27.8 Pour mettre en oeuvre la politique de 1994, la Défense nationale a élaboré un vaste plan quinquennal de renouvellement comportant cinq volets clés : compression des effectifs, rationalisation de l'infrastructure, renouvellement de la gestion, meilleure utilisation de la technologie de l'information et recours à différents modes de prestation des services (DMPS).
27.9 L'expression « Différents modes de prestation de services » désigne la recherche systématique de façons nouvelles et meilleures d'assurer les services de l'État. La politique gouvernementale sur les DMPS figure dans un document d'orientation publié par le Secrétariat du Conseil du Trésor en 1995 et intitulé Cadre d'examen des différents modes d'exécution des programmes. Ce document énonce les principes et critères de base servant à déterminer s'il convient de modifier la prestation des programmes, des activités, des services et des fonctions du gouvernement afin de mieux atteindre les objectifs ou d'optimiser l'utilisation des ressources et, dans l'affirmative, comment il faut s'y prendre. Les ministères doivent offrir les programmes et les services de la manière la plus efficiente possible, que ce soit à l'aide du personnel et des ressources internes ou d'un fournisseur externe. Cette approche nécessite une bonne compréhension des extrants, des niveaux de service et des coûts de prestation. D'après la politique du Conseil du Trésor, le choix de modes différents d'exécution des programmes ne devraient pas entraîner de coûts supérieurs et, de préférence, devraient même coûter moins cher que les méthodes traditionnelles que l'on veut remplacer.
27.10 Le programme des DMPS de la Défense nationale vise à fournir le cadre permettant aux gestionnaires d'optimiser les ressources financières (obtenir la « meilleure valeur ») en ce qui a trait aux activités secondaires. Le calcul de la meilleure valeur se fait à l'aide d'analyses de rentabilisation des options proposées pour la prestation des programmes et des services.
27.12 Les projets DMPS dont la gestion est centralisée relèvent de l'autorité exécutive du Sous-ministre et du Chef d'état-major de la Défense. D'autres projets DMPS sont la responsabilité des commandants et des chefs de groupe. Le Vice-chef d'état-major de la Défense (VCEMD) supervise le programme DMPS et les projets dont la gestion est centralisée avec l'aide d'un comité directeur au niveau des sous-ministres adjoints. Ce comité est formé de représentants des syndicats, du Secrétariat du Conseil du Trésor et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ainsi que d'agents indépendants. D'autres comités directeurs appuient les commandants et les chefs de groupe dans le cas des projets spécifiques placés sous leur autorité exécutive. Une direction des DMPS qui relève du VCEMD et du Directeur général - Services du renouveau de la gestion assure l'orientation globale, élabore les méthodes et les processus, coordonne l'identification des projets DMPS, offre des services de facilitation aux commandements et aux groupes, suit le déroulement des activités DMPS et en fait rapport.
27.13 En outre, chaque commandant et chef de groupe peut compter sur les services d'un coordonnateur pour les examens DMPS qui sont menés dans son secteur. Ces coordonnateurs sont les principales sources d'information à ce sujet. Chaque examen DMPS est géré et mis en oeuvre par sa propre équipe de projet, laquelle relève de l'autorité exécutive par l'entremise d'un comité directeur.
27.14 Le processus d'examen DMPS du Ministère (voir la pièce 27.1) est conforme à la publication du Conseil du Trésor intitulée Cadre d'examen des différents modes d'exécution des programmes. Le programme des DMPS est intégré au processus de planification des activités du Ministère. Les chefs d'état-major des armées et les chefs de groupe sont chargés de déterminer, aux fins d'examen DMPS, les activités secondaires qui répondent aux critères établis par le Comité de gestion de la Défense (CGD), à savoir :
27.16 Nous avons vérifié 14 projets terminés qui ont été amorcés entre 1994 et 1996 et qui constituent un échantillon représentatif des services de soutien du Ministère. Cinq d'entre eux ont été entrepris avant le début du programme des DMPS, mais ils possèdent les caractéristiques de projets DMPS. Les neuf autres ont été choisis parmi les 40 examens d'activités de soutien que la Défense nationale a mis en oeuvre depuis l'introduction du programme des DMPS en 1995. La pièce 27.2 énumère les projets choisis aux fins de vérification; une brève description de chacun est présentée dans l'Annexe qui accompagne le présent chapitre.
27.17 Notre vérification a porté sur les aspects suivants du programme des DMPS :
27.19 La présente vérification est principalement axée sur le programme des DMPS même si, dans de nombreux cas, la restructuration constitue un élément essentiel du processus DMPS - surtout quand des équipes internes soumissionnent un contrat de prestation de services. Selon notre vérification de 1996, la productivité a en fait baissé dans certains secteurs malgré la restructuration en cours depuis plusieurs années. Lorsqu'ils ont témoigné devant le Comité des comptes publics, les cadres supérieurs du Ministère ont déclaré qu'il faudrait un changement de culture organisationnelle et beaucoup de temps avant que le personnel de la Défense nationale ne soit sensibilisé aux coûts et fonctionne davantage à la façon du secteur privé. La présente vérification a révélé que le changement requis n'est pas encore complet.
