacé, en particulier si rien n'est prévu pour la résolution des conflits. Le commissaire à l'environnement et au développement durable a fait la même observation au chapitre 5 de son rapport de 1999 sur les ententes fédérales-provinciales de protection de l'environnement.
23.68 Il est nécessaire de prévoir des dispositions pour la résolution des conflits et des dispositions en cas de rendement insatisfaisant. Seulement deux des mécanismes que nous avons examinés prévoyaient la résolution des conflits avant qu'ils ne s'aggravent. Comme nous n'avons pas trouvé, en règle générale, de dispositions officielles pour la résolution des conflits, nous avons examiné les mécanismes pour établir les recours qui s'offrent aux partenaires, mis à part la résiliation, lorsqu'une partie du mécanisme n'est pas exécutée de façon conforme ou lorsqu'un partenaire ne s'acquitte pas de ses responsabilités. Aucun des mécanismes ne prévoit de moyens à prendre en cas de rendement insatisfaisant. Un seul, le Programme de prêts et d'investissement, fixe les conditions de résiliation de l'entente.
23.69 Les fonctionnaires nous ont déclaré qu'il serait astreignant d'instaurer des dispositions pour la résolution des conflits et les sanctions, car celles-ci ralentiraient et formaliseraient trop les relations entre les partenaires. On nous a aussi dit qu'en « insistant trop sur la reddition de comptes », on sape la confiance et affaiblit la reddition de comptes encore davantage. Nous reconnaissons ces préoccupations et l'importance de la confiance entre les partenaires, mais les dispositions relatives à la résolution des conflits constituent un aspect important de la gestion avec des partenaires et sont assez communes dans le secteur privé. Pour que les mécanismes de collaboration donnent les résultats voulus, tous les partenaires doivent s'acquitter de leurs responsabilités respectives, et notamment faire en sorte que les autres rendent des comptes et prennent des mesures correctives, au besoin.
23.70 Avant de mettre en oeuvre des mécanismes de collaboration, les ministères devraient évaluer la capacité d'exécution des partenaires éventuels. Ils devraient également voir à ce qu'ils comprennent des dispositions relatives à la résolution des conflits et prévoient des mesures lorsque les partenaires ne s'acquittent pas de leurs responsabilités respectives.
23.71 Créer un régime de vérification efficace pour les mécanismes de collaboration. Généralement, les ministères font l'objet de vérifications internes et externes afin d'assurer la reddition de comptes au Parlement pour les dépenses fédérales et l'utilisation des pouvoirs fédéraux. Cependant, les régimes de vérification des dix mécanismes de collaboration que nous avons examinés sont fragmentés, et les responsabilités de vérification ne sont pas toujours bien précisées. Par exemple, dans les mécanismes comportant des partenaires provinciaux, les vérificateurs législatifs provinciaux pourraient examiner les dépenses ministérielles provinciales, et le vérificateur général du Canada pourrait examiner la participation des ministères fédéraux. Nous n'avons trouvé aucune disposition relative à la vérification du mécanisme dans son ensemble.
23.72 Dans les mécanismes, nous n'avons pas non plus trouvé de disposition prévoyant l'exécution coordonnée ou conjointe des travaux de vérification ou encore l'utilisation des travaux de vérification d'un partenaire. Dans un cas, le programme Travaux d'infrastructure Canada, on a effectué une vérification conjointe (fédérale- provinciale). Toutefois, étant donné que chaque vérificateur législatif est indépendant, on n'exige pas de vérification conjointe. Et pourtant, s'il n'y en a pas, les corps législatifs respectifs n'obtiendront vraisemblablement pas une assurance adéquate sur les mécanismes dans l'ensemble. Les bureaux de vérification législative du Canada discutent des moyens d'exécuter de manière satisfaisante des travaux de vérification conjoints dans de tels cas.
23.73 Il existe des dispositions sur l'évaluation. Nous avons observé, pour la plupart des dix mécanismes, que les partenaires avaient approuvé des dispositions relatives à l'évaluation de la mesure dans laquelle les objectifs des mécanismes avaient été atteints (voir la pièce 23.9). Bien que dans seulement 61 p. 100 des mécanismes de collaboration identifiés par notre enquête on ait déclaré qu'une évaluation était prévue ou en cours, des exigences en matière d'évaluation ont été fixées dans le cas de tous les mécanismes nécessitant l'engagement de sommes importantes. Notre enquête révèle qu'il est plus probable qu'une évaluation soit nécessaire lorsque les gouvernements fédéral et provinciaux sont les partenaires. L'évaluation représente un moyen de fournir aux gouvernements, au Parlement et aux assemblées législatives provinciales l'information sur la mesure dans laquelle le mécanisme est satisfaisant.
