5.2 Depuis la parution du Rapport de la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement (Glassco), en 1962, le gouvernement a pris d'importantes mesures pour donner une impulsion à l'expansion de la fonction de vérification interne. La pièce 5.1 énumère les principales étapes de cette expansion.
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5.3 En 1978, le Bureau du contrôleur général mettait sur pied un programme de grande envergure pour accroître le qualité de la vérification interne pour l'ensemble du gouvernement. Dans un premier temps, en 1978, il a rédigé puis publié les Normes de la vérification financière interne dans le gouvernement du Canada.
5.4 En deuxième lieu, en 1980, il a fait en sorte d'élargir la portée de la vérification interne dans l'ensemble du gouvernement et de se pencher sur des questions de vérification précises qui découlaient des études PPCG sur les ministères. Sa Division des études spéciales et de la vérification interne qu'il a établie a pris diverses mesures pour aider les ministères à mettre sur pied des unités de vérification interne capables d'examiner toutes les fonctions et opérations des ministères, et d'en faire rapport. La Division leur a apporté l'aide et les conseils requis pour rédiger les plans et politiques, doter les postes de cadres, élaborer des méthodes de vérification et concevoir et organiser des programmes de formation. De même, elle a étudié périodiquement le rendement de ces groupes et recommandé aux sous-ministres les améliorations qui s'imposaient.
5.5 En troisième lieu, le Conseil du Trésor demandait, en 1981, au Bureau du contrôleur général de distribuer aux sous-ministres une ébauche des Normes de vérification interne. Approuvées en 1982, ces normes ont eu pour effet important, dans le domaine de la vérification interne, d'imprimer un mouvement, de la vérification financière à un examen de toutes les activités et opérations des ministères. Ces normes révisées ont donné lieu à un changement important et fondamental de la nature, de la portée, des buts et de l'importance de la vérification interne dans les ministères et organismes.
5.6 Les services de vérification interne des ministères et des organismes ont reçu davantage de ressources et ont joui d'une importance plus grande par le biais de liens hiérarchiques, à des niveaux plus élevés. Dans le but de mettre sur pied des services efficaces de vérification interne, le Bureau du contrôleur général a établi trois priorités, qui devaient être prises en considération simultanément, mais dont l'accent devait changer au fur et à mesure, notamment:
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5.8 Lors de notre étude d'envergure gouvernementale de 1978, nous avions décelé des lacunes importantes dans la plupart des 35 ministères et organismes examinés. Nous avions alors relevé des problèmes aux chapitres suivants: la portée, la planification et la réalisation des vérifications ainsi que l'établissement de rapports; la politique de vérification; l'organisation, la dotation et les liens hiérarchiques des groupes de vérification; l'appui de la direction à la vérification ainsi que le suivi des constatations de vérification.
5.9 Dans la présente étude, nous avons réexaminé les groupes de vérification interne de 31 des 35 ministères et organismes étudiés en 1978. Si le nombre de ministères est différent, c'est tout simplement à cause de la réorganisation gouvernementale.
5.10 Nous avons évalué le travail du Bureau du contrôleur général en ce qui a trait à l'orientation donnée aux groupes de vérification interne dans l'ensemble du gouvernement fédéral. À ce sujet, nous avons examiné les données pertinentes compilées par le BCG sur le niveau d'activité de la vérification interne dans 49 ministères et organismes fédéraux. Après avoir vérifié la base de données, nous avons conclu que les données fournies par le BCG étaient fiables et qu'on pouvait les utiliser, ce qui a permis d'éviter le chevauchement des tâches.
5.11 Dans le cadre de notre étude, nous avons choisi d'examiner les activités de vérification interne des 14 ministères qui suivent. Les ressources affectées, en 1983-1984, à la vérification interne dans ces ministères comprenaient 336 années-personnes autorisées et elles s'élevaient à 20 millions de dollars. Ces ministères représentaient environ 50 p. 100 des ressources humaines et financières totales attribuées à la vérification interne des ministères et organismes.
5.14 Le vérificateur doit éviter avec soin de recommander des modifications aux systèmes, aux procédés et aux contrôles qui n'amènent que des améliorations marginales, car celles-ci engendrent des coûts supplémentaires, ainsi que de la frustration de la part des gestionnaires devant d'autres restrictions et contrôles, et ternissent la réputation des vérificateurs dont la vérification est considérée comme peu pratique et peu productive. Il est donc essentiel que les vérificateurs se soucient des répercussions de leur travail lorsqu'ils planifient et effectuent une vérification, et lorsqu'ils formulent des recommandations et observations. Ils devraient, dans la mesure du possible, s'assurer que le coût d'application de leurs recommandations sera plus que compensé par les avantages que présentent celles-ci.
