31.11 Notre examen de la partie III du Budget des dépenses du gouvernement de 1997-1998 a révélé des dépenses prévues de plus de 32 milliards de dollars pendant la période nécessaire à l'achèvement de 159 projets, chacun coûtant au moins 10 millions de dollars. L'ampleur de ces chiffres montre l'importance d'une saine gestion de ce volet des opérations du gouvernement. Des améliorations à la planification, à la conception, à l'acquisition, au fonctionnement et à l'entretien des immobilisations sur leur durée de vie peuvent se traduire par d'importantes économies pour le gouvernement.
31.14 Au Ministère, la responsabilité et les décisions relatives aux dépenses en capital importantes sont partagées entre le Comité de direction du Ministère, la Direction générale des biens (ci-après la Direction générale), les directions géographiques et les missions.
31.15 La Direction générale est chargée de la planification stratégique des biens, de leur analyse, ainsi que de la préparation de rapports destinés à la haute direction et au Conseil du Trésor, s'il y a lieu. Elle est également responsable de la mise en oeuvre et de l'exécution des grands projets d'investissement et de la prestation de services techniques pour faciliter le fonctionnement et l'entretien des installations à l'étranger. La Direction générale administre le Programme d'investissement à long terme, l'acquisition (achat ou location) et la construction des chancelleries et résidences officielles, l'achat ou la construction des logements du personnel, ainsi que les grands projets de rénovation et d'entretien.
31.16 Les directions géographiques déterminent les besoins immobiliers, aident la Direction générale des biens à établir les priorités à cet égard, et allouent aux missions les ressources nécessaires au fonctionnement quotidien et à l'entretien régulier des biens à l'étranger, y compris les fonds pour les frais de location.
31.17 Quant aux missions, elles sont responsables de la location des logements du personnel, des relations propriétaires-locataires dans le cas des chancelleries et résidences officielles louées, du fonctionnement quotidien et de la gestion courante de tous les biens immobiliers qui leur sont attribués, ainsi que des projets d'entretien mineurs. Elles jouent en outre un rôle important dans la détermination des besoins immobiliers et aident la Direction générale en lui communiquant de l'information sur le marché immobilier local. Les autres ministères déterminent eux-mêmes leurs besoins immobiliers à l'étranger et collaborent avec la Direction générale pour les combler.
31.19 En ce qui concerne le programme ministériel, nous n'avons cherché qu'à comprendre de façon générale les besoins auxquels les nouvelles installations étaient censées répondre. Nous n'avons pas procédé à une vérification de la Direction générale des biens, des directions géographiques ou des missions, sauf pour ce qui est de leur rôle respectif dans les projets étudiés. Le lecteur trouvera d'autres détails sur la vérification à la fin du chapitre, à la section intitulée À propos de la vérification.
31.21 En ce qui a trait à la qualité des logements, le Ministère a également l'obligation de fournir aux employés canadiens à l'étranger des conditions de vie semblables à celles qu'on retrouve au Canada. Cela s'avère particulièrement important dans les missions dites « difficiles » - isolement, mauvaises conditions locales, climat sévère, soins de santé et médicaux laissant à désirer, hostilité, violence, etc. Le Ministère a établi à cet égard un « barème de difficulté » à cinq niveaux (le cinquième étant accordé aux missions les plus difficiles), dans le but de reconnaître l'existence de conditions défavorables dans les diverses missions et de renforcer l'importance que revêt la fourniture au personnel de logements adéquats, répondant aux normes canadiennes. Les niveaux de difficulté des missions où se déroulent les projets soumis à vérification sont :
31.23 Même si les politiques et les lignes directrices du gouvernement sur les projets d'investissement sont saines, il reste des problèmes d'application. Nous avons constaté que la Direction générale a pris certaines initiatives pour améliorer la planification, la gestion et l'exécution des projets d'investissement ministériels, mais nous avons aussi noté des écarts entre les estimations préliminaires des coûts et le budget final des projets, ainsi que d'autres problèmes relatifs au calendrier et à la planification des projets. Cela indique que des améliorations peuvent être apportées au processus, et que la haute direction du Ministère doit continuer à travailler ce volet du programme immobilier. Nous avons en outre noté que la vérification effectuée par l'inspecteur général du Ministère relativement à trois autres projets d'investissement a relevé des constatations semblables au chapitre de la planification des projets. En conséquence, nous croyons que la haute direction doit s'attaquer aux problèmes constatés lors des deux vérifications. Nous encourageons aussi le Bureau de l'inspecteur général à continuer de donner la priorité à ce volet des opérations du Ministère.