27.20 Les Forces canadiennes comptent sur un système d'appui national qui fournit le soutien du personnel, l'équipement, la nourriture, le carburant, les services d'entretien et la formation. Depuis 1994, la Défense nationale met en oeuvre un vaste projet de renouvellement visant à affecter plus de ressources aux opérations de défense et moins aux fonctions de soutien. Le programme des DMPS est un élément important de ce projet. En mai 1996, le CGD estimait que ce programme permettrait des économies annuelles qui atteindraient 200 millions de dollars vers 1999 et 350 millions aux environs de 2001.
27.21 À cause des retards dans la mise en oeuvre des 18 premières initiatives DMPS, et parce qu'il a fallu plus de temps que prévu pour déterminer d'autres projets DMPS, le Ministère a révisé sa prévision au chapitre des économies et l'a ramenée à 175 millions de dollars par année d'ici la fin de la période de planification allant de 1999 à 2004.
27.22 Nous n'avons pu confirmer les économies effectivement réalisées dans le cadre des projets DMPS que nous avons vérifiés. La plupart d'entre eux n'ont pas été entrepris depuis assez longtemps pour permettre d'évaluer la réduction des coûts. Par ailleurs, dans certains cas, aucun coût de base n'avait été établi et, dans d'autres, nous n'avons pu nous assurer que l'estimation des coûts de base était complète et précise.
27.23 Les 40 examens DMPS en cours portent sur des activités de soutien qui emploient plus de 16 000 civils et militaires. Le budget annuel alloué à ces activités s'élève à quelque 1,3 milliard de dollars, ce qui représente moins de la moitié de la valeur totale des services de soutien secondaires qui ont fait ou pourraient faire l'objet d'un examen DMPS.
27.24 En juin 1999, le Ministère avait terminé 18 examens DMPS portant sur des services de soutien dont les budgets annuels totalisent environ 202 millions de dollars. Les représentants de la Défense estiment maintenant que le recours à différents modes de prestation des services générera des économies annuelles de quelque 68 millions de dollars, soit environ 30 p. 100 de l'objectif de 200 millions pour 1999, objectif établi au début du programme des DMPS en 1995.
27.26 États-Unis. Le département américain de la Défense a mené des études sur les fournisseurs concurrents des secteurs public et privé en ce qui a trait aux activités commerciales touchant plus de 200 000 postes militaires et civils. D'après les résultats obtenus, il s'est fixé un objectif ambitieux, c'est-à-dire réaliser des économies d'environ 11 milliards de dollars au cours des exercices financiers s'étalant de 1997 à 2005. Toutefois, des études récentes du General Accounting Office mettent en doute la possibilité de réaliser les économies prévues grâce à l'impartition. Des représentants du département américain de la Défense ont également indiqué que ces prévisions pourraient être difficiles à concrétiser étant donné les réductions budgétaires et la compression des effectifs civils des dernières années.
27.27 Australie. Le ministère australien de la Défense a lancé son Commercial Support Program (CSP) au milieu de 1991. Le CSP permet de déterminer les activités secondaires et de les soumettre à des appels d'offres. Le secteur industriel se voit ainsi offrir la possibilité de présenter des soumissions pour des travaux qui, autrefois, étaient effectués exclusivement par du personnel militaire et civil de la Défense. On estimait au début que le CSP pourrait engendrer des économies de l'ordre de 350 millions de dollars par année. En 1996, après cinq ans, le ministre de la Défense de l'Australie a signalé que les progrès avaient été beaucoup trop lents et que le programme avait donné lieu à des économies annuelles de 121 millions de dollars. En juillet 1998, le National Audit Office de l'Australie a signalé que le ministère de la Défense déclarait des économies de 155 millions de dollars par année, soit environ la moitié de l'estimation initiale. Il ajoutait dans son rapport que les économies réelles étaient difficiles à mesurer parce que les systèmes financiers du Ministère ne pouvaient en assurer le suivi.
27.28 Royaume-Uni. Le ministère de la Défense du Royaume-Uni, qui utilise le Competing for Quality Program depuis 1992, évalue les économies à 366 millions de livres sterling par année. Ce montant équivaut à environ 22 p. 100 du total des coûts de fonctionnement annuels de ces activités, mais aucun chiffre n'est disponible quant aux économies réelles. Ce ministère de la Défense a cherché à maximiser les avantages du programme en resserrant les mécanismes de participation aux bénéfices et de fixation des prix, en modifiant la charge de travail et en améliorant la gestion des stocks. En 1996, l'unité d'efficience du secrétariat du Cabinet a analysé les trois premières années du programme dans l'ensemble du gouvernement, c'est-à-dire de 1992-1993 à 1994-1995 inclusivement. Elle a estimé que les économies nettes (compte tenu des coûts estimatifs du processus Competing for Quality) se situaient entre 13 p. 100 et 15 p. 100, mais aucun chiffre n'était disponible quant aux économies réelles.
27.29 À en juger par l'expérience d'autres pays, la Défense nationale a peut-être surévalué ses prévisions initiales en fait d'économies. Il faudrait user de prudence lorsqu'il s'agit de prévoir les économies globales que peut générer le programme.
