4.2 Le ministère des Finances est chargé de s'assurer que le gouvernement dispose d'un encaisse suffisant pour s'acquitter de ses obligations et doit obtenir les fonds nécessaires au moyen d'emprunts. Toutefois, le ministère des Finances ne s'occupe pas de la gestion quotidienne de la trésorerie. Les responsabilités liées à cette activité sont largement partagées au sein du gouvernement fédéral.
4.3 Le Bureau du contrôleur général est chargé d'élaborer et d'évaluer, de façon continue, les systèmes et pratiques de gestion financière du gouvernement et de s'assurer qu'ils sont respectés. Il publie également des lignes directrices et des directives concernant ces systèmes et pratiques. Dans ce cadre, le Receveur général est chargé de l'élaboration et de l'administration des systèmes pour effectuer le dépôt des deniers publics dans le FRC et pour effectuer les paiements à partir du Fonds; il publie également des directives visant ces opérations. C'est à chacun des ministères et des organismes qu'il incombe de contrôler la facturation et la perception des fonds et d'établir le calendrier des dépôts et des paiements. Quant à la Banque du Canada, en plus d'établir la politique monétaire, elle joue aussi le rôle de banquier du gouvernement.
4.4 Tout comme dans le secteur privé, la gestion de la trésorerie a pis de plus en plus d'importance au gouvernement à cause de la hausse des taux d'intérêt et de l'ampleur du flux monétaire. À cause de cette importance accrue, notre Bureau et la Commission Lambert ont incité le gouvernement à améliorer ses pratiques pour la gestion de la trésorerie.
4.5 En mai 1982, le gouvernement a entamé des négociations avec les institutions financières afin de réviser ses arrangements bancaires. Ces négociations sont toujours en cours et sont axées sur l'identification des services reçus, sur l'introduction de frais par service rendu, par exemple, le traitement des chèques, et sur le taux d'intérêt à l'égard des soldes en caisse.
4.7 Au point de vue organisationnel, notre examen a d'abord visé le ministère des Finances, le Bureau du contrôleur général, ainsi que les opérations du Receveur général. Nous avons aussi analysé certaines opérations des ministères, telles que les pratiques de facturation, de perception, de dépôt et de paiement, le tout dans l'optique de la gestion de la trésorerie. Nous avons examiné également les fonctions de gestion liées à la dette publique et à la stabilisation des devises étrangères afin de bien saisir comment elles se rapportent à la gestion de la trésorerie. Ces deux éléments sont étroitement liés aux questions de politique monétaire et fiscale qui n'entrent pas dans le cadre de cette vérification. Bien que nous ne soyons pas les vérificateurs de la Banque du Canada, nous avons discuté de son rôle de banquier du gouvernement avec ses représentants. Nous avons également discuté avec des représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor du rôle que joue ce dernier dans la gestion de la trésorerie. Nous n'avons pas revu les pratiques de gestion de la trésorerie des sociétés d'État, mais nous avons examiné le calendrier des versements à ces organismes.
4.8 Les relations entre le gouvernement fédéral et les institutions financières, particulièrement les banques à charte, comportent bien des facettes importantes. Bien que notre vérification ait porté essentiellement sur le rôle des institutions financières comme fournisseurs de services bancaires au gouvernement, nous avons examiné d'autres aspects de ces relations, tels que les exigences concernant la réserve primaire, les dispositions à l'égard de l'impôt des corporations, l'émission et le rachat des obligations du gouvernement, afin de mieux comprendre les rapports plus larges entre le gouvernement et les institutions financières.
4.10 Les rôles et les responsabilités concernant la gestion de la trésorerie, y compris la coordination de cette fonction, ne sont pas clairement définis et sont assumés de façon si fragmentée qu'il n'existe pratiquement pas de pouvoir central qui assure l'entière responsabilité de ce type de gestion pour le gouvernement fédéral. Ainsi, lorsque nous avons discuté avec les représentants du ministère des Finances, du Receveur général et du Bureau du contrôleur général, les opinions quant à l'organisme ultimement responsable de la gestion de la trésorerie au gouvernement étaient fort divergentes.