23.74 Avant de mettre en oeuvre des mécanismes de collaboration, les ministères parrains devraient convenir avec leurs partenaires de plans d'évaluation appropriés et d'un régime de vérification externe qui inclue, le cas échéant, des vérifications financières, de la conformité et de l'optimisation des ressources. Ce régime devrait être coordonné au besoin avec les bureaux de vérification législative des gouvernements touchés.
23.77 Nous avons trouvé peu de mécanismes de collaboration comprenant des dispositions satisfaisantes et spécifiques sur l'accès par le public à de l'information clé. C'est pourquoi l'information fournie est souvent limitée. En fait, il peut y avoir des conflits entre les régimes distincts de communication de l'information qui s'appliquent au fédéral et aux provinces. Aucun des mécanismes examinés mettant en présence des partenaires du secteur privé n'a de dispositions concernant l'information à fournir.
23.78 Les mécanismes de collaboration ont généralement des dispositions visant à communiquer au public leurs décisions, leurs politiques et leurs processus clés. Dans certains cas, on diffuse des communiqués et dans d'autres, des bulletins d'information. L'utilisation des sites Web pour diffuser l'information au public se répand. Tous les mécanismes que nous avons examinés ont des sites Web qui fournissent un certain type d'information. Il s'agit pour nous d'une utilisation efficace d'Internet pour accroître la transparence.
23.79 Les ministères qui mettent en oeuvre un mécanisme de collaboration, en particulier avec des partenaires des secteurs privé ou bénévole, devraient établir des dispositions claires pour assurer la transparence entre les partenaires dans le mécanisme.
23.81 Les dispositions prises jusqu'ici pour protéger l'intérêt public doivent retenir l'attention. Bien que tous les mécanismes de collaboration examinés aient des dispositions prévoyant la protection de l'intérêt public, aucun n'a toutes les dispositions essentielles (voir la pièce 23.9). C'est peut-être un problème moindre lorsque seuls des gouvernements sont partenaires, car chacun a ses propres codes régissant les conflits d'intérêts et ses politiques sur les valeurs du secteur public. Cependant, lorsqu'il y a plusieurs partenaires, on ne peut uniquement se fier aux lois et aux politiques gouvernementales. Il peut y avoir entre les différentes administrations des lacunes ou un manque d'uniformité à combler lorsqu'on négocie un mécanisme particulier. Lorsque les mécanismes sont mis en place, des questions fédérales doivent être prises en compte, notamment les exigences se rapportant aux langues officielles.
23.82 Nous nous attendrions à ce que les ministères fédéraux accordent une attention particulière au respect approprié de la protection de l'intérêt public dans les mécanismes qui ont des partenaires du secteur privé et pour lesquels de nombreuses valeurs traditionnelles de la fonction publique ne s'appliquent pas. Des partenaires non gouvernementaux prennent part aux trois quarts environ des mécanismes de collaboration recensés dans notre enquête et à quatre des dix mécanismes que nous avons examinés. Deux d'entre eux ont prévu des dispositions touchant la participation du public, des politiques sur les langues officielles et des codes régissant les conflits d'intérêts.
23.83 Dans bon nombre des mécanismes que nous avons examinés, les responsables sont tenus au courant des besoins et de l'évolution des environnements politique et opérationnel de leurs parties intéressées au moyen de consultations régulières avec celles-ci et de liaisons informelles avec les ministres et les fonctionnaires. Toutefois, seul le mécanisme d'Aide à l'employabilité des personnes handicapées prévoit réparer les torts faits aux citoyens.
23.84 Les ministères qui mettent en oeuvre des mécanismes de collaboration, en particulier avec des partenaires des secteurs privé ou bénévole, devraient veiller à ce que ces mécanismes contiennent des dispositions claires pour la protection de l'intérêt public et, en particulier, des procédures concernant la participation des parties intéressées et du public et le traitement des griefs de citoyens.
23.86 Nous avons cerné deux mécanismes de régie déléguée de base : les organismes sans but lucratif et indépendants, qui ont le pouvoir de dépenser des fonds de fiducie fédéraux non recouvrables (et souvent d'investir dans de tels fonds), par exemple la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire; les entités indépendantes, qui oeuvrent surtout dans des secteurs d'activité (des sociétés), mais qui engagent, utilisent ou gèrent des biens fédéraux à une fin fédérale d'intérêt public, par exemple la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent.
