8.2 Les systèmes et les méthodes de classification des emplois utilisés dans les organismes des secteurs public ou privé varient énormément selon la taille de l'organisme, la complexité et la répartition des effectifs, et la nature et l'importance de l'action des agents négociateurs. Certains systèmes sont beaucoup plus simples que celui utilisé dans la fonction publique mais d'autres sont aussi complexes, sinon plus.
8.3 La classification des emplois peut avoir une incidence importante sur le coût d'exploitation d'un organisme. Comme tous les systèmes servant à évaluer les emplois font appel à des jugements de valeur, certaines erreurs de classification sont possibles (surclassification ou sous-classification d'un emploi). Dans le cas d'une surclassification, par exemple, un fonctionnaire recevra une rémunération relativement plus élevée que celle de ses collègues. Une sous-classification peut entraîner une rémunération insuffisante et on risque de perdre un employé compétent et utile ou d'avoir du mal à recruter des candidats intéressants. Les erreurs de classification peuvent également influer sur le moral des employés si ces derniers jugent que leur emploi est mal classé et que, par conséquent, ils ne sont pas rémunérés de façon équitable.
8.4 Depuis 1976, le Secrétariat du Conseil du Trésor, qui est l'organisme central chargé de la gestion du système de classification des emplois dans la fonction publique fédérale, a effectué deux vérifications de grande envergure pour mesurer l'ampleur des erreurs de classification. À chaque fois, on a relevé un grand nombre d'erreurs de classification et, notamment, de nombreux cas de surclassification. La vérification la plus récente (1983) signalait qu'un poste sur cinq dans la fonction publique était mal classé, ce qui faisait que le titulaire était trop payé pour le travail effectué. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a calculé que le coût de la surclassification des postes vérifiés représentait 2,7 p. 100 de la rémunération ordinaire. Il a également conclu que le pourcentage des erreurs de classification s'était accru depuis la première vérification faite à l'échelle de la fonction publique.
(Les photos ne sont pas disponibles)
8.5 Dans notre Rapport annuel de 1983, nous indiquions que des lacunes dans la gestion de la classification des emplois avaient été relevées lors de nos vérifications intégrées des ministères et au cours de notre étude générale sur les entraves à la gestion. Nous signalions entre autres, dans un ministère, des retards importants apportés à la correction d'erreurs de classification mettant en cause un grand nombre de postes. D'autre part, notre étude des entraves à une gestion productive dans la fonction publique nous a permis de constater que les méthodes de classification utilisées au sein de la fonction publique étaient considérées par la plupart des gestionnaires que nous avons interrogés comme des procédés difficiles qui prenaient beaucoup de temps.
8.6 Étant donné l'importance des problèmes connus dans le domaine de la classification des emplois, nous avons examiné cette année la gestion de ce système au Secrétariat du Conseil du Trésor et dans les ministères. Nous avons également examiné les méthodes de gestion qu'utilisaient, en ce domaine, d'autres organismes des secteurs public, privé et parapublic.
8.7 Classification des emplois de la fonction publique fédérale. Le système actuel de classification des emplois est entré en vigueur vers la fin des années soixante. Les principes régissant le système ont été élaborés par le Comité préparatoire des négociations collectives. Ce dernier avait recommandé, entre autres, que le système permette d'administrer de différentes façons les salaires et les traitements pour les diverses catégories d'employés, qu'il fournisse un cadre rationnel pour la définition des unités de négociation et pour la négociation des taux de rémunération et qu'il permette de déléguer aux ministères une grande partie des pouvoirs de classification des postes.
8.8 Le système actuel compte les six grandes familles ou catégories professionnelles suivantes:
8.10 Au sein de la fonction publique fédérale, les mots "emploi" et "poste" sont quelque peu synonymes. Le mot "emploi" désigne un poste ou un ensemble de postes quasi similaires ayant une même description d'emploi. Dans le présent chapitre, nous avons surtout utilisé le mot "emploi", le mot "poste" n'étant utilisé que lorsque le contexte exigeait plus de précision.
8.11 La classification des emplois est étroitement liée au processus de négociation collective puisque, de manière générale, les agents négociateurs représentent les employés membres des groupes professionnels définis par le système de classification des emplois. En vertu des dispositions de la Loi sur l'administration financière et de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, le système de classification des emplois est exclu du domaine des négociations collectives.
8.12 L'article 7(1)c) de la Loi sur l'administration financière confère au Conseil du Trésor le pouvoir d'effectuer la classification des postes. La gestion du système de classification est confiée à la Direction de la politique du personnel du Secrétariat du Conseil du Trésor.
8.13 Conformément au principe de la délégation d'une grande partie des pouvoirs de classification, le Conseil du Trésor a délégué aux sous-chefs des ministères et aux chefs des organismes le pouvoir d'effectuer la classification de la plupart des postes. En 1982, la classification de plus de 98 p. 100 des postes dans les ministères était effectuée en vertu d'une délégation du pouvoir de classification. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a conservé le pouvoir de ne classifier que les emplois de niveau supérieur de la catégorie de la gestion ainsi que quelques emplois dans certains groupes professionnels où l'on avait connu de sérieux problèmes de classification.
8.14 Les principaux rôles exercés par le Conseil du Trésor et son Secrétariat sont les suivants: mettre au point des normes de classification et assurer leur utilisation, promulguer les politiques et les lignes directrices régissant la classification des emplois, assurer la formation et l'accréditation (en classification) des spécialistes en personnel, vérifier et évaluer le système et prévoir des mécanismes pour régler les désaccords en matière de classification.
8.15 Les politiques régissant la classification des emplois au sein de la fonction publique fédérale prévoient la mise sur pied de comités pour l'évaluation des emplois et elles exigent que le Secrétariat du Conseil du Trésor assure la formation et l'accréditation des personnes qui ont à approuver les décisions en matière de classification, exception faite des sous-chefs et des sous-chefs adjoints. Elles prévoient également des modalités administratives pour résoudre les cas de contestation des décisions en matière de classification. En outre, la politique du Conseil du Trésor exige que soit contrôlée l'exactitude des descriptions d'emploi existantes et que les ministères vérifient périodiquement la justesse des décisions en matière de classification.
