9.2 Le budget de l'Agence qui s'élevait à 1,4 milliard de dollars en 1983-1984 représentait 0,4 p. 100 du Produit national brut (PNB). On vise à hausser ce niveau d'assistance publique au développement à 0,5 p. 100 du PNB en 1985-1986 et à 0,7 p. 100 d'ici la fin de la présente décennie.
9.3 L'ACDI oeuvre dans un milieu international complexe où la réalisation des projets d'aide comporte des risques élevés et où il est souvent nécessaire de compter sur d'autres participants. Plus précisément, l'évolution rapide des conditions sociales et économiques influent sur la capacité des pays bénéficiaires de profiter pleinement des diverses formes d'aide. Dans la réalisation des projets dans les pays du tiers monde, l'Agence n'agit pas de façon autonome. Dans tous les cas, l'ACDI compte sur le bénéficiaire pour entreprendre des activités précises et souvent, elle doit compter sur le travail d'autres donateurs pour l'élaboration d'un projet ou pour sa réalisation. Si l'ACDI est entièrement maître de ses actions, elle doit se contenter d'influencer les actes des pays bénéficiaires et des autres organismes donateurs. Malgré les difficultés qu'il y a à oeuvrer dans un tel contexte, l'ACDI est parvenue à s'attirer le respect des autres participants.
9.4 En 1979, nous avons présenté un rapport sur les activités de l'ACDI. À ce moment-là, notre vérification avait porté sur les principales faiblesses des systèmes et sur la gestion des projets bilatéraux. Depuis cette date, l'Agence a pris des mesures afin d'améliorer ses principaux systèmes et a adopté de meilleurs procédés pour la gestion des projets bilatéraux. Les principales améliorations des systèmes ont porté, entre autres, sur la planification des stratégies et des politiques, sur le contrôle des engagements financiers et des déboursés et sur la formation et le perfectionnement.
9.5 Procéder à des changements de ce genre au cours des cinq dernières années, tout en continuant à administrer les programmes, a été un défi que seuls pouvaient relever des employés et des cadres dévoués et pleins d'imagination. Nous avons noté des améliorations importantes dans presque tous les aspects de la gestion et de la mise en oeuvre des programmes. Le présent rapport souligne quelques-unes de ces améliorations et indique les domaines où d'autres changements s'imposent.
9.9 Les activités nécessaires à la mise en oeuvre de chacun de ces programmes sont différentes. Des différences fondamentales dans la nature de ces programmes rendent la gestion de l'Agence plus compliquée. Afin d'accroître son efficacité, l'ACDI formule des politiques et des stratégies; elle les diffuse et les traduit en plans opérationnels conformément aux exigences du Système de gestion des secteurs de dépenses, et, finalement, elle les transforme en fonds, produits de base, biens et services à livrer aux bénéficiaires. La gestion de ce processus et les documents qui en découlent sont essentiels au succès de l'Agence.
9.11 Une partie du processus de planification stratégique et opérationnelle consiste à établir les chiffres indicatifs de planification qui servent à prévoir à long terme les mouvements de trésorerie et à évaluer les répercussions budgétaires des activités d'aide dans les principaux pays bénéficiaires de l'aide bilatérale. Le calcul de ces prévisions et leur diffusion aux gestionnaires des programmes dans les pays s'effectuent convenablement. Les chiffres indicatifs de planification portent sur une période de cinq ans et sont mis à jour annuellement.
9.12 Les sept vice-présidents chargés des opérations de l'ACDI se partagent la responsabilité de la planification opérationnelle. Nous avons constaté que les aperçus de la stratégie des directions générales étaient convenablement reliés à l'aperçu de la stratégie de l'Agence et qu'ils étaient traduits en plans de travail. À la demande de la Direction générale du Contrôleur, toutes les directions générales préparent de la documentation pour le plan opérationnel pluriannuel et le budget principal. Cette documentation constitue une compilation des objectifs opérationnels et des plans de dépenses des directions générales. Le plan opérationnel pluriannuel est préparé à l'intention du Conseil du Trésor; ce n'est pas un plan d'action détaillé à l'intention des directeurs opérationnels.
9.13 Les plans de travail ont pour but de communiquer les objectifs opérationnels et les besoins de services à l'ensemble d'un organisme. Les plans doivent servir de cadre aux décisions de tous les jours et au contrôle régulier. Nous avons constaté que les buts étaient décrits clairement dans les plans de travail, mais que les mesures à prendre et les coûts connexes n'y figuraient pas. En outre, l'ACDI n'a pas prévu le mécanisme requis pour coordonner les activités des diverses directions générales de soutien et d'acheminement de l'aide. Au niveau de l'Agence, il n'y a aucune récapitulation des mesures prévues afin d'en assurer la compatibilité et la rentabilité.
9.14 L'Agence devrait s'assurer que tous les plans de travail de ses directions comprennent des plans d'action précis et, s'il y a lieu, que ces plans donnent une indication des coûts et qu'ils soient diffusés.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. L'Agence est en train de resserrer les liens entre ses plans stratégiques, ses plans opérationnels pluriannuels et ses plans de travail annuels, et elle cherchera en particulier à faire en sorte que, dans la mesure du raisonnable, les plans de travail exposent les relations entre les activités, les coûts et les échéanciers. On veillera également à la communication de ces plans.
9.15 La Revue du programme du pays est un plan opérationnel établi à intervalles de 3 à 5 ans pour chacun des 31 pays où l'ACDI est la plus active. Ces documents constituent, aux yeux de l'ACDI, les outils qui lui permettent de planifier et d'évaluer ses activités dans les pays bénéficiaires.
9.16 Bien que la Revue du programme du pays soit un processus complexe et coûteux, l'ACDI n'exige pas de planification et de documentation formelles de ce processus. Sans plan, il est impossible de bien tenir compte des facteurs importants et des exigences des utilisateurs. En outre, les renseignements ne sont pas recueillis au moment opportun, et les gestionnaires ne peuvent être assurés de la justesse de l'information. Par exemple, on n'obtient pas régulièrement de données des spécialistes de la Direction des ressources ou des représentants sur le terrain à l'étranger.
9.17 La Revue du programme du pays se veut une évaluation de la situation du moment et, dans les documents les plus récents, un plan pour l'avenir. Toutefois, il est difficile d'obtenir des données valables sur la situation du moment. Les agents de développement obtiennent des renseignements de sources internationales, mais, dans plusieurs cas, il n'existe tout simplement pas de données. La Revue du programme du pays a pour objectifs premiers d'obtenir l'approbation du programme à entamer et de fournir des directives aux agents de projets et aux représentants sur le terrain. Nous avons constaté qu'un grand nombre de documents n'étaient pas à jour et ne fournissaient pas les directives voulues. L'ACDI a reconnu l'existence de ce problème. Les entretiens que nous avons eus avec les organismes d'autres pays donateurs ont révélé que leurs efforts en vue d'effectuer une revue de programme n'ont pas connu beaucoup de succès non plus. Les conditions changent si rapidement qu'on ne peut produire un document qui soit utile pour une période prolongée. En raison des coûts, d'autres pays ont abandonné la production complexe des revues de programme en faveur de revues moins volumineuses mais plus d'actualité.
9.18 L'Agence était en train de réexaminer ce qu'elle attendait des revues de programme afin d'en déterminer les buts attendus et cherchait la meilleure façon de communiquer aux agents de projets et aux représentants sur le terrain des directives en matière d'identification et de réalisation des projets. Ce réexamen portait également sur le contenu et le mode de présentation des revues.
9.20 Le PAGGA a permis d'effectuer plusieurs améliorations, notamment à la gestion et au contrôle financiers, à la rédaction de la Partie III du Budget des dépenses et aux procédés de contrôle des déboursés et des engagements.
9.21 Le PAGGA comprend 157 projets dont l'un - le Plan des systèmes à long terme (PSLT) - représente 70 p. 100 des dépenses prévues pour le plan. Nous avons examiné le processus de contrôle du PAGGA et les résultats obtenus.
|
Budget et utilisation des ressources du PAGGA
(en années-personnes et en millions de dollars)
|
|||||||||
|
|
|
Prévisions
budgétaires janvier 1980
|
Prévisions
budgétaires mars 1984
|
Utilisation
jusqu'en mars 1984
|
Ce qui
reste pour terminer
|
||||
|
Projets
|
AP
|
$
|
AP
|
$
|
AP
|
$
|
AP
|
$
|
|
| 142 |
Terminés ou
clos |
94 | 3,5 | 94 | 3,5 | - | - | ||
| 84 | 4,6 | ||||||||
|
14
|
Non terminés
|
|
|
45
|
2,7
|
28
|
1,5
|
17
|
1,2
|
|
1
|
PSLT (en cours)
|
88
|
9,1
|
137
|
14,9
|
108
|
10,7
|
29
|
4,2
|
| 157 | Total AP | 172 | 276 | 230 | 46 | ||||
| $ | 13,7 $ | 21,1 $ | 15,7 $ | 5,4$ | |||||
9.22 Le PAGGA a été mis en route en attribuant la responsabilité directe des projets aux gestionnaires concernés. On a créé un bureau chargé de coordonner et de contrôler la mise en oeuvre du PAGGA.
9.23 Les progrès du PAGGA font l'objet d'un contrôle et d'un rapport trimestriel à la haute direction. Les rapports sur les projets particuliers indiquent les progrès réalisés jusqu'ici et les objectifs du prochain trimestre.
9.24 Au cours de notre vérification, nous avons constaté que les rapports trimestriels du PAGGA, présentés au Comité du président et traitant des projets particuliers, étaient incomplets. Les coûts de la rémunération et les années-personnes utilisées, indiqués dans les rapports des gestionnaires responsables, étaient inexacts ou incomplets. Au cours du processus de mise en oeuvre, l'Agence n'a pas établi de système de contrôle budgétaire approprié. Les années-personnes et les coûts réels n'ont pas été indiqués ni contrôlés en regard des données correspondantes des budgets. La plupart des coûts de la rémunération et des années-personnes déclarés n'étaient que des estimations et nous ne pouvons exprimer une opinion sur leur exactitude et leur intégralité. L'Agence a fourni de la documentation sur les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des projets du PAGGA. Toutefois, il a été impossible d'obtenir un tableau comparant, pour chaque projet, les sommes approuvées et prévues dans les budgets et les sommes dépensées pour les projets terminés et en cours. On nous a informé que l'Agence ne pouvait produire un tel tableau parce qu'il n'existait pas de liste donnant le budget et les coûts véritables de chacun des projets.
9.25 Dans le cas des projets terminés, nous avons examiné le mécanisme qui permet de déterminer si les objectifs ont été atteints. Dans bon nombre de cas, ce mécanisme était satisfaisant. Toutefois, là où le mécanisme exigeait une vérification et un examen plus détaillés des objectifs atteints, l'Agence n'avait prévu aucune mesure officielle à cet égard.
9.26 Les six principaux projets que nous avons examinés en détail accusaient un retard d'un à quatre ans. Les étapes intermédiaires avaient été atteintes; toutefois, étant donné que ces projets en sont toujours au stade de la mise en oeuvre, il est impossible d'évaluer dans quelle mesure les résultats corrigeront les problèmes relevés au début.