23.87 Dans le cas des mécanismes de régie déléguée, les inquiétudes entourant la reddition de comptes ne sont pas nouvelles. En 1979, la Commission royale sur la gestion financière et l'imputabilité (la Commission Lambert) a aussi révélé des problèmes en matière de reddition de comptes, de rendement et d'information à fournir au sein des organismes indépendants (qu'elle a appelés sociétés semi-publiques) dont le gouvernement avait parrainé la création en vue d'exécuter des fonctions fédérales. La Commission Lambert, qui portait principalement sur la gestion et le contrôle financiers et sur l'obligation des sous-ministres et des chefs de sociétés d'État de rendre compte de l'utilisation des fonds publics, a demandé au gouvernement de reconnaître sa responsabilité et de s'occuper de ces questions. En 1984, le gouvernement a créé une loi établissant un régime redditionnel et de contrôle pour la plupart des sociétés d'État.
23.88 Ce que nous avons examiné. Dans notre vérification, nous avons examiné six mécanismes de régie déléguée de même qu'un mécanisme qui possède certaines caractéristiques des mécanismes de collaboration et de régie déléguée, soit l'Institut canadien d'information sur la santé. Pour les fins de notre analyse, nous l'avons traité comme un mécanisme de régie déléguée. L'annexe D renferme une information de base sur les sept mécanismes que nous avons examinés. Nos attentes générales, en ce qui a trait à la reddition de comptes et à une saine régie, étaient les mêmes que pour les mécanismes de collaboration, mais les particularités différaient pour certains éléments. La pièce 23.11 résume nos constatations. Pour mieux illustrer le fonctionnement d'un mécanisme de régie déléguée, nous présentons au chapitre 24 les résultats de la vérification plus détaillée du Fonds canadien d'adaptation et de développement rural.
23.89 Les mécanismes de régie déléguée doivent établir un équilibre entre, d'une part, l'indépendance et l'efficience et, d'autre part, la reddition de comptes. Les mécanismes de régie déléguée sont conçus pour fonctionner indépendamment des activités quotidiennes du gouvernement et pour être exemptés de ses règles et règlements. Ils procurent la souplesse et la liberté nécessaires à la prise de risques raisonnables et à l'adoption de moyens novateurs en vue d'atteindre les objectifs fédéraux. Et pourtant, comme nous l'avons indiqué, ils poursuivent une fin fédérale explicite pour laquelle le Parlement et le gouvernement conservent un intérêt fort et continu. À notre avis, une reddition de comptes adéquate au Parlement peut s'harmoniser avec l'autonomie et la souplesse qu'exigent ces mécanismes. Une reddition de comptes raisonnable au Parlement n'est pas synonyme de contrôle par le gouvernement et ne devrait pas être interprétée comme un moyen de soumettre ces entités au contrôle fédéral ou aux comptes fédéraux ou encore de leur enlever leur indépendance. Toutefois, dans notre système démocratique, les ministres constituent le lien traditionnel entre ceux qui exercent le pouvoir fédéral et le Parlement, et ils doivent encore jouer un rôle - peut-être semblable à celui qui a déjà été établi pour les ministres concernant les sociétés d'État.
23.91 Les attentes en matière de rendement ne sont pas liées aux objectifs. Lorsqu'il utilise des mécanismes de régie déléguée qu'il ne contrôle pas directement, le gouvernement doit s'assurer que l'argent des contribuables est dépensé pour les fins prévues, que les pouvoirs fédéraux sont exercés convenablement et que les objectifs fédéraux sont atteints avec efficience. La plupart des sept mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés formulent clairement les objectifs. En règle générale, cependant, ces objectifs ne sont pas traduits en attentes précises quant au rendement - c'est-à-dire quant à ce qu'il faut vraiment accomplir.
23.92 Les mesures sont axées sur les extrants. Les cibles, les mesures et les indicateurs, lorsqu'ils ont été déterminés (le Fonds canadien de télévision et la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, par exemple) ont été surtout axés sur les extrants. C'est un début, mais la mesure seule des extrants ne remplacera pas la présentation de rapports sur ce qui a été accompli en relation avec les objectifs. Par exemple, la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire vise à accorder quelque 100 000 bourses d'études chaque année pendant dix ans (un extrant). Elle n'a pas fixé de cible en vue d'atteindre les objectifs du gouvernement, à savoir améliorer l'accès aux études postsecondaires et réduire la dette étudiante. La Fondation a l'intention de surveiller la dette étudiante (une mesure de conséquence), mais elle n'est pas tenue de le faire. Dans le cas des autres mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés, on doit encore établir en grande partie les mesures des conséquences et faire la collecte de l'information appropriée. Les procédures de surveillance des conséquences doivent encore être établies.