8.16 Une disposition importante de la politique du Conseil du Trésor est l'obligation de maintenir ou de garantir à leur niveau actuel le traitement des fonctionnaires dont l'emploi a été classé par erreur à un niveau trop élevé, même s'il y a abaissement du niveau du poste, et cela jusqu'à ce que l'employé quitte son poste soit à la suite d'une réaffectation soit pour toute autre raison. Cela signifie qu'il faudra parfois verser pendant une période assez longue le surplus de salaire imposé par les erreurs de classification. Il est donc important, pour réduire les dépenses salariales, de déterminer avec exactitude la classification des emplois au départ, plutôt que de la rectifier par après.
8.17 En 1979, suite à sa première vérification de la classification des emplois à l'échelle de la fonction publique, le Conseil du Trésor a retiré à tous les ministères le pouvoir d'effectuer la classification de postes à certains niveaux dans certains groupes professionnels où l'on avait relevé un nombre inhabituel d'erreurs de classification. Il a également restreint l'exercice des pouvoirs de classification aux seules personnes ayant reçu de son Secrétariat une accréditation en matière de classification des emplois. Cette restriction ne s'appliquait toutefois pas aux sous-chefs et aux sous-chefs adjoints des ministères. Ces modifications ont eu pour résultat de retirer aux chefs de service de certaines entités les pouvoirs de classification qu'ils détenaient et de les confier à des spécialistes en personnel. Dans le système actuel, les chefs de service ont comme tâche de rédiger les descriptions d'emploi et les spécialistes en personnel sont chargés de déterminer la catégorie, le groupe et le niveau des emplois et de les autoriser.
8.18 En 1982, le Conseil du Trésor s'est entendu avec la Commission de la fonction publique pour que cette dernière effectue, au nom du Conseil, des vérifications portant sur des aspects précis du processus de classification dans les ministères. À l'heure actuelle, cette entente prévoit la vérification du respect de certaines modalités de la politique du Conseil du Trésor, y compris la révision et la mise à jour des descriptions d'emploi et le contrôle du processus de classification.
8.19 En 1984, après sa seconde vérification à l'échelle de la fonction publique, le Conseil du Trésor a pris des mesures pour contrôler de façon plus stricte l'autorisation de reclassifier des postes à un niveau supérieur et le financement de ces relèvements de niveau et il a entrepris de mettre en place un système d'information permettant de contrôler le coût des changements de classification. Le Conseil a également rendu plus impérative la vérification périodique des décisions en matière de classification dans les ministères. Il exige désormais de ces derniers qu'ils lui fournissent des copies de leurs plans de contrôle et de vérification ainsi que des rapports de ces activités, lesquels doivent fournir une description des mesures correctives prises. Le Conseil a également indiqué son intention d'effectuer une vérification plus poussée de la qualité de la classification des emplois au cours de l'exercice 1984-1985.
8.21 Au cours de notre vérification, nous avons examiné les activités de classification de plusieurs ministères ainsi que la politique et le cadre technique établis par le Conseil du Trésor et son Secrétariat en matière de classification des emplois. Nous avons également fait l'examen des méthodes de classification utilisées dans 13 organismes des secteurs privé, public et parapublic.
8.22 Secrétariat du Conseil du Trésor. Au Secrétariat du Conseil du Trésor, nous avons examiné les politiques, les lignes directrices et les directives portant sur le système de classification des emplois ainsi que les contrôles de gestion qui s'y rapportent. Nous avons également examiné les aspects essentiels des systèmes de soutien, notamment la mise au point et l'utilisation des normes de classification ainsi que la formation offerte aux agents du personnel spécialisés en classification des emplois.
8.23 Ministères. Nous avons examiné les systèmes de classification des emplois utilisés dans les cinq ministères suivants:
8.25 Dans les ministères, notre vérification a comporté une évaluation des contrôles de gestion en matière de classification des emplois. Dans la plupart des ministères, nous avons examiné un échantillon de classifications récentes. Il s'agissait de décisions prises dans la région de la Capitale nationale et dans une ou deux autres régions. Nous avons également examiné les mesures prises dans chaque ministère pour corriger les anomalies de classification relevées lors de vérifications récentes effectuées par le Secrétariat du Conseil du Trésor et par des ministères. En plus, nous avons interrogé des spécialistes en personnel possédant des pouvoirs en matière de classification ainsi que des cadres hiérarchiques qui avaient une expérience récente du système de classification.
8.26 Méthodes utilisées dans d'autres secteurs. Afin d'avoir une bonne idée des méthodes de gestion présentement utilisées en classification des emplois, nous avons fait une enquête sur les méthodes de classification utilisées dans 13 organismes des secteurs privé, public et parapublic. Les organismes choisis aux fins de notre étude représentaient divers secteurs économiques, des administrations municipales et provinciales, l'Organisation des Nations Unies et le gouvernement fédéral américain.
8.27 Notre enquête sur les méthodes utilisées dans d'autres secteurs a porté sur les méthodes de gestion utilisées plutôt que sur les systèmes de classification des emplois choisis par chaque entité. Par exemple, nous avons recueilli des renseignements sur l'exercice des pouvoirs de classification, sur les procédés utilisés pour arriver à une décision et sur ce qui constituait un nombre acceptable d'erreurs de classification.