4.11 Étant donné qu'aucune organisation n'a de responsabilités clairement définies pour tous les aspects de la gestion de la trésorerie, on a accordé relativement peu d'attention à cette fonction jusqu'à tout récemment, sauf en ce qui a trait à l'administration du FRC. Pour l'ensemble du gouvernement, les objectifs et l'ordre de priorité concernant la gestion de la trésorerie restent vagues, particulièrement en ce qui touche les activités essentielles comme la facturation et la perception des deniers publics, le traitement et le dépôt des recettes, ainsi que le traitement et le paiement des comptes. Par exemple, nous avons constaté que, en général, les ministères ne tenaient pas tellement compte du coût de l'argent, même si cet élément est essentiel à une bonne gestion de la trésorerie. Les expressions "gestion de la trésorerie" et "coût de l'argent" figurent rarement dans les politiques, les lignes directrices et les directives publiées par les organismes centraux. Aucune organisation n'a été chargée de contrôler si les compensations indirectes consenties aux institutions financières correspondent à la qualité, au type, à la quantité, à la valeur et au niveau des services reçus. Le gouvernement n'a publié ni directive ni ligne directrice qui établisse un cadre permettant d'analyser ce rapport. Il faudrait définir clairement les rôles et responsabilités de chacun des ministères et organismes en matière de gestion de la trésorerie.
4.12 Nous avons constaté que le Receveur général avait pris un grand nombre d'initiatives à l'égard des opérations quotidiennes du FRC, par exemple, l'introduction de systèmes visant à accélérer le dépôt des deniers publics dans des comptes qui rapportent de l'intérêt et la conclusion d'accords permettant à tous les ministères de la Région de la capitale nationale de déposer directement à la Banque du Canada les chèques de plus de 50 000 $. De son côté, le Bureau du contrôleur général a récemment entrepris un certain nombre d'études en vue d'améliorer la gestion de la trésorerie au gouvernement, notamment, un examen portant sur les façons d'éliminer les versements prématurés aux sociétés d'État et une étude sur le choix du moment opportun pour payer les fournisseurs.
4.13 Par ailleurs, nous croyons que les occasions perdues de réaliser des économies et les problèmes mentionnés dans le présent chapitre découlent directement du manque de précision des rôles, des responsabilités et des liens hiérarchiques, dont nous avons déjà parlé.
4.14 Le gouvernement devrait clarifier les rôles, les responsabilités et les liens hiérarchiques pour la gestion de la trésorerie, afin de s'assurer que toutes les opérations de cette fonction soient accomplies en tenant compte de l'économie et de l'efficience. Le gouvernement devrait également voir à ce qu'il y ait un processus pour coordonner les diverses responsabilités et activités des organismes centraux.
Commentaire du ministère des Finances: Il convient d'abord de signaler que des accords de coordination ont été mis en place, il y a plusieurs années, entre le Receveur général, le ministère des Finances et le contrôleur général. Ces accords prévoient un échange quotidien d'information et des rencontres régulières entre hauts fonctionnaires. Par ailleurs, le Comité interministériel, formé dans le but de négocier la révision des accords bancaires, a, depuis 1981, ouvert la voie à une coordination globale. Une étude pour déterminer s'il convient de clarifier et de mieux coordonner les rôles et les responsabilités en matière de gestion de la trésorerie semble toutefois s'imposer.