5.15 Voici les répercussions souhaitables au sein d'un organisme gouvernemental:
5.17 Cas no 1 - Un ministère est en voie de modifier de façon radicale tous ses grands systèmes. Il y consacre des millions de dollars. Conformément aux normes de vérification interne du Bureau du contrôleur général, le groupe vérifie la phase qui précède la mise en oeuvre de ces modifications. Il constate que le temps nécessaire à l'achèvement et les ressources requises ont été grandement sous-estimés. Le groupe rapporte également le fait que le travail n'est pas aussi avancé qu'on l'avait indiqué. C'est en grande partie à cause des constatations du groupe de vérification interne que la haute direction réévalue la situation, repousse considérablement les échéances de la mise en oeuvre et autorise un autre plan. Le travail de vérification interne a donc permis de réduire la possibilité d'une phase d'élaboration insuffisante, ainsi que de modifications coûteuses par suite de la mise en oeuvre.
5.18 Cas no 2 - Un ministère met sur pied un programme de contributions qui requiert une inspection afin de déterminer si le travail pour lequel la contribution a été versée a réellement été mené à bonne fin. Une fois l'élaboration du programme terminée, le groupe de vérification interne effectue une vérification de la phase qui précède la mise en oeuvre. Le groupe recommande une réduction du nombre d'inspections à effectuer, en soulignant que, malgré une telle réduction, il serait possible d'en arriver à une conclusion statistique valable quant à l'administration du programme. On évalue à environ 600 000 $ l'économie éventuelle.
5.19 Cas no 3 - Un ministère entreprend une vérification de la gestion du matériel et des immobilisations. Cette vérification permet de constater qu'il occupe plus d'espace que ne le permettent les lignes directrices du Conseil du Trésor. Par suite des recommandations des vérificateurs, la consolidation requise a lieu et 4 200 mètres carrés sont remis à la disposition du ministère des Travaux publics. Cette situation donne lieu à une économie annuelle de l'ordre d'environ 650 000 $, ainsi qu'à une prise de conscience de la part des gestionnaires de programmes, devant le coût des locaux excédentaires.
5.21 La pièce 5.2 illustre l'amélioration considérable qu'ont réalisée les groupes de vérification interne pour respecter certaines normes ou critères importants depuis notre vérification de 1978. Lors de notre étude de la même année, nous avions examiné 35 ministères et organismes, alors que nous n'en avons examiné que 31 cette fois-ci. Nos constatations sont conformes aux progrès réalisés selon notre suivi de l'étude PPCG, lesquels progrès ont été signalés au chapitre 17 de notre Rapport de 1983. L'établissement d'une bonne infrastructure ne garantit pas l'efficacité de la vérification interne mais constitue une condition préalable.
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5.23 Une planification s'applique aussi bien à la gestion des activités de vérification qu'à l'évaluation du rendement du groupe de vérification. En vertu des Normes de vérification interne de 1982, les ministères doivent avoir un plan à long terme (qui s'étale sur trois à cinq ans), un plan annuel approuvé par le sous- chef, ainsi que des plans appropriés à chaque tâche. Dans notre étude, nous avons examiné comment les ministères s'y prenaient pour planifier leur travail.
5.25 Tous les groupes de vérification examinés avaient établi des plans à long terme et les avaient fait approuver par le sous-chef. Nous avons remarqué que les groupes avaient réparti leur univers de vérification en unités vérifiables et qu'ils avaient identifié en général des facteurs afin d'établir les priorités. Il n'y avait toutefois que peu de documentation qui indique que les facteurs servaient à établir l'importance d'un secteur à des fins de vérification. Dans la pratique, nous avons constaté que certains groupes vérifiaient tous les secteurs sans égard à leur importance relative. Il n'était pas clair non plus, d'après les calendriers annuels de vérification, que les ministères avaient tenté d'utiliser les ressources de vérification de façon à ce qu'on en tire les meilleurs avantages. Cette situation accroît la possibilité qu'on utilise des ressources de vérification pour des secteurs relativement peu importants par rapport à d'autres secteurs du ministère.