23.93 Des données de référence importantes n'ont pas toujours été établies. Dans certains mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés, les données de référence essentielles au succès du mécanisme n'ont pas été déterminées. Par exemple, la Fondation canadienne pour l'innovation a été créée pour renouveler l'infrastructure de recherche vieillissante du Canada et pourtant, elle ne possède pas de données de référence sur l'âge de la base des immobilisations de recherche avant la mise sur pied du programme. Elle n'est pas tenue de mesurer l'efficacité de ses dépenses lorsqu'elle réduit l'âge moyen de la base des immobilisations, et elle n'a pas de cible de réduction de l'âge.
23.94 Lorsqu'ils créent des mécanismes de régie déléguée, les ministères parrains devraient préciser les résultats attendus et établir des calendriers et des conséquences mesurables ainsi que des extrants concrets. Les ministères devraient s'assurer qu'ils sont capables d'évaluer la mesure dans laquelle les objectifs ont été atteints aux termes du mécanisme.
23.95 Les conséquences ne sont souvent pas signalées. Sur les 26 mécanismes de régie déléguée relevés dans notre enquête, les ministères ont indiqué que 54 p. 100 sont tenus de communiquer l'information sur le rendement et qu'un autre 31 p. 100 doit faire rapport sur les activités. Tous les mécanismes de régie déléguée sauf un produisent un rapport annuel et tous produisent des états financiers. Presque tous les mécanismes que nous avons examinés doivent faire état de leurs réalisations publiquement ou auprès du gouvernement. Nous constatons néanmoins un manque d'uniformité en ce qui concerne la nature, la quantité, la qualité et la précision de l'information sur le rendement requise ou réellement communiquée. Sauf dans le cas du Fonds canadien d'adaptation et de développement rural, nous constatons que l'information communiquée porte sur les activités et les extrants et non sur les conséquences. Ainsi, on ne fait pas rapport sur ce qui a été accompli pour appuyer les objectifs fédéraux. La pièce 23.12 présente un cadre de communication de l'information appliqué à la loi créant la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire.
23.96 Le Parlement n'est souvent pas informé des réalisations. À notre avis, l'information sur le rendement financier et les résultats des mécanismes de régie déléguée devrait être régulièrement communiquée au Parlement à l'aide des moyens suggérés dans la pièce 23.10. Seulement deux des mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés font rapport au Parlement : la Fondation canadienne pour l'innovation, dans les états financiers vérifiés, et la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, dans les états financiers vérifiés et un rapport annuel sur le rendement. Les ministres ont fait mention, dans leur rapport ministériel sur le rendement, de l'existence des mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés. Cependant, seule l'information sur le rendement du Fonds canadien d'adaptation et de développement rural a été communiquée de manière constante. Par conséquent, le Parlement ne reçoit pas toujours l'information sur le rendement dont il a besoin pour évaluer l'efficacité des mécanismes de régie déléguée en tant qu'outils de la politique stratégique.
23.97 Les ministères parrains devraient voir à ce qu'une information actuelle et crédible sur le rendement de leurs mécanismes de régie déléguée et, le cas échéant, sur les états financiers vérifiés des entités concernées, soit communiquée au Parlement et au public.
23.99 Les rôles et les responsabilités sont bien définis et des dispositions relatives à la résolution des conflits existent. Dans les mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés, nous avons constaté que les rôles et les responsabilités des entités visées étaient assez bien définis. Quatre des sept mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés ont des dispositions officielles pour régler les conflits avec le gouvernement au sujet des rôles et des responsabilités, entre autres.
23.100 Les mécanismes de régie déléguée ne permettent pas au gouvernement fédéral de faire des ajustements. Les mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés ne laissent que peu de latitude au gouvernement pour modifier le mécanisme lorsque les circonstances changent ou que le rendement ne répond pas aux attentes. Le principal instrument qui permet au gouvernement d'exercer une influence est la position minoritaire des personnes qu'il a nommées aux conseils d'administration et leur participation à des comités clés. Dans le cas où le gouvernement fédéral effectue des paiements annuels, il peut ajuster les priorités et l'orientation des mécanismes de régie déléguée en retenant les paiements ou en imposant de nouvelles conditions. Tous les mécanismes sont à l'abri d'une intervention ministérielle directe, même en ce qui touche les questions stratégiques fondamentales, mais trois permettent la modification des conditions par consentement mutuel écrit. Cependant, aucun des mécanismes ne comporte de disposition permettant au gouvernement d'intervenir pour exiger que l'entité modifie ses activités en ce qui concerne sa fonction fédérale afin de traduire un changement du cadre stratégique sous-jacent du gouvernement.