4.16 Au moment de leur adoption, en 1959, ces arrangements prévoyaient que l'intérêt, sur les soldes de caisse du gouvernement en dépôt dans les institutions financières, serait payé selon des taux et des modalités qui, d'après le peu de renseignements disponibles, semblaient être plus avantageux que ceux généralement accordés, même aux clients les plus importants de ces institutions. Toutefois, les changements survenus dans les pratiques bancaires ont, depuis, grandement affecté la situation privilégiée du gouvernement. Par exemple, le gouvernement gagne encore de l'intérêt uniquement sur son solde hebdomadaire minimal, alors que, depuis plusieurs années, les institutions financières versent de l'intérêt sur le solde quotidien.
4.17 Le gouvernement bénéficie d'une gamme variée de services bancaires, sans frais directs. Voici les plus importants d'entre eux; il s'agit du traitement:
4.20 Dans le cadre de notre examen, nous avons estimé le coût indirect des services bancaires en terme d'intérêts perdus pour les cinq exercices financiers allant de 1979-1980 à 1983-1984. Nous avons considéré plusieurs taux d'intérêt avant de choisir 90 p. 100 du taux relatif aux bons du Trésor de 91 jours. Nous reconnaissons que nous aurions pu utiliser, dans ces calculs, d'autres taux tels que le taux des certificats de dépôt, avec ou sans escompte, pour les parties volatiles des soldes de caisse du gouvernement, ou une combinaison de taux. Étant donné la diversité de taux qui s'offraient à nous, nous avons retenu celui des bons du Trésor uniquement pour montrer l'importance des sommes d'argent en jeu et la volatilité des coûts d'une période à l'autre. Il s'agit en fait du taux de référence utilisé en vertu des arrangements actuels avec les institutions financières. L'utilisation d'autres taux ou de combinaisons de taux donnerait évidemment des estimations soit plus élevées soit plus basses. Nous reconnaissons aussi que, au cours de cette période, les taux d'intérêt ont connu des sommets et des fluctuations inhabituels. Le coût réel des services bancaires au cours de cette période aurait été fonction des prix négociés par le gouvernement, à un moment donné, pour ses services bancaires et pour le taux de rendement relatif à ses soldes de caisse.
4.21 Nous avons estimé que le coût des services bancaires pour cette période de 5 ans s'est élevé à environ 348 millions de dollars, ce qui représente un coût annuel moyen de 70 millions de dollars. Il va sans dire que les coûts variaient considérablement d'une année à l'autre. Nous n'avons pas cherché à calculer les coûts antérieurs à 1979.
4.22 Dans le cadre de notre examen, nous avons étudié le rapport entre la compensation indirecte consentie aux institutions financières d'une part, et le type et la quantité des services bancaires reçus d'autre part. Pour le gouvernement fédéral, le coût de ces services, sous forme d'intérêts perdus, varie selon l'importance de l'encaisse et les taux d'intérêt en vigueur au lieu d'être fondé sur un barème relativement stable de coûts selon les services rendus.
4.23 Nous croyons que le gouvernement aurait pu économiser plus de 261 millions de dollars, soit environ 52 millions de dollars par année, au cours de la période de 5 ans allant de 1979 à 1984. Cela dénote un manque de souci d'économie en ce qui concerne le coût des arrangements bancaires. Si le gouvernement avait exercé un contrôle sur ces coûts, il aurait pu prendre des mesures pour assurer l'optimisation des ressources relativement aux services obtenus, et il aurait pu modifier les arrangements en conséquence.
4.24 Le gouvernement devrait s'assurer que le coût des services rendus par les institutions financières est contrôlé au moins une fois par année et que des modifications sont apportées, au besoin, aux accords conclus avec ces institutions.
Commentaire du ministère des Finances: Nous sommes entièrement d'accord avec cette recommandation. On a calculé les coûts des services bancaires du gouvernement qui découlent des diverses propositions à l'étude en vue d'une révision des accords avec les institutions financières et, au besoin, on les met à jour. Cette méthode continuera d'être appliquée lorsqu'un nouvel accord sera en vigueur. Quant aux économies possibles, dont fait état le rapport, il convient de souligner que le coût implicite de l'accord actuel sur les services bancaires varie considérablement d'une année à l'autre selon la fluctuation des taux d'intérêt; il est en outre très sensible aux hypothèses concernant le taux d'intérêt qui serait consenti au gouvernement dans un nouvel accord.