5.26 Les ministères ont accompli des progrès, puisqu'ils tiennent compte de la portée élargie de la vérification dans leurs plans et qu'ils travaillent à l'établissement de priorités pour les vérifications. Afin d'assurer l'utilisation la plus efficace qui soit des ressources de vérification, il faut tenir compte de l'importance relative des domaines à vérifier. Nous croyons que l'expérience acquise, grâce au premier cycle de vérifications effectuées selon les normes, permettra aux ministères de raffiner leurs plans annuels et à long terme, de façon à s'assurer que les ressources de vérification sont affectées aux secteurs prioritaires qui présentent le plus d'avantages éventuels pour le ministère.
5.28 Bien que les groupes de vérification élaborent des plans de travail, nous pensons que ceux-ci devraient, en général, travailler en plus étroite collaboration avec la haute direction et effectuer une analyse plus rigoureuse et plus systématique des secteurs de vérification éventuels, en vue de dégager les grandes questions, les faiblesses dans les contrôles, et de déterminer les possibilités d'améliorations. À cette fin, il suffit généralement de procéder à une enquête préliminaire avant d'affecter des ressources pour toute la durée de la vérification. Si on négligeait de telles analyses approfondies, des secteurs peu importants pourraient être vérifiés de façon excessive, alors que des secteurs importants ne font l'objet que d'une vérification sommaire, une situation qui a pour effet de réduire l'efficacité globale de la vérification.
5.29 On ne devrait pas attribuer de ressources de façon définitive tant qu'une analyse de ce genre n'a pas été effectuée. Ce n'est qu'en procédant ainsi que le groupe de vérification peut s'assurer qu'il utilise ses maigres ressources de vérification de la façon la plus efficace et la plus productive qui soit. D'après notre examen des dossiers et rapports de vérification dans bon nombre de ministères, il était évident qu'un nombre considérable de ressources de vérification avaient été affectées sans que l'on fasse une analyse suffisante des risques. Une telle pratique peut engendrer la vérification d'éléments relativement peu importants, ce qui mène à des constatations mineures.
5.30 Le Bureau du contrôleur général a maintenant publié des lignes directrices sur l'élaboration de plans de vérification, dans le cadre de son manuel à l'intention des gestionnaires de la vérification des ministères. Ces lignes directrices comportent une interprétation plus poussée de la norme qui se rapporte à la fréquence des vérifications et abordent des questions comme le choix de critères de sélection appropriés et la façon de les appliquer aux organisations et systèmes des ministères.
5.31 Les groupes de vérification interne devraient améliorer leur processus de planification, c'est-à-dire s'assurer que les plans soumis aux comités de vérification définissent et ordonnent les tâches de vérification selon l'ordre de priorité, et qu'en ce faisant, ils tiennent compte des préoccupations de la direction, de l'importance relative et des risques et avantages éventuels pour le ministère. Tout cela devrait être consigné dans des plans de vérification.
5.32 Les groupes de vérification interne devraient effectuer une analyse préliminaire des secteurs de vérification éventuelle, en vue de déterminer quelles grandes questions, faiblesses ou possibilités d'amélioration pourraient ressortir d'une vérification approfondie. Cette façon de procéder permettrait de s'assurer que les maigres ressources de vérification sont utilisées de façon aussi efficace et productive que possible.
5.34 Nous avons constaté que l'étendue du champ d'application des vérifications variait considérablement d'un ministère à l'autre. Bien que les groupes de vérification aient planifié en général une vérification des programmes et opérations du ministère, ils avaient tendance à s'attarder aux questions financières et administratives. Les groupes de vérification interne de plusieurs ministères n'avaient pas évalué l'efficacité, au plan opérationnel, des politiques, pratiques et contrôle de gestion interne ou n'avaient pas examiné de façon suffisante les aspects importants de l'optimisation des ressources dans le cas des systèmes opérationnels. Ainsi, la plupart des groupes de vérification qui examinent les programmes et opérations des ministères ne se sont pas encore attardés de façon satisfaisante sur les préoccupations de la direction en matière de productivité et d'efficience. Bien que le champ d'application ait été considérablement élargi par rapport à celui des années précédentes, nous avons constaté que dans 10 groupes de vérification sur 14, il y aurait lieu d'améliorer le champ d'application sous ces aspects.
5.35 Nous avons également constaté ce qui suit:
5.37 Nous relevons le fait que le Bureau du contrôleur général, en collaboration avec les organismes centraux, les groupes de vérification et les spécialistes de divers ministères, est en voie d'élaborer des méthodes de vérification pour un grand nombre de secteurs non financiers.
5.38 La vérification interne devrait continuer d'élargir son champ d'application en vue d'y intégrer une évaluation des plus importants aspects des opérations des ministères, notamment les systèmes informatiques, ainsi que le coût-efficacité des pratiques et contrôles de gestion interne.