8.28 Sujets exclus. Notre vérification n'a pas porté sur le plan de classification récemment mis en application pour la catégorie de la gestion puisqu'il était encore relativement neuf. Nous avons également laissé de côté la classification des postes dont les titulaires sont nommés par le gouverneur en conseil puisqu'ils sont peu nombreux et ne s'apparentent pas à la majorité des emplois visés par le système de classification utilisé dans la fonction publique fédérale. Pour les mêmes raisons, notre vérification n'a pas porté sur la classification des emplois dont le niveau est surtout déterminé en fonction des aptitudes, des connaissances et des réalisations du titulaire du poste ou en fonction d'autres facteurs, comme c'est le cas pour le groupe de la recherche scientifique et le groupe du service extérieur. Nous avons également écarté le cas des agents de la GRC et celui des militaires à cause du caractère spécialisé des systèmes de classification utilisés.
8.29 Comme le Secrétariat du Conseil du Trésor a effectué deux vérifications des postes de la fonction publique depuis 1976, notre programme de vérification ne prévoyait pas l'examen de la justesse de la classification des postes. Nous avons, toutefois, examiné la méthodologie utilisée lors de la dernière vérification menée par le Secrétariat du Conseil du Trésor ainsi que les dossiers constitués à cette occasion afin d'établir dans quelle mesure nous pouvions utiliser ces travaux à titre d'indicateurs du bon fonctionnement du système de classification des emplois.
8.30 En dernier lieu, à cause des liens nombreux et complexes qui existent entre le système de classification des emplois, les autres systèmes de gestion des ressources humaines et le processus de négociation collective, nous n'avons pas procédé à un examen approfondi des éléments constitutifs du système actuel de classification des emplois, tels que le nombre et la structure des catégories et des groupes professionnels.
8.35 Nous estimons que plus d'un poste sur deux dans la fonction publique, depuis 1983, a fait l'objet d'une activité quelconque de classification comportant des changements mineurs ou importants. Dans l'un des ministères vérifiés, le nombre des activités de classification représentait presque le double de son nombre d'années-personnes autorisées et 150 p. 100 du nombre de postes établis. Il ne s'agissait pas dans tous les cas d'une modification de la cote du poste; dans quatre des ministères vérifies où il nous a été possible d'obtenir des estimations, un peu plus de 80 p. 100 des mesures étaient, en moyenne, des mesures de routine ou des mesures administratives. Néanmoins, nous estimons que ce niveau d'activité est élevé puisqu'il est sensiblement le double de celui indiqué par les organismes des autres secteurs.
8.36 Nous avons également observé que les organismes des autres secteurs utilisaient plusieurs méthodes pour limiter le volume des demandes de classification. Ces méthodes, qui ne sont habituellement pas utilisées au sein de la fonction publique, comprennent notamment: l'obligation de faire approuver par la direction toutes les modifications organisationnelles, avant de procéder à la classification; l'utilisation fréquente de comités de gestionnaires pour évaluer les emplois; la vérification sur place, auprès du superviseur immédiat de l'employé, de la description de l'emploi par des spécialistes en personnel, et cela avant que ne soient prises les mesures de classification; l'obligation de faire approuver par la haute direction, avant de procéder à la classification, les descriptions d'emploi proposées. Nous avons relevé des mesures restrictives de ce genre dans seulement un des cinq ministères que nous avons vérifiés. Le volume des activités de classification, dans ce ministère, était également moins élevé que celui observé dans les quatre autres.
8.37 Un autre indice des pressions exercées sur le système est la fréquence des promotions sans concours au moyen d'une reclassification à un niveau supérieur. Au cours de la période de quatre ans allant de 1980 à 1983, il y a eu en moyenne 4 700 promotions de ce genre par année. Par comparaison à l'ensemble des promotions, le pourcentage des promotions par reclassification est passé de 16,9 p. 100 en 1980 à 22,6 p. 100 en 1983, soit une augmentation d'environ 33 p. 100. De 1981 à 1983, le nombre de promotions de toutes catégories a diminué d'environ un tiers, probablement par suite du ralentissement de la croissance de l'appareil gouvernemental et du ralentissement du roulement des employés, phénomènes attribuables sans doute aux difficultés économiques de l'époque. Au cours de cette même période, le nombre des promotions attribuables à une reclassification n'a pas diminué au même rythme. Cette diminution n'a été que de 12 p. 100, indiquant une tendance à reclassifier des postes à des niveaux supérieurs à une époque où la taille de l'ensemble de la fonction publique cessait de croître. Le tableau ci-dessous donne le nombre de promotions et de reclassifications ainsi que le pourcentage des promotions attribuables à une reclassification de 1980 à 1983.
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Promotions sans concours résultant de la
reclassification d'un emploi à un niveau supérieur (pourcentage de l'ensemble des promotions) 1980 à 1983
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Année
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Total des
promotions
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Reclassifications
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Reclassifications
(pourcentage du total des promotions)
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| 1980 | 24 270 | 4 106 | 16,9 % |
| 1981 | 30 062 | 5 132 | 17,1 % |
| 1982 | 26 360 | 5 225 | 19,8 % |
| 1983 | 19 949 | 4 512 | 22,6 % |
8.39 Les pièces 8.1 et 8.2 présentent, pour l'ensemble de la fonction publique, les déplacements des niveaux inférieurs vers les niveaux supérieurs qu'ont connus deux groupes professionnels: administration des programmes (PM) et commis aux écritures et aux règlements (CR)) au cours de la période indiquée. En 1983, dans le cas du groupe PM, le nombre d'employés classés aux niveaux supérieurs, c'est-à-dire les niveaux PM-3 à PM-6, s'était accru de 62 p. 100 alors que le nombre d'employés regroupés aux niveaux inférieurs avait diminué de 20 p. 100 par rapport à la distribution de cette population en 1966. Ces déplacements ont représenté, en 1983, des frais estimatifs annuels de l'ordre de 14 millions de dollars, au titre de la rémunération ordinaire. Dans le cas du groupe CR, mais sur la période sensiblement plus courte de 1978 à 1983, le nombre d'employés se situant aux niveaux supérieurs, c'est-à-dire les niveaux CR-4 à CR-7, a augmenté de 13 p. 100 alors que le nombre de ceux se situant aux niveaux inférieurs a diminué de 12 p. 100. Nous avons estimé que ces changements avaient entraîné des coûts annuels, au titre de la rémunération ordinaire, de l'ordre de 13 millions de dollars en 1983. Nous avons jugé que les reclassifications à un niveau supérieur dans ces deux groupes professionnels constituaient des cas significatifs puisque ces deux groupes rassemblent quelque 75 000 fonctionnaires, c'est-à-dire environ le tiers de tous les employés assujettis au système.