31.25 À Bangkok, le déménagement avait pour but de réduire l'espace et d'améliorer la qualité des installations, la mission ayant occupé les locaux durant plus de 20 ans. Nous avons constaté que les locaux précédents étaient vétustes et allaient être démolis et remplacés. L'ambassadeur nous a signalé que le personnel était très satisfait de son nouveau milieu de travail, et que le moral s'était amélioré. Les employés à qui nous avons parlé ont confirmé ces déclarations.
31.26 À Genève, le loyer payé par le Ministère comptait parmi les plus élevés. Nous avons constaté que le Ministère avait pris la bonne décision en profitant d'une occasion économiquement avantageuse pour trouver une solution à long terme : acheter des locaux répondant aux besoins. La direction de la mission nous a déclaré que ces locaux, maintenant propriété de l'État, lui permettront d'exécuter plus efficacement les programmes et de mieux accueillir le grand nombre de fonctionnaires qui viennent à Genève pour affaires.
31.27 À Séoul, en Corée du Sud, on a dû chercher de nouveaux locaux pour répondre à la demande du propriétaire de l'immeuble précédent, qui voulait procéder à la rénovation de celui-ci. La mission en a profité pour trouver une solution à long terme : acheter des locaux répondant aux besoins du Ministère. La mission et la direction géographique concernée ont d'abord approuvé le projet qui avait été proposé, c'est-à-dire une tour à bureaux et une tour pour le logement du personnel. Cependant, les membres de la mission ont depuis exprimé des inquiétudes quant au jumelage, dans le même complexe, des bureaux de travail et des logements. Pendant notre visite, la direction et le personnel de la mission ont reconfirmé la nécessité d'un déménagement, et se sont dits très insatisfaits des locaux à bureau actuels. Ils se sont montrés favorables à la recherche de nouveaux locaux dans les plus brefs délais.
31.29 La pièce 31.3 montre que les budgets préliminaires de trois des six projets examinés ont connu des augmentations atteignant au total 38 millions de dollars, soit des hausses allant de 64 p. 100 à 153 p. 100 par rapport aux estimations initiales, et cela en raison de changements dans l'ampleur des travaux et d'une mauvaise évaluation des coûts. La direction et le Conseil du Trésor ne disposaient donc pas d'une estimation fiable des coûts de ces projets avant d'accorder l'approbation préliminaire. L'étude de cas no 1 montre comment une mauvaise estimation des coûts a servi à soutenir une option d'investissement non rentable, qui peut avoir entraîné une dépense improductive de 15 millions de dollars.
31.30 En ce qui a trait à la chancellerie de New Delhi, le Ministère a informé le Conseil du Trésor que des dépenses supplémentaires s'imposaient pour corriger les lacunes des installations existantes. Ces dépenses étaient essentiellement dues à la modernisation des systèmes mécaniques de l'immeuble par suite d'inspections sur place, à l'amélioration des installations récréatives, ainsi qu'à des frais de voyage et à des activités de gestion sur place qui n'avaient pas été prévus. Nous croyons que la plupart de ces coûts auraient pu être recensés sans trop de difficulté avant la demande d'approbation préliminaire.
31.31 Nous avons constaté que les dépassements de budget pour les logements du personnel à New Delhi étaient essentiellement imputables à une mauvaise estimation des coûts. Par exemple, les coûts unitaires ne reflétaient pas les conditions locales, et on a mal calculé l'espace brut nécessaire pour avoir l'espace net requis. Il importe toutefois de noter qu'en termes de coût et de qualité, les nouveaux logements du personnel sont équivalents à ceux récemment construits pour le haut-commissariat de la Grande-Bretagne.
31.32 Le Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international devrait améliorer sa capacité à produire des estimations de coûts préliminaires qui soient suffisamment précises et fiables pour justifier l'examen du projet par le Conseil du Trésor.
31.34 Chancellerie de Genève. En décembre 1995, lorsqu'il est devenu évident que le coût de la nouvelle chancellerie à Genève allait dépasser sensiblement le budget approuvé, l'équipe du projet a proposé de réduire les dimensions de la surface au sol de l'immeuble et d'ajouter un étage. Selon les estimations, cette solution pouvait faire économiser de 2 millions à 3 millions de dollars. Une surface au sol plus petite aurait éliminé en outre la nécessité d'acquérir d'autres parcelles de terrain (option actuellement à l'étude) et de déplacer les services sur place pour répondre au besoin de la construction d'un passage piétonnier. En outre, cette option aurait évité le problème de sécurité causé par la proximité entre le passage proposé et la chancellerie. Le coût d'achat du terrain supplémentaire et de l'aménagement paysager est estimé à 500 000 $.