9.27 Le PSLT, qui fait partie de ces six grands projets, atteindra son étape la plus importante lorsque le Système d'information sur l'aide deviendra entièrement opérationnel en octobre 1984. Le système sera amélioré et élargi d'ici 1987.
9.28 Pour certains projets, il y a eu très peu de progrès parce que les gestionnaires responsables ont prétendu qu'ils n'avaient pas les ressources suffisantes pour accomplir le travail. Dans un cas, on n'a utilisé que 2 années-personnes et 91 000 $ sur les 13 années-personnes et les 1 500 000 $ prévus pour les dépenses autres que la rémunération.
9.29 Selon l'Agence, les projets du PAGGA sont prioritaires; toutefois, leur réalisation a été lente, surtout dans le cas des six projets importants qui ne sont pas terminés. Il importe d'améliorer le contrôle des projets et l'évaluation des résultats.
9.30 L'Agence devrait veiller à ce que tous les projets du PAGGA inachevés soient terminés le plus rapidement possible et fassent, au besoin, l'objet d'un contrôle budgétaire approprié. En outre, pour tous les projets terminés antérieurement, dont l'évaluation initiale exigeait une vérification et un examen plus poussés, l'Agence devrait entreprendre ces vérifications et examens.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. L'ACDI a l'intention d'examiner tous les projets non terminés du PAGGA afin de déterminer s'il est nécessaire d'établir un contrôle budgétaire et si les contrôles budgétaires déjà en place pour certains projets sont appropriés. Des mesures ont déjà été prises pour que l'on s'occupe adéquatement des projets terminés du PAGGA nécessitant une vérification ou un examen supplémentaire.
(La photo n'est pas disponible)
9.32 Bien qu'on ait approuvé de nouveaux objectifs pour le Programme d'aide alimentaire de 1984, les objectifs du programme au moment de notre vérification étaient les suivants:
9.35 Au sein de l'ACDI, le CCEAA prépare la présentation globale au Conseil du Trésor, en coordonnant les renseignements fournis par les directions géographiques et la Direction générale des programmes spéciaux. Les Directions générales des programmes multilatéraux, des ressources, des programmes spéciaux et des quatre régions géographiques, ainsi que la Division de l'évaluation des programmes participent toutes à la planification, à la gestion, à la mise en oeuvre et à l'évaluation du Programme d'aide alimentaire, au sein de l'ACDI. À l'extérieur de l'Agence, plus d'une douzaine de ministères, d'organismes ou de commissions du gouvernement, un comité des Nations Unies et diverses associations de producteurs de denrées alimentaires y prennent part également.
(Cette pièce n'est pas disponible)
9.37 Au cours de notre vérification du Programme d'aide alimentaire, nous avons constaté que tous les projets reflétaient les grands objectifs du programme; toutefois, le nombre d'organismes, de l'intérieur et de l'extérieur de l'ACDI, qui peuvent actuellement influer sur les décisions prises quant à la quantité et au genre de produits utilisés dans le cadre du programme est un grand sujet de préoccupation. Bien que nous n'ayons relevé aucun abus à ce sujet, des rapports d'évaluation remettent en question l'assortiment des produits expédiés dans certains pays bénéficiaires. Dans un contexte multilatéral, les agents du Programme alimentaire mondial ont signalé qu'ils avaient de la difficulté à absorber les quantités accrues d'aide non céréalière. Le panier d'aide alimentaire du Canada doit comprendre 25 p. 100 d'aide non céréalière. Ce pourcentage a été respecté.
9.38 Un rapport de vérification interne du CCEAA, de la Direction générale des programmes multilatéraux et de la structure du Programme d'aide alimentaire a porté sur des activités représentant 90 p. 100 des ressources de ce programme. Ce rapport signalait que le Programme d'aide alimentaire était unique parce qu'il n'existait pas de centre de responsabilité distinct pour l'ensemble des composantes du programme, que le rôle du CCEAA consistait essentiellement à coordonner, à informer et à conseiller et que les mécanismes permettant de rendre compte du Programme d'aide alimentaire demeuraient éparpillés et confus. Bien qu'il y ait eu des tentatives récentes de clarifier le rôle du CCEAA et de renforcer les relations de travail au sein de l'Agence, il est trop tôt pour en évaluer les résultats.
9.39 En pratique, s'il n'y a pas un bon mécanisme pour rendre compte, il peut y avoir un contrôle insatisfaisant du programme. L'aide alimentaire bilatérale n'est pas une activité importante pour la plupart des agents de développement et ne reçoit pas d'attention particulière. Bien que les gestionnaires du CCEAA aient convenu, à la suite du rapport de vérification interne de 1983, que la responsabilité de l'aide alimentaire était diffuse et confuse, aucune mesure n'a été prise pour renforcer l'obligation de rendre compte.
9.40 L'ACDI devrait résoudre le problème de la responsabilité de la gestion dans l'administration du Programme d'aide alimentaire.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. L'ACDI reconnaît que de nombreuses unités organisationnelles, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Agence, participent à la mise en oeuvre du programme d'aide alimentaire. Chaque unité est tenue de satisfaire à ses responsabilités spécifiques, et la Présidente de l'ACDI est comptable du fonctionnement efficient et efficace de l'ensemble du programme. La gestion du programme d'aide alimentaire a déjà été examinée dans le passé et fait à nouveau l'objet d'un examen à l'heure actuelle.
(La photo n'est pas disponible)
9.42 Plusieurs organismes d'aide multilatérale compilent et échangent de l'information sur la situation alimentaire des pays du tiers monde. Par exemple, l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture diffuse des rapports périodiques sur les conditions météorologiques et les récoltes, les importations de céréales et les besoins estimatifs en aide alimentaire de chaque pays en voie de développement. Ces données sont utiles aux pays donateurs d'aide alimentaire, mais ne sont pas suffisamment détaillées pour servir de base à l'élaboration des projets d'aide alimentaire. Par exemple, lors de notre visite dans un pays d'Afrique en janvier 1984, nous avons constaté que 48 p. 100 du blé livré en juin 1982 et 100 p. 100 de celui livré en avril 1983 se trouvaient encore dans les entrepôts. Les denrées entreposées durant de longues périodes risquent de se détériorer. L'ACDI obtient parfois des données supplémentaires sur les besoins alimentaires en s'adressant à d'autres donateurs, mais cela ne se produit que dans les cas spéciaux et d'une façon informelle plutôt que systématique. Il en résulte que l'Agence ne possède pas toujours les renseignements nécessaires pour assurer l'utilisation optimale de l'aide alimentaire canadienne.
9.43 Lorsque les renseignements sur la situation alimentaire d'un bénéficiaire sont insuffisants, on peut faire face à deux problèmes. D'une part, les donateurs peuvent mal calculer les besoins en aide alimentaire et donc, fournir trop d'aliments ou pas assez, ou acheminer l'aide au mauvais moment. D'autre part, si l'on accorde de l'aide alimentaire sans en déterminer les répercussions éventuelles sur le secteur agricole du bénéficiaire, on risque, dans certaines circonstances, de décourager les producteurs locaux. Pour bien planifier les projets d'aide alimentaire, il est essentiel d'analyser la situation alimentaire de chaque bénéficiaire et c'est là un domaine qui nécessite plus d'attention qu'il n'en reçoit actuellement.
9.44 L'ACDI devrait chercher les moyens d'améliorer ses renseignements sur les besoins en aide alimentaire des pays bénéficiaires.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. L'ACDI saisit bien l'importance d'un renforcement de ses propres capacités à évaluer les besoins d'aide alimentaire, ainsi que celui des capacités de la communauté internationale. Parmi les mesures prises récemment en vue d'améliorer la situation, elle a confié à l'Institut international de recherches sur les politiques alimentaires (IFPRI), de concert avec deux autres grands donateurs d'aide alimentaire, la tâche de mettre sur pied un système pratique pour l'obtention et l'échange d'informations sur l'aide alimentaire entre les donateurs. Elle collabore également avec plusieurs organismes bilatéraux et multilatéraux d'alimentation et d'agriculture en participant à des missions d'évaluation des besoins d'aide alimentaire, en échangeant des rapports et des bases de données, en améliorant les méthodes utilisées et en rehaussant diverses capacités institutionnelles, y compris celles de pays bénéficiaires. À l'intérieur même de l'Agence, une approche analytique plus rigoureuse a été adoptée en vue d'intégrer les évaluations des besoins, y compris les aspects logistiques de chaque envoi, dans les procédures de programmation de l'aide alimentaire. Les documents de planification préparés le printemps dernier font état de ces améliorations.
(La photo n'est pas disponible)
9.46 L'équipe de vérification a constaté que le suivi et le contrôle des projets d'aide alimentaire n'étaient pas toujours satisfaisants. Par exemple, les renseignements indiqués dans les dossiers d'un projet d'aide alimentaire étaient six mois en retard. En outre, en mars 1984, l'agent de projets ignorait que la modification au protocole d'entente de 1981-1982, envoyée à un pays bénéficiaire pour fin d'approbation en avril 1983, n'avait jamais été signée. Bien que les communications entre les directions géographiques, le CCEAA et la Direction générale des ressources se soient améliorées, les divers responsables du processus de réalisation des projets ne tiennent pas toujours les agents de projet suffisamment informés de leurs activités. Par ailleurs, au cours de nos visites sur place, nous avons constaté que les représentants sur le terrain ne sont pas toujours au courant du rôle qu'ils doivent jouer en ce qui concerne le suivi et le contrôle. Par exemple, lors de notre visite de janvier 1984 dans un pays bénéficiaire, nous n'avons pu trouver aucun agent de l'ACDI sur le terrain qui fût bien renseigné sur les denrées alimentaires livrées en avril 1983.
9.47 Chaque unité qui participe à la réalisation des projets d'aide alimentaire est tenue de rendre compte de ses propres activités. Cependant, parce que les responsabilités sont diffuses et que le contrôle est insatisfaisant, la situation est telle qu'on ne rend pas bien compte du processus global de réalisation du programme d'aide alimentaire. L'envergure du programme, tant sur le plan monétaire qu'en raison des possibilités qu'il offre de rehausser l'image du programme d'aide canadien, exige qu'on améliore le système de contrôle pour faire en sorte que les objectifs soient atteints.
9.48 L'ACDI devrait énoncer clairement les responsabilités des représentants sur le terrain en matière de contrôle du Programme d'aide alimentaire dans les pays bénéficiaires.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. Il existe déjà des procédures visant à définir les responsabilités des agents de terrain, mais elles seront revues et renforcées au besoin. L'ACDI veillera à ce que le rôle de son personnel de terrain, en ce qui a trait au suivi du programme d'aide alimentaire, soit clarifié et communiqué à toutes les missions.