4.27 Le gouvernement devrait revoir et contrôler les pratiques et les procédures liées aux activités de facturation et de perception et prendre des mesures appropriées pour régler tout problème éventuel.
Commentaire du ministère des Finances: Nous reconnaissons le besoin de maximiser et d'accélérer la perception des sommes à recevoir et le dépôt des recettes. Nous sommes également conscients de la possibilité de réaliser des économies en matière de gestion de la trésorerie grâce, en partie, aux récents progrès de la technologie bancaire.
Cette situation se dégage clairement des recommandations du Conseil du Trésor qui ont donné lieu aux amendements suivants au projet de loi C-96 modifiant la Loi sur l'administration financière, qui facilitent: le repérage des débiteurs (par. 5(7)); le recouvrement des avances comptables (art. 31) et de deniers publics (art. 89); la déduction de sommes à recevoir, des sommes payables par la Couronne (art. 95); et la réception de garanties à l'égard des dettes payables à la Couronne (par. 95.1). De plus, un projet de règlement sur la radiation des dettes a été rédigé. Il vise à faire en sorte que les dettes ne soient pas radiées à moins qu'il soit bien évident qu'elles sont tout à fait irrécouvrables ou qu'il n'est pas rentable de prendre d'autres mesures en vue de leur recouvrement.
Quant aux directives, le Bureau du contrôleur général vient de terminer une étude de la section du chapitre 10 du Guide de l'administration financière portant sur les "comptes débiteurs" pour s'assurer, notamment, que les directives et lignes directrices concernant la perception rigoureuse et la relance de tous les comptes en souffrance sont claires.
Par ailleurs, le Bureau du contrôleur général a lancé une vaste étude sur la "gestion des sommes à recevoir", dans le but de déterminer toute possibilité d'amélioration dans ce domaine. Cette étude, à laquelle participent des ministères qui comptent 80 p. 100 des sommes à recevoir, évaluera les stratégies de perception et les politiques et les systèmes concernant les dépôts.
4.28 Dépôt. Pour réussir à exercer une bonne gestion de la trésorerie, il faut également réduire le temps nécessaire au gouvernement et au système bancaire pour traiter les dépôts et les paiements. Ainsi, en accélérant le processus de dépôt et en versant ses paiements uniquement à la date prévue, le gouvernement peut utiliser ses fonds pour accumuler le maximum d'intérêt ou pour réduire sa dette. C'est pourquoi nous avons examiné les principales pratiques de dépôt et de paiement du gouvernement; nous avons tenté de relever et de quantifier, dans la mesure du possible, les situations où le gouvernement pourrait réaliser des économies importantes.
4.29 Pour faciliter le paiement de l'impôt sur le revenu au cours d'un exercice financier, on permet aux particuliers et aux corporations de déposer directement à leur banque les sommes d'argent dues au gouvernement. D'après un échantillon de ces transactions, nous avons constaté que les institutions financières prenaient en moyenne 2,3 jours civils pour expédier ces dépôts à la Banque du Canada. Toutefois, les banques affirment qu'elles peuvent compléter une transaction la journée même où elle a été amorcée. En effet, l'une des banques les plus importantes prétend que les banques canadiennes peuvent traiter entièrement un dépôt la journée même où il a été effectué, peu importe l'endroit où se trouve le compte. Nous nous demandons pourquoi le gouvernement ne profite pas de ce service, qui est offert aux autres clients des institutions financières. Étant donné qu'il ne reçoit pas ce type de service, le gouvernement perd environ 18 millions de dollars en intérêt chaque année.