(Ces pièces ne sont pas disponibles)
8.40 Dans certains groupes professionnels, les déplacements vers des niveaux supérieurs étaient pratiquement nuls. La pièce 8.3 indique que la répartition des employés du groupe CS (groupe des systèmes d'ordinateurs) est demeurée stable de 1978 à 1983. La pièce 8.4 indique qu'il y a eu un léger déplacement vers les niveaux inférieurs dans le cas des employés du groupe PE (gestion du personnel). Il est intéressant de signaler que le pouvoir de classifier les postes de ces groupes professionnels est demeuré entre les mains du Secrétariat du Conseil du Trésor pour les postes du niveau 3 et des niveaux supérieurs du groupe CS depuis la mise en vigueur du système actuel, et que le Secrétariat exerce seul ce pouvoir pour les postes du niveau 4 et des niveaux supérieurs du groupe PE, depuis 1979.
(Ces pièces ne sont pas disponibles)
8.42 Direction centrale et soutien technique. Le Secrétariat du Conseil du Trésor, en tant qu'organisme central responsable, a émis une politique détaillée et un ensemble de procédés de base à utiliser pour la classification des emplois dans la fonction publique. Notre examen a révélé que les ministères n'avaient pas respecté plusieurs des directives administratives importantes. On peut citer, à titre d'exemples, le non-respect de l'obligation de revoir et de mettre à jour les descriptions d'emploi de manière systématique et le non-respect de l'obligation de vérifier la valeur ou la justesse des décisions en matière de classification. Le Secrétariat du Conseil du Trésor en était au courant depuis plusieurs années, mais il n'a fait aucun effort pour obliger les ministères à mieux respecter les directives. Mises à part certaines mesures touchant tous les ministères, nous n'avons pu trouver un seul cas de sanction comme, par exemple, l'annulation ou la restriction des pouvoirs délégués à un ministère en matière de classification, lorsqu'il était prouvé que ce ministère dérogeait à la politique établie.
8.43 Le Secrétariat du Conseil du Trésor est chargé d'élaborer des normes de classification et de voir à leur utilisation. Sur le plan technique, les normes sont les rouages essentiels du système de classification des emplois et elles ont pour but d'assurer une certaine uniformité en matière de classification des emplois. Pour chaque groupe professionnel, il existe une norme de classification et ce document contient le plan de cotation à utiliser (facteurs et critères à utiliser pour déterminer la valeur relative d'un emploi). Chaque document contient également des descriptions d'emploi-repère qui précisent le travail effectué aux divers niveaux du groupe. L'utilisation du plan de cotation et l'examen attentif des emplois-repères permettent de justifier la décision de classifier un emploi à un niveau donné.
8.44 Les normes de classification, pour être vraiment efficaces, doivent pouvoir fournir une description exacte du travail effectué par les employés d'un groupe professionnel. Pour s'assurer que les normes de classification soient mises à jour régulièrement, le Secrétariat du Conseil du Trésor avait établi, au début, un programme prévoyant la révision des normes tous les sept ans. Malheureusement, ce calendrier n'a pu être respecté et dans la pratique, le Secrétariat du Conseil du Trésor procède à la mise à jour ou à la révision des normes lorsqu'il devient urgent de le faire.
8.45 Nous avons examiné un échantillon de normes de classification qui avaient fait ou devaient faire l'objet de révisions importantes. Le processus de révision s'est révélé complexe. Ce processus exige beaucoup de temps et de nombreuses consultations. Nous avons remarqué que le temps moyen requis, avant 1978, pour effectuer une révision approfondie d'une norme était de 4,2 années. Les trois grandes études de révision des normes que nous avons examinées et qui étaient en cours après 1978 ont exigé plus de six ans. En outre, nous avons noté que des révisions mineures visant à mettre à jour des descriptions d'emploi-repère traînaient en longueur.
8.46 Les spécialistes en personnel et les cadres hiérarchiques que nous avons interrogés au cours de notre vérification ont indiqué que l'amélioration la plus importante que l'on pourrait apporter au système, serait la mise à jour des normes de classification, et notamment les descriptions des emplois-repères. Au cours de notre enquête sur les méthodes utilisées dans les autres secteurs, on nous a informés que les descriptions d'emploi-repère sont révisées tous les deux ou trois ans. Aucune ne datait de plus de cinq ans. Par contre, notre vérification des normes de classification du Secrétariat du Conseil du Trésor a révélé que plusieurs descriptions d'emploi-repère n'avaient pas été révisées depuis plus de dix ans.
8.47 Contrôle, vérification et évaluation. En échange de la délégation des pouvoirs de classification, le Conseil du Trésor exige des ministères et organismes qu'ils aient des moyens efficaces de contrôler l'exercice de ces pouvoirs. Parmi les mesures requises, on exige le contrôle et la vérification de certains aspects du système de classification tels que la mise à jour des descriptions d'emploi et la valeur des décisions en matière de classification. En outre, le Secrétariat du Conseil du Trésor, en tant que gestionnaire du système de classification, se doit de faire un examen de l'exercice des pouvoirs de classification qui ont été délégués et d'évaluer l'efficacité globale du système de classification.
8.48 Contrôle. Notre examen du contrôle exercé par le Secrétariat du Conseil du Trésor et par les ministères sur les activités courantes de classification a révélé que la valeur des décisions en matière de classification ou les incidences financières des modifications organisationnelles et des décisions de classification qui en découlent n'étaient pas soumises à un contrôle satisfaisant. En outre, les frais d'exploitation du système de classification, et en particulier les services fournis par les spécialistes en personnel dans les ministères, n'étaient pas dûment contrôlés.