31.35 La documentation justifiant la décision d'exclure la résidence officielle de la chancellerie n'est pas disponible. Nous avons noté qu'à deux occasions au moins, en mars et en avril 1995, le gestionnaire du portefeuille a informé la Direction générale des biens de la possibilité de construire une résidence officielle sur le site de la nouvelle chancellerie à Genève. On estimait que les coûts supplémentaires se situeraient entre 525 000 $ et 1,2 million de dollars. Le Ministère dépense actuellement quelque 470 000 $ par année pour louer et entretenir la résidence officielle.
31.36 Des représentants du Ministère nous ont indiqué que le processus de planification ne prévoyait pas, en matière de conception, la présentation d'un nombre d'options équivalentes et comparables, avec les avantages et désavantages de chacune, aux fins de la comparaison des coûts. Ils ont également dit que la planification architecturale d'un immeuble était un processus évolutif, basé sur la nécessité de construire sur un terrain et assujetti à un ensemble de critères dont le but est de respecter un budget et un délai donnés.
31.37 À notre avis, l'analyse des options effectuée relativement à la nouvelle chancellerie de Genève n'est pas suffisante pour justifier la décision de poursuivre les plans actuels. Nous croyons que les économies possibles, atteignant selon nous au moins 7 millions de dollars sur 20 ans, étaient suffisamment importantes pour justifier un examen formel par la haute direction.
31.38 Chancellerie de Bangkok. Dans le cas de la chancellerie de Bangkok, nous avons noté le long différend entre la Direction générale des biens et la mission sur la question de savoir s'il fallait louer ou acheter. Plusieurs chefs de mission ont recommandé l'achat d'une propriété partagée entre bureaux et logements, qu'ils considéraient comme la solution idéale à l'escalade des loyers et aux mauvaises conditions environnementales. Une analyse « location ou achat » préparée par la Direction générale en 1995 a montré qu'il était plus économique d'acheter que de louer des locaux pour la chancellerie. Nous avons constaté que, pendant la période 1995-1996, le Ministère a changé de point de vue, préférant désormais l'option de la location pour la chancellerie. À l'appui de ce changement, nous nous attendions à trouver une évaluation à jour des besoins et une nouvelle analyse des options. La Direction générale a informé le Conseil du Trésor que l'option de la location était fondée sur un examen soigné des divers immeubles répondant aux paramètres de localisation de la mission, et qu'une évaluation détaillée avait été effectuée. Nous avons noté cependant qu'il n'y avait aucun rapport de faisabilité détaillé comportant une évaluation des besoins et une analyse des options. En conséquence, la Direction générale ne peut montrer que la location était réellement la meilleure option dans les circonstances.
31.39 Nous avons également remarqué qu'il n'y avait pas d'analyse complète des options relatives au projet de Séoul, en Corée du Sud. Par exemple, on n'avait pas formellement évalué l'éventuelle inclusion de la résidence officielle dans le projet. Le Ministère a récemment acheté la résidence officielle qu'il louait, et il procède actuellement à une réévaluation de ses besoins en matière d'espace à bureaux et de logements du personnel à Séoul.
31.41 Le rapport de l'expert-conseil, en date du 31 mars 1999, a confirmé nos préoccupations quant à la qualité et à la fiabilité de l'analyse économique effectuée par les services du Ministère. L'expert-conseil a analysé trois scénarios « location ou achat », en se servant des données de la Direction générale concernant le projet de Séoul, et a conclu que la location coûterait de 3 millions à 19 millions de dollars de moins, selon les hypothèses retenues. Le rapport indique que les formules et les calculs utilisés sont fondés, mais que le modèle d'analyse d'investissement présente les lacunes suivantes :
31.44 Comme nous l'avons mentionné précédemment, le contrat relatif au projet de construction à Séoul a été résilié. Nous soutenons le Ministère dans sa décision de réévaluer ses besoins en locaux et ses options à Séoul car, à notre avis, le projet original était mal planifié et ne pouvait se justifier sur une base économique, comme le Ministère l'avait affirmé.