4.30 Dans ses négociations avec les institutions financières, le gouvernement devrait s'assurer d'obtenir un service "la journée même" ou, à défaut, un avantage équivalent.
Commentaire du ministère des Finances: Nous sommes d'accord avec cette recommandation. Le Receveur général continuera de chercher à obtenir le service le plus rapide possible; il a déjà, du reste, réduit systématiquement le délai de service moyen au cours des dix dernières années. Les négociations en cours prennent explicitement en compte le coût de tout retard dans le virement des sommes d'argent.
4.31 L'argent reçu par les ministères et les organismes est déposé dans les institutions financières. Toutefois, ces dépôts ne sont pas crédités au gouvernement avant que les ministères et organismes n'aient fourni à la Banque du Canada une copie de la pièce de règlement de la banque (bordereau de dépôt). Bien que le processus de dépôt soit dans l'ensemble satisfaisant et régulièrement contrôlé par le Receveur général, nous avons constaté que certains ministères et organismes n'expédiaient pas toujours la pièce de règlement de la banque à la Banque du Canada la journée où ils la recevaient. Ces retards font perdre au gouvernement environ 1 million de dollars en intérêt par année.
4.32 Le Receveur général devrait déterminer s'il existe d'autres méthodes, à part l'utilisation de pièces de règlement de la banque, qui permettraient d'accélérer le dépôt des deniers publics.
Commentaire du ministère des Finances: Le Receveur général a déjà étudié d'autres méthodes, à part les pièces de règlement de la banque, et certaines d'entre elles feront l'objet d'un examen plus poussé. Il entend prendre des mesures pour mettre cette recommandation en oeuvre, une fois que les arrangements bancaires revisés seront en application.
4.33 Les ministères et organismes gouvernementaux peuvent déposer à la Banque du Canada les sommes supérieures à 50 000 $. Tous les chèques inférieurs a ce montant doivent être déposés dans d'autres institutions financières. Bien que ce service permette un transfert rapide de ces dépôts importants au FRC, il n'est offert qu'aux ministères et organismes situés dans la Région de la capitale nationale. À l'extérieur de cette région, les chèques de plus de 50 000 $ sont déposés dans des institutions financières. Cela ajoute, en moyenne, une demi-journée au traitement de la transaction. Par exemple, si la Banque du Canada offrait ce service de dépôt ou un service semblable aux centres fiscaux de Revenu national, Impôt situés à l'extérieur de la Région de la capitale nationale, lesquels ont accumulé, en 1983-1984, des dépôts de 13,6 milliards de dollars en recettes individuelles dépassant les 50 000 $, le gouvernement pourrait accroître ses intérêts créditeurs d'environ 2 millions de dollars par année.
4.34 Le gouvernement devrait étudier la possibilité d'offrir, aux ministères et organismes gouvernementaux situés à l'extérieur de la Région de la capitale nationale, le service de dépôt de la Banque du Canada ou un service semblable à celui offert par les bureaux de district des services du Receveur général.
Commentaire du ministère des Finances: Une étude de faisabilité en ce sens a été effectuée il y a quelques années. Elle a été faite par le Receveur général et Revenu national, Impôt. L'étude a démontré que le coût d'élargissement de ces services était supérieur aux intérêts créditeurs éventuels. Le Receveur général se propose tout de même d'actualiser cette étude et d'explorer la possibilité d'élargir l'utilisation des services de dépôt.
4.35 Avant d'effectuer ses dépôts, chaque ministère doit traiter les chèques qu'il reçoit. Étant donné que les principaux ministères qui reçoivent des recettes ne conservent pas de données justificatives pertinentes, ils ne peuvent établir combien de temps leur prend le traitement des chèques qu'ils reçoivent. Toutefois, nous avons relevé plusieurs cas où il serait possible d'améliorer le rendement à cet égard. Par exemple, il faut une journée ou plus pour traiter et déposer la majorité des chèques que reçoivent les centres fiscaux de Revenu national, Impôt. Si ce ministère réduisait d'une journée le traitement de ses recettes, les intérêts créditeurs du gouvernement augmenteraient d'environ 7 millions de dollars par année.