27.31 Nous avons certes vérifié plusieurs projets amorcés avant l'entrée en vigueur de la politique sur les DMPS. Il n'en reste pas moins que l'analyse de rentabilisation demeure une exigence fondamentale que requiert une saine gestion des dépenses gouvernementales. Nous nous attendions donc à ce que les projets entrepris avant la mise en oeuvre de la politique témoignent du même degré d'attention que les autres projets de notre échantillon.
27.32 Nous avons constaté que des analyses de rentabilisation avaient été effectuées pour 8 des 14 projets choisis aux fins de vérification et qu'il n'y en avait eu aucune dans le cas de quatre projets. Il nous a été impossible de vérifier les analyses de rentabilisation des deux autres projets, l'information n'étant pas disponible.
27.33 Nous avons évalué les analyses de rentabilisation à l'aide des critères suivants qui figurent dans le Guide d'établissement des coûts du Ministère :
27.36 Dans le cas des Installations de maintenance de la Flotte, il avait été décidé de conserver le mode actuel de prestation des services jusqu'à ce que soient résolues les questions fondamentales de rendement et de capacité.
27.37 Ni le Centre d'essais techniques (aérospatiale) ni le Centre d'instruction et de soutien de la Milice Meaford n'avaient calculé les niveaux de service atteints avant les examens DMPS.
27.38 Dans les flottes auxiliaires, ni l'unité de la côte est ni celle de la côte ouest n'avait de données précises sur les niveaux de service. Or, dans le cadre de l'analyse de rentabilisation, les analystes ont effectivement déterminé les niveaux de service antérieurs à partir des dossiers et de données historiques. Les unités des côtes est et ouest s'affairent toujours à établir les niveaux de service pour les opérations de remorquage.
27.39 À la demande du Ministère, nous avons examiné le projet Genesis, projet de la Force aérienne qui regroupe plusieurs initiatives visant à préserver une force de chasse viable en réduisant les effectifs et en limitant les coûts de soutien. Nous avons constaté que les coûts avaient été considérablement réduits par divers moyens, mais surtout grâce à une diminution de la taille de la flotte de chasseurs et du Système d'alerte du Nord. Nous craignons toutefois que la Force aérienne n'ait pas encore pris de mesures adéquates sur les plans de la disponibilité opérationnelle et du soutien pour veiller à ce que la réduction des heures de vol n'entraîne pas une baisse de sa capacité en deçà des niveaux requis. Il est donc impossible de déterminer entièrement l'incidence de ces changements.
27.41 En ce qui concerne le projet de Goose Bay, la décision d'impartir les services de soutien n'était pas fondée sur une analyse judicieuse des coûts internes. Pour l'évaluation de toutes les options réalisables, la méthodologie DMPS exige que les coûts de base soient établis à l'avance. Or, d'après nos constatations, les coûts de base n'ont été rigoureusement établis que par suite de la décision de soumettre les services de soutien au régime de concurrence.
27.42 Il est affirmé dans certaines publications ministérielles que l'exploitation du Centre d'instruction et de soutien de la Milice Meaford, qui a ouvert ses portes en juillet 1995, est une réussite en matière de DMPS. Les changements apportés à Meaford ont pris naissance dans le cadre d'un programme ministériel antérieur au programme des DMPS. Nous avons certes trouvé une étude antérieure à l'ouverture du Centre, mais elle ne permettait pas de préciser les coûts de base liés à des activités d'instruction similaires. Deux études distinctes des coûts liés à Meaford font ressortir les difficultés que pose l'élaboration de données de base exactes lorsque sont apportés des changements importants dans les niveaux de prestation des services. Des études effectuées tant par le personnel du Ministère que par des experts-conseils de l'extérieur ont indiqué qu'il était difficile de déterminer si des économies avaient été réalisées. Une étude terminée en mai 1999 faisait état d'estimations allant d'économies annuelles de 800 000 $ à des pertes de 300 000 $, selon les hypothèses retenues. Les représentants du Ministère ont convenu que le centre d'instruction était plus grand que nécessaire, mais les estimations relatives aux coûts de la capacité inutilisée variaient considérablement.
27.43 Quant au projet de la gestion des installations du QGDN, il semblerait, d'après les renseignements très limités qui nous ont été fournis, que les coûts de base étaient incomplets. Il sera donc difficile de calculer les économies.
27.45 En ce qui a trait à la plupart des projets que nous avons examinés, l'analyse de rentabilisation a effectivement permis de définir les facteurs de réussite en regard desquels étaient comparées les diverses options réalisables. Nous n'avons cependant trouvé aucun de ces facteurs pour les projets se rapportant au Centre d'instruction et de soutien de la Milice Meaford et aux services de soutien de Goose Bay.