5.40 D'après les Normes de vérification interne, le rapport présenté par écrit doit être concis, opportun, complet et renfermer uniquement les constatations importantes, ainsi que des recommandations, le cas échéant. La réussite de la vérification interne dépend largement du respect de ces critères. On a accompli des progrès vers l'amélioration du processus d'établissement de rapports, mais il n'était pas surprenant que le caractère approprié et l'importance des rapports de vérification aient varié considérablement selon les ministères vérifiés. L'examen de ces rapports nous a permis de conclure qu'à quelques exceptions près, il y a place pour de l'amélioration. Il est très évident que l'on n'a pas tiré tous les avantages possibles des vérifications.
5.41 Nous avons relevé les problèmes suivants:
5.44 Dans la plupart des ministères que l'on a examinés, le groupe de vérification interne présentait dans les rapports annuels destinés aux sous-chefs un compte rendu de leurs activités et des résultats obtenus. Ils renfermaient, plus précisément, les données suivantes:
5.46 Les problèmes que nous avons relevés au sujet des rapports de vérification se rapportaient à toutes les étapes du processus de vérification, qu'il s'agisse de la planification initiale ou de la rédaction proprement dite du rapport. En règle générale, il nous a semblé que les problèmes les plus fréquents étaient reliés au manque d'expérience de certains vérificateurs dans l'examen et l'analyse de domaines non financiers, à l'omission d'identifier les causes et effets des problèmes ainsi qu'à la pratique qui consiste à inclure dans le rapport présenté à la haute direction, toutes les constatations, quelle que soit leur importance. L'un des facteurs qui a contribué à cette situation pourrait être l'acceptation des constatations et des recommandations par la direction, qu'elle croie ou non que celles-ci portent à conséquences, et le manque d'engagement à prendre des mesures correctives.
5.47 Les recommandations formulées dans les rapports individuels devraient être examinées et intégrées, si la situation s'y prête, pour que toute la portée des constatations semblables ou qui s'y rattachent soit indiquée et permettre ainsi de comprendre l'importance globale des lacunes décelées.
5.48 Les rapports de vérification devraient être concis, présentés aussitôt que possible, et décrire les problèmes de façon claire, avec les causes et les conséquences, réelles ou possibles, particulièrement lorsque c'est nécessaire pour convaincre les gestionnaires que les problèmes méritent leur attention.
5.50 Nous avons constaté qu'un certain nombre de recommandations qui datent d'une certaine époque n'avaient toujours pas été adoptées. C'est peut-être parce que les avantages de l'application de la recommandation ne sont pas évidents, que la question n'est pas importante par rapport au coût de l'application, ou que la direction ne s'est pas engagée comme elle le devrait. La plupart des groupes de vérification interne que nous avons examinés avaient un processus de suivi, soit comme activité distincte, soit comme cycle ultérieur. Bien qu'il faille faire preuve de discernement pour déterminer comment répartir les ressources entre le suivi et la vérification, il est essentiel de s'assurer que les recommandations d'importance ont donné lieu à des mesures correctives et qu'on a obtenu les résultats escomptés.
5.51 Cette méthode de contrôle pourrait aussi servir à évaluer périodiquement le rendement du groupe de la vérification interne. Elle indiquerait à ce groupe dans quelle mesure les renseignements qu'il fournit sont utiles et dans quelle mesure il contribue à atteindre les objectifs du ministère. Si le contrôle permet de constater qu'une recommandation n'a pas permis d'obtenir les résultats escomptés, les données recueillies lors de l'étape de contrôle pourraient servir à réévaluer la méthode de vérification.
5.52 À notre avis, les ministères doivent améliorer leurs méthodes d'examen des mesures prises par suite des recommandations de vérification et leur façon d'évaluer dans quelle mesure on a obtenu les résultats escomptés. Le Bureau du contrôleur général a publié un avis d'interprétation de la politique qui explique plus en détail la norme relative au suivi et aborde cette question.
5.53 Les groupes de vérification interne devraient améliorer les méthodes de suivi de façon à y inclure un rapport sur l'efficacité des mesures correctives prises pour combler les lacunes décelées et signalées dans les rapports précédents.
5.54 Les groupes de vérification interne devraient se servir des données qu'ils ont obtenues par le biais de rapports de suivi pour améliorer leurs méthodes de vérification.