4.36 Les ministères et organismes gouvernementaux devraient veiller à déposer leurs recettes dans les plus brefs délais.
Commentaire du ministère des Finances: Voir la réponse donnée à la recommandation du paragraphe 4.27.
4.37 Paiement. En avril 1983, le gouvernement a instauré un délai standard de 30 jours pour les paiements destinés aux fournisseurs de biens et de services. À notre avis, cette pratique est raisonnable, compte tenu que l'industrie applique habituellement un délai semblable. Selon les résultats des études menées conjointement par le Bureau du contrôleur général et le Receveur général, avec l'introduction de cette méthode, 80 p. 100 des fournisseurs sont payés dans un délai de 30 jours. Toutefois, cette pratique a également accéléré les paiements qui étaient déjà versés à temps. En conséquence, près de 2,2 milliards de dollars (36 p. 100 des paiements) sont versés aux fournisseurs au moins 20 jours plus tôt que dans le secteur industriel, où la norme est de 30 jours. Toujours d'après cette étude, ces paiements anticipés ont fait perdre au gouvernement, selon le nombre de jours prévus pour l'envoi par la poste, entre 18 et 22 millions de dollars en intérêt pour l'exercice 1983-1984.
4.38 Dans la mesure du possible, le gouvernement devrait s'assurer que les paiements destinés aux fournisseurs sont versés à la date prévue, ni avant ni après.
Commentaire du ministère des Finances: Comme en témoigne votre personnel, l'analyse effectuée par le Bureau du contrôleur général pour déterminer la politique de paiement de 30 jours établissait également le coût des paiements effectues avant échéance. À la lumière de la recommandation, des mesures appropriées seront recommandées.
4.39 Bien que nous n'ayons pas étudié les pratiques de gestion de la trésorerie des sociétés et des organismes d'État, nous avons cependant examiné les paiements qu'ont versés les ministères à ces sociétés et organismes pour régler les dépenses d'exploitation, couvrir les déficits et aider aux programmes d'investissement en immobilisations. Comme nous l'avons déjà mentionné par le passé, les ministères versent des fonds aux sociétés et organismes d'État avant que ceux-ci en aient réellement besoin. Nous n'avons pas pu établir le coût net, pour le gouvernement, de ces versements prématurés, étant donné que nous n'avons pas eu accès aux prévisions de caisse des sociétés d'État, ni aux renseignements connexes. En éliminant cette pratique, le gouvernement pourrait réaliser des économies d'intérêt importantes.
4.40 Nous sommes heureux de mentionner que le Bureau du contrôleur général, avec la collaboration du Receveur général, est à élaborer une proposition en vue d'éliminer la plupart, sinon la totalité, de ces paiements prématurés. Ce système est déjà utilisé pour la Société canadienne des Postes, et nous encourageons le gouvernement à étudier la possibilité de l'appliquer aux autres sociétés et organismes d'État.
4.41 En résumé, nous estimons que les pratiques actuelles de dépôt et de paiement coûtent au gouvernement, en intérêt perdu, au moins 43 millions de dollars par année, comme nous l'expliquons ci-après:
|
Intérêts créditeurs perdus
|
En millions
de dollars
|
|
Retards des institutions financières à traiter les paiements
versés directement par les entreprises et les particuliers
|
18 $
|
|
Retards des ministères et organismes gouvernementaux
à livrer les récépissés de leurs dépôts (pièces de règlement de la banque) à la Banque du Canada
|
1
|
|
Retards à traiter les dépôts importants provenant des ministères et
organismes situés à l'extérieur de la Région de la capitale nationale
|
2
|
| Paiements aux fournisseurs avant échéance | 22 |
|
|
43 $
|