31.47 Réduction de la consommation d'énergie à New Delhi. Le niveau de consommation d'énergie a été considérablement réduit dans le complexe de New Delhi. En outre, le projet d'agrandissement de la chancellerie comportait d'importantes améliorations aux systèmes électriques et mécaniques. Grâce à ces améliorations, les coûts énergétiques à la chancellerie sont demeurés essentiellement les mêmes malgré que la taille des installations ait doublé. Nous avons également noté qu'un chauffe-eau solaire avait été installé à la résidence officielle, dans le but de réduire la consommation énergétique. Ressources naturelles Canada a récemment procédé à une vérification énergétique et à une évaluation de l'équipement au haut-commissariat du Canada à New Delhi, ce qui a permis de déterminer les éventuelles économies supplémentaires pouvant être réalisées au chapitre de la consommation d'énergie et d'eau, y compris le recyclage des eaux usées. (Voir la photographie)
31.48 Évaluation de la qualité de l'air à New Delhi. La qualité de l'air à New Delhi est un sérieux problème, auquel la mission accorde l'attention et la priorité voulues. Selon l'Organisation mondiale de la santé, New Delhi vient au quatrième rang au chapitre des villes les plus polluées au monde, et la situation continue d'empirer. Nous avons remarqué que la mission a commencé à recueillir des données pour analyser la qualité de l'air dans ses locaux.
31.49 Réduire au minimum la consommation énergétique à Genève. On a fait des efforts pour réduire le plus possible la consommation d'énergie à Genève. L'énoncé de projet prévoyait le choix d'équipements susceptibles de limiter au minimum le coût du cycle de vie, l'entretien et la consommation énergétique. Nous avons noté qu'un système de chauffage et de climatisation de qualité supérieure avait été installé. Celui-ci devrait réduire sensiblement la consommation d'énergie. Cependant, le Ministère n'était pas en mesure de quantifier les économies prévues à ce chapitre au moment de notre vérification.
31.51 À partir des estimations ministérielles disponibles, nous avons calculé que le coût des ressources internes essentiellement consacrées à l'agrandissement de la chancellerie et au projet de logements du personnel à New Delhi ont atteint au moins 800 000 $ et 560 000 $ respectivement, exclusion faite des frais de déplacement connexes et autres charges décaissées. Un calcul analogue portant sur le projet de Séoul a donné un montant de 522 000 $. Le Ministère n'a pu nous fournir d'estimations concernant les projets de Bangkok et de Genève.
31.52 En ce qui a trait au projet de Genève, nous avons constaté que la Direction générale des biens était en train d'établir des projets distincts pour l'aménagement paysager et l'achat d'un terrain supplémentaire, à un coût estimatif total de 500 000 $. À notre avis, ces activités sont directement liées à la nouvelle chancellerie et les coûts afférents devraient être imputés à ce projet.
31.53 Nous avons observé que les rapports sur le rendement des projets présentés à la haute direction comportaient plusieurs lacunes. En effet, les rapports sur l'avancement des travaux (portée, coûts et calendrier) par rapport aux plans n'étaient pas produits sur une base régulière. Les fonctionnaires nous ont dit que les rapports d'achèvement et d'évaluation des projets étaient rarement produits à temps, en raison d'un manque de ressources. Pour se tenir au courant de l'état d'un projet, les autorités supérieures de la Direction générale des biens s'en remettent surtout aux réunions et aux discussions avec les fonctionnaires, ainsi qu'à un examen hebdomadaire des rapports de trésorerie mensuels du Plan d'investissement à long terme. En outre, une opinion répandue au Ministère veut que la haute direction n'accorde pas suffisamment d'attention aux projets d'investissement. Nous croyons que l'adoption de pratiques formelles en matière de rapports et d'examens améliorerait la gestion des projets.
31.54 La Direction générale des biens devrait faire un suivi et une ventilation de tous les coûts spécifiquement associés à un projet donné. Elle devrait préparer des rapports sur le déroulement des travaux (portée, coûts et calendrier) par rapport aux plans, afin de permettre aux décideurs d'intervenir au cas où il y aurait un écart important.
31.56 Dans l'autre cas, le Ministère a apporté une modification de 2,4 millions de dollars à un accord avec un expert-conseil sans l'approbation préalable du Conseil du Trésor.
31.57 Enfin, comme l'illustre l'étude de cas no 2 et ainsi qu'on l'a vu au paragraphe 31.30, nous avons des inquiétudes quant à la précision et à l'intégralité des assertions faites dans les diverses présentations au Conseil du Trésor, par exemple celles justifiant les dépassements budgétaires des projets. Ces assertions semblent en effet incompatibles avec les données recueillies au cours de notre vérification.
31.58 Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international devrait s'assurer qu'on respecte en tout temps les pouvoirs qui lui ont été délégués.
31.61 Chancellerie de New Delhi. Le budget du projet prévoyait des fonds pour la mise en service. Même si aucun plan formel de mise en service n'avait été préparé, les activités à cet égard ont été correctement menées, et nous n'avons relevé aucun problème important. Les utilisateurs se disaient généralement satisfaits des services offerts dans l'immeuble.