Les exigences et arrangements quant au suivi dépendent de la raison qui justifie l'envoi d'aide alimentaire et la capacité de l'ACDI dans le pays en question. Par exemple, le Programme alimentaire mondial, avec son réseau permanent de compétences spécialisées sur le terrain, a été engagé pour surveiller neuf envois d'aide alimentaire bilatérale en 1983-1984. Dans d'autres pays, on a recours à des organisations comme l'Union coopérative du Canada ou même à la mission du Canada. S'il est très important que les agents de l'ACDI sur le terrain soient au fait de leurs responsabilités, il demeure que leur rôle dans le processus de suivi varie considérablement, tout comme d'ailleurs leur connaissance détaillée des différents envois. Dans des circonstances particulières où s'ajoutent des fonctions additionnelles, il sera demandé aux missions d'y pourvoir dans la mesure où leurs ressources le leur permettent.
9.50 Au cours des dernières années, l'approbation tardive des principaux documents de planification - approbation qui ne dépend pas de l'ACDI - a beaucoup nui aux efforts entrepris pour améliorer l'efficience et l'efficacité du transport. Il ne restait pas assez de temps pour examiner les divers modes d'envoi, comme l'expédition à partir de la côte ouest plutôt que de la côte est, ou le regroupement des expéditions. En outre, on a souvent expédié les produits en hiver, à partir de ports menacés de gel. Cela comporte des risques considérables d'emprisonnement dans les glaces ou d'avaries des marchandises. Il est quelquefois impossible d'éviter les expéditions en hiver, mais l'augmentation des risques entraîne une hausse des coûts. Depuis 1983, toutefois, le processus de planification et d'approbation s'est sensiblement amélioré. En accélérant les approbations, on contribuera à améliorer la planification du transport.
9.52 Le CCEAA n'a participé aux évaluations des projets d'aide alimentaire bilatérale que dans des cas spéciaux et à des degrés différents. Une des raisons d'être du CCEAA était d'assurer la tenue d'examens périodiques des transferts d'aide alimentaire. Toutefois, dans le cadre de sa politique générale d'évaluation, l'ACDI a par la suite assigné aux directions générales d'exploitation la responsabilité des évaluations au niveau des pays et des projets. C'est pourquoi, l'évaluation des projets bilatéraux n'a pas été une activité importante du CCEAA.
9.53 En général, l'ACDI accorde une grande priorité aux évaluations de l'aide alimentaire, comme en témoignent l'évaluation générale qu'elle effectue actuellement et la seconde évaluation des institutions qu'elle va effectuer dans le cadre du Programme alimentaire mondial. Dans ces deux cas importants, le CCEAA a participé à fond. Toutefois, l'absence d'un mécanisme formel permettant d'incorporer ou d'évaluer les principales constatations affaiblit le processus général de gestion du Programme d'aide alimentaire.
9.54 L'ACDI devrait revoir sa politique actuelle d'évaluation de l'aide alimentaire en accordant une attention spéciale à l'utilisation des résultats des évaluations.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. Il est pleinement reconnu qu'il importe de lier les activités d'évaluation aux autres éléments du cycle du programme, comme les revues de programme et les propositions de projets. Cela se fait déjà à plusieurs égards. En règle générale, l'ACDI conjugue ses activités d'évaluation à des appréciations axées sur la programmation future de l'aide alimentaire. Cette approche pragmatique permet de retirer des avantages immédiats de toutes les évaluations, tandis que leur circulation, leur discussion et leur application dans le plan stratégique des directions générales et d'autres documents d'orientation permettent d'en tirer des leçons plus vastes. L'évaluation globale de l'aide alimentaire en est à sa seconde phase, qui consiste à analyser les résultats de toutes les évaluations au niveau des pays en vue de leur application aux grandes questions intéressant la gestion et la planification des programmes. En outre, on cherche constamment à élargir l'application de ces résultats.
Nous avons estimé que, de 1979 à 1982, l'ACDI avait versé à la CCL environ 4,9 millions de dollars de plus que le prix international courant, pour de la poudre de lait écrémé (PLE). Chaque tonne de poudre de lait a donc coûté à l'ACDI environ 200 $ de plus que le prix international courant.
Conscients de cette situation, l'ACDI et le CCEAA ont élaboré une nouvelle stratégie de négociation. Mise en oeuvre en 1982-1983, cette stratégie a entraîné une diminution des coûts de 2,2 millions de dollars. On calcule actuellement le prix de la PLE payé par l'ACDI à partir de la moyenne pondérée des ventes à l'exportation de la CCL pour le trimestre qui précède la période de négociation. Il s'agit là d'un procédé acceptable pour l'établissement du prix international de la PLE.
Cependant, il faut également tenir compte de la nécessité d'enrichir la poudre de lait écrémé de vitamines A et D et du coût de cette opération. Ce coût est ajouté au prix de base de la PLE demandé par la CCL. Le prix de base par tonne demandé par la CCL pour l'enrichissement de la PLE est passé de 40 $ en 1980 à 149 $ en 1984. Selon les données contenues dans les dossiers de l'ACDI (et confirmées par des laiteries du secteur privé canadien, par d'autres pays donateurs, par un producteur laitier bénéficiaire d'aide et par le Programme alimentaire mondial), le prix de l'enrichissement ne devrait pas, en général, dépasser 20 $ la tonne. D'après nos estimations, voici ce que l'ACDI a payé en trop par rapport au prix international (en présumant que 70 p. 100 de toute la PLE achetée a été enrichie):
| 1980-1981 | 110 000 $ | |
| 1981-1982 | 603 000 $ | |
| 1982-1983 | 1 200 000 $ | |
|
1983-1984
|
|
1 700 000 $
|
| Total: | 3 613 000 $ |
À propos de l'enrichissement de la poudre de lait écrémé, il y a lieu de se préoccuper aussi de la qualité du produit final. Selon la plupart des données obtenues, cet enrichissement demeure efficace pour une période maximale d'environ neuf mois, quoique le processus de détérioration des vitamines commence à se manifester après environ trois mois. Étant donné le système de contrôle actuel de l'ACDI, il n'est pas certain que la PLE enrichie puisse être utilisée assez tôt pour justifier le coût de l'enrichissement. Il n'y a aucune indication de dates sur les sacs du produit.
Le dernier sujet de préoccupation a trait aux sacs tissés en polypropylène que l'on utilise actuellement pour l'expédition de la PLE. Les débardeurs des pays du tiers monde se servent généralement de crochets pour le chargement et le déchargement. Le crochet perce l'enveloppe de plastique du sac; l'humidité peut donc s'attaquer au produit et le rendre impropre à la consommation. Il est impossible de déceler les trous dans l'enveloppe de plastique parce que l'entrelacement tissé du sac se referme une fois que le crochet est retiré. Sur les sacs de papier utilisés par d'autres pays donateurs, il est indiqué de ne pas se servir de crochets. Il n'y a aucune inscription de ce genre sur les sacs du Canada.
L'ACDI est au courant de ces problèmes et tente de les régler.
9.56 C'est surtout au moyen des projets que les directions générales acheminent leur aide. En 1979, il y avait environ 2 500 projets d'aide bilatérale en cours; leur nombre est passé à 1 200 en 1984. Cette différence s'explique par le fait que certains projets pratiquement achevés n'avaient pas été officiellement clos.
9.57 Chaque projet comprend quatre étapes: l'identification, la planification et l'approbation, la réalisation, et l'évaluation (voir la pièce 9.2).
(Cette pièce n'est pas disponible)
9.58 Les directions générales d'aide bilatérale reçoivent l'appui de la Direction générale des ressources qui fournit les connaissances techniques nécessaires à la planification et à l'exécution des projets. Elle s'occupe également de sélectionner les entreprises canadiennes qui réaliseront les projets de l'ACDI, fournit des conseils en matière de planification et de contrôle des approvisionnements et se charge de recruter des coopérants. L'ACDI évalue à 750 millions de dollars la valeur annuelle de ses achats; les contrats de service se sont élevés à 147 millions de dollars en 1983-1984. La Direction générale des ressources compte, parmi son personnel, des spécialistes dans des domaines comme l'agriculture, l'approvisionnement en eau, les égouts, la santé publique, le transport, les télécommunications, la foresterie, les pêcheries et l'énergie.
9.60 Lors de nos entretiens avec d'autres pays donateurs, nous avons constaté qu'ils mettaient l'accent sur les liens entre l'aide et les échanges commerciaux. Tout comme le Canada, ces pays se rendent compte du lien qui existe entre l'infrastructure en voie d'établissement dans les pays du tiers monde et les possibilités d'échanges éventuels.
Le projet Idukki II comporte:
Un cabinet canadien d'ingénieurs-conseils rémunérés à même la subvention accordée, s'occupe des services de gestion du projet, mais toute la main-d'oeuvre est fournie par l'Inde.
L'ACDI a adopté de bonnes méthodes de gestion lors de la planification et de la réalisation du projet hydroélectrique Idukki II. Tout indique que ce projet de 56 millions de dollars atteindra ses objectifs dans les délais prévus et en deçà du budget.
La réussite du projet est fonction de l'aptitude de l'Inde à utiliser et à entretenir le matériel, et de la disponibilité de la machinerie et des connaissances canadiennes. L'ACDI, la Commission hydroélectrique de l'État du Kerala (Kerala State Electricity Board - KSEB) et le cabinet d'ingénieurs-conseils ont participé activement à la planification du projet. Les planificateurs ont passé en revue les réussites et les faiblesses de la première phase et se sont penchés sur tous les aspects techniques du projet.
La réalisation du projet a été bien contrôlée au moyen de plusieurs mécanismes de rétroaction tels que des rapports mensuels, des réunions annuelles et des visites fréquentes sur place. Le projet a bénéficié d'une permanence de personnel au Bureau central de l'ACDI, à la mission diplomatique, à la KSEB et au cabinet d'experts-conseils. Les problèmes qui se présentent sont traités avec rapidité et efficacité, et le projet progresse conformément au calendrier.
En partie à cause du succès du projet Idukki, l'Inde a demandé au Canada de participer à la construction du barrage hydroélectrique de Chamera. L'ACDI et la Société pour l'expansion des exportations ont obtenu l'autorisation de financer le projet, dans une proportion respective de 250 millions de dollars et de 400 millions de dollars. Le coût total du projet est estimé à 1,3 milliard de dollars. Tout le matériel importé proviendra du Canada. L'Inde assumera les coûts locaux.
9.62 Nous avons constaté quatre principaux problèmes dans la façon dont l'ACDI gérait ses projets:
9.64 Équipes de projet. L'équipe de projet au Bureau central était bien composée, mais le chef d'équipe ne recevait pas tout l'appui voulu. Les agents de l'aide bilatérale étaient bien au courant des besoins économiques et des besoins de développement du pays bénéficiaire, ce qui est important pour déterminer si le projet se justifie. Toutefois, la gestion des projets importants ou complexes exige une connaissance plus technique des éléments qui composent les projets et de leurs résultats. Par exemple, le chef d'équipe d'un projet qui consiste à remettre une voie ferrée en état de service doit pouvoir bénéficier de conseils techniques sur les problèmes qui peuvent surgir et sur les répercussions des recommandations des experts-conseils. L'idéal serait que le chef d'équipe du projet soit à la fois un bon gestionnaire de projets et un spécialiste technique. Toutefois, en raison de la diversité des projets et de la pénurie de chefs de projets possédant de telles qualités, l'ACDI a recours à des généralistes pour occuper les postes de chefs d'équipe. Les connaissances techniques voulues sont fournies par les spécialistes de secteur.