23.101 En outre, seulement trois des mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés ont une disposition officielle en cas de rendement insatisfaisant. Les fonctionnaires fédéraux que nous avons interviewés semblaient peu enclins à tenir compte de tels aspects délicats de la reddition de comptes. Mis à part l'adoption d'une loi spéciale, dans la plupart des cas, il n'est pas possible de corriger le tir ou d'ajuster la fin d'intérêt public d'un mécanisme de régie déléguée. À notre avis, les ministres doivent surveiller les mécanismes du point de vue stratégique, et se tenir au courant des changements apportés sur le plan de la politique et de la capacité des mécanismes de régie déléguée de s'acquitter de leurs fonctions d'intérêt public. Les ministères parrains doivent être en mesure de prendre des mesures correctives quand les mécanismes dévient de leur fin ou quand des circonstances modifient ou invalident cette fin. Seules la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, la Fondation canadienne pour l'innovation et la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent prévoient des mesures concernant les fonds et les biens fédéraux utilisés lorsque les mécanismes sont démantelés ou lorsque leur utilisation est réduite progressivement. Le Trésor fédéral ne recouvre pas les fonds versés aux deux fondations.
23.102 Les exigences en matière d'évaluation ne sont pas toujours présentes. Les réponses obtenues à la suite de notre enquête indiquaient qu'une évaluation était planifiée ou en cours dans 58 p. 100 des 26 mécanismes de régie déléguée recensés par cette même enquête. Quatre des mécanismes que nous avons examinés doivent comprendre l'évaluation de leurs programmes. L'information sur l'évaluation est communiquée au Parlement dans un cas seulement, la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire. Des évaluations sont effectuées dans deux cas, celui du Fonds canadien de télévision et celui de l'Institut canadien pour la santé. Même si les ministères parrains peuvent avoir une idée du fonctionnement de leurs mécanismes de régie déléguée, une évaluation leur permet de déterminer la mesure dans laquelle les mécanismes atteignent leurs objectifs et d'établir s'ils sont adéquats comme outils stratégiques de la politique d'intérêt public.
23.103 Les régimes de vérification sont incomplets. La seule vérification externe de la plupart des mécanismes de régie déléguée a trait à leurs états financiers. Pour tous les mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés, on produit des états financiers vérifiés. Pour certains seulement, on est tenu d'avoir des vérifications de l'optimisation des ressources portant sur l'économie, l'efficience et l'efficacité des systèmes internes. Par exemple, la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent est tenue de subir périodiquement un examen spécial qui fait l'objet d'un rapport public.
23.104 Même si ces mécanismes servent des fins fédérales d'intérêt public et utilisent des biens ou des fonds fédéraux affectés par le Parlement, ce dernier ne reçoit aucune assurance quant à l'utilisation de ces fonds, de ces biens et de ces pouvoirs, comme dans le cas des ministères et des sociétés d'État. Dans certains cas, et en particulier les mécanismes de régie déléguée axés sur le commerce, il se peut que les vérifications de l'optimisation des ressources ne soient pas nécessaires ou appropriées. Néanmoins, dans le cas des mécanismes plus importants, le Parlement voudrait probablement obtenir une certaine assurance que les fonds fédéraux ne sont pas gaspillés et que les biens fédéraux sont protégés.
23.105 Le Parlement a besoin d'une information juste et fiable sur le rendement de tous les mécanismes. Nous croyons, lorsque des entités indépendantes appliquant des mécanismes de régie déléguée fournissent au Parlement des rapports sur le rendement par l'entremise de ministres, que la justesse et la fiabilité de l'information sur le rendement devraient être évaluées par un vérificateur externe, tout comme les états financiers. C'est le modèle que le Parlement a introduit pour les organismes de service qui viennent d'être créés et qui sont moins indépendants.
23.106 Les ministères parrains devraient veiller, le cas échéant, à ce que les mécanismes de régie déléguée prévoient :
23.108 Parmi les mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés, les dispositions fédérales sur l'accès à l'information ne s'appliquent qu'à la participation opérationnelle courante du gouvernement au Fonds canadien de télévision et au Fonds canadien d'adaptation et de développement rural. Deux mécanismes, la Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé et la Fondation canadienne pour l'innovation, ont déclaré qu'ils appliquent des politiques de transparence semblables à la politique fédérale, volontairement et au cas par cas. On nous a informés que les citoyens peuvent avoir accès à l'information organisationnelle que détiennent les ministères parrains en présentant une demande d'accès à l'information; en revanche, ce processus peut s'avérer lourd. Nous sommes d'avis que cette information devrait être plus facile à obtenir. Par contre, nous reconnaissons que le désir légitime de protéger le caractère confidentiel des renseignements commerciaux et personnels peut parfois être limitatif.