31.62 Chancellerie de Genève. Nous avons constaté que le budget du projet ne comportait pas de poste au titre de la mise en service. En fait, quelques jours à peine avant le quasi-achèvement des travaux, aucun plan de mise en service n'avait encore été préparé. Nous avons remarqué que quatre agents responsables de la mise en service avaient été successivement affectés au projet pendant les huit mois précédents. Sans un solide plan de mise en service et sans essais, le Ministère ne peut avoir l'assurance indépendante que les systèmes de l'immeuble fonctionneront comme prévu. De plus, il y a un risque accru que les lacunes ne soient pas décelées avant l'acceptation de l'immeuble. Les responsables du projet nous ont récemment informés qu'un contrat de mise en service de 130 000 $ avait été accordé le 7 juillet 1999. L'étape de la mise en service devrait être terminée avant la fin octobre 1999.
31.63 Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international devrait veiller à ce que les projets fassent l'objet d'une mise en service, de manière à satisfaire aux exigences du programme à un coût minimal et avec le moins de problèmes possible.
31.65 À Bangkok, les fonctionnaires ministériels se sont dits inquiets d'un contrat signé en 1995 concernant la location d'appareils et d'équipements pour la résidence officielle. Pendant notre visite sur place, nous avons noté que les dossiers du projet ne mentionnaient pas si on avait répondu à ces inquiétudes. Dans le cas de la résidence officielle de New Delhi, diverses options avaient été présentées et discutées concernant le développement de ce site avant les récents travaux de rénovation. Cependant, nous avons remarqué que de l'information importante justifiant la décision arrêtée n'était pas documentée dans les dossiers des projets.
31.67 Les projets d'investissement obligent l'État à effectuer d'importantes dépenses en capital de nature ponctuelle, et souvent à couvrir des frais de fonctionnement et d'entretien encore plus élevés pendant la durée de vie des immobilisations. Il est donc essentiel que la haute direction et le Conseil du Trésor reçoivent des estimations fiables des coûts totaux d'un projet avant de prendre un engagement. De même, il est important d'examiner toutes les options raisonnables susceptibles de déboucher sur de substantielles économies, et de les faire connaître à la haute direction et au Conseil du Trésor. Nous avons relevé des lacunes sous ces deux aspects.
31.68 La qualité des analyses et de la documentation utilisées pour étayer les décisions d'investissement ne répondait pas aux exigences des politiques du Ministère même, ni aux méthodes établies pour la gestion des projets d'investissement. La Direction générale des biens devrait encore améliorer la façon dont elle surveille les coûts des projets et les écarts budgétaires et en rend compte. Nous avons aussi noté deux cas où le Ministère a excédé son pouvoir de passation des marchés et où l'approbation du Conseil du Trésor a été accordée rétroactivement. Les vérifications internes menées récemment sur trois projets d'investissement ont suscité des inquiétudes semblables quant aux pratiques ministérielles de gestion des projets d'investissement. Nous estimons que tous les facteurs susmentionnés peuvent avoir entraîné des frais additionnels d'au moins 8 à 15 millions de dollars sur une période de 20 ans.
31.69 Ces dernières années, la Direction générale des biens a pris des initiatives pour améliorer ses systèmes et pratiques de gestion des projets. En l'occurrence, nous espérons qu'elle tiendra compte des points soulevés dans le cadre de cette vérification ainsi que de ceux recensés par le Bureau de l'inspecteur général du Ministère. Nous encourageons par ailleurs l'inspecteur général à continuer d'accorder la priorité à ce volet des opérations du Ministère. Nous entendons suivre les futurs projets de la Direction générale des biens, et en faire rapport au Parlement, s'il y a lieu.
Réponse globale du Ministère : Le Ministère approuve les recommandations du vérificateur général. L'examen du rendement en matière d'exécution des projets cherchait surtout à s'assurer que ces derniers étaient rentables et justifiés sur la base des évaluations finales des coûts avant de les commencer. Toutefois, les évaluations préliminaires des coûts n'ont parfois pas permis de prédire l'évolution des exigences du programme ou les forces du marché au cours des étapes de planification ultérieures.
Le Ministère continuera de réévaluer le bien-fondé des projets d'immobilisations, dès qu'il y a un changement dans les évaluations des coûts et, comme dans le cas de Séoul, chaque fois que la volatilité des marchés locaux l'exige.
La documentation du projet, l'analyse des investissements et la présentation des rapports au Conseil du Trésor continueront d'être améliorées.
Rodney Newcombe
Elizabeth Fox
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Joe Martire.
À la suite de nos recommandations, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international a fourni le plan d'action suivant.