9.65 Il faudrait déterminer, au cours de la phase de planification du projet, l'envergure des connaissances techniques nécessaires pour gérer le projet du point de vue de l'ACDI. C'est là une question cruciale. Il sera possible ensuite de choisir le chef du projet en fonction de ses aptitudes à gérer le projet et en fonction des connaissances techniques disponibles. Lors de notre examen des projets de l'ACDI, nous n'avons pas eu la preuve qu'on avait procédé de cette façon.
9.66 Nous avons constaté que les spécialistes de secteur n'étaient pas toujours disponibles pour offrir des services satisfaisants aux projets. Ces spécialistes doivent s'occuper de 20 projets, en moyenne; il leur est donc presque impossible d'examiner en détail les rapports de projet et d'effectuer des visites sur place en temps opportun. Il existe 65 spécialistes de secteur, comparativement à 150 agents de projet d'aide bilatérale. Dans certains cas, l'ACDI retient les services d'experts-conseils pour apporter à l'équipe les connaissances sectorielles nécessaires. Ceci contribue à rendre encore plus diffuses les tâches et la responsabilité de la réalisation des projets, étant donné que l'expert-conseil relève d'un spécialiste de secteur qui, à son tour, relève du chef d'équipe.
9.67 Dans la description du programme qui figure à la Partie III du Budget des dépenses, il est mentionné que "on prend certaines mesures pour s'assurer que les activités sont menées de la manière la plus efficace et la plus rentable possible". Ainsi, l'ACDI est responsable de l'administration du programme et doit s'assurer que les résultats des projets dans lesquels elle s'est engagée sont atteints d'une façon efficiente. Cela signifie que l'ACDI est responsable de la qualité du produit fini, et qu'elle doit veiller à ce que l'on tienne compte des échanges commerciaux. Les résultats dépendent en grande partie des experts-conseils qui réalisent le projet. L'équipe de projets de l'ACDI facilite le processus de réalisation et elle intervient, au besoin, pour s'assurer qu'on obtient les résultats voulus.
9.68 L'ACDI devrait examiner le rôle des agents de l'aide bilatérale et des spécialistes de secteur qui font partie des équipes de projets et veiller à ce que la fonction de chef de projets reçoive un appui technique et administratif satisfaisant et à ce que la composition des équipes de projets et la répartition des responsabilités, par exemple entre les spécialistes de secteur et les agents de l'aide bilatérale, soient proportionnées aux tâches à accomplir.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. L'ACDI est en train d'examiner le fonctionnement des équipes de projets, et la Direction générale des services professionnels présentera bientôt une proposition visant à assurer que les compétences techniques requises soient fournies. Si nécessaire, les possibilités d'obtenir à contrat les services professionnels requis seront élargies, formule qui aurait également l'avantage de mettre à contribution les connaissances de pointe du secteur privé.
9.69 Représentants sur le terrain. Nous avons constaté que les procédures d'embauchage des experts-conseils et des coopérants appelés à s'occuper des projets sur place étaient satisfaisantes, quoique longues. En général, l'expérience et les qualifications exigées des Canadiens affectés aux projets semblaient convenir au travail à accomplir.
9.70 Le contrôle exigé des représentants sur le terrain varie d'un projet à l'autre. Ceux-ci ne peuvent pas toujours recourir à suffisamment de spécialistes pour contrôler les projets hautement techniques ou de grande envergure. Nous avons relevé un certain nombre de problèmes sérieux, dans les missions diplomatiques, en ce qui concerne le contrôle des projets financés par l'ACDI. Pour bon nombre de projets, il faut que les représentants sur le terrain connaissent relativement bien les problèmes du secteur concerné ou qu'ils aient accès à une aide technique pour pouvoir résoudre convenablement les problèmes opérationnels au fur et à mesure qu'ils surviennent. Il est difficile de s'attaquer à ces problèmes, à moins d'avoir déjà acquis des connaissances approfondies sur le sujet. Sinon, le représentant doit obtenir des éclaircissements du Bureau central, ce qui entraîne des retards qui nuisent au déroulement du projet.
9.71 En outre, le représentant sur le terrain fait rapport à l'ACDI par l'entremise de l'ambassadeur du Canada. Il incombe à l'ACDI de choisir les représentants sur le terrain ou de ratifier leur choix. Les Affaires extérieures ont établi un réseau d'agents du Service extérieur qui constitue une base de ressources humaines pour combler les postes d'aide à l'étranger.
9.72 L'ACDI devrait s'assurer que les représentants sur le terrain ont tout l'appui technique et administratif nécessaire pour contrôler la réalisation des projets.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée en principe; la direction de l'ACDI vient d'être saisie d'un document d'orientation qui définit les options possibles quant à la création d'unités administratives spéciales sur le terrain qui fourniraient au personnel de terrain l'appui technique nécessaire. En outre, par suite d'une directive récente stipulant que les projets devraient être mis en oeuvre par un seul agent d'exécution, les fonctions de suivi du personnel de terrain s'en trouveront facilitées.
Certains pays hôtes pourront se montrer réticents devant l'établissement de telles unités techniques spéciales. Dans ces cas, il faudra trouver des solutions de rechange.
9.73 Roulement du personnel et renseignements sur les projets. Les projets de l'ACDI continuent à souffrir d'un haut taux de roulement des agents de développement et des représentants sur le terrain. L'Agence est consciente de ce problème et tente de le résoudre en examinant et en adoptant diverses mesures de dotation.
9.74 Les affectations de personnel aux missions diplomatiques ne s'effectuent pas sans heurt ni de façon satisfaisante. En outre, la durée des projets dépasse la période normale d'affectation au Bureau central et aux missions. Le transfert des fonctions d'un agent à un autre n'est pas toujours accompagné d'une séance d'information détaillée. Les documents et les dossiers ne sont pas toujours facilement accessibles ou organisés de façon à aider les agents à se familiariser avec les projets. Par exemple, dans le cas d'un projet de 25 millions de dollars, le gestionnaire du programme du pays, le chef d'équipe du projet, l'agent principal des ressources et le représentant sur le terrain ont tous été mutés dans l'espace de deux ans, ce qui a retardé le projet et causé d'autres difficultés de gestion.
Le blé est une denrée essentielle pour la Tanzanie. Les six exploitations agricoles actuelles qui ont été mises sur pied avec l'aide du Canada produisent environ 400 000 tonnes de blé par année et comblent environ 40 p. 100 des besoins du pays. Le blé est vendu par l'intermédiaire de la Société meunière nationale (National Milling Corporation) qui appartient à l'État. La contribution totale du Canada au projet s'élève à environ 52,5 millions de dollars.
Agriculture Canada et la société SIAG incorporée étaient les agents de l'ACDI chargés de la réalisation du projet de développement de la culture du blé. Toutefois, il y a eu quatre autres participants au projet et ceci a rendu difficile la définition claire et précise des rôles et des responsabilités. Agriculture Canada et le Bureau central de l'ACDI sont chargés du contrôle du projet, mais l'affectation des employés à Ottawa et à Hull, plutôt que sur place, rend difficile le contrôle d'un projet aussi complexe.
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Les effets de ce faible contrôle se sont manifestés tout au long des quatre dernières années du projet. Le processus de soumission en vue de la mise en place de l'infrastructure dans les exploitations agricoles tanzaniennes a pris environ deux ans. L'ACDI, et non Agriculture Canada, s'est acquitté de cette tâche. Le processus d'approvisionnement en machinerie et en matériel a été lent et n'a pas été coordonné avec les activités sur place, surtout au début du projet. Les pièces détachées pour les tracteurs et les autres machines agricoles sont arrivées sur place sans qu'on ait d'installation convenable d'entreposage. Il a donc été difficile d'établir des méthodes d'inventaire appropriées; quelques-unes de ces pièces ont rouillé, d'autres ont été perdues ou volées.
La mauvaise coordination est à l'origine des problèmes rencontrés lors de la conception et de la construction des logements et des principaux bâtiments du poste de recherche. Ce travail avait été confié, au début, à un groupe d'entreprises, mais l'exécution a été de piètre qualité. En mars 1983, l'ACDI a effectué une évaluation du projet qui a confirmé les problèmes. Par la suite, elle a embauché un expert-conseil afin d'exercer un contrôle sur les secteurs névralgiques et sur les coûts du projet. En 1984, l'ACDI a confié à Agriculture Canada le contrôle de la gestion et un directeur des travaux sur place a été nommé vers le milieu de 1984.
Bien que le projet de développement de la culture du blé ait assez bien réussi à former des Tanzaniens et à accroître la production de blé, l'ACDI a eu des difficultés à gérer ce projet. Le cadre de responsabilité était faible et diffus. L'acquisition et l'entreposage des pièces détachées ont laissé à désirer. Des retards d'approvisionnement, de conception et de construction ont eu de graves répercussions sur les résultats des activités de recherche et sur l'établissement d'une infrastructure.
9.76 Les méthodes actuelles d'identification des projets imposent surtout à l'ACDI la tâche d'amorcer les projets, d'en établir les plans et d'en obtenir l'approbation. En théorie, le pays bénéficiaire devrait formuler ses propres propositions; toutefois, dans bon nombre de cas, il ne possède ni la compétence technique ni les fonds voulus pour le faire. Néanmoins, il ne faudrait pas que le bénéficiaire de l'aide demeure passif. Il importe qu'il manifeste son engagement à l'égard du projet, de manière que l'objectif de développement soit atteint et que l'ACDI obtienne sa collaboration maximale au processus de détermination des projets.
9.78 En général, les agents de l'aide bilatérale suivent les procédures de planification prescrites dans les documents de l'Agence. Ces procédures exigent la préparation d'une série de documents, dont des études de faisabilité, qui fassent ressortir les caractéristiques d'un projet par rapport aux objectifs de développement du pays bénéficiaire, et qui permettent à l'ACDI de s'assurer que le projet se conforme aux objectifs d'aide du Canada. Les documents d'approbation attachent beaucoup d'importance aux éléments essentiels au contrôle administratif de l'ACDI, mais ils n'accordent pas suffisamment d'attention à l'évaluation de la viabilité opérationnelle du projet.
9.79 Pour déterminer cette viabilité opérationnelle, il importe d'effectuer une évaluation analytique des principales composantes du projet. Cela comporte un examen des risques et la détermination des diverses options possibles, en fonction des hypothèses et des facteurs critiques susceptibles d'influer sur la capacité de l'ACDI de réaliser le projet. Pour chaque projet, il faut émettre des hypothèses sur la disponibilité des ressources, sur le calendrier d'exécution, sur la capacité de mise en oeuvre du Canada et la participation du pays bénéficiaire et des tierces parties. Il faut examiner ces hypothèses avant l'approbation du projet et déterminer les options afin de pouvoir résoudre les problèmes lorsqu'il s'en présentera. En outre, il faut avoir les mesures de contrôle voulues pour pouvoir informer l'ACDI, en temps opportun, de tout changement important de l'état d'un projet et il faut avoir des plans de rechange, en cas de besoin.