23.109 Tous les mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés ont des sites Web et diffusent certains renseignements clés, notamment les décisions du conseil d'administration dans certains cas. Nous n'avons pas trouvé de cas où les comptes rendus de réunion des conseils d'administration étaient diffusés publiquement. On pourrait s'attendre à ce que les décisions des conseils d'administration portant sur l'exercice de pouvoirs fédéraux ou le débours de fonds fédéraux soient soumises à l'examen du public.
23.110 Lorsqu'ils créent des mécanismes de régie déléguée, les ministères parrains devraient adopter des normes raisonnables pour l'information à fournir dans les domaines comportant une fin fédérale d'intérêt public; les normes devraient refléter celles du secteur public sur l'accès à l'information. Ces ministères devraient prévoir des dispositions appropriées pour les préoccupations légitimes se rapportant à la protection des renseignements personnels et au secret des affaires.
23.112 Les dispositions concernant les plaintes et les recours sont souvent absentes. Lorsque les Canadiens s'estiment lésés par suite de décisions ou d'actions de leurs gouvernements, ils peuvent demander réparation des torts causés par l'entremise de leurs représentants élus. Dans les mécanismes de régie déléguée, l'indépendance à l'égard du gouvernement élimine cette forme d'appel. Nous croyons que les mécanismes d'appel, sans aller jusqu'au litige, doivent être disponibles pour les citoyens touchés par les décisions prises par les organismes qui exercent des pouvoirs fédéraux mais qui ne sont pas soumis au contrôle fédéral. Il existe diverses formes de recours. Dans les mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés, seule la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent a des dispositions officielles concernant les recours pour les citoyens. Dans le cas de la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, les fonctionnaires s'occupent des appels portant sur le rejet d'une demande de bourse pour des motifs financiers. Les cinq autres mécanismes ne prévoient aucune voie de recours pour les citoyens.
23.113 Une consultation est en cours. Nous nous attendions à ce que la consultation des parties intéressées et des citoyens soit largement répandue. Au cours de nos entrevues, nous avons constaté que pour tous les mécanismes de régie déléguée examinés, on consulte les parties intéressées pour demander de l'information sur leurs nouveaux besoins et ceux des clients. Cinq mécanismes sur sept ont prévu la participation du public.
23.114 Intégrer les valeurs du secteur public à la culture organisationnelle. Les Canadiens s'attendent à ce que les pouvoirs fédéraux soient exercés avec justesse, impartialité, équité, honnêteté, prudence et ouverture. Ils s'attendent à ce que les détenteurs de tels pouvoirs respectent les principes d'intérêt public et de primauté du droit, de même que des normes fédérales comme la prestation de services en anglais et en français, lorsque la démographie le justifie, et des valeurs telles que la protection des renseignements personnels et la diversité culturelle. Quatre des mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés ont adopté des dispositions pour certaines valeurs publiques dans le cadre de leurs activités. Deux autres gèrent l'intérêt public selon les valeurs retenues pour l'examen par les pairs. Dans la plupart des mécanismes, on retrouve des directeurs nommés par le gouvernement fédéral ou du personnel recruté au sein de la fonction publique, mais cela ne signifie pas qu'on inculquera à la culture organisationnelle les valeurs du secteur public ou la notion de mandat public.
23.115 Les règles en matière de conflit d'intérêts du secteur privé ne sont pas adéquates. Les Canadiens s'attendent à ce que les personnes qui exercent les pouvoirs publics n'abusent pas de leurs pouvoirs ou de leur influence. Ainsi, les codes de déontologie et les codes régissant les conflits d'intérêts à la fonction publique sont plus exigeants que les codes du secteur privé. Les organismes du secteur privé qui fournissent des services publics aux Canadiens au nom du gouvernement doivent avoir des codes de déontologie et des règles régissant les conflits d'intérêts qui s'inspirent de l'éthique du secteur public. Deux des mécanismes de régie déléguée que nous avons examinés exigent que les règles régissant les conflits d'intérêts du secteur public soient appliquées, et deux autres appliquent volontairement les codes du secteur public.
23.116 Les ministères parrains devraient veiller à ce que les mécanismes de régie déléguée prévoient des dispositions pour faciliter la consultation, des dispositions particulières pour intégrer les valeurs pertinentes du secteur public à la culture organisationnelle ainsi que des dispositions appropriées concernant les recours pour les citoyens.
23.118 Nous reconnaissons que comme les ministères fédéraux sont des partenaires actifs des mécanismes de collaboration, il existe un lien, même s'il peut être atténué, avec la reddition de comptes au Parlement et le contrôle par l'entremise des ministres fédéraux responsables. Les mécanismes de collaboration constituent donc un risque moindre pour la reddition de comptes que les mécanismes de régie déléguée. En ce qui concerne ces derniers, la Loi sur les corporations canadiennes ou la Loi sur les corporations commerciales canadiennes sont la structure juridique habituelle et leurs dispositions ne portent que sur la reddition de comptes à l'intérieur de la corporation : les gestionnaires et le personnel rendent compte au conseil d'administration qui lui, rend compte aux actionnaires. On retrouve dans presque tous les mécanismes de régie déléguée des liens redditionnels faibles avec le Parlement. Il s'ensuit qu'une grande part des pouvoirs et des fonds fédéraux échappent à l'examen du Parlement.