8.49 Le contrôle exercé par le Secrétariat du Conseil du Trésor comporte un examen trimestriel des modifications du niveau de classification des postes découlant des décisions prises en la matière par les ministères au cours de l'année précédente. Le système d'information, connu sous le nom de "Classification Early Warning System (CLEW)", utilise des données tirées du système de rémunération de la fonction publique. Lorsque le Secrétariat du Conseil du Trésor détecte un déplacement de niveau qui semble important, il demande au ministère concerné de lui fournir des renseignements sur cette question. Le Secrétariat, grâce à ce système, a réussi à détecter et à corriger certains déplacements injustifiés. Toutefois, le système comporte certaines lacunes puisqu'il ne permet pas de contrôler directement la nature ou l'étendue des activités de classification. Comme le système CLEW ne contient pas de données sur les postes des ministères, il est difficile de concilier les renseignements fournis par le système avec les dossiers de classification des ministères. Peu de ministères jugent fiables les données du CLEW ou utilisent ces données pour contrôler leurs propres opérations. En outre, le CLEW n'est pas utilisé manière systématique par le Secrétariat du Conseil du Trésor pour contrôler les déplacements s'échelonnant sur de longues périodes (quatre ou cinq ans) et qu'il est parfois impossible de détecter lors de la révision trimestrielle des modifications survenues au cours d'une seule année.
8.50 Un autre système du Secrétariat du Conseil du Trésor, le Système d'information sur les langues officielles (SILO), recueille des renseignements qui pourraient servir au contrôle direct des activités de classification. Ce système, toutefois, ne peut être utilisé pour contrôler la classification parce que sa banque de données contient un trop grand nombre de données sur les postes excédentaires. De ce fait, l'utilité de ce système, comme outil de contrôle, est grandement réduite. Le Secrétariat du Conseil du Trésor s'est efforcé de corriger cette situation, mais sans succès.
8.51 Les plans que le Secrétariat avait mis au point pour remplacer le système CLEW par un système amélioré de contrôle, le "Classification Action Reporting System (CARS)", ont dû être abandonnés en 1983 parce que les coûts du nouveau système ne semblaient pas justifiés. En conséquence, le Conseil du Trésor, l'organisme central responsable de la classification des emplois, ne possède pas de renseignements de première main sur la nature ou l'étendue de cette activité pour laquelle il a délégué la majeure partie de ses pouvoirs aux sous-chefs des ministères.
8.52 La politique du Conseil du Trésor exige des ministères qu'ils établissent des normes de rendement et des moyens de mesurer leurs activités de gestion du personnel et qu'ils contrôlent ces activités. Dans les ministères, nous avons constaté que l'étendue et l'efficacité des méthodes de contrôle de la classification des emplois variaient grandement. Peu de ministères, parmi ceux que nous avons vérifiés, s'étaient dotés de normes et de mesures pour contrôler la qualité et la quantité des services fournis par les spécialistes en classification. Il s'agit là d'une question qui nous préoccupe. En effet, nous avons constaté que la fonction publique comptait quelque 500 spécialistes de cette catégorie. La plupart des ministères ne possédaient pas de données valables sur le nombre et la nature des activités de classification. Par exemple, la plupart d'entre eux ne pouvaient fournir qu'une estimation du volume global des diverses activités de classification des emplois.
8.53 À cause du manque de données valables sur le rendement dans la plupart des ministères vérifiés, nous n'avons pu établir qu'une estimation approximative de la qualité et de la quantité des services fournis par les spécialistes en classification. Nos estimations ont fait ressortir plusieurs différences importantes entre les ministères dans des secteurs essentiels du processus de classification. Signalons notamment les différences suivantes:
8.55 Nous avons examiné les techniques de vérification et les méthodes statistiques utilisées pour la plus récente des deux vérifications effectuées par le Secrétariat du Conseil du Trésor; nous avons conclu que la vérification donnait une assez bonne idée du taux d'erreurs de classification dans la fonction publique au moment où elle a été effectuée. Nous avons également conclu que l'estimation, par le Secrétariat, du coût annuel net des erreurs de classification (le coût total des postes surclassifiés moins les réductions de salaire des quelques postes sous-classifiés) est raisonnable, soit 125 millions de dollars ou 2,4 p. 100 de la rémunération ordinaire. À l'aide des données brutes du Secrétariat du Conseil du Trésor, nous avons calculé dans quelle mesure on pouvait se fier à cette estimation. Nous avons déterminé avec 95 p. 100 de certitude que le coût réel des erreurs de classification pouvait varier entre 90 millions et 157 millions de dollars par année (dollars de 1983). Il faut signaler que cette estimation ne comprend pas le coût des contributions versées par l'employeur au prorata du salaire, par exemple les versements aux régimes de retraite et d'assurance et les autres avantages sociaux.
8.56 Après sa vérification de 1978, le Secrétariat du Conseil du Trésor a indiqué aux ministères les postes qu'ils avaient mal classifiés et leur a demandé de les revoir et de prendre les mesures correctives qui s'imposaient. Le Secrétariat n'a toutefois pas été assez strict et la plupart des ministères ont été très lents à aborder chaque cas. À titre d'exemple, un ministère a tardé plus de trois ans à prendre des mesures correctives au sujet de quelques postes qui avaient été déclarés mal classifiés lors d'une vérification effectuée en 1980 et qui représentaient environ 1 200 postes semblables. Dans quatre ministères vérifiés, le temps moyen pris pour corriger une erreur de classification relevée lors de la vérification que le Secrétariat du Conseil du Trésor avait effectuée en 1978 s'est étalé de six mois a deux ans et demi. En revanche, lorsque des hauts fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor ont fait pression sur les ministères, au début de 1984, pour qu'ils corrigent les erreurs de classification relevées lors de la vérification conduite à l'échelle de toute la fonction publique en 1983, des mesures correctives ont été prises rapidement dans la plupart des cas.
8.57 Inquiet du nombre d'erreurs de classification signalées en 1978, le Secrétariat du Conseil du Trésor a entrepris des vérifications individuelles du processus de classification des emplois dans tous les ministères et organismes. Ces vérifications ont porté sur le respect des politiques et des directives du Secrétariat du Conseil du Trésor et, dans certains ministères, ont compris une évaluation de la valeur, ou de la justesse, des décisions en matière de classification. Ces vérifications ont révélé des faiblesses sérieuses dans les contrôles exercés par les ministères sur la classification des emplois et ont abouti à une série de recommandations à l'intention des ministères pour qu'ils prennent des mesures correctives. Nous avons voulu savoir ce qu'il était advenu de ces recommandations dans les ministères que nous avons vérifiés et nous avons constaté que la plupart y avaient donné suite sous forme de plans de mesures correctives; toutefois, la plupart des mesures prises jusqu'à ce jour relèvent de la régie interne, telles que l'éclaircissement d'énoncés de rôles et de responsabilités. La plupart des ministères ne se sont pas encore attaqués aux recommandations les plus essentielles touchant l'amélioration de la gestion, comme l'élaboration des indicateurs de rendement et l'amélioration des renseignements de gestion sur la classification des emplois.
8.58 Notre examen des méthodes de vérification utilisées par les ministères pour la classification des emplois a révélé que la plupart d'entre eux avaient mis sur pied une certaine fonction de vérification, ou étaient en train de le faire. Cependant, ces activités de vérification comportaient rarement une étude de la valeur ou de la justesse des décisions en matière de classification, étude par laquelle les tâches effectivement remplies sont comparées à celles décrites dans la description d'emploi et à la norme de classification. La plupart des programmes ministériels de vérification du processus de classification se bornaient à examiner si la documentation était complète et si on s'était conformé aux procédures.
8.59 Dans certains ministères, la vérification de la valeur des décisions est effectuée par des spécialistes en personnel qui ont eu, au départ, un rôle direct ou indirect dans la prise de décision. Cela compromet l'indépendance et l'objectivité de la vérification. Mais la situation est devenue encore plus délicate en 1982 lorsque le Secrétariat du Conseil du Trésor a publié des lignes directrices pour rappeler que l'évaluation de la valeur des décisions doit être effectuée par les services du personnel plutôt que par des équipes de vérification internes indépendantes.
8.60 Évaluation. Outre les deux vérifications de postes à l'échelle de la fonction publique et la vérification des procédés de classification des différents ministères effectuées par le Secrétariat du Conseil du Trésor, six grandes études portant sur la classification des emplois ou s'y rapportant ont été entreprises depuis 1974. La plupart ont été commandées par le Conseil du Trésor ou son Secrétariat. Ces études ont cerné les problèmes ou ont fait des recommandations dans des domaines tels que l'amélioration de la gestion des normes (dans cinq études), l'amélioration des contrôles et de l'obligation de rendre compte (dans quatre études) et la simplification de la structure de la classification des emplois (dans trois études). Malgré la récurrence de ces recommandations, le Conseil du Trésor et son Secrétariat ne sont pas intervenus d'une manière systématique et concertée.
8.61 Le Secrétariat du Conseil du Trésor a effectué en 1983-1984 une évaluation d'une politique particulière visant la classification des emplois - à savoir, la formation et l'accréditation des spécialistes de la classification. Nous sommes toutefois préoccupés par l'absence de plans permettant d'évaluer, au moins jusqu'à 1986, certains éléments de cette politique dans lesquels notre vérification a relevé des faiblesses en matière de contenu ou de clarté et auxquels les ministères ne se sont pas conformés. Ces éléments de politique sont notamment: l'utilisation de comités de classification pour évaluer les postes, la vérification périodique sur place de la valeur (justesse) des décisions en matière de classification, l'utilisation de profils de groupes professionnels pour évaluer les changements organisationnels, l'examen des coûts et avantages de ces changements et des décisions de classification qui en découlent, l'obligation des ministères de consulter le Secrétariat avant de prendre des décisions importantes en matière de classification qui pourraient influer sur d'autres ministères et l'assimilation de postes (l'utilisation d'un poste pour justifier le niveau de classification d'un ou de plusieurs postes semblables).
8.63 Nous avons comparé l'obligation de rendre compte du système de classification à celle de plusieurs autres activités importantes des services de personnel de la fonction publique et nous avons constaté des divergences marquées dans les exigences et les méthodes. La Commission de la fonction publique, par exemple, est tenue, chaque année, de rendre compte au Parlement de ses activités concernant la dotation en personnel de la fonction publique. Le Conseil du Trésor est tenu, annuellement, de rendre compte au gouvernement de son programme sur les langues officielles. Quant aux programmes d'action positive pour les femmes, les personnes handicapées et les autochtones, le Secrétariat du Conseil du Trésor est tenu de rendre compte au Conseil du Trésor ou au Cabinet des résultats de ses activités. En revanche, nous n'avons décelé aucune obligation pour le Conseil du Trésor ou son Secrétariat de rendre compte périodiquement de l'administration du programme de classification de la fonction publique. La Loi sur l'administration financière, qui donne au Conseil ses pouvoirs en matière de classification, stipule que le Conseil du Trésor "...peut prévoir la classification des postes". Elle n'exige aucun compte rendu périodique de ses activités ou de ses résultats.
8.64 La Commission du service civil, l'organisme responsable de la classification avant l'adoption de la loi actuelle en 1967, était tenue de rendre compte annuellement de ses activités au Parlement. Nous avons examiné les rapports annuels publiés avant 1967 et avons constaté que la classification des emplois y était décrite de façon assez détaillée et qu'elle servait à la Commission pour rendre compte de son mandat.
8.65 En 1965, le Comité préparatoire aux négociations collectives a énoncé un certain nombre d'objectifs qui régissaient la conception du système actuel de classification des emplois. Nous avons examiné les objectifs opérationnels actuels du Secrétariat du Conseil du Trésor concernant la classification des emplois et avons constaté qu'ils n'étaient ni précis ni mesurables et que leur but n'était pas suffisamment bien défini. En l'absence d'objectifs, de critères de rendement et de mesures connexes clairement énoncés, il est difficile de voir comment le Secrétariat pourrait être tenu responsable de façon significative de la gestion du système de classification. Nous avons été particulièrement surpris de constater que le Secrétariat du Conseil du Trésor ne possédait aucune norme de rendement spécifique relative au taux d'erreurs de classification. La plupart des organismes des autres secteurs que nous avons examinés ont produit des normes précises concernant le taux d'erreurs de classification, s'étalant du chiffre idéal de 0 p. 100 à un maximum de 5 p. 100.
8.66 Quant à la gestion du système par les ministères, les politiques régissant son fonctionnement stipulent que les sous-chefs sont responsables devant le Conseil du Trésor du respect des conditions de la délégation de pouvoirs en matière de classification et de l'intégrité du système en place dans leur ministère. Rien n'oblige cependant les ministères à transmettre systématiquement des renseignements au Secrétariat ou au Conseil du Trésor, sauf certaines initiatives récentes du Conseil du Trésor, jusqu'ici non mises à l'essai, et la récente obligation pour les ministères de présenter des plans de vérification et de contrôle. Ceci contraste radicalement avec le système de dotation qui prévoit que les ministères doivent informer la Commission de la fonction publique de chaque nomination faite en vertu d'une délégation de pouvoir. En effet, les ministères ne sont aucunement obligés d'informer le Secrétariat du Conseil du Trésor, même de façon sommaire, de l'exercice d'un pouvoir délégué en matière de classification des emplois.
8.67 Dans chaque ministère vérifié, nous avons interrogé des spécialistes en personnel et des cadres opérationnels ayant une expérience récente de la classification des emplois. Les premiers sont responsables de la valeur (la justesse) des décisions en matière de classification; les seconds sont responsables du coût des programmes et des frais connexes. Aucun des deux groupes ne s'est estimé responsable des incidences financières des changements organisationnels ni des décisions de classification qui en découlent. Nous avons remarqué une division semblable des tâches entre les spécialistes en personnel et les cadres opérationnels dans des organismes du secteur privé; mais nous avons également remarqué que le fardeau de la rentabilité qui incombe aux gestionnaires les portait à être conscients du coût des traitements et à le réduire au minimum. Au cours de notre examen des méthodes utilisées dans d'autres secteurs, nous avons constaté qu'un gouvernement provincial avait mis en place un système permettant de rendre périodiquement compte au sous-chef et au sous-ministre de l'organisme central responsable, de l'incidence que pourraient avoir sur le coût des traitements les décisions en matière de classification des emplois dans chaque ministère. Des fonctionnaires provinciaux ont signalé que le système avait réussi à amener les gestionnaires supérieurs à être conscients des augmentations du coût des traitements résultant d'un changement d'organisation ou de classification et à exercer un contrôle à cet égard.
8.68 La politique du Conseil du Trésor concernant la délégation des pouvoirs de classification oblige les ministères à consulter le Secrétariat du Conseil du Trésor avant de mettre en application des décisions de classification qui pourraient entraîner une augmentation importante des dépenses salariales. Les politiques visant la classification ne comportent aucune autre référence au coût des traitements qu'une déclaration voulant que le sous-chef soit responsable de "l'intégrité" du système. On doit supposer que ceci comprend le coût des traitements. Nous estimons qu'il s'agit là d'une omission grave en matière de directives.
8.69 En mai 1984, le président du Conseil du Trésor a répondu directement aux constatations découlant de la vérification effectuée en 1983 par le Secrétariat du Conseil du Trésor en annonçant une série d'initiatives, dont l'une concernait précisément l'obligation de rendre compte. Cette dernière prévoit l'attribution d'un indice numérique à chaque ministère ou organisme, établi à partir du coût moyen des traitements et des années-personnes autorisées. Les modifications apportées aux niveaux de classification des emplois auront une incidence sur l'indice numérique des ministères et seront suivies mensuellement ou trimestriellement par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Le concept est actuellement mis au point dans un petit nombre de ministères et pourrait permettre de déléguer des pouvoirs en matière de classification aux gestionnaires supérieurs des ministères qui seront ainsi soumis à un contrôle grâce à leur indice du coût des traitements.
8.70 Si elle est viable, cette mesure devrait permettre d'améliorer le mécanisme de compte rendu des décisions en matière de classification des emplois au sein des ministères et entre les ministères et le Conseil du Trésor. Elle ne permettra toutefois pas de corriger directement la plupart des faiblesses que nous avons relevées dans les méthodes de gestion et elle n'assurera pas non plus une saine administration du système de classification.
8.72 Il existe un grave déséquilibre entre les pressions auxquelles que subissent les coût salariaux du fait de la classification des emplois et les forces contraires de restriction. Ce déséquilibre se manifeste par
8.74 Nous croyons que les faiblesses relevées lors de notre vérification sont essentiellement dues au fait que les gestionnaires des ministères, qui prennent et influencent les décisions en matière de classification des emplois, ne se sentent aucunement propriétaires ou responsables du système de classification. Parce que les gestionnaires des ministères voient le système de classification comme un système de "personnel" appartenant à un organisme central et parce que les augmentations du coût des traitements découlant du relèvement de la classification des emplois ont été automatiquement financées par le Conseil du Trésor, les gestionnaires n'ont pas été enclins à contrôler les effets qu'ont sur le coût des traitements les changements organisationnels et les décisions de classification qui en résultent. À notre avis, une mesure corrective efficace consistera à inciter les gestionnaires à être conscients de ces coûts et à les contrôler.
8.75 Un employé de la fonction publique a le droit d'être payé pour les fonctions qu'il remplit et les responsabilités qu'il assume. Nous sommes d'avis que les gestionnaires de la fonction publique ont la responsabilité, en tant que fiduciaires des deniers publics, de s'assurer que les dollars dépensés en traitements le sont à leur pleine valeur. Cela signifie que les gestionnaires de la fonction publique doivent être encouragés à considérer les avantages qu'offrent les changements proposés aux arrangements organisationnels et les décisions connexes en matière de classification, sur le plan des incidences financières associées. Pratiquement parlant, les gestionnaires de la fonction publique doivent connaître et contrôler les effets qu'ont sur leur organisme les relèvements de classification qui, à la longue, peuvent faire grimper en flèche le coût de prestation des programmes.
8.76 Nous sommes d'avis que des changements fondamentaux et profonds à la structure de la classification des emplois dans la fonction publique ne sont ni nécessaires ni souhaitables pour les raisons suivantes:
8.78 Les récentes mesures annoncées par le président du Conseil du Trésor dans le but de recueillir des renseignements sur les changements apportés à la classification dans les ministères, d'entreprendre une autre vérification de la valeur des décisions de classification dans la fonction publique et de faire appliquer des directives visant à s'assurer que les ministères absorbent à même les budgets existants les hausses du coût des traitements découlant de changements de classification corrigeront vraisemblablement une partie des problèmes révélés dans notre vérification. Mais nous ne croyons pas que ces mesures suffisent à régler les problèmes de gestion plus fondamentaux.
8.79 Pour résoudre ces problèmes, nous croyons qu'il faut mener une action concertée pour s'assurer qu'il y ait:
8.81 Le Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères devraient s'assurer que les décisions en matière de classification sont soumises à des mesures de contrôle qualitatif rigoureuses et efficaces avant d'être mises en oeuvre.
8.82 Il faut trouver des moyens de s'assurer que les effets financiers à brève et à longue échéance de changements organisationnels proposés et des décisions connexes en matière de classification, surtout le relèvement de la classification, sont connus et soumis à un examen. Ces examens doivent comprendre une évaluation par le ministère des coûts et avantages des décisions proposées par rapport aux autres moyens d'organiser et de répartir le travail. La connaissance et le contrôle des coûts de tout changement de classification seraient grandement facilités si les documents demandant et autorisant une décision en matière de classification comportaient une indication des coûts prévus du changement de classification.
8.83 Le Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères devraient mettre au point des mesures pour s'assurer qu'on tient compte des incidences financières des changements organisationnels et des décisions de classification qui en résultent.
8.85 Pour évaluer l'efficacité et l'intégrité du système, le Secrétariat du Conseil du Trésor doit élaborer une approche systématique, intégrée et coordonnée de la vérification périodique des décisions en matière de classification des emplois. Les ministères seraient ainsi tenus de se conformer à la politique du Conseil du Trésor concernant l'examen sur place des décisions de classification et le Secrétariat aurait à coordonner l'ensemble des vérifications pour produire des comparaisons annuelles significatives du rendement de chaque ministère et de l'ensemble de la fonction publique. Cette façon de procéder contribuerait également à éviter la répétition inutile des travaux de vérification. Elle permettrait de déterminer rationnellement si le taux d'erreurs d classification est stable, s'il diminue ou augmente, et de déterminer la nature des mesures correctives appropriées afin que l'optimisation des ressources puisse être réalisée dans la classification des emplois. Parallèlement à ces efforts coordonnés de vérification, le Secrétariat du Conseil du Trésor doit établir des objectifs précis et mesurables en vue de réduire le taux d'erreurs de classification.
8.86 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait élaborer et mettre en oeuvre une méthode systématique, intégrée et coordonnée de la vérification périodique du système de classification et utiliser les résultats pour évaluer le rendement du système et la nécessité de toute mesure corrective.
8.87 Lorsqu'on décèle des problèmes de classification, et notamment un rendement insatisfaisant des ministères, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait être prêt à intervenir directement et décisivement pour que les problèmes et les facteurs qui les ont entraînés soient résolus par les ministères. Lorsqu'il le juge nécessaire et opportun, le Conseil du Trésor devrait être disposé à prendre des sanctions, notamment à restreindre ou à retirer aux ministères concernés les pouvoirs qui leur ont été délégués en matière de classification.
8.88 Le Conseil du Trésor et son Secrétariat devraient s'assurer que les problèmes de classification soient corrigés efficacement et rapidement en imposant des sanctions lorsqu'il y a lieu.
8.90 Comme nous l'avons dit plus haut, l'importance accordée à d'autres programmes de ressources humaines, tels que la dotation en personnel et les langues officielles, a entraîné la présentation par l'organisme responsable d'un rapport annuel au Parlement ou au gouvernement. Selon nous, l'importance du système de classification des emplois, du fait de son rattachement aux changements organisationnels et de ses incidences en matière de dépenses salariales, devrait être au moins aussi grande.
8.91 Nous croyons qu'un rapport annuel présenté au Parlement par le Conseil du Trésor et son Secrétariat contribuerait beaucoup à accroître l'importance du système de classification des emplois dans la fonction publique, à en faciliter l'examen et, en fin de compte, à renforcer l'obligation de rendre compte de sa gestion. Un tel rapport, fondé sur des renseignements fournis par les sous-chefs, pourrait énoncer les grandes caractéristiques du fonctionnement du système, telles que la nature et l'ampleur de l'activité de classification par ministère et pour l'ensemble de la fonction publique. Il pourrait également souligner les incidences financières connexes de cette activité, le rendement global du système (le taux d'erreurs de classification) ainsi que les mesures prises pour résoudre les problèmes signalés.
8.92 Le Conseil du Trésor devrait rendre compte chaque année au Parlement des activités et du rendement du système de classification des emplois dans la fonction publique.