9.80 À l'heure actuelle, l'ACDI énonce les facteurs critiques lors du processus de détermination et d'approbation des projets. Toutefois, elle n'évalue pas ces facteurs dans le but de se préparer à réagir aux éventualités. Elle n'en fait pas non plus une analyse suffisante qui faciliterait l'approbation. Par ailleurs, on ne donne pas toujours suite aux recommandations formulées par le Comité d'examen de projets avant l'approbation. Des procédés de contrôle permettant un examen suivi des facteurs essentiels ne sont ni établis, ni diffusés. Étant donné que l'on n'attache pas suffisamment d'importance à la viabilité opérationnelle, les projets peuvent franchir le cycle complet de planification et d'approbation, sans risque élevé de rejet pour cause de non-viabilité opérationnelle.
9.81 De nombreux projets qui comportent des variables complexes ne peuvent jamais être évalues en détail sous certains aspects. Il faut constamment tenir compte des situations imprévues dans les projets de développement réalisés dans les pays du tiers monde. Le personnel de l'ACDI est bien au courant de ce fait. Le processus de planification et d'approbation de l'ACDI donne lieu à une description bien détaillée des projets. Toutefois, une description détaillée ne constitue pas une analyse des facteurs clés ni un guide convenable pour le contrôle des projets. Un document descriptif qui n'évalue pas la viabilité opérationnelle ne permettra pas d'améliorer la performance générale des projets.
9.82 Il faudrait que l'ACDI améliore le processus d'évaluation des facteurs critiques qui influent sur la viabilité opérationnelle des projets et qu'elle détermine les diverses options possibles pour régler ces questions.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. Au niveau de l'approbation des projets, l'ACDI cherchera à renforcer le rôle du Comité d'examen des plans d'opération afin que les facteurs influant directement sur la viabilité d'un projet soient clairement définis et évalués. Elle réévaluera également la responsabilité des membres de différents comités d'approbation afin d'assurer la prise en compte des suppositions critiques avant la recommandation ou l'approbation d'un projet. L'Agence veillera aussi à ce que l'"analyse logique" et le plan d'opération soient réexaminés aux étapes critiques d'un projet majeur.
D'un autre côté, l'ACDI ne considère pas qu'il faut envisager des options au stade de l'approbation des projets pour le cas où des obstacles empêcheraient la matérialisation des suppositions critiques. L'Agence estime que plusieurs suppositions critiques influent sur le déroulement d'un projet pluriannuel typique et qu'il ne serait pas rentable d'élaborer dès le début des scénarios pour chaque problème éventuel.
L'atelier de Morogoro avait pour but de doter la TRC d'installations pour la remise en état de ses locomotives. Ce projet se justifiait notamment par la nécessité urgente de préserver la valeur des 20 locomotives fournies par l'ACDI en 1972. Ces locomotives arrivaient à la fin de leur période normale de service et avaient besoin d'une remise en état majeure dans un délai d'un an à un an et demi (1977-1979). Cette remise en état des locomotives comportait un certain nombre d'activités connexes:
Alors que l'ACDI était au courant des difficultés qu'éprouvait la TRC à financer sa part de l'accord de développement, elle a procédé à l'achat de pièces détachées d'une valeur de 5,8 millions de dollars. Parce qu'il n'y avait pas d'entrepôt disponible, ces pièces ont été entreposées à Dar Es Salam, à environ 120 milles de l'atelier de Morogoro où s'effectue la remise en état des locomotives. Ceci est venu compliquer considérablement les travaux de réparation. On prévoit la construction d'entrepôts supplémentaires à Morogoro, au coût approximatif de 650 000 $.
En 1977, la TRC prévoyait refaire sa voie ferrée sur une distance de 180 milles. Les rails ont été livrés par le Canada en avril et en mai 1978, à un coût de 14,2 millions de dollars. Toutefois. la TRC a été incapable de se procurer des traverses convenables pour les rails fournis par le Canada. En conséquence, jusqu'ici, la voie n'a été refaite que sur une distance de 52 milles; 12 milles de rails sont entreposés à Dar Es Salam depuis 1978, et 116 milles de rails se trouvent le long du chemin de fer, dans l'attente des traverses.
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Au moment de notre vérification, l'ACDI n'avait pas établi de procédures pour évaluer la viabilité opérationnelle de ces projets. À l'heure actuelle, elle prévoit dépenser 40 millions de dollars de plus pour permettre à la Société des chemins de fer tanzaniens d'atteindre entièrement les objectifs prévus au départ.
9.84 Plusieurs facteurs influent actuellement sur la durée du processus de planification et d'approbation. Certaines étapes du processus de planification et d'approbation se suivent alors qu'il serait possible d'entamer certaines étapes simultanément. Parfois, les renseignements exigés ne sont pas nécessaires pour certaines étapes du processus de planification et d'approbation. Quoi qu'il en soit, les agents de développement n'ont pas assez de latitude pour déterminer où il conviendrait de supprimer ou de combiner certaines étapes du processus.
9.85 L'ACDI est au courant de la durée excessive du processus de planification et d'approbation des projets et a commencé à prendre des mesures correctives.
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Comme on n'a pas pu déterminer tous les éléments du projet, on a décidé de charger un cabinet d'ingénieurs d'établir ses propres plans et programmes sur place. Ceci coûtera environ 10 millions de dollars, soit près du double des estimations initiales. L'équipe d'ingénieurs qui devait effectuer l'étude de faisabilité est entrée en service en 1983, presque six ans après la formulation initiale du projet. En l'absence d'une décision finale au sujet du barrage, le travail actuel de l'équipe d'ingénieurs porte sur l'étude d'autres aspects du bassin inférieur du fleuve Solo.
9.87 Parfois, l'ACDI n'a pas bien résolu les problèmes opérationnels sur le terrain. Actuellement, les agents de développement du Bureau central de l'ACDI sont les premiers responsables des projets. Mais souvent, ils ne sont pas suffisamment au courant des projets, des problèmes ou des circonstances pour agir en conséquence. À ce manque de connaissance s'ajoute l'éloignement et la difficulté d'interpréter des messages télex plus ou moins clairs. Il est rare de pouvoir obtenir de l'aide technique, dans un court délai, aux missions diplomatiques ou au Bureau central. De plus, les responsables sur le terrain estiment que leur rôle est subordonné à celui des agents de développement et, dans le contexte actuel, ils préfèrent que la plupart des décisions soient prises par le Bureau central.
9.88 Des cas de responsabilité décisionnelle mal définie ont été manifestes en Indonésie où une réaction tardive à un manque de véhicules et à une insuffisance de logements a réduit l'efficience opérationnelle de deux projets.
9.89 L'ACDI devrait s'assurer que les responsabilités et les rôles en matière de mise en oeuvre des programmes sont établis, annoncés et contrôlés d'une façon précise.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. L'ACDI a l'intention de réviser et de mettre à jour les documents actuels afin de clarifier les rôles et responsabilités pour l'exécution des programmes - de façon à prendre en compte, en particulier, l'établissement récent de la Direction générale des services professionnels et de la Direction générale des services aux opérations, le recours accru aux unités administratives sur le terrain, et l'utilisation préconisée d'un seul organisme d'exécution pour chaque projet.
L'ACDI a passé des contrats avec trois sociétés canadiennes pour réaliser ce projet. Elle n'a pas nommé de gestionnaire de projet sur place pour diriger et coordonner les activités des sociétés et prendre les décisions administratives voulues, au fur et à mesure des besoins. Le chef de projet au Bureau central de l'ACDI était chargé de coordonner et de contrôler le projet. Il avait l'appui d'un spécialiste de secteur de la Direction générale des ressources et de quelques experts-conseils. Toutefois, il y a eu au moins neuf chefs de projet différents entre 1974 et 1984 et, au cours de la période cruciale de 1977 à 1980, cinq chefs de projet se sont succédés à la tâche. Seul le groupe d'aide technique pédagogique se trouvait en permanence sur le terrain; les autres participants se rendaient sur place selon les exigences du projet ou à la demande de l'ACDI. En conséquence, l'ACDI a réagi lentement aux recommandations des experts-conseils ou n'a été informée des problèmes qu'une fois ceux-ci résolus. En outre, il lui a été difficile de déterminer les responsabilités précises de chaque participant au fur et à mesure que se déroulait le projet.
En mars 1977, l'ACDI a convenu que la Côte-d'Ivoire devait financer et gérer la construction du lycée avec l'aide d'un conseiller canadien. Ce conseiller canadien devait, entre autres, s'assurer que les plans et devis établis par un architecte canadien étaient suivis. Au cours de l'année suivante, un expert-conseil chargé de faire une évaluation a signalé des retards importants dans le démarrage des travaux et, en mars 1978, l'Ambassade a confirmé que les travaux déjà accomplis ne se conformaient pas aux plans canadiens: à l'insu de l'ACDI, on avait changé l'emplacement du lycée. Il a fallu démolir, aux frais de la Côte-d'Ivoire, une partie du bâtiment qu'elle avait construit, et les travaux ont été suspendus jusqu'en mars 1979. En janvier 1979, l'ACDI a réembauché l'architecte canadien et l'a chargé de voir à ce que la construction se poursuive conformément à ses plans et devis. Les travaux de construction, qui auraient dû se terminer en novembre 1978, ont été achevés en octobre 1980, à un coût additionnel de plus de 400 000 $.
Depuis 1980, la direction du lycée s'est plainte du mauvais fonctionnement du matériel canadien et des imperfections des systèmes électriques. Ces problèmes sont attribuables à plusieurs facteurs, allant d'une mauvaise conception à une installation initiale non conforme, en passant par un entreposage inapproprié et par le non-respect des normes d'emballage. Les problèmes de conception et d'entreposage ont été causés par la décision de la Côte-d'Ivoire de changer l'emplacement de l'édifice et l'agencement des pavillons. La première installation électrique avait été faite par un entrepreneur ivoirien. En raison de la complexité de la situation, l'ACDI n'a pas pu déterminer la répartition des responsabilités, sauf dans un cas où elle a refusé d'effectuer un versement de 30 000 $. L'ACDI prévoyait terminer ce projet à la fin de 1984. Nous avons constaté que la société chargée des aspects pédagogiques du projet a été en mesure de poursuivre sa tâche.
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9.91 L'Agence n'a pas bien interprété ses pouvoirs en matière d'approvisionnement et n'a pas fait part des diverses options possibles à ses agents de planification. Les équipes de projets ont entrepris des activités d'approvisionnement en se fondant sur ce qu'elles croyaient être leurs responsabilités; mais cette interprétation était erronée. Il existe une certaine confusion au sujet de l'utilisation des agents d'approvisionnement par l'Agence. Certains fonctionnaires croient, à tort, que l'approvisionnement doit s'effectuer par l'entremise d'Approvisionnements et Services Canada. Lors de la planification de l'approvisionnement, l'ACDI devrait déterminer s'il est plus avantageux de faire appel à ASC que de laisser le pays bénéficiaire passer un marché avec un autre organisme d'approvisionnement. En raison d'un manque de connaissances dans ce domaine, on utilise souvent des mécanismes qui ne conviennent pas bien.