23.119 La confiance et la bonne volonté sont essentielles et présentes, mais elles ne suffisent pas. Sauf pour la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, qui a fait l'objet d'un examen de la part du gouvernement, les mécanismes que nous avons examinés n'attirent pas l'attention du public et n'engendrent pas de plaintes. Plusieurs des fonctionnaires que nous avons interrogés attribuaient ce fait à la compétence et au dévouement des gestionnaires de ces mécanismes, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du gouvernement fédéral, et au respect de leur mandat public. Par exemple, nous avons constaté au cours de nos entrevues qu'on faisait beaucoup d'efforts pour assurer la présence des compétences professionnelles nécessaires et un équilibre régional dans la composition des conseils d'administration des mécanismes de régie déléguée. L'enthousiasme, la bonne volonté des clients et le désir des personnes nommées de gagner la confiance du public et d'assurer la réussite des mécanismes peuvent compenser les infrastructures redditionnelles faibles à court terme, mais n'assurent pas le succès à long terme.
23.120 Notre examen des dix-sept nouveaux mécanismes de régie a révélé de nombreuses lacunes dans la conception et la mise en oeuvre des cadres de régie. Comme bon nombre de ces mécanismes sont assez nouveaux et qu'ils devraient être opérationnels pendant de nombreuses années, cela vaudrait la peine de les corriger. Nous admettons qu'il n'est pas toujours possible d'effectuer de tels changements, compte tenu, par exemple, de la nécessité de consulter d'autres ordres de gouvernement et, dans certains cas, de l'indépendance des autres parties concernées. Pourtant, nous nous attendons à ce que bon nombre de ces parties soient intéressées à améliorer leur cadre de régie et les pratiques connexes. Dans la plupart des cas, le gouvernement fédéral aura l'occasion de négocier des changements à l'entente créant le mécanisme et aux pratiques adoptées pour sa mise en oeuvre.
23.121 Lorsque les mécanismes de régie en place ont des dispositions ou des pratiques inadéquates pour la reddition de comptes et la saine régie, les ministères parrains devraient cerner des occasions de négocier des améliorations satisfaisantes.
23.123 Un cadre de régie et des discussions sont nécessaires. Les gouvernements de plusieurs autres administrations ont établi de tels cadres, donnant ainsi à leurs assemblées législatives la possibilité de décider comment et dans quelle mesure explorer de nouveaux modes d'exécution des programmes gouvernementaux. La présentation d'une approche nouvelle et unique au Parlement pour chaque nouveau mécanisme proposé - pour autant qu'elle soit présentée - ne permet pas au Parlement d'examiner pleinement les mérites de l'approche ni d'en débattre. Cela ne permet pas au Parlement de considérer la question essentielle qui est de concilier une activité de régie exécutée à l'extérieur des structures gouvernementales traditionnelles et la reddition de comptes découlant de l'exercice de pouvoirs fédéraux.
23.124 Le Parlement peut en fait décider de faire un examen moins minutieux de certains cas ou de certaines catégories de mécanismes, peut-être en échange d'une plus grande transparence, d'une communication de l'information directe au public et d'une participation de ce dernier. Ou encore, il peut décider de modifier l'objet de son examen dans certains cas, et de se concentrer, par exemple, non pas sur la mesure dans laquelle les fonds publics ont été bien gérés, mais sur la mesure dans laquelle les objectifs fédéraux ont été atteints. Nous croyons que pour modifier la nature de la reddition de comptes au Parlement - comme cela se produit avec les nouveaux mécanismes de régie - il faut au préalable une réflexion et un débat en profondeur.
23.125 Le gouvernement devrait entreprendre un processus de consultation du Parlement et du public sur la manière de concilier les nouveaux mécanismes de régie et la reddition de comptes au Parlement, et d'officialiser la participation et l'obligation de rendre compte des parties indépendantes chargées d'atteindre des objectifs fédéraux.
23.127 La plupart des nouveaux mécanismes de régie que nous avons examinés présentaient des lacunes au niveau des dispositions officielles sur la régie et de l'application de telles dispositions. La reddition de comptes au Parlement était souvent faible et la saine régie n'était pas toujours assurée.