5.56 Mesurer les résultats obtenus par la vérification interne n'est pas une chose simple; toutefois, la vérification interne devrait, à notre avis, évaluer périodiquement ses réalisations par rapport au rôle qu'elle joue au sein de l'organisation qu'elle dessert. Elle devrait démontrer, dans une certaine mesure, que les services qu'elle assure auprès de la haute direction ont donné lieu à un accroissement de l'efficience et de l'efficacité des politiques, pratiques et contrôles de gestion au sein du ministère.
5.57 Dans le secteur privé, où le succès d'une société est proportionnel aux bénéfices, à la part du marché et au rendement sur le capital, les services de vérification interne de certaines entreprises bien gérées définissent leurs réalisations en partie selon les retombées financières, notamment la réduction des coûts ou le taux de rendement obtenu pour chaque dollar consacré à la vérification. Nous convenons que les résultats de la vérification interne ne sont pas toujours quantifiables; ainsi, les avantages d'un taux plus élevé de respect de la politique du gouvernement en matière de langues officielles peuvent être évidents, mais il est presque impossible de les quantifier. Cependant, les groupes de vérification interne devraient, dans la mesure du possible, déterminer les répercussions de leurs activités sur les opérations du ministère qu'elles desservent. Nous pensons que ces évaluations seraient tout aussi utiles aux groupes proprement dits qu'aux sous-chefs, car elles leur montreraient dans quelle mesure la vérification interne a permis de rehausser la qualité des opérations du gouvernement.
5.60 Tous les ministères examinés avaient mis sur pied un comité de vérification. Malgré cette observation positive, nous avons remarqué ce qui suit dans certains ministères:
5.62 Chaque ministère ou organisme devrait remettre une lettre officielle de nomination à chacun des membres de son comité de vérification pour lui expliquer les responsabilités qu'il devra assumer à titre de membre.
5.64 Chef de la vérification interne. Le groupe de la vérification interne assume une responsabilité importante de l'évaluation du processus de gestion, et la haute direction doit pouvoir se fier à son évaluation des opérations du ministère. L'efficacité du groupe dépend largement de la compétence du chef. Nous avons remarqué que certaines personnes nommées récemment à ce poste important n'avaient aucune expérience de la vérification. Bien que l'expérience de la gestion organique puisse être d'une grande utilité pour l'exercice de ce poste, il est aussi important, sinon plus, que le titulaire ait l'expérience pour diriger et effectuer la vérification. Ces nominations n'ont été faites qu'à la fin de notre vérification sur place; nous n'avons donc pu déterminer leur incidence.
Ce rapport est conforme en général à l'évaluation que le gouvernement fait de la vérification interne; à quelques exceptions près, tous les ministères ont mis en place des organismes, des politiques et des processus de vérification interne ce qui permet désormais aux gestionnaires supérieurs d'avoir accès à des constations de vérification utiles concernant toutes les fonctions et activités qui les intéressent.
La mise en oeuvre d'un programme de vérification interne dans l'ensemble du gouvernement, dans le but d'examiner et d'évaluer toutes les activités des ministères du gouvernement, peut se comparer à la conversion du vérificateur général à la vérification intégrée. L'aspect le plus difficile de cette mise en oeuvre a été d'attirer et de retenir un nombre suffisant de personnes possédant les aptitudes et l'expérience nécessaires pour évaluer les diverses activités d'un ministère ou d'un organisme et l'aptitude à travailler efficacement malgré les contraintes d'un milieu gouvernemental. Il a fallu engager les meilleurs candidats disponibles et leur permettre d'apprendre, par l'expérience, à appliquer leurs techniques et à graduellement améliorer la qualité de leur produit.
Le rapport souligne le fait qu'un certain nombre de chefs de la vérification interne, récemment nommés à leur poste, n'ont aucune expérience de la vérification. Bien qu'idéalement, tous les candidats nommés devraient avoir une expérience de la vérification, les techniques de gestion et l'expérience sont d'égale importance et le gouvernement se préoccupe de nommer le meilleur candidat disponible.
Dans l'ensemble, le gouvernement est généralement d'accord avec les constations et les recommandations proposées. Bien que le gouvernement soit satisfait que bon nombre des problèmes soulevés par le vérificateur général aient été résolus ou qu'ils soient en bonne voie de l'être, il nous faut continuer nos efforts d'amélioration.
Ce rapport confirme que le Bureau du contrôleur général doit continuer à déployer des efforts. Ces efforts portent maintenant sur la qualité des rapports à produire, la mise en oeuvre des recommandations de vérification et le coût-efficatité global de la vérification interne dans l'ensemble du gouvernement.