9.92 Les chefs de projet estimaient qu'ils avaient quatre options à leur disposition:
9.93 En raison de sa taille et du caractère répétitif de ses achats, l'ACDI est en mesure d'exercer une grande influence lorsqu'elle achète des produits. Toutefois, exception faite des produits de base et des produits alimentaires, l'Agence ne possède pas suffisamment de renseignements sur la nature, l'envergure et le déroulement de ses activités d'approvisionnement. Sans une bonne base de données, les agents d'approvisionnement ne peuvent formuler de recommandations, à l'occasion, sur la façon de réaliser des économies d'échelle; ils ne peuvent pas non plus planifier convenablement leur participation aux projets bilatéraux. La Direction des approvisionnements ne peut déterminer si elle atteint son objectif qui est de faire en sorte que les approvisionnements de l'Agence soient efficients, efficaces et économiques.
9.94 En mai 1982, le Comité du président a approuvé un énoncé précis du mandat de la Direction des approvisionnements, ainsi qu'un exposé détaillé de son rôle et de ses responsabilités. Cette décision n'a jamais été communiquée clairement aux Directions générales des ressources et des programmes et les employés chargés des projets bilatéraux n'ont pas reçu d'information complète, claire et détaillée sur le processus d'approvisionnement.
9.95 Les spécialistes de l'approvisionnement ne fournissaient pas le niveau de service voulu pour permettre une planification et un contrôle convenables des approvisionnements. La Direction des approvisionnements ne savait pas combien de projets bilatéraux en étaient rendus à la phase de planification ni combien nécessitaient des approvisionnements.
9.96 La Direction des approvisionnements a, entre autres, pour mandat de contrôler les approvisionnements effectués dans le cadre des projets bilatéraux. Selon elle, 240 projets comportent des achats importants mais elle n'en contrôle que 40. Des agents d'approvisionnement et de mise en oeuvre procèdent souvent à la planification t au contrôle des achats pour le compte des directions générales, mais la Direction des approvisionnements ignore si tous les projets comportant des achats importants sont contrôlés ou si ce contrôle est bien exercé.
9.97 L'ACDI devrait renforcer les services de planification et de contrôle des approvisionnements qui relèvent de sa Direction des approvisionnements. Elle devrait améliorer son processus de communication des politiques, des procédures et des lignes directrices en matière d'approvisionnement, aux équipes de projets et aux experts-conseils qui participent à l'acquisition de fournitures pour l'Agence.
Commentaire de l'Agence:
Planification et suivi des approvisionnements
Recommandation acceptée. L'Agence est en train de réexaminer l'ensemble des dispositions de planification et de suivi des approvisionnements, en ce qui concerne à la fois la Direction des approvisionnements et les directions géographiques, et elle s'est fixé comme priorité de redresser tous les points faibles identifiés.
Communication des politiques, procédures et lignes directrices concernant les approvisionnements
Recommandation acceptée. Dans le cadre de la réorganisation de juillet 1984, l'ACDI a placé la Direction des approvisionnements au sein d'une direction générale ayant le mandat de mettre au point et de communiquer des politiques, procédures et lignes directrices visant toutes les fonctions opérationnelles à l'appui des programmes géographiques de l'ACDI. L'Agence s'attachera en priorité à relever le niveau et la qualité de l'expertise au sein des équipes de projet en diffusant au cours des six prochains mois un éventail complet des politiques, procédures et lignes directrices liées aux approvisionnements.
9.98 Contrôle de la mise en oeuvre. Il existe des procédures satisfaisantes pour guider les employés en ce qui touche les déboursés et l'établissement des conditions des contrats, ainsi que les rôles et les responsabilités de toutes les parties contractantes. Toutefois, ces procédures ne sont pas suivies d'une façon uniforme. Un problème persiste dans les relations entre les agents de l'aide bilatérale et la Direction générale des ressources. Les spécialistes techniques de la Direction générale des ressources ne peuvent pas assurer le niveau de service requis. Les chefs des équipes de projet ne consultent pas toujours les spécialistes techniques et ils ne leur fournissent pas toujours des rapports techniques. Ce problème a des répercussions sur l'ensemble du processus de gestion des projets et se fait surtout sentir par l'absence d'évaluation convenable des rapports d'étape présentés par les entrepreneurs.
9.99 Un second problème est le manque de données financières qui permettent de comparer les dépenses réelles aux prévisions, pour chacune des activités d'un projet. Sans rapport financier clair et précis, il est difficile de déterminer la cause des écarts et de prendre les mesures correctives voulues. L'Agence s'est attaquée à ce problème dans son Plan des systèmes à long terme.
9.100 On n'a pas fait appliquer les lignes directrices sur le contrôle des projets aux missions diplomatiques. On n'a pas effectué un suivi des projets terminés. L'accent mis sur le contrôle des projets a été bien différent d'un projet bilatéral à un autre. Dans bien des cas, les représentants sur le terrain ne savaient pas ce qu'on attendait d'eux. De plus, les chefs de section aux missions diplomatiques ignoraient ce qu'on attendait des représentants sur le terrain en ce qui concerne les visites sur place et les autres activités de contrôle des projets. La difficulté de se rendre sur place et la nécessité de présenter d'autres rapports pour la mission diplomatique contribuent beaucoup à déterminer la fréquence des visites sur place. Par exemple, un représentant ne s'était rendu sur l'emplacement d'aucun projet depuis huit mois. La faible priorité accordée généralement aux visites sur place s'accompagnait d'un niveau de connaissance également faible des projets. Ceci fait que les représentants sur le terrain ne peuvent pas évaluer efficacement les problèmes de gestion et présenter des rapports utiles au Bureau central. Nous avons conclu que le contrôle était ad hoc et qu'il n'était pas suffisamment structuré pour assurer la réalisation efficiente des projets.
9.101 L'ACDI n'a pas systématiquement passé en revue les projets achevés pour voir ce qui s'est produit depuis leur achèvement et en tirer des leçons. Sur le terrain, les dossiers des projets ne contenaient pas toujours les documents nécessaires aux activités de contrôle des projets. Un exemplaire des cahiers de projets qui se trouvaient au Bureau central n'étaient pas toujours disponibles sur le terrain. Il manquait des documents-clé, comme les copies des contrats.
9.102 L'ACDI devrait systématiquement contrôler ses projets en cours et passer en revue ses projets terminés afin de déterminer ce qui s'est produit et pouvoir utiliser l'expérience acquise pour améliorer la planification et l'exécution des projets futurs.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. Comme il est déjà mentionné à la recommandation 9.72, l'accroissement du personnel technique sur le terrain renforcera les capacités de l'ACDI en ce qui a trait au suivi des projets en cours.
L'ACDI possède déjà une "mémoire" officieuse de l'expérience acquise dans le cadre du suivi et de l'évaluation des programmes. En tant que membres des équipes de projet, les spécialistes sectoriels ainsi que les chefs d'équipe de projet y ont recours au moment de la planification de nouveaux projets.
Officiellement, l'Agence a passé en revue tous les résultats des évaluations de projets de 1980 à 1983 inclusivement, et elle a l'intention de poursuivre ses examens chaque année.
L'ACDI disposera bientôt d'un système informatisé lui permettant de tirer parti de l'expérience acquise dans les grands projets réalisés entre 1968 et l'époque présente.
9.103 Il existe un faible contrôle des obligations des pays bénéficiaires. Il est difficile de forcer les pays bénéficiaires à respecter leurs engagements financiers et contractuels sans mettre en péril la bonne entente qui existe entre le Canada et ces pays. Dans certains cas, la situation financière du pays bénéficiaire a tellement changé au cours du projet qu'il a dû réduire les fonds affectés au projet et n'a pas été en mesure de respecter l'entente et les exigences du projet. Au cours de la réalisation du projet, il arrive que les chefs d'équipes et les représentants sur le terrain se rendent compte que le pays bénéficiaire ne respecte pas ses engagements. Toutefois, l'ACDI est réticente à modifier ses plans d'origine et elle choisit, d'ordinaire, de faire pression sur le pays bénéficiaire. Dans certains cas, les engagements du pays bénéficiaire portent sur des éléments qui influent directement sur les conditions de travail et de vie des Canadiens qui participent aux projets. Cela contribue à démoraliser les personnes chargées de l'exécution et à compromettre le projet. Une solution serait d'élaborer plus tôt des stratégies appropriées afin d'assurer la continuité des projets. On pourrait envisager par exemple un accroissement des fonds ou une réduction de l'envergure du projet.
9.104 L'ACDI devrait faire en sorte que les engagements du pays bénéficiaire fassent l'objet d'un meilleur contrôle et que des mesures correctives appropriées soient prévues.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. Récemment, l'ACDI a introduit dans tous les projets bilatéraux une composante risques et éventualités qui, entre autres, pourvoit à une incapacité partielle ou totale de la part du pays bénéficiaire à satisfaire à ses obligations.
En outre, un document en cours de préparation, qui porte sur les "coûts renouvelables", permettra aux agents de l'ACDI de déterminer à quel moment les fonds de l'Agence pourront être utilisés afin de suppléer aux obligations qu'un pays hôte n'aura pu satisfaire.
Il sera rappelé aux équipes de projet qu'elles devront surveiller de plus près les obligations des pays hôtes compte tenu des ressources administratives disponibles.
9.106 L'ACDI devrait mettre au point un cadre d'évaluation pour ses projets bilatéraux.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. Dorénavant, les lignes directrices à l'intention des chargés de projets seront incluses dans une lettre d'appel annuelle qui définira pour l'année suivante les critères à utiliser pour le choix des projets bilatéraux en vue de leur évaluation.
9.107 Bien que des évaluations satisfaisantes aient été effectuées, l'envergure des tâches à effectuer n'était pas claire. On n'a pas toujours planifié l'évaluation au début d'un projet, lorsqu'on définissait les buts et objectifs. Bien que les évaluateurs ne fussent pas tenus de discuter de la façon de procéder avec la Division de l'évaluation, ils l'ont fait dans la plupart des cas.
9.108 L'utilisation des évaluations était différente d'une direction générale d'aide bilatérale à l'autre. Dans un cas particulier, on a distribué des évaluations sommaires aux agents de développement et on a tenu un répertoire des évaluations effectuées. Dans d'autres cas, on n'a pas distribué les évaluations et on n'en a pas tenu de répertoire; en conséquence, les agents de développement n'ont pas pu bénéficier de l'expérience des autres.
En 1979, on a entamé la phase II qui comportait les mêmes éléments, soit la recherche et la production. On a toutefois retardé la recherche d'environ deux ans. En 1980, on a ensemencé 1 325 acres de blé. On n'a obtenu qu'un tiers de la récolte prévue. L'année suivante, on a planté 2 325 acres et on n'a obtenu que la moitié du rendement prévu.