23.128 Bon nombre de nos observations mettent en lumière les lacunes de l'approche ponctuelle adoptée par le gouvernement pour la création des nouveaux mécanismes de régie. Nous avons remarqué l'absence d'un effort conscient pour en examiner systématiquement les éléments essentiels au moment de leur conception : communication de l'information, mécanismes redditionnels, transparence et protection de l'intérêt public. Nous croyons que l'utilisation d'une approche structurée, s'inspirant d'un cadre de régie semblable à celui que nous avons suggéré, et appliqué de la façon la plus appropriée, aiderait les ministères à répondre aux besoins du Parlement et du public et qu'elle permettrait tout de même au gouvernement fédéral de concevoir des mécanismes innovateurs et souples avec des partenaires de l'extérieur.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) appuie le cadre de gestion et les principes de reddition de comptes énoncés dans le rapport d'avril 1999 (chapitre 5) du Bureau du vérificateur général (BVG) et expliqués en détail à la pièce 23.2. Toutefois, il importe de reconnaître que les nouveaux mécanismes de régie sont, de par leur nature, uniques et qu'ils ne peuvent pas toujours s'inscrire dans un cadre rigide. En effet, le cadre doit être souple pour tenir compte de la diversité et de la complexité de ces mécanismes et reconnaître que, implicitement, il faut établir un arbitrage entre l'exercice d'un contrôle direct et les objectifs de la politique publique, tel qu'il est indiqué dans un document préparé conjointement par le BVG et le SCT sur La reddition de comptes dans le secteur public : vers une modernisation. En fait, amener les partenaires à participer à l'exécution des programmes et à la prestation des services du gouvernement suppose de la négociation, ainsi qu'une approche souple de gestion des risques et des pratiques redditionnelles adéquates.
Nous reconnaissons que ces nouveaux mécanismes doivent comprendre un cadre de gestion qui favorise la réalisation des objectifs d'intérêt public, la reddition de comptes au public et la transparence et qui permet de protéger l'intérêt public. Le SCT souscrit pleinement à ces principes. Nos efforts de modernisation du rôle du SCT et de renouvellement des pratiques redditionnelles vont dans ce sens. Nous estimons que les mécanismes de reddition de comptes actuels répondent dans une large mesure aux préoccupations soulevées par le BVG. Il reste néanmoins certaines améliorations à apporter. D'ailleurs, le SCT a entrepris plusieurs démarches qui amélioreront le cadre redditionnel. Dans son examen actuel du cadre régissant la Diversification des modes de prestation de services (DMPS), il appliquera les nouveaux principes de régie du gouvernement fédéral à ces nouveaux mécanismes de régie. De plus, l'élaboration éventuelle d'un guide et d'une base de données sur les pratiques de gestion à considérer facilitera la mise en oeuvre des initiatives de la DMPS et permettra au SCT d'établir des politiques en fonction des besoins exprimés.
C'est précisément dans cette perspective que le rôle du Conseil du Trésor à titre de conseil de gestion prend de l'importance. Le mandat du SCT s'appuie sur deux fonctions principales : la prestation de conseils avisés aux ministères et l'élaboration de politiques. En sa qualité de conseil de gestion, le SCT doit assurer une orientation fondée sur des principes avancés de gestion moderne. Plus précisément, d'autres organismes centraux comme le Bureau du Conseil privé ont abordé, en collaboration étroite avec les ministères, des questions relatives à l'obligation de rendre compte des ministères aux fins d'inclusion dans les lois créant la Fondation canadienne pour l'innovation et de la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire.
Le BVG soulève le besoin de faire approuver par le Parlement les besoins en matière de rapports et de reddition de comptes relativement à ces mécanismes. Nous proposerons au Parlement l'approche du gouvernement à cet égard dans le cadre du deuxième volet du projet d'amélioration des rapports au Parlement, tel qu'il est indiqué dans le cinquième rapport annuel du gouvernement intitulé « Une gestion axée sur les résultats - 1999 ».
Nous avons exclu certains types de mécanismes qui comportent plusieurs des caractéristiques des nouveaux mécanismes de régie, mais ne mettent pas sérieusement en question la structure traditionnelle de la responsabilité ministérielle. Par conséquent, nous n'avons pas inclus dans notre étendue :
Nous avons aussi exclu les mécanismes qui étaient introduits avant 1990. Nous reconnaissons que plusieurs des nouveaux types de mécanismes de régie qui nous intéressent n'étaient pas « nouveaux » et qu'ils sont utilisés par le gouvernement fédéral depuis de nombreuses années.
Il devrait y avoir un cadre redditionnel approprié en place, qui sert l'intérêt public, y compris :
Allison Fader
Adèle Lamoureux
Christina Brooks
Thomas Cyopeck
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. John Mayne.