27.47 Le projet de 2,8 milliards de dollars relatif à l'entraînement en vol de l'OTAN au Canada (NFTC) a débuté lorsque la Défense nationale a reçu, vers la fin de 1994, une proposition spontanée d'une entreprise privée qui désirait offrir un programme d'entraînement en vol aux pays membres de l'OTAN. Cette proposition est finalement devenue l'option privilégiée. Des options pour le futur système de formation des pilotes des Forces canadiennes avaient été présentées au printemps de 1994 pour étude ultérieure, et des discussions officieuses avaient eu lieu avec l'entrepreneur pendant au moins sept mois avant la réception de la proposition spontanée. Le NFTC a été ajouté aux options en mai 1995. Après avoir examiné la proposition touchant le NFTC, la Défense nationale n'a pas étudié le niveau de concurrence qui existait sur le marché. En octobre 1997, le Conseil du Trésor a approuvé une présentation faite par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, au nom de la Défense nationale, pour un contrat non concurrentiel en vertu duquel Bombardier Inc. assurerait la mise en oeuvre du programme. Bien que le gouvernement n'ait probablement pas eu assez de temps entre la proposition spontanée et l'échéance de l'OTAN pour lancer un appel d'offres, nous nous posons des questions au sujet de la décision d'opter pour un fournisseur unique et nous les exposons dans l'étude de cas.
27.48 Dans le cas du Centre d'essais techniques (aérospatiale), le processus DMPS est passé à l'étape de la concurrence même si, en 1995, une étude de marché avait conclu qu'était limitée la demande d'utilisation des installations en cause. Les décisions subséquentes n'ont pas dûment tenu compte des éléments négatifs que présentait le rapport de l'étude de marché. C'est un fait important étant donné que l'aptitude d'un entrepreneur à tirer profit de la capacité excédentaire des installations constituait un élément essentiel du marché proposé par la Défense nationale.
27.50 Trois options ont été évaluées dans le cadre du programme d'entraînement en vol de l'OTAN au Canada :
27.51 Pour ce qui est du projet des services de soutien de Goose Bay, l'étude qui nous a été fournie à la place d'une analyse de rentabilisation n'a pas évalué en détail l'option de la sous-traitance. Elle ne décrivait pas avec précision les services à assurer ni leurs coûts. En outre, nous n'avons pu trouver d'indications prouvant qu'une évaluation des risques avait été entreprise.
27.52 Nous n'avons découvert aucune analyse de rentabilisation en bonne et due forme ni aucune autre preuve permettant de justifier le contrat DMPS utilisé pour le Centre d'instruction et de soutien de la Milice Meaford. Les quelques documents qui nous ont été remis n'indiquaient pas que d'autres options avaient été envisagées. L'analyse de rentabilisation se rapportant au Centre d'essais techniques (aérospatiale) ne répondait pas à nos critères de vérification.
27.53 Dans le cas du projet de l'équipement automatique d'essai, le Ministère a analysé deux options internes et une option externe visant la prestation de services et l'achat de l'équipement et des pièces de rechange. Dans le cas de l'option externe, le coûts des biens était fondé sur la proposition de l'entrepreneur, à savoir vendre comme un tout l'équipement et les pièces de rechange à entreposer pour la durée utile de ce dernier. En vertu des options internes, on présumait que le Ministère achèterait l'équipement et les pièces de rechange séparément, ce qui coûterait plus cher. Notre analyse indique que si l'on avait appliqué les mêmes hypothèses aux trois options, l'une des options internes aurait pu coûter au moins 60 millions de dollars de moins sur 20 ans que l'option externe choisie, évaluée à 400 millions de dollars. Toutefois, la capacité offerte par l'option externe de régler la question de l'obsolescence à court terme est un facteur qualitatif qui a fortement influé sur la décision.
27.55 Dans 9 des 14 projets vérifiés, des contrats de prestation de services ont été adjugés au secteur privé, à une équipe interne ou à un autre ministère. Nous craignons que l'option retenue dans trois des neuf projets, y compris le programme d'entraînement en vol de l'OTAN au Canada, n'ait pas été le fruit d'une décision s'appuyant sur des analyses satisfaisantes.
27.56 Dans le cas du projet de l'entraînement en vol de l'OTAN au Canada, nous nous posons des questions sur la rentabilité de l'option retenue. Nous avons constaté que les options proposées n'avaient pas toutes été soumises à un examen adéquat. À titre d'exemple, le ministère des Finances avait indiqué qu'il serait plus économique pour la Défense nationale d'acheter elle-même les avions d'entraînement au lieu de confier cette responsabilité à l'entrepreneur. Nous avons remarqué que même si le financement de l'achat des avions-écoles avait fait l'objet d'une analyse, celle-ci avait eu lieu trop tard au cours du processus, soit après l'adoption d'une stratégie d'acquisition auprès d'un fournisseur unique. Par ailleurs, plusieurs aspects de l'analyse des risques n'étaient pas quantifiés, et les données n'étaient pas suffisantes pour justifier l'échelle de cotation des risques utilisée pour classer les options.
27.57 Les projets des services de soutien de Goose Bay et du Centre d'instruction et de soutien de la Milice Meaford n'ont pas fait l'objet d'une analyse de rentabilisation comportant une analyse des options.
27.61 Alors même que les cadres supérieurs continuent d'accorder une grande attention aux projets DMPS, le Ministère devrait s'assurer que les analyses de rentabilisation :
27.63 Nous nous attendions à trouver une classification ministérielle des activités de base et des activités secondaires, du personnel principal et du personnel complémentaire, ainsi qu'une stratégie mise au point avec l'aide de spécialistes en ressources humaines pour faciliter le passage aux DMPS. Nous pensions également que les coûts du réaménagement des effectifs seraient pris en compte dans les analyses de coûts applicables aux DMPS. Enfin, nous nous attendions à ce qu'il y ait une communication avec les syndicats tout au long du processus DMPS et un plan faisant en sorte que les employés soient traités de manière équitable durant la transition vers les DMPS, plan qui offrirait notamment des possibilités d'emploi, la continuité d'emploi et des suppléments de rémunération.
27.65 Nous avons constaté que même si un grand nombre des membres du personnel étaient très dévoués et consciencieux, ils n'avaient souvent pas été formés pour préparer les analyses de rentabilisation, les énoncés de travail détaillés et les évaluations nécessaires à la prise de décisions sur les DMPS. En 1998, le Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants a cité ce manque de formation comme motif de préoccupation dans son rapport sur la qualité de vie. Ce rapport indiquait que des employés ayant participé au processus DMPS s'étaient dits préoccupés par le fait qu'ils devaient préparer les soumissions internes dans leurs temps libres - après les heures de travail et la fin de semaine - et qu'ils participaient au processus en parfaits amateurs. Lors de notre examen des analyses de rentabilisation, nous avons remarqué de grands écarts au niveau de la qualité. Le Ministère a récemment conçu des ateliers pour les personnes responsables des DMPS et donné plusieurs cours sur l'application de la méthodologie DMPS.
27.67 En 1997, le Ministère a mené une Étude sur la capacité du combattant qui était liée à la détermination des activités de base. Présentés au Comité de gestion de la Défense en octobre 1997, les résultats de cette étude ont grandement contribué aux principales initiatives du Ministère dans le domaine des DMPS. D'après nos constatations, le Ministère effectue périodiquement des examens de la structure des groupes professionnels militaires qui ont trait au personnel principal. Au cours de la vérification, nous avons noté que certains projets ont dû attendre que soit fournie une information à jour sur la structure des groupes professionnels.
27.69 Au sujet de Goose Bay, nos constatations illustrent les problèmes qui peuvent surgir lorsqu'on ne tient pas dûment compte des facteurs liés aux ressources humaines. Outre les paiements forfaitaires et les départs volontaires, le projet de Goose Bay a entraîné des réductions de salaire pour de nombreux employés, la perte d'indemnités et de logements subventionnés, le transfert d'employés chez l'entrepreneur et des offres d'emplois de cols bleus à des cols blancs. Le Ministère a sous-estimé l'incidence de ces changements sur le plan des ressources humaines. Le mécontentement extrême que tout cela a suscité a obligé le Ministre à intervenir afin de remédier à la situation. Les leçons tirées du projet de Goose Bay ont imposé l'apport de changements à la politique sur les DMPS. Ainsi, depuis mai 1998, une nouvelle directive exige, pour les nouveaux projets DMPS pouvant faire l'objet d'appels de soumissions internes, qu'il y ait d'abord calcul des économies que permettrait de réaliser une « organisation la plus efficiente » afin de savoir s'il y a lieu de recourir à la concurrence avec le secteur privé. Cette étape consiste à examiner l'activité interne et à prendre les mesures nécessaires pour qu'elle soit exécutée de manière efficiente et rentable. Des représentants du Ministère nous ont fait savoir qu'il y a eu élaboration de stratégies en matière de ressources humaines et qu'il ne manque plus que leur approbation finale.
27.71 Tout projet DMPS, pour lequel il est question d'impartition, est assujetti aux politiques gouvernementales en matière de rémunération, en vertu desquelles le Conseil du Trésor verse actuellement des prestations salariales (pensions, assurance-emploi, etc.) qui équivalent à environ 20 p. 100 du salaire de chaque employé. Dans un scénario d'impartition, la Défense nationale serait chargée de payer ces prestations, ce qui signifie que toute option DMPS envisagée doit permettre d'économiser au moins 20 p. 100 des coûts salariaux du personnel du Ministère pour que le changement désiré génère un avantage budgétaire pour le Ministère. Une option d'impartition pourrait offrir le service à un coût global moins élevé pour le gouvernement et être quand même rejetée parce qu'elle ne serait pas jugée rentable pour le Ministère. Pour certains projets DMPS vérifiés, nous n'avons pu déterminer clairement si les prestations salariales et les coûts du réaménagement des effectifs avaient été dûment pris en compte lors du calcul des coûts liés aux DMPS. Dans la négative, ces projets engendreront moins d'économies que prévu. Le Conseil du Trésor a récemment indiqué qu'il versera maintenant à la Défense nationale 20 p. 100 des économies salariales dans le cadre de futurs projets DMPS, à condition que le Ministère ait atteint ses objectifs au chapitre de la réduction du personnel militaire et civil.
27.72 Goose Bay est un exemple de projet DMPS dans le cadre duquel les dispositions du Code de travail régissant l'obligation du successeur n'ont pas été dûment prises en compte. Le Ministère n'a pas obtenu en temps opportun d'avis juridique sur l'application possible de cette obligation. Durant la réunion que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a parrainée dans le cadre d'une visite de soumissionnaires éventuels à Goose Bay en mai 1997, ces personnes ont été avisées que l'obligation fédérale du successeur ne s'appliquerait pas. En juin 1997, l'un des soumissionnaires a soulevé des questions précises concernant l'obligation du successeur. Le ministère précité a fourni des réponses qui ont été distribuées à tous les soumissionnaires éventuels. Ce ministère y précisait que la détermination finale de l'applicabilité de l'obligation du successeur en vertu des lois provinciales et fédérales ne pouvait être établie que par le conseil du travail relevant du secteur de compétence où la fonction était transférée. Il ajoutait que les parties intéressées étaient le nouvel employeur, les syndicats et le conseil, et il incitait donc fortement les soumissionnaires à régler auprès d'elles, le plus rapidement possible, la question de l'applicabilité de l'obligation du successeur. Le Ministère a accepté d'assumer les coûts si l'on décidait par la suite qu'il fallait invoquer l'obligation du successeur. Les coûts relatifs à son application éventuelle ont été exclus des soumissions. En novembre 1998, le Conseil canadien des relations du travail a rendu une décision attestant que l'obligation du successeur s'appliquerait à Goose Bay. Le coût total que l'État devra payer à cet égard n'a pas encore été déterminé. Des représentants du gouvernement nous ont dit que l'application de l'obligation du successeur pourrait coûter plus de 30 millions de dollars pendant les cinq années du contrat. L'expérience de Goose Bay montre que l'application éventuelle de l'obligation du successeur constitue un important facteur de risque dont il faut tenir compte lors de la planification d'un projet DMPS. Elle peut réduire considérablement les économies prévues.
27.74 Nos constatations montrent que les syndicats ont participé à tous les projets DMPS du Ministère. Des représentants syndicaux ont assisté aux réunions, comme en témoignent les procès-verbaux et les lettres versées aux dossiers, mais ils s'interrogent sur l'influence qu'ils ont pu avoir sur la formulation des décisions prises au sujet des DMPS.
27.76 Le Ministère devrait s'assurer que les résultats de ses examens de la structure des groupes professionnels militaires (SGPM) fournissent les indications utiles à l'évaluation de ce qui est essentiel et de ce qui est secondaire pour les projets DMPS.
Réponse du Ministère : Le Ministère continuera d'effectuer périodiquement, compte tenu de l'évolution du contexte militaire, des examens de la structure des groupes professionnels militaires, de manière qu'il soit toujours en mesure de s'acquitter des missions militaires que lui confie le gouvernement. Toute donnée pertinente découlant de ces examens périodiques sera communiquée aux responsables des projets entrepris dans le cadre du programme des DMPS.
27.77 Le Ministère devrait s'assurer que le personnel reçoit la formation nécessaire pour évaluer et mettre en oeuvre les projets DMPS et que des plans appropriés de gestion des ressources humaines sont en place.
Réponse du Ministère : Comme pour les toutes dernières réalisations issues du programme des DMPS, le Ministère a pris les dispositions voulues pour que le personnel chargé des analyses de rentabilisation soit dûment formé. Dans les cas où il était dans l'impossibilité de faire appel à ses propres fonctionnaires, il a embauché des experts-conseils pour assurer cette formation. La Défense nationale adoptera cette approche pour toutes les activités liées aux DMPS à venir.
Dans le même esprit, le Ministère a mis en place un certain nombre de dispositifs qui s'appliquent à toutes ces activités : stratégies en matière de gestion des ressources humaines en vue d'assurer la continuité d'emploi chaque fois que des fonctions de militaires et de civils sont liées à des projets DMPS; mécanismes de consultation avec les syndicats au niveau du Ministère et du bureau de projet; intégration d'experts en gestion des ressources humaines dans les équipes chargées d'appliquer les projets DMPS, dès le début du processus; communications directes et plus fréquentes avec les employés; ateliers de sensibilisation et de formation au fur et à mesure des besoins. Le Ministère continuera à suivre de près les résultats et à prendre les mesures correctives qui s'imposent.
27.79 Notre vérification des contrats DMPS nous a amenés à nous interroger sur l'optimisation des ressources et l'équité du processus d'adjudication. L'existence de contrats à fournisseur unique réduit la possibilité de s'assurer que le Ministère obtient les services requis au prix le plus avantageux. Cinq des neuf contrats DMPS que nous avons vérifiés, y compris le contrat de 2,8 milliards de dollars relatif à l'entraînement en vol de l'OTAN, ont été adjugés sans appel d'offres. Deux contrats nous préoccupent : l'un a été octroyé sans appel d'offres et l'autre est sur le point d'être prolongé pour une période de trois ans.
27.80 Entraînement en vol de l'OTAN au Canada. Nous avons examiné les raisons pour lesquelles le contrat a été adjugé sans appel d'offres ainsi que les événements précédant l'adjudication, afin de déterminer si la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada s'étaient conformés à la politique et aux règlements gouvernementaux régissant la passation des marchés. Nous avons constaté que la décision d'octroyer le contrat sans suivre le processus normal d'appel d'offres n'était pas suffisamment justifiée. L'étude de cas donne d'autres précisions.
27.81 École canadienne d'aviation (ECA) - (Portage la Prairie). Le contrat avec Bombardier Inc., qui concerne la formation élémentaire des pilotes, l'entraînement de base sur hélicoptère et l'entraînement sur avion multimoteur, a pris fin en août 1999. On est en train de le renégocier pour une nouvelle période de trois ans, sans appel d'offres. Bien que cette modification contractuelle d'une valeur approximative de 100 millions de dollars n'enfreigne pas la politique gouvernementale régissant la passation des contrats, nous demeurons préoccupés quant au principe de la concurrence. Selon des représentants du Ministère, pour qu'un nouveau contrat soit établi d'ici 1999, il aurait fallu envoyer une demande de propositions en 1996. Or, à l'époque, la décision d'aller de l'avant avec le projet du NFTC n'avait pas encore été prise, et la Défense nationale n'était pas en mesure de définir ses futurs besoins en matière d'entraînement au pilotage.
27.84 Centre d'instruction et de soutien de la Milice Meaford. Ce centre moderne d'entraînement de l'Armée de terre, situé dans le centre de l'Ontario, a ouvert ses portes en juillet 1995. Son rôle, au départ, devait consister à fournir et à entretenir des champs de tir, des secteurs d'entraînement, des installations et de l'équipement pour quelque 10 000 réservistes dans la région de l'Ontario. Sa capacité totale d'instruction est de 384 000 jours-stagiaires par année. Au dire de l'entrepreneur, le taux d'utilisation réelle de Meaford en 1998 s'établissait à environ 43 p. 100 de sa capacité totale. Le Centre comprend 44 bâtiments distincts, quelque 400 véhicules militaires et commerciaux et divers articles d'équipement de soutien, des installations d'adduction d'eau et d'égout, de ravitaillement en carburant et de maintenance, plusieurs kilomètres de routes ainsi qu'un vaste secteur d'entraînement. Il est actuellement exploité par un entrepreneur privé en vertu d'un contrat quinquennal à forfait d'une valeur de 40 millions de dollars.
27.85 École canadienne d'aviation, Portage la Prairie. Le contrat de 165 millions de dollars signé avec Bombardier Inc. en 1991 dans le but d'exploiter l'École canadienne d'aviation de Portage la Prairie est un autre contrat, principalement à forfait, visant à assurer l'utilisation d'une installation que la Défense nationale a systématiquement sous-utilisée. Cette situation est en grande partie attribuable à la difficulté de prévoir les futurs besoins liés à la formation des pilotes. Le Ministère estime qu'au cours des six premières années du contrat, les paiements relatifs à une capacité inutilisée d'environ 20 p. 100 se sont chiffrés à quelque 11 millions de dollars.
27.87 La politique et les règlements gouvernementaux sur la passation des contrats n'ont pas été suivis dans plusieurs des projets DMPS que nous avons examinés. Plus particulièrement, le contrat lié à l'entraînement en vol de l'OTAN au Canada a été adjugé sans appel d'offres, et la marge bénéficiaire allouée n'est pas conforme à la politique et aux lignes directrices de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. L'établissement des prix de certains contrats n'a pas permis l'optimisation des ressources puisque la Défense nationale n'avait pas besoin de tous les services qu'elle payait, et il n'y avait aucune disposition prévoyant une réduction des paiements fixes établis dans le cadre des contrats.
27.88 Dans ses travaux sur la réforme du processus d'acquisition, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait inclure des lignes directrices et de la formation portant sur les grands contrats de services échelonnés sur plusieurs années, de façon à répondre aux questions clés relatives à la concurrence dans des situations où un « partenariat » à long terme serait profitable au gouvernement.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : La vérification a porté sur les principes de gestion des ressources du programme des DMPS et sur la manière selon laquelle ils sont appliqués particulièrement aux initiatives d'impartition. Ce programme comprend aussi d'autres types d'initiatives, dont la restructuration au sein de la fonction publique fédérale et le partenariat avec d'autre intervenants. Outre la rentabilité, le programme des DMPS est généralement censé améliorer les services aux clients, accroître la liberté de gestion et réduire le risque.
Le rapport contient plusieurs pratiques utiles à considérer dans les initiatives DMPS futures. Ces pratiques seront mentionnées dans le Guide des pratiques et la base de données sur les projets DMPS que le SCT est en train d'élaborer. Cet outil puisera à l'expérience collective sur les projets DMPS pour guider l'évolution de ce programme dans l'ensemble de la fonction publique fédérale.
En ce qui concerne la recommandation au paragraphe 27.88, le Secrétariat du Conseil du Trésor dirige actuellement une initiative interministérielle de réforme des approvisionnements. Nous voulons moderniser le mode d'approvisionnement et aborder les considérations de principe qui régissent le cycle de vie complet des approvisionnements. L'initiative vise à aider les ministères à mieux servir le public au moyen de stratégies d'approvisionnement rentables tout en laissant aux fournisseurs canadiens des possibilités d'offrir leurs services et d'assurer l'intégrité du système d'approvisionnement fédéral. Cette initiative devrait inclure, entre autres choses, le travail sur l'orientation des marchés de services à grande échelle et pluriannuels. En outre, dans le cadre de la réforme des approvisionnements, nous nous sommes engagés à mettre sur pied un programme de formation et d'accréditation des spécialistes en approvisionnements dans les ministères.
Réponse de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada appuie l'initiative de perfectionnement des lignes directrices et de formation pour les marchés de services à grande échelle et pluriannuels et collaborera avec le Conseil du Trésor à cet égard.
27.90 À l'heure actuelle, le Ministère dispose d'un cadre adéquat pour gérer les projets DMPS. Ce cadre n'avait pas encore été mis en pratique dans bon nombre des projets visés par notre vérification. Nous avons constaté que les améliorations apportées pourraient porter fruit dans l'avenir. Au niveau stratégique, les économies prévues à l'égard du programme semblent avoir été établies de façon arbitraire et ne sont peut-être pas réalistes. Au niveau des projets, la qualité des analyses de rentabilisation était très variable. Il semble que les gestionnaires ne possèdent ni la formation ni les outils nécessaires pour accomplir cette tâche.
27.91 Nos résultats montrent que le gouvernement fédéral a beaucoup à faire s'il veut profiter pleinement des contrats de services. Sa politique actuelle de passation des contrats est fondée sur la concurrence et suppose qu'il existe un marché où il peut lancer des appels d'offres. Or, ce n'est pas toujours le cas, surtout lorsqu'on est en présence de grands contrats pour lesquels il n'y a peut-être qu'un seul entrepreneur au Canada. Il semble que le gouvernement doive préciser exactement ce qu'il entend par « partenariat », ainsi que les circonstances dans lesquelles cette option serait avantageuse et la manière dont le recours à la concurrence doit être utilisée pour limiter les coûts. D'ici là, les agents responsables ne pourront pas exploiter les possibilités commerciales qui s'offrent et risqueront aussi d'enfreindre les règlements en vigueur.
27.92 Enfin, le Ministère doit de toute évidence faire preuve d'un meilleur sens des affaires. Les contrats offrent peut-être des économies en théorie, mais celles-ci sont vites annulées par de mauvaises dispositions contractuelles. Le cas de Meaford est un exemple notable de contrat adjugé pour des services qui n'étaient pas requis. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada doit également s'assurer que la marge bénéficiaire relative aux contrats négociés s'appuie sur une analyse adéquate des risques transférés aux entrepreneurs.
Commentaires de la Défense nationale : Désireux de respecter les exigences opérationnelles découlant du Livre blanc sur la défense de 1994, le Ministère réitère l'engagement qu'il a pris de se dessaisir des activités secondaires dans les secteurs où c'est rentable et possible de le faire.
Le Ministère reconnaît que, globalement, les économies réalisées dans le cadre du programme des DMPS sont inférieures aux sommes qu'il s'attendait à épargner en 1999. Quelles que soient les difficultés liées à l'application d'un programme aussi novateur - difficultés qui s'observent au Canada et dans d'autres pays, d'ailleurs - l'expérience de la Défense nationale démontre clairement que, depuis 1995, le pourcentage des économies escomptées pour chacun des projets est tout à fait réaliste.
Précisons que les objectifs qui sous-tendent le programme des DMPS ne peuvent être atteints qu'à long terme. Les problèmes qu'a suscités la mise en place des 14 premières activités issues de ce programme, et que révèle la présente vérification, ne sauraient être interprétés comme une invitation à revoir les objectifs. Au contraire, il s'agit plutôt de réunir les conditions nécessaires à la poursuite du programme. Fort des nombreuses leçons apprises, le Ministère a apporté depuis un certain nombre de correctifs, dûment signalés par les vérificateurs, en vue d'améliorer l'efficacité du processus, en particulier dans le domaine des analyses de rentabilisation et de la formation. Le Ministère continuera à réexaminer le fonctionnement du programme et à y apporter d'autres changements au besoin.
Il convient de souligner que le programme des DMPS de la Défense nationale ne se limite pas aux activités d'impartition - sur lesquelles porte l'essentiel de la présente vérification - mais qu'il comprend aussi d'autres modes de prestation des services, notamment le recours aux organismes ministériels.
Enfin, le Ministère estime que le programme d'entraînement en vol de l'OTAN au Canada est novateur et qu'il offre une formation de pilotage de qualité à un coût moins élevé que le système d'entraînement actuel ou que toute autre forme d'entraînement envisageable pour l'avenir. De l'avis du Ministère, le fait que le programme soit exécuté dans le respect des délais et du budget prévus et qu'il affiche complet confirme la viabilité du concept.
Notre vérification s'est limitée aux mesures prises par le gouvernement. En effet, nous ne nous sommes pas penchés sur les sociétés qui fournissent les services ou qui soumissionnent en vue de l'obtention de contrats et la vérification ne se veut pas une critique à l'endroit des tierces parties qui fournissent des services au gouvernement.
Nous avons examiné des dossiers de projets gouvernementaux et interrogé des fonctionnaires de la Défense nationale, y compris des membres du personnel du quartier général et des régions responsables d'effectuer des examens DMPS et de mettre en oeuvre des projets DMPS. Nous avons également consulté des responsables de l'attribution des contrats de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et des représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor. En outre, nous avons examiné des documents en vue de voir quelles leçons les autres pays qui ont mis sur pied des projets similaires ont tirées de leurs expériences.
Linda Beaulieu
Chantal Michaud
Darlene Mulligan
Julie Erb
Michael Amadio
Chris MacDonald
Nadine Lamoureux
Haleem Mughal
Robert Stopford
Tristan Velez
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Peter Kasurak