En 1981, on a effectué une évaluation provisoire destinée surtout à évaluer la rentabilité de la culture du blé en Zambie. Suite à cette évaluation, on a recommandé que l'ACDI s'occupe immédiatement de la recherche tout en poursuivant la production. Toutefois, le rapport d'évaluation ne s'est pas attaqué aux problèmes de production qui sont survenus. L'ACDI a décidé de rejeter la recommandation concernant la production et a cessé toute production de blé en 1982. Depuis cette date, l'ACDI n'a effectué que des recherches et des essais.
L'ACDI a dépensé environ 8 millions de dollars et la Zambie entre 2 et 4 millions de dollars au cours des deux phases du projet. La principale faiblesse de la phase I - soit l'insuffisance de la recherche avant de passer à la production à grande échelle - s'est répétée au cours de la phase II. Il n'y a pas eu d'évaluation du projet à la fin de la phase II. L'ACDI a amorcé une phase III en 1984 dans le but de mener des recherches avant d'entreprendre la production sur une grande échelle.
Du fait qu'on n'a pas établi de plan convenable d'évaluation, qu'on n'a pas évalué le projet qui a connu de graves problèmes et qu'on n'a pas rédigé les rapports voulus en fin de projet, il y a eu répétition des mêmes erreurs tout au cours du projet.
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Direction générale des programmes multilatéraux
(en millions de dollars)
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Aide
alimentaire
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Institutions
financières internationales
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Programmes
des Nations Unies
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Aide
humanitaire internationale
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1982-1983
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273,1 $
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318,0 $
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114,5 $
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34,5 $
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1983-1984
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321,6 $
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349,1 $
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123,8 $
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36,2 $
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9.111 Notre examen a porté sur:
9.113 En général, l'ACDI est assez bien renseignée sur les opérations auxquelles le Canada a contribué financièrement. Le processus d'examen des IFI par l'ACDI est continu et il a contribué à déterminer de façon satisfaisante les responsabilités en ce qui concerne les engagements financiers du Canada à l'échelle internationale. La représentation canadienne au sein du groupe de la Banque mondiale et la responsabilité budgétaire incombent au ministre des Finances.
9.114 Lors de notre examen de la participation de l'ACDI au Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), nous avons constaté que le Canada jouait un rôle de premier plan dans la gestion du programme. Ce rôle est proportionné au niveau de contribution au Programme (56 millions de dollars en 1982-1983; 59 millions de dollars en 1983-1984).
9.115 Par l'intermédiaire de l'ACDI, le Canada est demeuré influent au sein du Conseil d'administration du PNUD et, en 1982, il occupait le poste de président du Conseil. L'ACDI a eu un rôle à jouer dans l'amélioration des liens de responsabilité au sein du PNUD et elle a aidé à clarifier les activités d'évaluation des programmes du PNUD. Ces activités sont compatibles avec les responsabilités de l'ACDI en matière de programmes et constituent un niveau satisfaisant de participation, compte tenu des dépenses des programmes.
9.116 En ce qui concerne la gestion, la Direction générale des programmes multilatéraux a préparé un guide des systèmes de gestion qui est maintenant en usage. Elle a également continué à évaluer tous les organismes à qui l'ACDI accorde une contribution financière. Nous avons examiné un échantillon de ces évaluations et nous avons constaté que la présentation et l'approche méthodologique étaient uniformes. Cette approche permet une évaluation satisfaisante de la performance des organismes à la lumière des objectifs de l'ACDI.
9.118 La direction générale contribue au financement des activités de développement d'environ 300 ONG canadiennes et internationales et de plusieurs centaines de sociétés et d'organismes du secteur privé. Chaque année, l'ACDI appuie environ 4 000 programmes et projets dans plus de 100 pays. La Direction générale des programmes spéciaux a pris une extension considérable au cours des cinq dernières années, ses déboursés passant de 63,9 millions de dollars en 1979-1980 à 190,6 millions de dollars en 1983-1984. Au cours de la même période, le nombre d'années-personnes est passé de 59 à 89 et le nombre de divisions, de 3 à 7.
9.119 Les projets des ONG financés par l'ACDI portent surtout sur des activités de base difficiles à gérer par l'entremise des réseaux bilatéraux et multilatéraux. Ces activités comportent la participation active des habitants des pays bénéficiaires, le renforcement des institutions locales et des efforts indigènes, et la mise à contribution des ressources locales.
9.120 La Direction générale des programmes spéciaux reçoit des demandes de fonds des ONG et des organismes privés. Ces demandes sont évaluées et subventionnées conformément aux critères et conditions du Conseil du Trésor. En raison du montant élevé des fonds accordés, l'ACDI exerce beaucoup d'influence sur les organismes bénévoles et privés et, en général, n'éprouve aucune difficulté à obtenir les renseignements qu'elle réclame.
9.121 La Direction générale des programmes spéciaux a financé de nombreux projets qui ont attiré l'attention à l'échelle internationale. Les fonds de l'ACDI permettent aux ONG canadiennes et internationales d'adopter des approches innovatrices et d'encourager les Canadiens à participer à un grand nombre de petits projets de développement.
9.122 La Direction générale des programmes spéciaux examine les demandes de fonds afin de déterminer si l'organisme à financer est capable et décidé d'atteindre les objectifs des projets proposés et de s'assurer que ces projets se situent dans des domaines d'activités acceptables pour l'ACDI. La Direction générale des programmes spéciaux doit surveiller le déroulement des projets approuvés afin de déterminer dans quelle mesure les objectifs sont atteints et s'il est nécessaire d'accorder d'autres fonds. La politique de non-intervention de l'Agence dans les initiatives de développement des ONG et des sociétés privées a mis en relief la nécessité de maintenir le climat de confiance qui a prévalu jusqu'ici.
9.124 L'ACDI devrait renforcer les procédés d'approbation pour faire en sorte que les critères appropriés soient appliqués et que des renseignements satisfaisants soient obtenus pour les projets de la Direction générale des programmes spéciaux.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. La Direction générale est en train d'améliorer sa procédure d'approbation des projets. Entre autres, les révisions feront ressortir les informations dont ont besoin les gestionnaires pour l'approbation des projets de même que les critères généraux présidant à la sélection des projets.
9.126 L'ACDI devrait améliorer ses procédures de contrôle et d'évaluation des projets des Programmes spéciaux afin d'améliorer la sélection des projets futurs et déterminer les projets en cours auxquels il conviendrait de mettre fin.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. En mai de l'année courante, une politique d'évaluation a été approuvée pour la Direction générale des programmes spéciaux, en vertu de laquelle les évaluations feront l'objet d'une programmation annuelle ainsi que de cadres de référence et d'approches uniformisés. Ainsi, les évaluations engloberont des évaluations de projets, des évaluations de programmes et des évaluations d'organisations. Les plans annuels seront structurés de façon que, dans un cycle de trois ans, les principales organisations, qui reçoivent au total 70 p. 100 du financement de la Direction générale, soient évaluées. Un suivi plus étroit des projets sur le terrain est également prévu.
9.127 En raison des lacunes de la base de renseignements de la Direction générale des programmes spéciaux, il a été difficile de communiquer de l'information aux autres groupes au sein de l'ACDI. De tels renseignements auraient aidé ces groupes à planifier leurs activités. La Direction générale des programmes spéciaux a donné aux missions diplomatiques des renseignements sur les projets qu'elle finance. Toutefois, les représentants sur le terrain n'ont pas utilisé ces renseignements. Ils ne sont pas au courant d'un grand nombre de projets en cours dans les pays bénéficiaires. Ceci risque d'entraîner des problèmes de coordination et de faire double emploi avec les fonds administrés par la mission pour des projets similaires. Sans renseignement détaillé sur les projets des Programmes spéciaux, les missions diplomatiques ne peuvent pas convenablement faire rapport des activités des projets.
9.128 Les représentants sur le terrain devraient s'assurer qu'on leur communique les renseignements transmis aux missions diplomatiques par la Direction générale des programmes spéciaux.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. L'ACDI continuera d'améliorer la communication aux missions d'informations liées aux activités des Programmes spéciaux, et elle rappellera aux agents de terrain de prendre les dispositions voulues pour obtenir et communiquer ces informations.
9.130 Gestion du personnel. Au cours des dernières années, l'ACDI a fait l'objet d'un certain nombre d'études sur la gestion des ressources humaines et notamment: a) d'une vérification intégrée du vérificateur général en 1979 qui a porté, entre autres, sur la gestion de l'utilisation optimale du personnel, b) d'une vérification de dotation de la Commission de la fonction publique en 1983, c) de l'étude de 1980 sur la mobilité du personnel, effectuée pour la Direction générale de l'aide bilatérale et d) du Cadre de planification des ressources humaines en 1984. L'Agence n'a pas réagi de façon prompte et efficiente aux recommandations formulées qu'elle aurait dû considérer comme prioritaires. Il n'y a aucun mécanisme de gestion à l'Agence pour assurer un suivi convenable de ces études.
9.131 Par exemple, l'étude sur la mobilité du personnel signalait un grave problème de mobilité qui aurait pu être résolu en partie en mettant dans les postes des employés n'ayant pas encore atteint le niveau de ces postes. On a commencé à mettre en oeuvre un programme de sous-affectation en 1984, soit deux ans après que la recommandation ait été formulée. L'étude sur la mobilité recommandait la planification des carrières au sein de l'Agence. La plupart des gestionnaires et des employés de l'ACDI se sont dit d'accord avec cette recommandation, surtout lorsqu'on a introduit la catégorie du Service extérieur. Toutefois, la direction n'a pas pris clairement position à ce sujet.
9.132 Il faudrait examiner dans les meilleurs délais les recommandations formulées par les organismes centraux et par les services internes de l'ACDI afin d'apporter les modifications qui s'imposent aux politiques et aux systèmes du personnel de l'ACDI.
Commentaire de l'Agence: Ces modifications ont été planifiées et mises à exécution à l'intérieur de délais raisonnables dans la plupart des cas.
L'Agence n'a pas encore élaboré un processus complet de planification de carrière, d'abord à cause de la consolidation du Service extérieur et de la réorganisation de l'Agence en 1982, et, plus récemment, à cause de la reclassification des postes FS-3 ainsi que de la restructuration actuelle. Toutefois, un certain nombre de mécanismes clés à cet égard ont été mis en oeuvre au cours des dernières années.
9.133 L'ACDI n'a pas évalué à fond les répercussions qu'ont eues sur les ressources humaines plusieurs changements organisationnels importants. Les documents de l'Agence indiquent les ressources humaines requises pour l'ensemble de l'organisme, mais ils ne précisent pas les ressources nécessaires pour effectuer les changements prévus. Par exemple, l'Agence n'a pas déterminé de façon convenable si son personnel actuel était en mesure d'assumer la charge de travail accrue et les tâches plus complexes qui découlaient de l'approche axée sur le pays. En outre, le regroupement du Service extérieur en 1982 a eu, sur les opérations et les carrières, des répercussions qui ne sont pas encore réglées. L'adoption de la structure des quatre A - un changement organisationnel important qui a abouti à la création de quatre directions géographiques d'aide bilatérale - a laissé un bon nombre de postes importants vacants pendant plus d'un an. Bien que l'Agence ait tenté de combler ces postes rapidement, des difficultés indépendantes de sa volonté sont survenues dans le processus de dotation et de consolidation du Service extérieur.
9.134 L'Agence devrait évaluer convenablement ses besoins opérationnels en matière de ressources humaines lorsqu'elle prévoit des changements opérationnels.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée en principe; des présentations au Conseil du Trésor et d'autres documents d'orientation ont, lorsque cela était possible, évalué en termes de besoins opérationnels les implications des changements organisationnels sur le plan des ressources humaines.
9.135 Planification des ressources humaines. On n'a pas déterminé clairement ou convenablement le nombre, le genre, le niveau et le lieu de travail des employés nécessaires à la réalisation des objectifs opérationnels et des plans de travail de l'Agence. Cette situation est attribuable d'une part au caractère complexe et changeant du milieu dans lequel oeuvre l'ACDI et, d'autre part, à la difficulté qu'éprouve l'Agence à élaborer des plans opérationnels valables. Par exemple:
9.137 L'Agence devrait élaborer un système de planification des ressources humaines qui soit rattaché aux plans opérationnels et qui précise les ressources humaines nécessaires à l'exécution des fonctions essentielles.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. Grâce à l'introduction du plan pluriannuel des ressources humaines en 1985-1986, a l'entrée en vigueur du cadre de planification des ressources humaines en 1984 et à l'enrichissement actuel de la base de données sur les ressources humaines, l'Agence relèvera ses capacités dans ce secteur.
9.138 Systèmes d'information sur les ressources humaines. Les systèmes d'information sur les ressources humaines de l'ACDI ont été conçus pour répondre aux besoins d'information des spécialistes du personnel, et non aux besoins des gestionnaires opérationnels. Ils ont été établis pour satisfaire les exigences des organismes centraux, plutôt que les exigences de gestion de l'ACDI.
9.139 Beaucoup de gestionnaires opérationnels ne savent pas au juste de quels renseignements ils auront besoin sur les ressources humaines. Quelques-uns ont déjà commencé à élaborer leur propre système afin de contrôler l'utilisation des années-personnes de leur direction générale. Ils n'ont pas participé à l'élaboration des systèmes d'information sur le personnel de l'Agence, et les besoins des utilisateurs n'ont pas été déterminés d'une façon suffisamment détaillée pour permettre l'adoption d'un système ordonné. L'élaboration d'un système d'information sur les ressources humaines fait partie du Plan des systèmes à long terme de l'Agence.
9.140 L'Agence devrait réexaminer les besoins des gestionnaires opérationnels en matière d'information sur les ressources humaines et, au besoin, élaborer des systèmes d'information pour répondre à ces besoins.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. L'Agence inclura cette exigence dans son évaluation des besoins et des priorités pour la prochaine phase de ses activités informatiques.
9.141 Formation et perfectionnement. On a déterminé les besoins en formation de quelques groupes professionnels importants et ces besoins font l'objet d'un examen systématique avec les cadres opérationnels. Les priorités sont fixées par les hauts gestionnaires de l'Agence et les ressources sont attribuées en conséquence.
9.142 Les activités de formation se sont accrues sensiblement à l'Agence au cours des dernières années. Le coût de ces activités a fait l'objet d'un contrôle satisfaisant, et les activités elles-mêmes ont été évaluées convenablement.
9.144 En 1979, nous avions signalé que le système de rapports financiers était "inadéquat parce que les rapports financiers n'étaient pas produits à temps, n'étaient pas fiables et ne facilitaient pas l'analyse des écarts". À ce moment-là, l'ACDI élaborait son Plan des systèmes à long terme. Nous avons encouragé les efforts de l'ACDI et recommandé qu'elle donne la priorité à la mise au point de ce plan et à sa mise en oeuvre; entre temps, l'Agence a adopté des mesures temporaires afin d'obtenir des données financières essentielles. Nous avons constaté que les données comptables obtenues étaient satisfaisantes pour répondre aux besoins du plan, mais nous n'avons pas effectué de vérification complète du système, étant donné que le système de rapports financiers n'était que temporaire.
9.145 Au cours de notre présente vérification, nous avons constaté que les principaux éléments du Plan des systèmes à long terme étaient sur le point de produire des rapports financiers. Les premiers rapports étaient prévus pour le 1er avril 1984 et les rapports sur les projets bilatéraux, pour le 1er octobre 1984. Il y avait donc un retard de deux ans sur l'échéancier fixé en 1979.
9.146 Un des éléments du Plan des systèmes à long terme est le Système d'information sur l'aide (SIAIDE). Un système intérimaire, le SIAIDE I, a été mis en place pour répondre à des besoins fondamentaux. Le SIAIDE II remplace le SIAIDE I. L'examen d'un échantillon de rapports du SIAIDE II nous a permis de constater que ces rapports devraient combler les besoins de données financières. Toutefois, étant donné qu'aucun des rapports produits ne comportait de données actuelles, nous n'avons pas pu déterminer si le SIAIDE II fonctionnait d'une façon satisfaisante.
9.148 Grâce à l'établissement de plans de travail annuels et quinquennaux, on a grandement amélioré le processus de planification et d'ordonnancement des tâches de vérification.
9.149 En examinant le programme quinquennal de vérification intégrée, nous avons constaté que la Division de la vérification interne avait établi la liste de tous les centres de responsabilité, systèmes et fonctions de l'Agence qui pouvaient faire l'objet d'une vérification. La division a établi des critères pour le classement des secteurs éventuels à vérifier et a fixé des objectifs appropriés de vérification pour chaque secteur choisi. Au cours de notre vérification, nous avons eu recours aux résultats des travaux de cette division pour réduire le nombre de sondages dans certains domaines.
9.150 La Division de la vérification interne rédige des rapports ou des lettres à la direction à la fin de chaque tâche de vérification. Nous avons constaté qu'il s'écoulait jusqu'à 17 mois, et en moyenne 7 mois, entre la date d'achèvement de la première ébauche des rapports et la date d'examen de la version finale par le Comité de vérification et d'évaluation. Ceci était en partie dû au temps passé par les groupes vérifiés à examiner l'ébauche des rapports et à leur préparer une réponse. Toutefois, lorsqu'on tarde trop à signaler les résultats de la vérification aux cadres supérieurs, les rapports de vérification perdent une partie de leur utilité et il devient moins urgent, pour le vérifié, de prendre les mesures correctives qui s'imposent. En outre, il devient difficile de coordonner la résolution des faiblesses relevées dans le contexte des autres initiatives de l'Agence. En remettant une ébauche préliminaire des constatations des vérificateurs au Comité de vérification et d'évaluation, on tiendrait au courant les cadres supérieurs des constatations de la toute dernière vérification.
9.151 La Division de la vérification interne devrait présenter ses constatations importantes au Comité de vérification et d'évaluation le plus rapidement possible après l'achèvement du travail.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. À l'heure actuelle, la pratique consiste à soumettre toutes les constatations importantes des vérifications aux gestionnaires des directions générales dès qu'elles sont confirmées. Elles font normalement l'objet de discussions au sein de la haute direction, parfois avec la Présidente ou au Comité de la Présidente, ou plus fréquemment à l'occasion de réunions du groupe de gestion des programmes géographiques, composé de cadres hiérarchiques aux niveaux de vice-président et de directeur général. Cette pratique sera institutionnalisée de façon que toutes les constatations importantes soient effectivement soumises à la haute direction dès qu'elles seront confirmées.
9.153 L'Agence n'a pas élaboré de mécanisme satisfaisant pour consigner, emmagasiner et utiliser l'expérience acquise. Bien que des études effectuées par l'ACDI et des groupes externes aient relevé des problèmes et des possibilités d'amélioration, il n'existe pas toujours de mécanisme formel permettant de tenir compte des recommandations de ces études lors des prises de décision. Dans certains cas, aucune mesure corrective n'a été apportée, et les agents n'ont pas été informés des études effectuées.
9.154 Nous avons examiné des décisions prises par le Comité du président au sujet des problèmes opérationnels. Il n'existait pas de procédé de suivi pour déterminer si ces décisions avaient été exécutées. Dans certains cas, ces décisions n'avaient pas été communiquées aux intéressés et, lorsqu'elles l'avaient été, aucune mesure n'avait été prise.
9.155 L'Agence devrait améliorer ses procédures pour que les constatations des études, des évaluations et des examens de gestion soient prises en considération; elle devrait établir des procédures de suivi pour que les recommandations approuvées soient mises en application.
Commentaire de l'Agence: Recommandation acceptée. L'ACDI examinera ses procédures courantes quant à la suite à donner aux conclusions d'études, d'évaluations et d'examens de gestion.
9.156 Évaluation des programmes. L'ACDI a élaboré un certain nombre de mécanismes pour évaluer les résultats de ses projets et programmes. Il y a lieu de se préoccuper du fait que l'activité d'évaluation ne se déroule pas dans le cadre d'un système intégré et coordonné. Il existe différents types d'évaluation - au niveau des projets, des programmes (évaluation critique) et de l'ensemble de l'Agence - pour différents objectifs et pour différents clients.
9.157 Les évaluations au niveau des projets sont entreprises à la discrétion du chef d'équipe. Au cours de sa phase de planification, chaque projet devrait comprendre un cadre d'évaluation que le chef d'équipe mettrait à exécution au fur et à mesure que le dicteraient les circonstances. Ces cadres d'évaluation visent à constituer la mémoire générale sur les projets. La Division de l'évaluation a mené une étude spéciale sur les évaluations de projets et a adopté une procédure pour examiner annuellement les évaluations de projets.
9.158 Les gestionnaires de programmes élaborent des évaluations critiques qui servent à la préparation de la Revue du programme du pays. Cela assurera une évaluation systématique et cyclique des programmes bilatéraux par pays. Les efforts consacrés à ces évaluations critiques et leur qualité varient beaucoup de l'une à l'autre mais on a noté une amélioration de la qualité des évaluations critiques les plus récentes.
9.159 Pour planifier les évaluations globales, il importe que l'Agence dispose d'une structure de composantes de programme. Une telle structure a été approuvée par le Comité du président en septembre 1981. La direction de l'ACDI a jugé que les composantes relatives aux programmes bilatéraux n'étaient pas satisfaisantes. La Division de l'évaluation est en train de réviser ces composantes.
9.160 La Division de l'évaluation a pris un certain nombre de mesures pour résoudre le problème de l'évaluation au niveau de l'ensemble de l'Agence; toutefois, aucune évaluation de ce genre n'a été terminée. Deux évaluations au niveau de l'ensemble de l'Agence étaient en cours au moment de notre vérification.
9.161 La nécessité d'effectuer des évaluations portant sur l'ensemble de l'Agence a été ajoutée aux autres activités d'évaluation de l'ACDI. À l'heure actuelle, on est tout juste en train d'établir des procédures pour coordonner les activités d'évaluation de l'ACDI et pour assurer la qualité des évaluations à tous les niveaux.
9.162 L'Agence devrait adopter un plan d'opération qui permette à la Division de l'évaluation de s'acquitter de ses responsabilités en ce qui concerne: