12.2 Au cours de la présente vérification, nous avons examiné l'interaction de ces systèmes, ainsi que la façon dont ils se rattachent à l'ensemble du processus global de gestion. Nous avons également examiné quelques-uns de ces systèmes en détail et d'autres systèmes que nous n'avions pas vérifiés en 1982. Nous avons vérifié, plus précisément, un large échantillon de projets d'acquisition d'équipement, de construction d'immobilisations et de traitement automatique des données pour toutes les étapes de leur durée d'utilisation, et nous avons mis les systèmes à l'essai pour vérifier s'ils donnaient les résultats escomptés.
12.3 Planification, contrôle et évaluation. Le Quartier général de la Défense nationale à Ottawa regroupe environ 5 000 militaires et 3 800 employés civils. Ces personnes oeuvrent dans les domaines du commandement et du contrôle des Forces armées canadiennes, ainsi que dans les domaines de la planification, de l'élaboration de la politique et des activités liées à la gestion de l'équipement, du personnel, des finances, des approvisionnements, de la construction, de la recherche et du développement. Nous avons examiné les principaux procédés de gestion conçus pour appliquer la politique gouvernementale à des plans stratégiques et à court terme, des opérations, des extrants et des rapports sur les résultats, et nous avons évalué de quelle façon ils étaient reliés entre eux.
12.4 Équipement. En 1984-1985, le ministère prévoit dépenser environ 2 milliards de dollars pour l'achat de nouvel équipement, soit la somme la plus élevée pour un ministère. Ces dépenses représentent environ 24 p. 100 des dépenses nettes du ministère liées à ses programmes. Nous avons vérifié sept grands projets d'acquisition, d'une valeur de plus de 100 millions de dollars chacun, tout au long de leur cycle d'utilisation. Cette vérification comportait également l'examen de l'état de l'équipement lors de son utilisation. À des fins d'examen, nous avons également sélectionné certaines opérations d'entretien et d'approvisionnement, ainsi que les retombées industrielles reliées à l'un de ces projets - le nouvel avion de chasse.
12.5 Personnel. Avec ses 82 000 militaires et ses 37 000 employés civils, le ministère est le plus gros employeur de la Fonction publique. Nous avons examiné les méthodes de planification de l'effectif (civil et militaire), la gestion de certains aspects de la formation et du perfectionnement des employés (civils et militaires), ainsi que les systèmes d'information de gestion sur les ressources humaines. Nous avons également examiné certains services de formation au niveau du commandement.
12.6 Construction. Le budget 1984-1985 du ministère (173 millions de dollars) consacré à des projets de construction d'immobilisations est un des plus importants au sein du gouvernement. Ces projets ont pour but d'améliorer les installations, de répondre à de nouvelles exigences opérationnelles ou d'appuyer des acquisitions de pièces d'équipement important. Nous avons vérifié 11 projets de construction qui représentent plus de 5 millions de dollars chacun, et un autre projet qui représente un peu plus de 3,6 millions de dollars. Parmi les grands projets, mentionnons l'Unité de radoub de Halifax (93,5 millions de dollars) et le projet d'aménagement de la base de Saint-Jean (Québec) (103,8 millions de dollars).
12.7 Traitement automatique des données. Le ministère se classe au troisième rang dans le gouvernement, pour ce qui est des dépenses consacrées au matériel et aux systèmes de traitement électronique des données. Il consacre environ 77 millions de dollars par année et il emploie 1 000 années-personnes au secteur de l'informatique. Nous avons vérifié 13 systèmes à chacune des étapes de leur élaboration, et nous avons examiné l'efficience et l'efficacité d'utilisation des systèmes en opération. Nous avons également étudié les procédés applicables de planification, de contrôle de projet et de rapports.
12.8 Administration financière. Si l'on fait abstraction des paiements de transfert et du remboursement de la dette publique, le ministère a le plus important de tous les budgets du gouvernement. Nous avons examiné les systèmes de planification financière, de contrôle budgétaire, d'établissement de prévisions et de rapports, ainsi que les rôles et responsabilités de l'agent supérieur des finances au sein du ministère.
12.10 Le système de planification, de contrôle et d'évaluation du MDN semble en général conforme aux systèmes que l'on utilise au sein du gouvernement. Il comporte des éléments d'élaboration de politiques, de planification stratégique, de planification opérationnelle, de contrôle opérationnel et de rétroaction officielle. Dans la pratique, cependant, le système est principalement fondé sur la prise de décisions collectives, le partage des responsabilités et l'établissement de priorités subjectives, le tout conformément aux niveaux de financement alloués par le gouvernement. La stratégie de défense à long terme est affectée par des décisions individuelles concernant la structure des forces; ces décisions sont, à leur tour, influencées par une gamme variée de facteurs militaires, économiques, sociaux, régionaux, techniques et internationaux.
12.11 Nous voulions par la présente vérification apporter un complément à notre examen de 1982 au sujet de la planification, du contrôle et de l'évaluation, en déterminant comment les systèmes individuels s'associent pour former un seul processus de gestion qui se tienne. Nous avons examiné des éléments du processus de gestion du MDN concernant:
12.13 En d'autres termes, une structure des forces militaires comporte deux grands éléments qui s'associent pour atteindre le potentiel de combat: le personnel et l'équipement. Le personnel est subdivisé selon les métiers et catégories d'emploi requis pour atteindre les objectifs militaires. L'équipement comprend les armes et l'infrastructure qui soutiennent et augmentent les capacités de soutenir le combat de chaque soldat. En outre, une structure des forces comprend normalement une structure pour les temps de guerre et de paix, ainsi qu'un plan de mobilisation pour assurer une transition efficiente et sans heurt.
12.14 Le fondement de la structure actuelle des forces a été établi en 1975 par suite de la Révision de la structure de la Défense, en termes de pièces d'équipement important et de formation opérationnelle. La structure est fondée principalement sur les besoins en temps de paix plutôt qu'en temps de guerre. Elle a été mise à jour, depuis 1975, par le biais de décisions précises concernant l'acquisition de pièces d'équipement important comme l'avion de chasse CF-18 et la frégate canadienne de patrouille.
12.15 Le contexte militaire mondial a énormément changé. Au cours des années 1970, la stratégie de l'OTAN a continué de passer de la dissuasion au plan nucléaire à l'aptitude à soutenir le combat classique. Le modèle de structure des forces adopté en 1975 est maintenant considéré par le ministère comme étant en quelque sorte désuet. Il devient donc difficile d'associer les niveaux de potentiel de combat à l'atteinte des rôles et objectifs. De plus, lorsque ce modèle a été conçu, plusieurs facteurs importants n'ont pas été suffisamment définis. Parmi ceux-ci, mentionnons les exigences en matière de soutien pour les périodes de paix et de guerre, l'infrastructure, les opérations et l'entretien, la classification des emplois et des métiers, la mobilisation et la capacité de soutenir le combat. Le coût total de la structure adoptée n'a jamais été établi. Les éléments endossés par le Cabinet en 1975 ne sont pas conformes aux ressources actuelles ou planifiées, et ils ne sont plus pertinents dans certains cas. Bien que les décisions individuelles concernant l'acquisition d'équipement soient fondées sur une analyse en vue de déterminer si on avait les moyens, le prix de revient complet d'une structure des forces proposée n'a jamais été établi. Malgré ces lacunes, le modèle de 1975 continue d'être le seul document qui serve aux discussions avec le gouvernement au sujet de la politique en matière de défense et des solutions de rechange de programmes.
12.16 Compte tenu de l'absence d'une structure des forces à long terme clairement définie et approuvée comme objectif de planification, les dépenses reliées à l'acquisition d'équipement et à la construction d'immobilisations, à l'élaboration des systèmes, au personnel et aux opérations n'ont pas toujours atteint les niveaux de potentiel de combat globaux qui seraient conformes à une telle structure ainsi qu'aux niveaux de financement approuvés. Ainsi, l'examen de la liste des besoins de matériel établie pour les quinze prochaines années par le ministère montre que seule la moitié des exigences prévues originellement peut être satisfaite à l'aide du 25 ou 30 p. 100 du budget de la Défense consacré aux dépenses en capital. Compte tenu des exigences actuelles relatives à la défense et des niveaux de financement actuels, la haute direction doit sans cesse faire des compromis entre un ou plusieurs éléments de l'efficacité de la défense définis par le MDN comme étant la structure des forces, l'état de préparation, le potentiel de combat et la capacité de soutenir le combat.
12.17 A la fin de 1983, le ministère lançait un processus de planification normative fondé sur un examen de la politique et du milieu stratégique. On prévoit établir un modèle de structure des forces (et en établir le coût) qui proposera la capacité militaire conforme aux engagements actuels. Nous croyons qu'il s'agit là d'une étape fondamentale en vue de stabiliser la structure des forces à un niveau acceptable et équilibré selon le contexte fiscal, et que le modèle devrait être présenté au Cabinet de façon à ce que l'on s'entende sur l'établissement officiel d'une structure des forces.
12.18 Le ministère de la Défense nationale devrait concevoir et présenter au Cabinet une structure des forces à long terme pour les temps de paix, et y associer les exigences en temps de guerre. Cette structure pourrait servir de base aux décisions à court terme liées au Système de gestion des secteurs de dépense; elle devrait être conforme à la politique de défense ainsi qu'aux directives fiscales et elle devrait comprendre un plan complet et clairement défini de l'effectif et de l'équipement en temps de paix, un plan proposé en temps de guerre, ainsi qu'un plan de mobilisation.
Commentaire du ministère: Le ministère accepte cette recommandation. En fait, le processus de planification normative, entrepris en 1983, a pour but d'établir les structures requises pour assurer le respect de la politique du gouvernement en matière de défense, et de soumettre celles-ci au Cabinet dès que possible.
Commentaire du ministère: Le ministère convient de la nécessité d'un tel examen.
12.22 Un militaire peut émettre un ordre à un subalterne qui, s'il n'obéit pas, est passible d'une punition. Cela constitue une caractéristique des organisations militaires. Il existe deux grandes catégories d'ordres: les ordres donnés dans un contexte précis et les ordres permanents. Il existe de nombreux ordres permanents écrits touchant tous les aspects de la vie militaire, et ils varient en longueur, de quelques pages à 10 volumes.
12.23 La centralisation des principaux systèmes du ministère a fait en sorte que la majorité des décisions se prennent au Quartier général de la Défense nationale. Cette situation a amené une prolifération d'ordres permanents et d'autres directives aux commandants. La nécessité, en raison de l'unification, d'intégrer les diverses directives et ordres permanents de l'Armée, de la Marine et de l'Air a empiré le problème. En 1983, le ministère a mis sur pied un groupe d'étude chargé d'énumérer tous les ordres et toutes les directives, et de déterminer si ces ordres et directives avaient été émis par les autorités compétentes, s'ils étaient redondants ou s'ils étaient contradictoires. Dans son rapport, le groupe d'étude a exprimé de sérieuses préoccupations vis-à-vis plusieurs aspects de la situation. Il s'est également montré préoccupé du haut niveau de centralisation qu'a entraîné la situation actuelle.
12.26 Nous avons constaté que les plans actuels pour établir le coût des tâches du MDN ne comprennent que les coûts des opérations et de l'entretien, sans tenir compte des dépenses en capital et des frais généraux appropriés. De même, les données sur l'état de préparation n'en comportent aucune sur les activités de soutien et de logistique, malgré leur importance pour l'état de préparation et pour la capacité de soutenir le combat.
12.27 Le système de mesure du rendement des activités de défense devrait, dans toute la mesure du possible, imputer à chaque tâche la totalité des coûts, y compris les coûts en capital et les frais généraux, et devrait fournir des données sur le rendement des activités de soutien et de logistique.
Commentaire du ministère: Le ministère a entrepris d'élaborer des méthodes pour mesurer l'efficience. Parallèlement à la réalisation de ce projet, le ministère examinera les façons d'élargir l'étendue du système d'établissement des coûts. Le ministère travaille actuellement à l'inclusion du coût des activités de soutien et de logistique dans les données sur l'état de préparation opérationnelle ainsi que des mesures de la capacité de soutenir le combat.
12.28 Évaluation de programmes. Lors de notre vérification de l'évaluation de programmes, nous avons examiné seulement le groupe d'évaluation d'ensemble du ministère. Lors de sa création en 1972, ce groupe était dirigé par un sous-ministre adjoint, doté de 25 employés et ses études étaient axées sur les méthodes de gestion. Il est maintenant dirigé par un chef qui relève d'un sous-ministre adjoint et qui est aidé d'un directeur général, et il compte 12 employés. Jusqu'à tout récemment, ce groupe n'examinait que les questions précises pour lesquelles la haute direction demandait une évaluation indépendante. Depuis 1981, année de la publication d'une politique en matière d'évaluation de programmes, l'organisation tend vers une méthode plus poussée et cyclique, et elle se concentre sur la mesure de l'efficacité et du bien-fondé des programmes. Depuis l'adoption d'une structure de composantes d'évaluation, l'étendue de la planification pluriannuelle s'élargit.
12.29 Le groupe de l'évaluation de programmes a toujours eu de la difficulté à abattre la somme de travail qui lui était confiée; c'est pourquoi il a dû retarder des évaluations prévues. La récente adoption d'un cycle d'évaluation étalé sur une période de six ans est venue augmenter encore davantage le volume de travail du groupe.
12.30 Lors de notre examen approfondi de deux évaluations terminées, nous avons constaté que la documentation et la revue des méthodes d'évaluation proposées auraient pu donner lieu à une meilleure utilisation des méthodes de cueillette des données et, par conséquent, à une meilleure corroboration de plusieurs conclusions d'évaluation. Les rapports des projets d'évaluation sont présentés au sous-ministre ainsi qu'au chef de l'état-major de la défense, mais la mise en oeuvre des mesures est souvent très lente.
12.31 Le ministère devrait concilier son plan d'évaluation de programmes à long terme avec les ressources disponibles.
Commentaire du ministère: Le ministère accepte cette recommandation. La principale contrainte réside dans les restrictions imposées par le gouvernement au sujet des années-personnes. Le ministère envisage de faire une présentation en vue d'augmenter le nombre des ressources.
12.32 Vérification interne. Dans notre Rapport de 1982, nous indiquions que le ministère était en voie de réorganiser et de redéfinir ses politiques et programmes en matière de vérification interne. Il a émis un manuel de vérification, des méthodes de travail et des programmes de vérification et de formation. Cependant, sa politique relative à la vérification n'est encore élaborée qu'en partie.
12.33 La fonction de vérification interne est disséminée dans tout le ministère. Dans le cadre du processus d'élaboration d'une politique, le ministère a préparé un répertoire des groupes qui pourraient être considérés comme partie intégrante de la fonction de vérification interne et être assujettis à la politique de vérification lorsque celle-ci aura été définie. Le travail de vérification interne est réparti entre 140 groupes et il coûte environ 4 millions de dollars par année. L'absence d'une politique a donné lieu à une disjonction du système dans lequel la structure et les pratiques reconnues remplacent la politique et les groupes peuvent fonctionner de façon indépendante.
12.34 Bien que le ministère respecte bon nombre des normes établies par l'organisme central en matière de vérification interne, nous avons des réserves vis-à-vis du respect des normes en matière d'étendue de la vérification, de la politique, des liens hiérarchiques, de l'intégration des activités de vérification et de la planification à long terme. Certaines mesures ont été prises pour améliorer la planification de la vérification interne, et le ministère insiste beaucoup sur la méthode fondée sur les résultats.
12.35 La vérification interne n'a eu qu'une faible incidence sur le processus de gestion centrale. Le directeur général de la vérification n'a pas le pouvoir de vérifier les opérations militaires; il effectue très peu d'examens des grands projets d'immobilisations et il n'a pas examiné en profondeur les procédés-clés de gestion comme la planification, l'attribution des ressources, le contrôle budgétaire et les ressources humaines. À notre avis, une décision sur les responsabilités et une élaboration d'une politique valable de vérification interne entraîneront un élargissement de l'étendue de la vérification. Ces mesures amélioreront la qualité des services rendus au sous-ministre et au chef de l'état-major de la défense.
12.36 Nous avons constaté que le comité de vérification ministériel consacre peu de temps à la vérification interne et que la haute direction participe peu à la planification de la vérification. L'examen de la qualité et les rapports sur l'efficacité et l'efficience de la vérification interne sont insuffisants.
12.37 Le ministère devrait terminer l'élaboration de sa politique de vérification interne, élargir l'étendue de la vérification, préparer un plan de vérification à long terme et y incorporer un processus de contrôle de la qualité afin d'assurer le respect des normes.
Commentaire du ministère: Le ministère accepte cette recommandation. Il a déjà commencé à examiner la situation afin de donner suite à la constatation des vérificateurs. Il a également pris des mesures pour améliorer le processus de planification de vérification et pour en assurer une application plus soignée à l'ensemble de ses services. L'élaboration d'un programme de contrôle de la qualité a été intentionnellement retardée par suite de vérifications et d'examens effectués récemment par des organismes internes et externes. Le ministère a considéré que ces examens remplaçaient de façon efficace tout autre système d'examen. Comme le ministère pense que le nombre d'examens effectués par les organismes centraux diminuera dorénavant, il a entrepris l'élaboration d'un programme de contrôle de la qualité. L'élaboration de la politique du ministère en matière de vérification en est à sa phase finale, et elle devrait être approuvée cette année.
12.38 Rétroaction opérationnelle. Les exercices opérationnels assurent l'entraînement essentiel pour les temps de guerre, à tous les niveaux. Pour qu'ils constituent un élément efficace du processus de rétroaction, les exercices doivent être conçus de façon à mettre à l'essai la capacité de tous les éléments du MDN et des Forces armées canadiennes à travailler ensemble pour s'acquitter des missions en temps de guerre, ainsi qu'à vérifier la capacité de l'ensemble du système à attribuer de maigres ressources à des tâches critiques dans des moments de tension qu'entraîne un temps de guerre.
12.39 Dans cette optique, toute une gamme d'exercices sont prévus chaque année. Il peut s'agir soit de petits exercices destinés à mettre à l'essai de petits groupes par rapport à des objectifs restreints, soit d'exercices de plus grande envergure destinés à mettre à l'essai l'interaction de l'ensemble du système. Étant donné que la délégation des pouvoirs et responsabilités est essentielle pour assurer le succès des opérations militaires, le MDN estime qu'il n'est pas pratique pour le Quartier général de concevoir tous les exercices opérationnels. En temps normal, c'est le niveau supérieur qui établit les objectifs et qui met à l'essai les niveaux plus bas qui relèvent de lui. Il s'ensuit alors une réaction à la chaîne d'exercices à chacun des niveaux inférieurs. Le ministère met sur pied un important système de tests et de rétroaction en vertu duquel les exercices sont axés sur des objectifs établis par la haute direction et sont interprétés et rendus plus précis à chacun des niveaux inférieurs. Dans ce contexte, le processus d'exercice peut être considéré comme un processus à deux volets, descendant et ascendant.
12.40 Nous avons constaté qu'il n'y avait pas de point de départ de tout le processus. Le chef de l'état-major de la Défense n'impose pas à intervalles réguliers des exercices complets d'envergure qui engageraient le Quartier général de la Défense et tous les commandements des Forces canadiennes pour vérifier dans quelle mesure on atteint les objectifs de défense du Canada. Les seuls exercices d'envergure tenus régulièrement et qui engagent le Quartier général et tous les commandements sont ceux de l'OTAN, et ils ne sont pas conçus expressément pour le Canada. Les bases, formations et commandements préparent leurs propres calendriers d'exercices et les présentent au quartier général qui les compile et les approuve. Des rapports subséquents sont présentés aux "parrains" de ces exercices, mais les données pertinentes ne sont pas communiquées au quartier général de façon systématique en vue de renseigner la haute direction sur l'état de préparation opérationnelle des Forces armées canadiennes. Les rapports mensuels préparés par les commandants au sujet de l'état de préparation opérationnelle ne renferment que des données restreintes sur la capacité de combat des différentes formations.
12.41 Le ministère devrait envisager une refonte du processus de rétroaction opérationnelle afin de s'assurer que les militaires qui occupent des postes supérieurs organisent régulièrement des exercices d'envergure qui engagent simultanément le Quartier général et tous les commandements. Ces exercices effectués à un niveau élevé devraient constituer la première étape du processus conçu pour mettre à l'essai la capacité globale des forces à atteindre les buts et objectifs établis et servir de base pour la planification d'exercices à des niveaux inférieurs.
Commentaire du ministère: Le processus de rétroaction opérationnelle est la responsabilité du sous-chef de l'état-major de la Défense, qui s'est récemment vu confier la tâche de mettre au point un système complet de rétroaction. Ce système comprendra des instructions au sujet des exercices dans le cadre de la formation opérationnelle.
12.42 Le ministère devrait mettre sur pied un processus destiné à évaluer les activités d'exercices opérationnels à tous les niveaux et présenter régulièrement des rapports appropriés à la haute direction.
Commentaire du ministère: Le ministère accepte cette recommandation, qui sera appliquée dans le cadre du processus de rétroaction que le sous-chef de l'état-major de la défense doit mettre sur pied.
12.43 Pour être entièrement utiles à la haute direction et pour permettre la comparaison des résultats avec les politiques, les plans et les coûts, les données que produisent les divers mécanismes de rétroaction devraient être coordonnées et liées aux extrants et aux résultats des politiques et plans à long terme (les mesures prises et leurs conséquences). Le comité ministériel de vérification et d'évaluation de programmes a été mis sur pied pour améliorer la coordination de la rétroaction. À l'heure actuelle, il le fait pour deux de ces mécanismes seulement: la vérification interne et l'évaluation de programmes.
12.44 Le ministère devrait assurer la coordination des données sur la mesure du rendement, l'évaluation de programmes, la vérification interne et la rétroaction opérationnelle, afin d'assurer la présentation de rapports complets et opportuns à la haute direction, sur le degré d'atteinte des objectifs et de réalisation des tâches de la Défense.
Commentaire du ministère: Le ministère convient de la nécessité de présenter des rapports plus complets et plus opportuns à la haute direction. Comme première mesure, il compte améliorer ses divers systèmes de rétroaction. Il travaille actuellement à déterminer le service le plus approprié pour consolider les divers intrants mentionnés dans la recommandation, afin d'assurer la cueillette des données requises pour réaliser les tâches et atteindre les objectifs de la Défense.
12.46 Les projets de cette envergure exercent une grande pression sur les systèmes de gestion et du personnel. Ils supposent une vaste gamme de facteurs d'interaction externes, interministériels et ministériels en ce qui concerne les intérêts régionaux et industriels, les considérations technologiques et les facteurs sociaux. Cependant, malgré toutes ces difficultés, les projets doivent être réalisés dans les délais prévus, et en fonction du budget alloué pour que la structure des forces requise par les militaires pour respecter les engagements aux plans national et international puisse être appuyée et atteindre un niveau satisfaisant d'efficacité, selon les niveaux de financement autorisés. Les techniques en usage, plus nouvelles et plus complexes, exigent plus d'expérience, ainsi que l'application uniforme de compétences techniques militaires pour ce qui est de l'acquisition, de la gestion des projets, de l'entretien et d'autres activités de soutien pendant la durée d'utilisation de l'équipement.
12.47 Nous avons examiné le processus de gestion de sept projets d'acquisition d'équipement important pendant leur durée d'utilisation. La pièce 12.1 indique les diverses étapes que nous avons examinées au cours de la présente vérification et au cours d'une vérification antérieure. Nous avons tenu compte non seulement de l'équipement fondamental, mais aussi des installations de soutien, des services, de la conception, de la formation, du logiciel informatique, de l'approvisionnement et de l'entretien.
(Cette pièce n'est pas disponible)
12.48 Nous avons également examiné les opérations de trois centres d'entretien et de sept centres d'approvisionnement, en ce qui concerne le cycle d'utilisation de l'équipement et l'état de préparation global des Forces canadiennes, et nous avons examiné la gestion et le contrôle des retombées industrielles, dans le cas du projet d'acquisition du nouvel avion de chasse.
12.51 Nous avons examiné l'étape de définition des exigences pour six des sept projets. Nous avons relevé deux secteurs précis où il y a place pour de l'amélioration: la définition des exigences de soutien et leur coût, ainsi qu'une description complète du rendement escompté.
12.52 Exigences et coût du soutien. L'acquisition de systèmes d'armement important dont la mise au point se poursuit toujours comporte énormément de risques techniques et d'incertitudes, surtout dans les domaines de la visualisation du concept des opérations et de la projection des exigences de soutien et de ses coûts et de leur durée d'utilisation. Dans chacun des six projets examinés, nous avons jugé incomplète l'analyse des exigences de soutien et des coûts de durée d'utilisation qui s'y rapportent, notamment pour la formation essentielle, les ressources humaines, les installations, les pièces de rechange, etc. Dans bon nombre de cas, les coûts n'avaient pas été entièrement établis au moment où la demande pour approbation de fonds a été présentée.
12.53 Devant la complexité du processus d'acquisition d'immobilisations, et devant les problèmes que pose la définition des coûts réels et des exigences qui se rapportent aux grands projets d'acquisition d'équipement important, plus précisément ceux qui comportent des éléments de technologie en voie d'élaboration, la réalisation des étapes importantes du processus d'approbation est souvent retardée. Il arrive quelquefois qu'à cause de la conjoncture des débouchés et du caractère particulier de l'équipement dont on fait l'acquisition, l'entretien, le soutien logistique et les concepts de formation, ainsi que les exigences en matière de financement qui s'y rattachent sont souvent établis après que le Cabinet et le Conseil du Trésor aient approuvé les fonds destinés au projet.
12.54 Pour certains des projets d'acquisition d'immobilisations, le Cabinet a fixé un plafond de financement qui est demeuré inchangé malgré les modifications apportées aux caractéristiques du rendement, aux coûts du projet ou au concept des opérations. Dans ces cas, le ministère se trouvait devant le choix difficile de réduire le nombre de pièces d'équipement ou de retarder des éléments de soutien importants avec l'espoir de les inclure dans des budgets ultérieurs. Dans le cas de l'avion de chasse CF-18, le ministère a choisi de reporter l'acquisition de certains éléments et sous-systèmes.
12.55 Caractéristiques du rendement. Pour les projets d'acquisition des avions Aurora et des véhicules blindés tout usage, le ministère n'a pas établi de façon certaine les caractéristiques du rendement escomptées. Dans le cas de l'avion Aurora, certaines exigences n'ont pas été mentionnées dans la définition des exigences.
12.56 Le véhicule blindé tout usage était d'abord considéré en partie comme un véhicule tous terrains de combat à faible intensité, et comme un véhicule de reconnaissance. Il devait également servir à l'entraînement pour le fonctionnement d'un char de combat. Cependant, on avait stipulé, selon le ministère, un véhicule sur roues, limitant ainsi ses capacités de rouler sur toutes sortes de terrains et le véhicule choisi est considéré comme ayant une valeur restreinte pour remplir ces fonctions.
12.57 Le ministère devrait examiner, en collaboration avec le Conseil du Trésor, des solutions de rechange à l'approbation du financement fixe pour l'achat d'équipement important qui en est encore à l'étape de la mise au point.
Commentaire du ministère: Le ministère verra s'il lui est possible d'appliquer cette recommandation.
12.59 Conception. Le ministère a lancé des appels d'offres pour la conception ou a fait une sélection équivalente de l'équipement "déjà disponible" dans le cas de cinq des grands projets d'acquisition d'équipement que nous avons examinés (l'avion de chasse CF-18, la frégate de patrouille, l'avion patrouilleur à longue autonomie Aurora, le char Léopard et le véhicule blindé tout usage). Outre les conceptions proposées, le ministère et d'autres organismes gouvernementaux ont examiné les facteurs de rendement, le temps et le coût, en fonction de la durée d'utilisation, les options, ainsi que les retombées industrielles et régionales qui s'y rattachent. C'est par le biais d'un processus complexe de conciliation des plafonds budgétaires, des restrictions en matière de temps, du rendement et des exigences de soutien, des facteurs industriels et régionaux, des résultats des essais sur place et des démonstrations de prototypes que les offres ont été choisies et recommandées au Cabinet.
12.60 Le concept des opérations pour l'équipement choisi, qui décrit l'emplacement des unités, les taux d'utilisation, les systèmes de soutien requis et les coûts qui s'y rapportent, est généralement élaboré au moment de l'étape de la définition des exigences. Pour ces cinq projets d'acquisition examinés, le concept des opérations n'a pu être entièrement défini qu'une fois que les décisions finales furent prises au sujet du nombre et du type d'unités à acheter en fonction des plafonds budgétaires imposés.
12.61 Toute cette situation peut engendrer le problème suivant: les cahiers des charges, qui doivent normalement être terminés après l'étape de l'appel d'offre pour la conception ou après celle de la sélection, sont toujours en cours de règlement au moment du processus de production, comme ce fut le cas pour le nouvel avion de chasse. Ce genre d'incertitude peut influer grandement sur le coût total de la livraison d'équipement entièrement opérationnel.
12.62 Le ministère devrait prendre des mesures pour réduire au minimum les incertitudes au sujet du concept des opérations liées à l'équipement important et, dans la mesure du possible, pour s'assurer que la conception soit entièrement élaborée et approuvée avant que la production ne commence.
Commentaire du ministère: Le ministère convient que les concepts des opérations devraient être définis de façon aussi rigoureuse que possible avant que ne commence la production des systèmes d'armes. Quant à l'approbation et l'élaboration de la conception, il s'agit d'une tout autre question. Lorsqu'ils proposent une conception destinée à répondre aux exigences du MDN, les fabricants ne sont pas toujours en mesure de fournir autre chose qu'une conception de base éprouvée (par exemple, pour une carlingue d'avion) et dont on soit sûr qu'elle répond aux exigences du Canada en matière de rendement des systèmes secondaires. Cette limite vient du fait que les fabricants ne sont pas prêts à assumer les coûts liés à des modifications complètes des systèmes, sans assurance de récupération des coûts, si leur soumission est rejetée. Le ministère essaie de réduire les risques au minimum en consultant des ingénieurs au sujet de modifications et d'évaluations techniques.
12.63 Passation de marchés. Nous avons examiné la phase de passation des marchés de l'étape d'acquisition de cinq des sept projets d'acquisition d'équipement important et, à notre avis, cette phase était de façon générale bien gérée. Nous croyons toutefois que deux secteurs méritent plus d'attention, soit la définition des responsabilités par rapport à d'autres ministères, et la communication des changements apportés à l'étendue ou au coût des projets.
12.64 Les projets de cette envergure demandent une collaboration étroite entre le MDN et les autres ministères concernés. Pour deux des six projets, nous avons relevé des problèmes que posaient la définition des responsabilités des autres ministères et leur participation. Dans le cas de la frégate canadienne de patrouille, un important protocole d'entente avec le ministère des Approvisionnements et Services (MAS), qui définissait la gestion de l'équipe affectée au projet, n'avait pas encore été signé au moment de l'étape de production parce que les deux ministères n'arrivaient pas à s'entendre sur le libellé des responsabilités hiérarchiques des membres de l'équipe provenant du MAS. Dans le cas du projet de prolongation de la vie des destroyers, les efforts déployés par le ministère pour atteindre les objectifs en matière d'expansion industrielle se sont traduits par l'acquisition d'un radar non reconnu qui ne répond toujours pas aux exigences opérationnelles.
12.65 Le Conseil du Trésor exige des ministères qu'ils signalent les modifications apportées à l'étendue ou au coût d'un projet. À notre avis, les composantes d'un projet financé par le biais de marchés supplémentaires ou à même les budgets d'entretien et de fonctionnement, lesquels influent sur le rendement de l'équipement ou exigent des éléments de soutien supplémentaires pour rendre le matériel opérationnel, constituent des changements du coût ou de l'étendue d'un projet qui devraient être officiellement signalés le plus tôt possible, et de façon détaillée au Conseil du Trésor. Dans le ca de certains projets, (notamment le nouvel avion de chasse C-18), il n'était pas manifeste que cette démarche ait été respectée autrement que par le biais de rapports de progrès semi-annuels ou lors de présentations devant le Comité supérieur d'examen interministériel.
12.66 Le ministère devrait s'assurer que les modifications importantes apportées à l'étendue ou au coût d'un projet d'acquisition d'immobilisations sont signalées de façon officielle au Conseil du Trésor, dès qu'elles sont portées à sa connaissance.
Commentaire du ministère: Le ministère convient que les modifications importantes apportées aux grands projets d'immobilisations devraient être communiquées au Conseil du Trésor dès qu'on en connaît la teneur. Le ministère voit à élaborer des méthodes qui lui permettront d'améliorer sa capacité de prévoir les frais liés aux opérations et à l'entretien, s'assurant ainsi dès le début que le Conseil du Trésor a été mis au courant de tous les coûts éventuels.
12.67 Production. Durant l'étape de fabrication aussi bien que durant les étapes de définition et de mise au point, le MDN, le MAS et les autres ministères concernés doivent mettre sur pied une équipe de gestion dont les membres sont suffisamment compétents pour contrôler les projets, signaler les progrès aux organismes centraux, régler les problèmes et les modifications qui ont été apportées, veiller à ce que les produits et composantes soient de qualité satisfaisante et conseiller les gestionnaires des ministères concernés. Il faut apporter une grande attention à la sélection d'un personnel qui possède l'expérience nécessaire, la constance dans la réalisation d'un projet, la mentalité et la motivation pour travailler sur de grands projets de l'État.
12.68 Nous avons examiné l'étape de production de six des sept projets et nous avons conclu que la gestion de cette étape était en général satisfaisante. Nous avons relevé deux secteurs où il y a lieu d'apporter des améliorations. Il s'agit du contrôle de la qualité et de la normalisation des systèmes de gestion des projets.
12.69 Pour deux des six projets, il est arrivé que les pratiques du ministère en matière de contrôle de la qualité ne soient pas respectées. Nous avons constaté que certaines pièces de rechange de piètre qualité ont été acceptées pour le programme Delex et pour le camion de 2,5 tonnes. Dans ces deux cas, le ministère n'avait pas fait en sorte de remplacer les pièces rejetées, dans les délais prévus par la garantie. Ces questions ont été signalées au ministère, et ce dernier est en voie de prendre des mesures correctives.
12.70 Le MDN ne dispose pas d'un système de base de contrôle des projets qui pourrait être adapté à tout projet d'acquisition d'équipement. Un système de gestion de projets informatisé est mis sur pied pour chaque projet d'acquisition d'équipement. Toutefois, il arrive souvent que ces systèmes ne soient pas mis sur pied assez tôt. La présentation des données sommaires sur les progrès et sur les coûts 'est pas normalisée pour tous les projets et les données communiquées à la haute direction sont souvent imprécises, ou ne sont pas communiquées assez rapidement et assez souvent.
12.71 Le ministère devrait mettre sur pied un système de base de gestion des projets qui comporte un choix d'applications et qui servirait à tous les grands projets.
Commentaire du ministère: Le ministère est conscient du problème. Il est en voie d'élaborer un document sur la gestion des projets qui exposera tous les principes et la procédure pour réaliser un projet jusqu'à l'étape d'utilisation. Le ministère envisage de présenter ce document au début de 1985.
12.73 État de préparation opérationnelle. L'état de préparation opérationnelle de l'ensemble des Forces armées est grandement influencé par l'état de l'équipement, la disponibilité des pièces de rechange et des services de soutien et la disponibilité d'un nombre suffisant d'employés dûment formés. Pour quatre des projets examinés, nous avons constaté que les niveaux d'état de préparation étaient inférieurs aux niveaux d'abord prévus.
12.74 Les problèmes reliés à l'état de préparation opérationnelle démontrent la contradiction entre les niveaux de financement actuels et la perception qu'a le ministère des exigences pour le respect de ses engagements. Cette situation vient appuyer notre position, c'est-à-dire que le ministère a besoin d'une structure des forces dûment approuvée conçue en fonction des niveaux de financement établis par le Cabinet.
12.76 La catégorie des chars Léopard comporte trois modèles: le char de combat C1, un véhicule blindé de récupération et un poseur de ponts blindé. Au total, 77 chars de combat, 5 véhicules de récupération et 4 poseurs de ponts ont été livrés aux Forces canadiennes en Europe. Du nombre livré au Canada, on compte 37 chars de combat, 3 véhicules de récupération et 2 poseurs de ponts. La livraison des chars Léopard était terminée en juillet 1979.
12.77 Dans le cadre de notre étude d'envergure gouvernementale de la gestion du matériel, effectuée en 1980, nous avons conclu que lors de l'acquisition des chars Léopard on avait tenu dûment compte de l'économie et de l'efficience. Au cours de la présente vérification, notre examen de l'étape d'utilisation a démontré que le soutien en matière de pièces de rechange des chars répondait de façon satisfaisante aux besoins opérationnels, comme le définit le MDN.
12.78 Bien qu'il existe des normes pour l'entretien et la réparation, elles ne sont généralement pas appliquées pour mesurer le rendement de l'entretien. Nous avons remarqué des écarts importants entre le volume de travail des services d'entretien et le nombre de ressources humaines disponibles, et cette situation a donné lieu à des arriérés de travail considérables.
(La photo n'est pas disponible)
12.79 Véhicule logistique moyen. Ce projet consistait en l'acquisition d'un véhicule pour remplacer le camion de 2,5 tonnes utilisé depuis 1952. L'acquisition visait des camions de 2,5 tonnes, des remorques de 1,5 tonne, des abris, des trousses pour véhicule spécialement équipé et des composantes de soutien logistique qui s'y rattachent, au coût total de 337 millions de dollars.
12.80 Un marché a été conclu avec un fabricant canadien, en mars 1981, pour l'acquisition de 2 767 camions de 2,5 tonnes, et ceux-ci ont été livrés avant le mois de janvier 1984. Un marché a été conclu avec un autre fabricant, en 1984, pour l'acquisition de 791 remorques. En mars 1984, l'acquisition de 1 250 trousses pour véhicule spécialement équipé en était encore aux premières étapes de la passation des marchés.
12.81 Comme ce fut le cas pour d'autres acquisitions de matériel, examinées au cours de cette étape, nous n'avons trouvé aucune documentation qui indique de façon satisfaisante sur quoi l'on fonde les caractéristiques du rendement ou la quantité des articles achetés. Nous avons cependant constaté que les besoins en matière de service étaient liés aux rôles, tâches et objectifs du ministère, et que toutes les solutions de rechange valables ont été envisagées. Le choix d'une solution a été fondé sur une analyse soignée des coûts et avantages relatifs.
12.82 Sur les 2 767 véhicules acquis pour les besoins des Forces régulières et pour ceux de la Réserve en temps de guerre, il y avait un surplus de 191 et on les a attribués à la Milice pour des activités en temps de paix.
12.83 Le ministère a choisi de refuser la garantie proposée par le fournisseur parce qu'elle était trop coûteuse (3,5 millions de dollars). On peut se demander pourquoi le ministère a pris cette décision, abstraction faite des motifs d'ordre économique, puisqu'une garantie exige que le fournisseur accepte la responsabilité de la conception pour tout le véhicule, y compris les éléments modifiés à partir de la conception originale. On retrouve dès le début des preuves de pièces défectueuses et de corrosion des véhicules. Quelques bases ont reçu de nouveaux véhicules qui portent des taches de rouille et les préposés au contrôle de la qualité en ont aussi relevées sur les véhicules stationnés a l'entrepôt du fournisseur. Le ministère vérifie la corrosion dans son programme d'inspection régulière.
(La photo n'est pas disponible)
12.84 Des pièces défectueuses ont eu pour effet de réduire le degré d'état de préparation opérationnelle des véhicules. Parmi les exemples des problèmes que nous avons relevés en novembre et décembre 1983, on pourrait citer les pannes de la cartouche filtrante pour la direction assistée et les défectuosités aux chapeaux de valve, aux radiateurs et aux bandes de freins hydrauliques. Le matériel a été remplacé sans frais, lorsqu'il s'est avéré que les défectuosités relevaient de la responsabilité du fabricant.
12.85 Il existe des normes de rendement au travail pour les tâches de réparation et d'entretien, mais elles ne sont pas régulièrement comparées aux heures réelles consacrées au travail. Ainsi, les écarts ne font pas l'objet d'une enquête. De plus, les décisions du MDN de confier les réparations à l'un de ses services ou à des sous-traitants ne sont pas toujours fondées sur une analyse suffisante.
12.86 Véhicule blindé tout usage. À la fin de 1973, le ministère a lancé un projet d'acquisition d'un véhicule blindé tout usage. Il a choisi un modèle suisse à six roues, et il a passé un contrat avec un fabricant canadien en vue de la construction de 491 véhicules sous licence. Il existe trois catégories de ce modèle, soit le véhicule d'entraînement d'équipages de chars "Cougar", le véhicule de transport de troupes "Grizzly" et le véhicule de récupération "Husky". Les véhicules devaient être fabriqués à un coût ne dépassant pas 150 millions de dollars, en dollars de 1975-1976. Les premiers véhicules ont été livrés en 1978, et tous avaient été livrés en septembre 1982.
(La photo n'est pas disponible)
12.87 Les besoins en matière de service pouvaient être liés aux rôles, tâches et objectifs du ministère, et le type et le niveau du service requis étaient clairement définis.
12.88 On a constaté que l'analyse des solutions de rechange et la sélection en fin de compte du modèle suisse étaient de façon générale conformes aux besoins définis. Cependant, en choisissant un véhicule sur roues, le MDN a accepté de restreindre sa mobilité dans certaines conditions, notamment dans la boue épaisse, en vue de réduire ses coûts en capital et ses coûts d'opération par rapport à un véhicule chenillé. En raison de sa mobilité restreinte sur les terrains de tous genres, le véhicule ne répond pas aux besoins en matière de reconnaissance et d'entraînement tactique lors des exercices toutes armes en Europe, et il ne peut servir avec efficacité de véhicule d'entraînement d'équipages de char. Le ministère juge valable le rendement de ce véhicule blindé dans ses rôles de soutien à l'attaque et de transport des troupes de l'infanterie, par rapport aux véhicules chenillés.
12.89 Le nombre de véhicules commandés (715 originellement) a été établi d'après les exigences normalisées d'une brigade. Une première acquisition de 491 véhicules était prévue en fonction du plafond de 150 millions de dollars mais, en décembre 1975, le MDN a constaté que les coûts avaient augmenté d'environ 30 p. 100. Une demande de fonds supplémentaires pour l'acquisition des 491 véhicules a été refusée mais, en novembre 1976, le Conseil du Trésor autorisait l'acquisition de 350 véhicules, ainsi que du matériel de soutien. En 1978, on autorisait une modification en vue d'augmenter le nombre de véhicules à 491; ceci était rendu possible principalement grâce à l'utilisation d'une partie du fonds des éventualités ainsi qu'à l'achat de pièces de rechange qui comportait un dégrèvement de la taxe de vente fédérale.
12.90 Le véhicule de récupération Husky fait l'objet des mêmes restrictions que tous les autres véhicules sur des terrains en mauvaise condition. De même, il est incapable de soulever ou de remorquer d'autres véhicules blindés et ce, bien que son rôle consiste justement à les dépanner. Lors de manoeuvres réalisées à la base de Valcartier, en 1982, le véhicule Husky ne put effectuer 74 p. 100 des dépannages. Par conséquent, les unités blindées utilisent par routine des appareils différents pour la récupération. Des modifications au treuil ont amélioré le rendement du Husky et on continue à chercher les moyens d'améliorer la mobilité du véhicule.
12.91 Nous nous inquiétons des rapports du MDN sur l'état de préparation opérationnelle de ces véhicules blindés. Nous avons examiné, en présence des officiers responsables, 22 véhicules sur un total de 146 aux bases de Valcartier et de Gagetown. Bien que les rapports du ministère aient déclaré jusqu'à maintenant que la totalité de ces véhicules étaient opérationnels, nous avons constaté que seulement 41 p. 100 des véhicules n'avaient aucune défectuosité, lorsque nous en avons vérifié les composantes essentielles comme les tourelles, le système d'engrenage mécanique et l'imperméabilisation. Ces défectuosités consistaient en des pannes de batteries (23 p. 100), des tourelles qui refusaient de tourner (46 p. 100) et des problèmes de flottaison (30 p. 100).
12.92 Les contrôles exercés sur les coûts du personnel affecté à l'entretien étaient insuffisants et il n'existait aucune norme de rendement qui permette la comparaison avec les heures réelles consacrées à l'entretien.
12.93 Programme de prolongation de la vie des destroyers (Delex). Ce programme vise à prolonger la vie opérationnelle de certains navires de guerre spécialement choisis en attendant leur remplacement par de nouveaux navires de combat. Il consiste en l'acquisition de matériel nouveau destiné à remplacer à bord de 16 destroyers à vapeur, les systèmes de navigation, de communication et de combat désuets. Sur les 16 navires, 10 feront l'objet d'améliorations diverses en vertu du programme, et tous les 16 feront l'objet d'améliorations destinées à les maintenir en état de prendre la mer. Ce programme représente le travail minimal requis pour garder un nombre suffisant de navires sûrs, au plan opérationnel, en vue de permettre au MDN de remplir ses engagements d'ordre national et international, en attendant l'acquisition de navires de remplacement.
12.94 En 1980, le Conseil du Trésor approuvait un programme de l'ordre de 213,8 millions de dollars au titre d'immobilisations et d'entretien et de fonctionnement pour le radoub de 16 navires. Le programme devrait prendre fin d'ici 1987.
12.95 L'une des conditions du programme est que quatre navires soient radoubés par l'Unité de radoub du Pacifique, et que les 12 autres le soient par des entreprises privées, par le biais d'appels d'offres. En 1983, trois destroyers ont été radoubés en vertu du programme Delex, portant ainsi à dix le nombre total de navires dotés d'équipement neuf.
12.96 Nous avons constaté que le ministère avait effectué une analyse soignée des solutions possibles en vue de maintenir une flotte apte au combat. Les exigences de soutien ont été définies de façon satisfaisante, mais nous n'avons pu trouver d'estimation de la totalité des coûts afférents à la durée d'utilisation.
12.97 L'acquisition se fait conformément à la procédure énoncée dans le Plan de mise en oeuvre du projet et, à mesure que le programme progresse, il y a réduction du temps et des coûts réels pour les radoubs subséquents.
12.98 Bien que le MDN ait indiqué originellement la nécessité d'un système radar reconnu déjà fabriqué pour le programme Delex, le radar mis au point par une compagnie canadienne a fait l'objet d'une promotion de la part des ministères de l'Expansion industrielle régionale et des Approvisionnements et Services, puis il a été accepté par le MDN pour satisfaire à une exigence du gouvernement en rapport avec le contenu canadien. D'après la plus récente évaluation du ministère, la livraison de ce système accusera un retard de trois ans. Le premier navire qui doit recevoir le nouveau radar aura à utiliser au contraire un système inapproprié prêté par la compagnie-mère située au Royaume-Uni, alors que les deuxième et troisième navires recevront une version commerciale non reconnue du système de radar requis. Nous avons également remarqué que le ministère partageait avec la compagnie le coût de règlement d'une défectuosité imprévue et inacceptable décelée dans le premier modèle, lequel coût s'élève à 400 000 $ jusqu'à maintenant.
12.99 Nous nous sommes rendus compte qu'il y avait des faiblesses occasionnelles sur le plan du contrôle de la qualité. Il s'en est suivi que le ministère a accepté des soupapes pneumatiques à haute pression défectueuses à deux occasions successives de la part du même fabricant canadien. Le fournisseur était censé avoir corrigé le deuxième envoi de soupapes afin de régler les défectuosités relevées dans le premier. Les deux envois avaient été payés entièrement au coût de 35 000 $, et le MDN n'a pu obtenir de remboursement parce que la période visée par la garantie était expirée. On procède à l'aliénation des soupapes défectueuses, mais le ministère des Approvisionnements et Services a invité le même fournisseur à présenter une offre pour des soupapes destinées à la même utilisation.
(La photo n'est pas disponible)
12.100 Frégate canadienne de patrouille. En décembre 1977, le Cabinet autorisait une étude de définition de projet de l'ordre de 63 millions de dollars concernant la phase 1 d'un programme de remplacement des navires. La phase 1 comportait l'acquisition de six navires. Un bureau de programme a été mis sur pied, et le ministère a lancé un appel d'offres aux entreprises canadiennes en vue de la conception et de la construction de six navires entièrement autonomes. En juillet 1983, on apprenait que le soumissionnaire choisi était une compagnie de la côte est. Le contrat passé avec cette compagnie prévoit la construction de trois navires, ainsi que l'adjudication de marchés de sous-traitance à deux autres entreprises de la province de Québec pour les trois autres. Le premier navire devrait être livré en 1989, et le dernier, avant 1992. Le ministère estime que la répartition du travail entre trois entreprises donnera lieu à une augmentation des coûts d'environ 58 millions de dollars pour la phase 1. Le coût total prévu pour la phase 1 est de 5,5 milliards de dollars, dont 234 millions devaient être dépensés en 1983-1984.
(La photo n'est pas disponible)
12.101 Les frégates ont été rendues nécessaires par suite de la décision du gouvernement de maintenir une flotte de surface apte au combat, ainsi que par l'ancienneté de la plupart des navires de la flotte. Nous avons constaté que l'établissement des options était lié aux tâches courantes du MDN.
12.102 Les exigences des caractéristiques fondamentales ont été suffisamment définies ainsi que celles qui sont liées au soutien de la frégate. L'option choisie a été comparée, en termes de potentiel de combat, à 100 navires semblables construits récemment. La définition finale des exigences tenait compte des soumissions de l'industrie ainsi que de l'étude et du travail continus de conception de la part du ministère. Cependant, peu de documents démontrent que des estimations relatives au coût total de la durée d'utilisation ont été faites pour évaluer les options. Le ministère n'a pas fait récemment d'acquisitions de navires qui lui permettent de fournir des données concernant le coût par rapport à la durée d'utilisation, données sur lesquelles on puisse fonder les estimations relatives aux frégates. La plupart des analyses étaient axées sur les coûts d'acquisition, qui représentent seulement entre 25 et 30 p. 100 de la totalité des coûts afférents à la durée d'utilisation.
12.103 Nouvel avion de chasse. En avril 1980, le Cabinet choisissait le CF-18 comme le nouvel avion de chasse du Canada. Le MDN a été autorisé à acquérir 137 appareils et le soutien logistique qui s'y rattache (pièces de rechange, entretien et matériel de formation) auprès d'un fabricant américain pour un coût total de 2,99 milliards de dollars, en dollars de 1979-1980 ( ou 4,02 milliards, de dollars, en dollars de l'année budgétaire). En 1981, le gouvernement américain acceptait de renoncer à certains frais de recherche et de développement liés au projet CF-18, et le gouvernement canadien offrait, selon une entente à parts égales, d'affecter au projet une somme égale à celle à laquelle les États-Unis avaient renoncé. Le MDN a par la suite posé une option prévue au contrat, concernant l'acquisition d'un avion de chasse supplémentaire. En conséquence, les fonds affectés au programme sont passés à 3,07 milliards de dollars canadiens (en dollars de 1979-1980), avec un plafond de l'ordre de 4,10 milliards de dollars (en dollars de l'année budgétaire). À la fin de 1981, le MDN obtenait l'approbation pour une augmentation du budget à 5,19 milliards de dollars (en dollars de l'année budgétaire) pour compenser les effets de l'inflation et du taux de change.
12.104 Le CF-18 remplacera la flotte complète des avions CF-101 et CF-104, ainsi que les avions CF-5 affectés aux opérations de l'OTAN, qui sont entrés en service au début des années 1960. Le nouvel appareil tout usage remplira des missions de souveraineté et de défense aérienne au Canada, ainsi que des missions air/air et air/sol en Europe et en Norvège.
12.105 D'après notre examen des premières étapes de la durée d'utilisation des avions, le potentiel de combat requis et les missions opérationnelles à effectuer pour le compte du NORAD et de l'OTAN ont été clairement définis. Le nombre approximatif d'avions dont le ministère doit faire l'acquisition a été déterminé par le Cabinet.
12.106 L'appel d'offre pour le nouveau chasseur s'est déroulé en deux étapes. En 1977 et 1978, l'équipe d'évaluation du ministère a réalisé des programmes d'évaluation militaire rigoureux des six avions proposés, et le bureau interministériel de gestion du projet a étudié les offres.
12.107 Durant la seconde étape, les soumissions ont été ramenées aux offres visant les CF-16 et les CF-18. Nous avons constaté que l'analyse du potentiel militaire et des propositions avait été rigoureuse. Cependant, comme l'avion proposé était nouveau, et comme les données accessibles aux analystes sur le rendement étaient peu nombreuses, la plupart ont été établies à partir de données historiques reliées à d'autres avions. La présentation faite au Conseil du Trésor en 1979 n'indiquait pas le taux de fiabilité et le niveau des risques associés à tous les éléments de soutien logistique. De plus, elle n'indiquait pas clairement quelles pièces d'équipement de mission devaient être acquises en 1980, ni de quelles pièces d'équipement de soutien qui s'y rattachent on devait faire l'acquisition ultérieurement.
12.108 En 1980 et 1981, le bureau de gestion du projet a entrepris la définition des exigences relatives aux pièces de rechange initiales, ainsi qu'au matériel de soutien à l'entretien de l'appareil. À ce stade, le bureau a établi une estimation sommaire des coûts, fondée sur les données fournies par l'entrepreneur et sur les données que renferme le système d'approvisionnement des Forces canadiennes. Parallèlement, le bureau de gestion du projet du MDN et l'entrepreneur négociaient un accord de base sur les commandes. Cet accord décrivait les méthodes de passation des marchés et la méthode d'établissement du prix des pièces fournies par l'entrepreneur.
(La photo n'est pas disponible)
12.109 En vertu de cet accord, l'entrepreneur présente d'abord des propositions à un prix "qui ne doit pas dépasser une certaine somme", ce qui a engendré jusqu'à maintenant des prix qui étaient de 35 à 45 p. 100 en sus des coûts définitifs prévus. Des plafonds fixes d'encouragement sont ensuite négociés à 120 p. 100 des coûts que spécifient les contrats. En raison de la nature de cet accord, les prix définitifs à payer au titre des marchés ne seront connus qu'après 1988; cependant, la conciliation effectuée à ce moment-là permettra de déterminer les coûts totaux pour l'avion et pour le matériel de soutien, mais pourrait ne jamais régler la question du prix des pièces individuelles.
12.110 Notre examen des trois premières années d'acquisition de pièces de rechange et de services d'entretien nous a fait constater ce qui suit:
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Tableau 1
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Description
de l'article
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Estimation
initiale prévue ($ de 1980-1981)
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Prix proposé
"qui ne doit pas dépasser$" (1981-1983)
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Augmentation/
diminution (en %)
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Système d'antenne
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9,00 $
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2 077,29 $
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22 981
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Appareil de résistance
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1,19 $
|
299,19 $
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25 042
|
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Boulon autoserveur
automatique
|
2,00 $
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140,43 $
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6 921
|
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Cheville de porte
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50,00 $
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1 495,61 $
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2 892
|
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Porte de circuit
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180,00 $
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4 920,74 $
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2 633
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Assemblage tubulaire
|
5 546,24 $
|
899,40 $
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(516)
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Distribution
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3 000,00 $
|
12 008,71 $
|
300
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Dispositif de commande
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1 008,00 $
|
3 095,61 $
|
207
|
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Réservoir à carburant
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26 376,00 $
|
45 227,75 $
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71
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12.112 Le ministère a demandé l'autorisation du Conseil du Trésor, en 1980, pour n'inclure dans le projet qu'un approvisionnement initial d'armes en vue de répondre aux exigences opérationnelles immédiates. Le Cabinet a reconnu que le ministère aurait besoin, plus tard durant la décennie, d'armes supplémentaires et d'avions de remplacement.
12.113 Dans l'ensemble, nous avons constaté que le bureau de gestion du projet contrôlait les coûts et l'affectation des fonds conformément aux autorisations du Conseil du Trésor. Bien que la présentation originale du projet ne les définisse pas de façon assez précise, le projet respecte le budget autorisé, par le biais de décisions du ministère en ce qui concerne l'imputation, à l'entretien et au fonctionnement, des coûts de pièces de rechange et du matériel d'entretien évalués à l'heure actuelle à 225 millions de dollars.
12.114 Notre vérification comportait un examen des ententes conclues entre le ministère des Approvisionnements et Services et la Defence Contract Audit Agency des États-Unis, pour la vérification des contrats passés entre le MDN et le fabricant des CF-18. Nous avons constaté que le MAS n'avait pas fourni des directives suffisantes à l'agence au sujet des vérifications à effectuer pendant ou après l'exécution du contrat relatif aux CF-18. En conséquence, durant la période allant de 1980 à 1983, le bureau de gestion du projet n'a obtenu aucune garantie à l'effet que l'entrepreneur ne facture que les coûts qui s'appliquent au Canada, en vertu du contrat.
12.115 Les niveaux d'aptitude au service des CF-18 pour les 18 premiers mois d'utilisation (pour 32 avions) étaient passablement inférieurs à l'objectif du MDN pour des avions déjà rodés, dans un contexte d'utilisation régulière. Pour répondre aux exigences opérationnelles, le ministère obtient les pièces de rechange qui lui manquent soit en accélérant le processus d'approvisionnement, soit en prélevant les pièces sur des avions en réparation. Le ministère ne considère pas cette situation anormale, compte tenu de la nouveauté de l'avion et d'une expérience semblable que vit la United States Navy and Marine Corps avec cet appareil.
12.116 Avion patrouilleur à longue autonomie Aurora. En juillet 1976, le ministère a passé un contrat avec un fabricant américain en vue de l'acquisition de 18 avions patrouilleurs à longue autonomie Aurora, ainsi que du matériel de soutien qui s'y rattache, à un coût de plus de 1 milliard de dollars, en remplacement des avions Argus CP-107, en service depuis 1958. Les livraisons de ce nouvel avion aux bases de Greenwood et de Comox ont eu lieu entre mai 1980 et juillet 1981.
(La photo n'est pas disponible)
12.117 Nous avons constaté que les besoins avaient été bien définis et qu'ils étaient liés aux tâches et objectifs du programme. Les caractéristiques fondamentales de l'appareil ont été suffisamment définies, mais il y a eu d'importantes omissions dans la définition des exigences de soutien.
12.118 L'acquisition de l'approvisionnement initial a été retardée en raison de la définition tardive des pièces requises et des retards considérables dans la livraison de bon nombre d'articles. De plus, on a connu, avec l'avion Aurora, une succession innombrable de problèmes attribuables à des pièces défectueuses.
12.119 Dans la définition des exigences, on mentionnait les trousses de pièces de rechange requises pour desservir les avions qui sont affectés aux bases de l'OTAN, mais ces trousses n'ont pas été inscrites dans la présentation au Conseil du Trésor ou dans les marchés d'acquisition. On est en voie de faire l'acquisition de deux trousses de secours. Jusqu'à maintenant, les pièces requises pour desservir les avions en déploiement proviennent d'un stock régulier restreint, réduisant ainsi le stock disponible pour le reste des avions de la flotte. Cette situation a contribué à empirer des pénuries de pièces de rechange qui ont donné lieu à du "cannibalisme" considérable de pièces de divers avions, situation qui augmente le temps d'immobilisation des appareils qui s'ensuit. À la base de Greenwood, par exemple, lorsque l'un des 14 avions est immobilisé pour plusieurs jours en raison d'un entretien régulier ou du remplacement de certaines pièces, il est placé en "cannibalisation" et les pièces sont retirées pour réparer d'autres avions. Aucun avion ne reste dans cet état pendant plus de 60 jours, mais l'équivalent d'au moins deux avions de la base l'ont été de façon continue, depuis leur entrée en service en 1980. En outre, un nombre important d'avions sont continuellement retenus au sol pour fins d'inspection ou de réparation. La moyenne du niveau d'aptitude au service que l'on a atteinte pour les premières deux années et demie d'opération constituait la norme minimale requise pour réaliser les missions de vol.
12.120 Toute heure de vol de chaque avion Aurora est programmée pour une fin quelconque, et les escadrons à la base de Greenwood ont réussi à réaliser leurs programmes. Des normes d'utilisation sont établies, et le rendement réel est enregistré et contrôlé pour la flotte qui est répartie entre les trois escadrons de la base.
12.121 Il n'existe aucune norme quantitative valable pour la réparation des avions Aurora. L'incitation première à atteindre l'efficience consiste en une déclaration quotidienne qui indique à quel moment chaque avion sera en état de service. L'efficacité quotidienne est établie en fonction du respect de ces déclarations. Les indices quantitatifs, comme le nombre d'heures d'entretien pour 1 000 heures de vol, donnent une idée d'ensemble de l'efficience globale, bien que ces données soient trop vastes pour permettre un contrôle rigoureux.
12.123 Lors de notre étude de 1980 sur la gestion du matériel, nous avons exprimé certaines réserves au sujet des systèmes et méthodes auxquels le MDN avait recours pour définir la capacité, mesurer l'efficience, élaborer des normes de travail appropriées et compiler des données sur les coûts, et pour signaler le rendement de ces installations ou services. Au cours de la présente vérification, nous avons constaté que certains progrès avaient été réalisés, mais que les mêmes problèmes demeuraient. Aucun des services de réparation ne disposait de systèmes de mesure appropriés.
(La photo n'est pas disponible)
12.124 Les systèmes d'information de gestion sur l'entretien de l'équipement utilisé pour les éléments Air, Terrestre et Mer ne fournissent pas de données opportunes pour les prises de décisions quotidiennes au sujet de l'entretien. Comme ces systèmes ne sont pas en direct, ils sont utiles surtout pour des renvois statistiques en vue de prises de décisions qui concernent le génie, au Quartier général de la Défense nationale.
12.125 Le ministère devrait prendre des mesures pour améliorer la gestion de ses trois principaux services d'entretien en ce qui concerne la définition de la capacité, la mesure de l'efficience, les normes de travail, les données sur les coûts et les rapports sur la mesure du rendement, à la fois pour les temps de paix et de guerre.
Commentaire du ministère: Le ministère continuera de s'occuper de ces problèmes tout en tenant compte du fait que le volume de travail fluctue dans tous les services, qu'ils doivent maintenir une capacité de temps de guerre et que les demandes auxquelles ils doivent répondre changent à mesure que l'on fait l'acquisition de nouvel équipement et qu'on le met en service.
12.126 Approvisionnement. Le système d'approvisionnement des Forces armées canadiennes est le principal système utilisé en temps de paix pour la planification, l'acquisition, l'entreposage et la distribution de matériel et d'équipement à toutes les unités des Forces armées canadiennes, au Canada et à l'étranger. Il gère environ 1,5 million d'articles ordinaires évalués à plus de 10 milliards de dollars, dont 7,7 milliards dans les bases et stations, et 2,4 milliards dans les centres d'approvisionnement. On consacre chaque année environ 1 milliard de dollars à l'approvisionnement.
12.127 Quatre grands centres d'approvisionnement situés à Edmonton, Toronto, Montréal et Moncton répondent à des demandes des quatre coins du pays et du monde. Chacun de ces centres doit assurer un service entièrement intégré aux opérations terrestres, aériennes et maritimes, surtout dans sa région, et, au besoin, à tout autre endroit où sont cantonnées les Forces armées canadiennes.
12.128 Nous avons examiné les services d'approvisionnement et d'entreposage dans trois centres d'approvisionnement, deux centres d'entretien et une base. Notre examen a porté sur la planification du travail, l'utilisation des ressources, le contrôle du matériel et la mesure du rendement. Dans l'ensemble, nous estimons que les opérations, en temps de paix, des centres d'approvisionnement sont bien gérées. Nous avons cependant relevé quelques problèmes précis auxquels on apporte des mesures correctives dans le cadre d'un projet actuel destiné à améliorer le système d'approvisionnement. Pendant notre vérification, nous n'avons pas examiné la capacité éventuelle du système en temps de guerre.
12.130 La compensation est un type de retombée industrielle. Une compensation peut prendre la forme d'un investissement, du transfert de technologie ou de travaux qui ne sont pas nécessairement reliés directement à un achat du gouvernement à l'étranger, mais effectués au Canada par un entrepreneur étranger, en vue de compenser l'achat à l'étranger. L'autre forme de retombée industrielle est plus directe. Il s'agit du contenu canadien, lorsque l'équipement visé est construit, en partie ou en totalité, au Canada.
12.131 Depuis l'achat, en 1975, de l'avion patrouilleur à longue autonomie Aurora puis d'autres acquisitions militaires importantes comme celles du char Léopard et du nouvel avion de chasse, des ententes régissant les retombées industrielles, qui représentaient quelques milliards de dollars, ont été négociées.
12.132 La passation des marchés incombe au ministère des Approvisionnements et Services qui reçoit des conseils juridiques de la part du ministère de la Justice. C'est le ministère de l'Expansion industrielle régionale (MEIR) qui est responsable de l'administration des compensations industrielles, c'est-à-dire de l'interprétation des intentions du gouvernement au sujet des retombées industrielles, ainsi que de la négociation de l'inclusion de ces retombées dans les contrats d'acquisition des grands projets de l'État. Avant la réorganisation du mois de décembre 1983, cette responsabilité était assumée par le ministère de l'Industrie et du Commerce. Le MEIR n'a qu'une influence restreinte sur l'achat de biens ou l'acquisition de services confiés à des sous-traitants canadiens par un fournisseur étranger; l'achat demeure la prérogative du fournisseur. Cependant, le MEIR est tenu de faciliter le choix d'entrepreneurs canadiens éventuels, en les aidant lors des soumissions ainsi que dans leur préparation à la production. Le ministre du MEIR a le droit d'autoriser ou de refuser toute opération non précisée dans le contrat et réclamée par le fournisseur étranger comme une compensation admissible aux termes du contrat d'acquisition.
12.133 Au cours de notre vérification, nous avons évalué le caractère approprié de la gestion des compensations industrielles dans le cadre de contrats d'acquisition en rapport avec le nouvel avion de chasse. Les retombées industrielles pour le Canada qui découlent de ce contrat devraient atteindre environ 3 milliards de dollars et comprendre des engagements d'investissement, des contrats avec des fournisseurs canadiens (biens et services) et le transfert de technologie.
12.134 Nous avons certaines inquiétudes en ce qui concerne les aspects suivants du processus de gestion des retombées industrielles: rôles et responsabilités des ministères; répartition régionale des marchés; méthodes utilisées pour approuver les réclamations pour des compensations économiques; rapports sur le rendement, et vérification.
12.135 Rôles et responsabilités des ministères. L'administration incombe surtout au MEIR qui approuve les réclamations pour des compensations économiques, mais le MEIR, le MAS et antérieurement Industrie et Commerce ont assumé la responsabilité première de l'acquisition de diverses pièces d'équipement à des époques différentes, et leurs objectifs se chevauchent lorsqu'il s'agit de financer des sources d'approvisionnement pour répondre aux besoins de l'État. En conséquence, la gestion globale des retombées n'est pas fondée sur des objectifs, politiques et plans clairement définis. Ces facteurs ont dû être clarifiés officieusement pour chacun des grands projets de l'État, ainsi que dans le mémoire d'entente conclu par les ministères concernés. Par contre, le libellé des marchés d'acquisition fait état de cette absence de définition. Les principaux entrepreneurs qui fournissent le matériel au MDN ont parfois été en mesure de négocier des conditions favorables, fondées sur le libellé des dispositions sur les retombées industrielles dans des marchés relatifs aux compensations; cependant, l'expérience acquise en matière d'administration des compensations afférentes au CF-18 a permis l'élaboration d'un modèle de marché qui devrait permettre de mettre un frein à cette situation dans le cas de programmes ultérieurs.
12.136 Répartition régionale des contrats. La répartition régionale des retombées n'a pas été un sujet controversé tant qu'il n'a pas été évident que les offres provenaient presque exclusivement de fabricants ontariens qui se voyaient adjuger la majorité des marchés liés aux composantes et aux pièces fabriquées pour le CF-18. Le programme de retombées industrielles ne pouvait être plus précis en ce qui a trait à la répartition régionale des retombées et, sauf pour quelques placements précis au Québec, le marché d'acquisition des CF-18 ne stipulait pas que les compensations devaient être réparties équitablement entre les diverses régions. Le marché a été conclu avant même que le fournisseur ne soit avisé que l'on escomptait que les contrats qui comportent une compensation soient répartis dans les provinces, à certains paliers prévus. Le MAS estime que l'inclusion d'une clause prévoyant la répartition régionale des retombées industrielles aurait pu influer grandement sur le coût d'acquisition.
12.137 Le ministère de l'Industrie et du Commerce a contribué à assurer un meilleur équilibre régional en aidant les entreprises régionales à présenter des offres couronnées de succès pour ce qui est des contrats qui comportent une compensation découlant de l'achat du CF-18.
12.138 Toutefois, l'administration des retombées industrielles a débuté par une dotation insuffisante des membres de l'équipe du projet CF-18 qui provenaient du ministère de l'Industrie et du Commerce. De même, l'équipe a dû faire face à des complications imprévues au début du projet. Le règlement des questions associées à la répartition régionale du travail constituait justement une source de travail imprévue.
12.139 Méthodes d'approbation. Dans le cas du projet CF-18, le MAS a remis en question les méthodes administratives du ministère de l'Industrie et du Commerce, et il a tenté de faire annuler l'acceptation d'une réclamation de compensation par ce ministère. Le projet s'est déroulé pendant 18 mois sans que soit signé un protocole d'entente entre le MDN, le MAS et Industrie et Commerce. Durant cette période, les trois ministères ont été en mesure de régler progressivement la plupart de leurs différends.
12.140 Rapport sur les réclamations et vérification. Les méthodes utilisées pour veiller à ce que les réclamations pour des retombées soient acceptables ont évolué au fil du temps et le MEIR est en voie de les consigner. Les échantillons de réclamations sont généralement vérifiés par téléphone. Nous avons constaté que celles de moins de 5 000 $ ne représentaient que 5 p. 100 de la valeur totale des retombées, alors qu'elles représentaient 34 p. 100 du nombre des réclamations. Comme on a traité toutes les demandes en reprenant toutes les étapes de la procédure, un nombre considérable de ressources administratives était requis - plus que le ministère de l'Industrie et du Commerce ne pouvait mettre à la disposition de l'équipe.
12.141 Des conditions devraient être énoncées clairement dans tous les marchés d'acquisition d'équipement important, de façon à s'assurer qu'elles respectent les objectifs du programme de retombées industrielles et qu'elles tiennent compte de l'expérience acquise lors de contrats antérieurs. Le responsable de la passation des marchés devrait voir à ce que l'on respecte les clauses du marché.
Commentaire du ministère: Le ministère convient entièrement que les retombées industrielles devraient être clairement énoncées et qu'on en exerce un contrôle soigné.
12.143 Les besoins en construction d'immobilisations découlent des besoins en matière de fonctionnement et de formation, des engagements envers l'OTAN et de l'amortissement des installations actuelles. Chaque année, les bases dressent une liste des projets d'immobilisations prioritaires qui sont inclus dans les plans d'aménagement des bases. Ces listes sont examinées par le commandement, puis par le Quartier général de la Défense, où l'on prépare une liste intégrée des priorités. C'est à partir de cette liste qu'un programme d'immobilisations triennal, fondé sur les besoins en temps de paix, est élaboré puis approuvé par la haute direction.
12.144 Une fois que le Conseil du Trésor approuve la construction, la société Construction de Défense (1951) Ltée, une société d'État qui relève du ministre de la Défense, lance des appels d'offres, évalue les soumissions, choisit une entrepreneur et fait une présentation au Conseil du Trésor en vue d'une approbation. Durant la construction, la Société assure l'administration des marchés, y compris la supervision sur place, et elle recommande l'acceptation du projet terminé au ministère.
12.145 Nous avons examiné 12 projets de construction d'immobilisations dont les coûts totaux s'élevaient à 307,9 millions de dollars, soit 79 p. 100 de la valeur des projets courants du MDN que le Conseil du Trésor a déjà approuvés. Nous avons examiné l'étape de définition des besoins, l'étape de définition des exigences et celle de la construction en rapport avec la durée d'utilisation de chacun des ces projets (pièce 12.2). Quant à nos observations au sujet de l'étape d'utilisation qui se rapporte à la gestion des biens immobiliers à la Défense nationale, on les trouvera au chapitre 6, "Gestion des biens immobiliers", du présent rapport.
(Cette pièce n'est pas disponible)
12.146 A la suite de notre examen, nous devons conclure que la construction d'immobilisations était gérée de façon satisfaisante, sauf pour ce qui est du projet d'aménagement de la base de Saint-Jean (Québec), où nous avons relevé des problèmes importants de conception, d'étendue et de coûts. Ces problèmes ne se sont pas répétés pour les projets plus récents. Nous avons constaté que le MDN respectait en général la législation applicable, les exigences du Conseil du Trésor et les politiques ministérielles en matière de gestion des projets de construction d'immobilisations. L'analyse économique des projets et la revue après la réalisation sont deux secteurs pour lesquels nous considérons qu'il y a lieu d'apporter des améliorations.
(La photo n'est pas disponible)
12.148 La prestation d'un service particulier énoncé dans un plan d'aménagement d'une base confirme la nécessité de ce service. Dans le cadre d'un projet précis, par conséquent, l'accent quantitatif est mis sur le coût de ce projet plutôt que sur les retombées économiques qu'il peut engendrer. Nous avons constaté que lorsque les retombées industrielles d'un projet étaient énoncées dans les documents du MDN, elles étaient imprécises. À notre avis, les retombées économiques prévues qui découlent de projets de construction devraient être correctement divulguées et subséquemment évaluées au cours de l'étape d'utilisation pour déterminer si on a obtenu les retombées escomptées, notamment les économies prévues au plan des coûts de fonctionnement.
12.150 Le ministère devrait mettre sur pied un programme d'examens indépendants consécutifs à la réalisation des projets de construction. Ces examens devraient porter non pas sur tous les projets, mais sur un échantillon représentatif des projets réalisés chaque année.
Commentaire du ministère: Le ministère convient que la réalisation de tout projet devrait être suivie d'un examen, et que ce processus devrait être au moins aussi soigné que le processus d'approbation en place pour comparer des questions comme la conformité aux exigences d'opération, les coûts totaux et les étapes.
12.152 Lors de notre vérification de la gestion des ressources humaines, nous avons axé notre examen sur la planification, la formation et le perfectionnement en ce qui concerne les militaires et les civils, ainsi que les systèmes d'information de gestion du personnel. Nous avons également examiné les progrès réalisés par suite des recommandations formulées lors de notre vérification intégrée de 1982.
12.153 Nous avons examiné les méthodes de classification des emplois au MDN en 1984, dans le cadre de notre vérification d'envergure gouvernementale sur la gestion de la classification des emplois dont les résultats figurent au chapitre 8 de ce Rapport. Nous avons constaté que les méthodes de classification étaient généralement appropriées pour assurer un bon contrôle sur les décisions en matière de classification. Ces méthodes comprenaient des contrôles rigoureux sur l'établissement d'un poste, des méthodes efficaces de contrôle de la qualité, la prévision d'une revue objective des décisions de classification qui suscitent des controverses, ainsi que des vérifications systématiques du système de classification, y compris la justesse des décisions.
12.155 Le processus comprend l'utilisation des données sur l'expansion des Forces, notamment les nombre et type de soldats, marins et pilotes requis à long terme pour les Forces canadiennes, ainsi que l'application de ces intrants à un processus planifié de modifications des effectifs et de dotation et des politiques interreliées en vue d'atteindre les objectifs fixés.
12.156 La planification des effectifs militaires est particulièrement complexe. Les Forces armées comprennent non seulement un personnel très nombreux, mais également une structure qui permet difficilement l'accès latéral au-dessus du niveau du recrutement, et très peu de mobilité entre les diverses catégories d'emplois et métiers. Dans la plupart des cas, il faut entre 20 et 30 ans pour atteindre les niveaux de cadres et, en règle générale, les militaires passent leur vie professionnelle dans une seule catégorie ou un seul métier.
12.157 D'autres facteurs viennent compliquer la planification du personnel militaire; il s'agit, premièrement, des liens étroits entre les achats de gros équipement et la structure de l'effectif requis pour exploiter et entretenir cet équipement et, deuxièmement, du lien entre les besoins de personnel en temps de paix et en temps de guerre. Nous avons donc examiné les politiques en matière d'expansion des Forces, qui devraient fournir au système de planification du personnel militaire ses objectifs globaux de planification, et nous avons également pris en considération les effets des liens qui devraient exister entre le processus d'acquisition d'équipement important et le système de logistique pour les périodes de paix et de guerre.
12.158 Nous avons constaté que les politiques en matière d'expansion des Forces n'étaient pas assez bien définies ou communiquées avec efficacité. Le processus de redéfinition de la structure de classification après l'unification, en vue de remplacer l'ancienne structure de l'armée, de la marine et de l'aviation, se poursuit toujours. C'est d'ailleurs ce qui complique l'établissement d'un effectif lié à la structure des forces à long terme dont celles-ci ont besoin ou aux effectifs requis pour les opérations en temps de guerre. En conséquence, la fonction de dotation et les politiques à court terme en matière de questions quotidiennes relatives à cette fonction sont devenues les points de mire de plusieurs secteurs du système du personnel.
12.159 La planification du personnel a été satisfaisante sans une politique bien définie en matière d'expansion des Forces. De fait, il n'existe aucun système de planification à long terme officiel et complet au ministère, et aucune division ou direction ne s'occupe précisément de l'élaboration d'un tel système.
12.160 L'absence de lien entre la politique en matière d'expansion des Forces et la planification du personnel a entraîné certains problèmes: la définition ou la description de l'ensemble du système du personnel, qui a donné lieu à une incompréhension de la part des gestionnaires sur le mode de fonctionnement du système; la mise sur pied de systèmes valables en temps de paix mais non en temps de guerre; la mise sur pied de systèmes d'administration et de dotation de personnel complexes et enfin, des manques d'uniformité entre les politiques du personnel pour les forces régulières et pour la réserve.
12.161 Le ministère est conscient de ces lacunes et il tente de les combler. Comme nous le mentionnions à la rubrique "Planification, contrôle et évaluation", le ministère a entrepris un projet de planification normative destiné à déterminer les effectifs en temps de paix et en temps de guerre, ainsi que les coûts y afférents.
12.162 Le ministère devrait, comme composante majeure de la structure des forces à long terme, repenser de façon appropriée la conception de la structure des catégories d'emploi et des métiers et il devrait veiller à ce que les politiques en matière de personnel et de dotation soient conformes à cette structure globale.
Commentaire du ministère: Il s'agit là d'une question très complexe qui demandera une étude approfondie. Le ministère considère cette question comme une exigence à laquelle on satisfera une fois approuvée la structure produite dans le cadre de la planification normative.
12.163 La responsabilité de l'intégration de l'établissement de l'effectif, des politiques en matière de dotation et des politiques appropriées en matière de personnel, destinées à atteindre la structure des forces désirée, devrait être clairement confiée à un haut fonctionnaire; de plus, un service distinct de planification du personnel militaire devrait être créé et il devrait relever de ce haut fonctionnaire.
Commentaire du ministère: L'étude de planification normative, actuellement en cours au ministère, devrait, une fois approuvée, prévoir à la fois une structure des forces en temps de paix et en temps de guerre. La conception de systèmes pour assurer la dotation en personnel requise subséquemment sera la responsabilité du SMA du Personnel; quant à l'établissement de l'effectif et de l'organisation, il incombera au chef des programmes. L'intégration de ces fonctions est la responsabilité du sous-chef de l'état-major de la Défense.
(La photo n'est pas disponible)
12.165 Dans notre Rapport de 1982, nous avons examiné des systèmes d'information et de planification liés à la formation et au perfectionnement des militaires. Lors de la présente vérification, nous avons visité des centres de formation situés dans chacun des trois postes de commandement. Il s'agit des écoles de la flotte à Halifax et à Esquimalt, de l'École des blindés au Centre d'entraînement au combat, à la base de Gagetown, ainsi que l'école de la formation de base pour les pilotes d'avion de chasse, à la base de Cold Lake. Nous avons analysé chacun de ces centres de formation, en prenant en considération ce qui suit:
12.167 Responsabilités et obligation de rendre compte. Les besoins en matière de formation individuelle pour chaque installation sont établis à partir des besoins opérationnels que déterminent un certain nombre d'organismes consultatifs du Quartier général, avec les données du commandement approprié. C'est le commandement qui offre la formation requise.
12.168 Les unités de formation font du bon travail en ce qui concerne l'établissement des priorités et l'attribution des ressources aux diverses tâches. Cependant, à cause de la répartition complexe des responsabilités en matière de formation entre les commandements et le Quartier général, les gestionnaires ne sont pas assurés que les responsabilités délégués et les ressources affectées au centre de formation soient conformes aux objectifs opérationnels.
12.169 Les commandants opérationnels n'exercent aucun contrôle sur les ressources requises pour les activités de formation qui leur sont confiées. Le financement, les aides pédagogiques, les coûts d'exploitation et l'infrastructure sont gérés par diverses directions du Quartier général. L'affectation du personnel et l'acquisition de locaux et de matériel peuvent nécessiter plus d'une année; dans certains cas, il a fallu deux ans pour obtenir des pièces d'équipement mineures comme des rétroprojecteurs. Les unités ou écoles de formation se voient très souvent attribuer des responsabilités supplémentaires sans pour autant qu'on les décharge d'autres responsabilités ou qu'on leur attribue d'autres ressources.
12.170 Le ministère devrait établir des mécanismes pour concilier les besoins en matière de formation individuelle avec les ressources disponibles pour la formation.
Commentaire du ministère: Le ministère dispose de mesures efficaces qui lui permettent de définir les besoins en matière de formation individuelle, et d'établir des priorités à ce sujet. L'attribution des ressources destinées à répondre à ces besoins, ainsi qu'à assumer les responsabilités supplémentaires n'est cependant pas aussi bien définie. Le ministère dispose de méthodes de coordination pour établir les priorités en matière d'équipement et de construction pour l'ensemble de ses services, mais ces mesures ne sont pas directement reliées aux besoins en matière de formation individuelle. Le ministère envisage la possibilité d'instaurer un système de rétroaction qui permette de mieux relier les exigences des opérations et les programmes de formation.
12.171 Besoins en matière de formation. Il n'existe aucun mécanisme officiel qui permette de déterminer l'étendue ou la qualité de la formation requise pour les divers métiers et catégories d'emploi afin de répondre aux besoins des opérations. En règle générale, les instructeurs expérimentés du MDN avaient de la difficulté à interpréter les politiques et méthodes de formation, mais nous avons constaté que le ministère s'affairait à la révision du manuel des méthodes de formation.
12.172 Établissement des coûts. Le coût des besoins en formation liés aux acquisitions d'équipement important n'est pas établi de façon satisfaisante. D'après un rapport du MDN sur la formation individuelle, les gestionnaires responsables examinent rarement d'autres étapes que celles de l'acquisition pour prendre en considération les besoins en formation sur toute la durée d'utilisation. Ils semblent supposer que les coûts de formation en aval seront absorbés par le système. Le ministère est en train de mettre au point un modèle d'établissement des coûts de formation pour l'appliquer aux acquisitions d'équipement neuf. Dans le cas des acquisitions récentes, comme celles du CF-18 et de la frégate canadienne de patrouille, le ministère a accordé une importance accrue à ces secteurs en ajoutant des préposés à la formation et du personnel aux équipes chargées des projets.
12.173 Le ministère devrait étudier dans le cas des acquisitions d'équipement important, la nécessité d'analyser les coûts-avantages en fonction de la durée d'utilisation des options de formation.
Commentaire du ministère: Il s'agit d'un besoin connu, et le nouveau guide destiné aux gestionnaires de projets renfermera une annexe qui expose les besoins en formation en rapport avec les nouvelles acquisitions. Ce document indiquera à ces gestionnaires qu'ils doivent déterminer les coûts de la formation dès le début d'un projet.
12.174 Activités et matériel de formation. Nous avons constaté que le ministère se montre fort ingénieux en ce qui concerne la sélection de méthodes de formation pour les divers cours qu'il offre. Il recourt de plus en plus aux techniques de simulation, et l'équipement est modifié de façon à accroître l'efficience et l'efficacité de la formation.
12.175 Nous avons constaté que l'état des installations, de l'équipement et des systèmes varie considérablement d'une base à l'autre. Dans certains cas, la situation n'assure pas un environnement raisonnable pour la formation. Ainsi, le simulateur tactique de Halifax était dans un état lamentable, le matériel de sonar était désuet et le matériel électronique de guerre étaient en voie de le devenir. Certaines installations fonctionnent à 150 p. 100 de leur capacité. À la base de Gagetown, les salles de toilettes servent d'entrepôt, les cuisines servent de régies de contrôle pour la télévision et les garages servent de salles de classe. L'utilisation régionale des écoles de la flotte est mal équilibrée, celles de la côte sont surutilisées, alors que celles de la côte ouest sont sous-utilisées.
12.176 Les spécialistes en formation et les agents de conception des cours de formation et de perfectionnement qui offrent aide et conseils en matière d'analyse des besoins en formation, de concepts de formation, de conception et de gestion ne sont pas utilisés à leur plein rendement ou ne sont pas utilisés de la même façon dans tous les centres. Il en va de même des nouvelles techniques de formation, comme la formation individuelle et la formation à l'aide d'ordinateurs, qui ne sont pas utilisées autant qu'on le pourrait. Dans la plupart des cas, le ministère recule devant l'application de ces techniques en raison des dépenses initiales importantes qu'elles entraînent et ce, peu importe les économies qu'il pourrait réaliser à long terme. À notre avis, il s'offre des possibilités d'utiliser de façon plus intensive ces techniques au sein des Forces canadiennes.
12.177 Le ministère devrait rationaliser les ressources requises pour répondre aux besoins en formation et se servir de façon plus intensive des nouvelles techniques de formation.
Commentaire du ministère: Le ministère envisage de nouvelles techniques de formation. Bon nombre de projets ont été entrepris au sujet de la formation individuelle et de la formation à l'aide d'ordinateurs. Un grand projet d'élaboration de formation informatisée est actuellement à l'étude.
12.178 Validation. Dans le cadre de notre suivi de la vérification de la formation et du perfectionnement des militaires (1982), qui a soulevé certaines questions concernant la validation, nous avons examiné l'état d'avancement des mesures prises par suite de l'Étude sur la formation individuelle menée à cette époque. Cette étude avait été commandée en 1980 par le chef de l'état-major de la défense parce qu'il se préoccupait des coûts et de la prolifération des programmes de formation et de leur incapacité d'atteindre les objectifs. Le rapport sur cette étude, présenté au mois de juin 1982, portait sur huit aspects de la formation individuelle, y compris la validation. Au milieu de l'année 1984, le règlement de ces questions demeurait incertain.
12.179 Bien que ce rapport indiquait que la validation continuait d'être le chaînon manquant, le ministère n'a réalisé aucun progrès vers la mise en oeuvre des activités de validation en attendant une nouvelle étude et une analyse des coûts-avantages. À notre avis, le ministère devrait mettre en application l'observation exprimée dans le rapport, c'est-à-dire qu'au moment où les ressources humaines sont en demande, la mise en oeuvre de cette étape finale du système de formation individuelle a le plus de chances de réussite, en fonction du nombre de ressources requises, afin de veiller à ce que la formation soit efficace et efficiente.
12.181 Il n'y a pas de prévision systématique des besoins en matière de ressources civiles, en fonction des besoins opérationnels. Pour les groupes d'employés dont le ministère considère la carrière "gérée", des prévisions de retraite et d'attrition sont établies, et on conserve des répertoires. Ces mesures ne concernent, toutefois, que 15 p. 100 des employés civils du ministère.
12.182 La taille et la composition des effectifs civils ne sont pas établies à la lumière des exigences actuelles ou futures en matière de ressources militaires, ou pour assurer une continuité en vue de compenser les effets du roulement du personnel militaire. Les besoins en matière de ressources civiles, en termes quantitatifs et qualitatifs, n'ont pas été définis en fonction des besoins opérationnels actuels ou futurs.
12.183 Le ministère devrait établir ses besoins en matière de ressources civiles d'après les exigences opérationnelles des ressources militaires.
Commentaire du ministère: La base pour la détermination de ces besoins se trouve dans le processus de planification normative. Le ministère associera les structures en temps de paix et en temps de guerre en vue d'une définition plus détaillée de ses besoins en matière de ressources civiles.
12.185 Le budget du ministère consacré à la formation de ses employés civils, qui s'élevait à 4,1 millions de dollars pour 1983-1984, a été établi sans une analyse systématique des besoins en formation, et il a simplement fait l'objet d'une augmentation annuelle pour 1984-1985. La répartition du budget se fait de façon générale et non selon un ordre de priorités établi pour la formation. Il existe peu de coordination entre la formation des militaires et celle des civils, bien que ces derniers soient tenus d'appuyer les opérations militaires en tant que membres d'un effectif intégré.
12.186 Le ministère devrait s'assurer que les gestionnaires sont en mesure de déterminer les besoins en formation des civils, que ces besoins sont évalués en fonction du soutien apporté aux opérations militaires et qu'un ordre de priorités approprié est établi.
Commentaire du ministère: Le ministère s'est penché sur ce point faible lors d'une récente étude.
12.188 Le système automatisé d'information sur les effectifs, qui indique aux gestionnaires les effectifs approuvés pour les diverses unités, ne répond pas aux besoins actuels, mais on nous a avisé que le ministère comptait remédier à la situation.
12.189 Le système d'information sur la gestion du personnel, qui renseigne les gestionnaires sur l'affectation des employés aux diverses unités, a été conçu il y a environ 15 ans et on ne l'a pas adapté aux besoins changeants des utilisateurs. Le système n'a pas la facilité d'extraire et de manipuler des données et, parce que les résultats qu'il produit sont inexacts et manquent d'opportunité, bon nombre d'utilisateurs conservent des dossiers manuels. En outre, le ministère a constaté que ce système serait inapproprié dans des situations d'urgence. En 1982, nous signalions des problèmes importants au sujet de ce système et nous avons recommandé une révision complète. Le ministère nous avait alors indiqué que cette révision serait terminée en septembre 1984, mais au milieu de cette même année, aucun progrès n'avait été réalisé en ce sens. Le plan ministériel de traitement automatique des données à long terme ne comprend ni un plan ni un calendrier pour la révision du système.
12.190 Le système automatisé d'établissement de prévisions sert à établir des prévisions en rapport avec les effectifs futurs requis en temps de paix, et selon le grade militaire et la catégorie d'emploi militaire ou civil. Il constitue un outil de gestion élémentaire fondé sur des méthodes désuètes de traitement automatique des données, et il ne répond pas aux besoins des utilisateurs. Le ministère n'a aucun plan concernant la mise à jour de c système.
12.191 Le ministère devrait élaborer un plan et un calendrier de travail pour améliorer ses systèmes d'information sur la gestion du personnel en ce qui a trait aux opérations en temps de paix et en temps de guerre.
Commentaire du ministère: Le MDN a préparé un calendrier des projets de TAD à long terme pour 1984-1985, mais il n'a pu le mettre plus tôt en application en raison d'un manque de ressources.
(La photo n'est pas disponible)
12.193 Le ministère compte deux grands centres de données à l'échelle nationale, ainsi que bon nombre de centres disséminés dans tout le Canada. Lors d'un inventaire partiel, qui ne tient pas compte de tout le matériel utilisé, on a dénombré 227 ordinateurs qui avaient une valeur totale d'environ à 50 millions de dollars.
12.194 Les systèmes de traitement automatique des données jouent actuellement un rôle important au ministère. Ainsi, le système d'approvisionnement des Forces canadiennes sert à contrôler un stock estimé à 10 milliards de dollars. D'autres systèmes du ministère font état du personnel, de l'équipement et des dépenses. Le TAD sert également à la recherche, à l'éducation et à la cueillette de renseignements de sécurité. L'utilisation des micro-ordinateurs est à la hausse, tout comme celle des appareils de TAD dans le domaine des systèmes de commandement et de contrôle. Plus encore, les systèmes de TAD seraient essentiels pour assurer la transition sans problème d'une situation de paix à une situation de guerre.
12.195 Nous n'avons examiné que les systèmes généraux de traitement des données, et non pas les systèmes de TAD tactique comme les ordinateurs intégrés aux systèmes d'armement. Nous avons choisi 13 systèmes et les avons examinés tout au long de leur durée d'utilisation en ce qui a trait à la planification, à l'acquisition et à l'utilisation de systèmes et de pièces d'équipement. Nous avons également examiné les systèmes qui étaient à l'étape de l'utilisation pour vérifier s'ils étaient efficients et s'ils permettaient d'appuyer l'état de préparation opérationnelle.
12.196 En 1982, nous rapportions le fait que le ministère devait se doter d'une nouvelle génération de systèmes de TAD qui aurait recours à la technologie nouvelle pour répondre à ses besoins. Cette situation demeure, puisque nous avons constaté que bon nombre des principales applications de TAD qu'il utilise ne répondaient pas aux besoins des utilisateurs ou ne le faisaient pas de façon efficiente. Cette situation prend toute son importance lorsque des lacunes ou des retards dans le processus de gestion du TAD ou le processus d'approbation du ministère empêchent ou retardent le remplacement de ces systèmes par des systèmes plus nouveaux et plus efficients.
12.197 Le processus de gestion du TAD consiste habituellement à planifier de façon à satisfaire à des besoins précis, à élaborer un système et il constitue un soutien lors de l'utilisation. La planification pour l'ensemble du ministère est fragmentée et incomplète en ce qui a trait aux systèmes de TAD. Le processus d'élaboration d'applications est long et il s'ensuit que les grands systèmes mettent plusieurs années avant d'atteindre l'étape d'utilisation. En particulier, le processus d'approbation finale et d'attribution de fonds pour la réalisation d'un grand projet peut être très long. Certains procédés importants de contrôle et de soutien du TAD n'existent pas ou ne sont pas utilisés à leur pleine mesure. Comme conséquence de tous ces facteurs, des systèmes anciens et inefficients demeureront pendant un certain temps. Cette situation est importante parce qu'elle augmente les coûts et réduit le rendement des systèmes en temps de paix, et elle pourrait restreindre le rôle de soutien de ces systèmes en temps de guerre ou de crise nationale. Certains systèmes importants du ministère ne seraient pas en mesure de répondre suffisamment aux besoins de ce dernier dans une situation d'urgence.
12.198 Le ministère a pris récemment deux grandes mesures pour améliorer sa planification stratégique du TAD et pour renforcer le contrôle de gestion qu'il exerce sur les programmes en cours. Un projet de planification stratégique ainsi que le processus de gestion des systèmes permettront de se pencher sur la plupart des lacunes actuelles en matière de planification et de contrôle, et ils devraient amener des améliorations concrètes en 1984-1985.
12.200 Une définition des exigences et un ordre de priorités en matière de TAD obligent un organisme à instaurer un cadre pour la planification stratégique; il s'agit normalement d'une politique de planification du TAD, d'une stratégie courante publiée et d'un plan à long terme mis à jour. Bien que le ministère, conforme à la politique établie, s'efforce de répartir les systèmes et les capacités de TAD, il ne semble pas avoir une stratégie de contrôle de cette répartition. Le ministère dispose de plusieurs plans qui ont des portées diverses, qui s'étendent sur une période donnée et qui sont détaillés jusqu'à un certain point, mais il ne dispose d'aucun plan à long terme qui trace les grandes lignes de ses besoins stratégiques en matière de TAD. Le ministère a cependant réalisé quelques progrès depuis notre vérification de 1982: le nouveau Plan d'aménagement des installations au niveau national traite de façon complète des installations informatiques et des répercussions de la décentralisation à l'échelle nationale.
12.201 Malgré ces récentes améliorations, les plans de TAD restent incomplets. La planification varie en étendue et en orientation selon le commandement, et la planification au Quartier général n'en tient pas toujours compte. De plus, certains projets ne sont mentionnés dans aucun des plans courants de TAD. Pour améliorer la manutention des pièces de rechange, par exemple, le ministère utilise des codes à barres semblables à ceux que l'on retrouve dans les supermarchés. Ce projet a été lancé pour satisfaire à une exigence concernant les systèmes d'armement. Pour cette raison, il est classé comme une activité de soutien au système d'armement et, étant donné qu'il s'agit d'un projet-pilote, les responsables ont été exemptés par le Conseil du Trésor d'inclure ce projet dans la présentation annuelle. Bien que cette situation respecte les lignes directrices du Conseil du Trésor, l'utilisation de matériel informatique à tout usage et les répercussions possibles sur d'autres systèmes du ministère portent à croire que les documents de planification interne devraient traiter des projets de ce genre.
12.202 L'absence d'un cadre ministériel pour le TAD lié à une structure globale des forces indique bien que le lien entre le TAD et l'état de préparation opérationnel est mal défini. La politique du ministère en matière de TAD indique que celui-ci doit être utilisé pour accroître les capacités du ministère de remplir ses engagements en temps de guerre ou de crise nationale. Les exigences en matière de renseignements détaillés font l'objet d'un examen continu aux divers paliers de commandement. Cependant, il n'existe actuellement aucun cadre officiel qui permette d'associer les systèmes d'information aux divers rôles et tâches.
12.203 Le ministère a récemment élaboré une ébauche de méthode de planification dans le cadre du projet de planification stratégique. Bien qu'il prévoit présenter une ébauche de plan des systèmes stratégiques au début de 1985, il lui faudra un certain temps avant que le processus soit mis en oeuvre.
12.204 Le ministère devrait examiner plus avant le rôle du TAD par rapport à son plan de structure des forces, adopter une stratégie en matière de TAD, publier des plans à long terme et attribuer des responsabilités concernant la gestion, l'examen et la mise à jour des plans et stratégies.
Commentaire du ministère: Ces activités sont coordonnées au niveau du QGDN et des divers commandements. Le ministère convient qu'il doit mettre sur pied des systèmes d'information qui constitueront des composantes stratégiquement importantes de son infrastructure en ce qui a trait à la réalisation des missions diverses. C'est pourquoi il a lancé, au mois d'août 1983, le projet de planification stratégique dans un cadre informatique. Ce projet devrait permettre, entre autres, tel que garanti, l'élaboration d'un plan stratégique qui devrait être compris dans le programme des services de défense, dans le plan de dépenses en immobilisations, dans le plan opérationnel pluriannuel et dans l'aperçu de la stratégie du programme des services de défense.
12.206 Le ministère devrait élaborer un plan à court terme en matière de traitement automatique des données, conformément à un plan à long terme en matière de TAD, et ce plan devrait renfermer un calendrier de travail qui pourrait être utilisé pour la prise de décisions de la gestion à plusieurs niveaux.
Commentaire du ministère: Le ministère convient de la nécessité d'élaborer des plans à court terme liés à des plans à long terme et conformes à ceux-ci. Il révisera son plan de travail triannuel en vue de le faire concorder avec le plan stratégique de TAD, une fois que celui-ci sera établi.
12.207 Dans le but d'exercer un contrôle plus rigoureux du processus de mise au point de systèmes de TAD et de surveiller les progrès de ceux-ci tout au long de leur durée d'utilisation, le MDN éprouve les difficultés que nous avons décrites au chapitre sur la gestion de l'informatique, dans notre Rapport de 1983. Nous avons constaté que les détails fournis dans les prévisions de coûts variaient considérablement selon le projet, et qu'une analyse soignée des coûts-avantages n'était pas toujours réalisée. Le MDN n'a pas établi les données qui doivent être consignées au fur et à mesure qu'un projet progresse, en vue de guider les chargés de projets et de permettre à la haute direction de surveiller les progrès. La plupart des grands projets d'élaboration du TAD du MDN ont une durée de cinq ans ou plus et ils ont nécessité des fonds de l'ordre de plusieurs millions de dollars. Pour les projets de cette envergure, il est essentiel de disposer de données complètes et précises sur les coûts et sur les progrès par rapport à l'échéancier. Cependant, ces données ne sont pas toujours facilement disponibles ou comparables à l'heure actuelle, et on n'a pas régulièrement effectué d'examens à la suite de leur réalisation.
12.208 Le ministère devrait veiller à ce que des prévisions détaillées des coûts soient établies, et à ce que des analyses coûts-avantages appropriées soient effectuées pour chaque projet. Il devrait élaborer des lignes directrices pour définir les exigences en ce qui concerne les rapports sur l'avancement des projets. Il devrait également élaborer une méthode d'examen consécutif à la mise en application.
Commentaire du ministère: Le ministère accepte cette recommandation et il examine actuellement diverses façons de la mettre en application. Cette recommandation se rapporte aux recommandations qui ont trait à l'étape d'acquisition pour les projets d'équipement important.
12.210 Bien que le centre des données d'Ottawa fût d'abord destiné à servir de réserve pour le centre de données de Borden, il fait face à un volume de travail si grand que l'on n'attache plus de crédibilité à son rôle de réserviste. Même s'il fonctionne 24 heures sur 24, sept jours par semaine, le centre d'Ottawa a de la difficulté à abattre tout le travail qui lui est confié. L'une des conséquences est la suivante: les programmeurs font face à des retards importants dans leur travail de mise au point. À cette situation vient s'ajouter le fait que le ministère ne peut mettre qu'un seul terminal à la disposition de quatre programmeurs, vu que le centre ne possède pas la capacité de recevoir davantage de terminaux. Comme première justification, une demande d'expansion du centre d'Ottawa a été présentée u Conseil du Trésor, dans le but de combler ces lacunes.
12.211 Le centre de Borden sert principalement à exploiter le système d'approvisionnement des Forces canadiennes. En raison de la situation qu'engendre le manque de capacité, survenue en 1982, l'ordinateur a été remplacé. Le manque de capacité avait été prévu dès 1976, mais la gestion n'a affecté les ressources nécessaires et n'a donné son approbation que six ans plus tard. Cependant, tant que le nouveau système d'approvisionnement n'aura pas été mis en place, le ministère doit maintenir en service les anciens terminaux qui sont maintenant utilisés dans les régions, en vue d'avoir accès au système ou d'exploiter de nouveaux terminaux qui répètent les opérations des anciens. C'est pourquoi l'ancien système, qui a été considérablement modifié et qui demande des spécialistes hautement qualifiés pour l'entretien, a dû être incorporé au nouveau grand ordinateur. Il pourrait également nuire à l'efficience du nouvel appareil dans lequel il est intégré. Le ministère essaie d'améliorer cette situation avant que le nouveau système d'approvisionnement soit mis en oeuvre.
12.212 Il est difficile de déterminer si ces problèmes de capacité sont attribuables au ministère qui a omis de planifier ses besoins en matière d'ordinateurs, ou s'ils sont simplement reliés à des problèmes de ressources. Il est évident, toutefois, que le ministère ne possède pas de processus continu de contrôle du rendement et de planification de la capacité de ses installations qui appuie la planification du TAD. Le processus de gestion des systèmes traitera de cette question dans le cadre d'un programme d'envergure destiné à améliorer la structure du système de gestion en ce qui a trait à l'exploitation des applications à l'échelle nationale.
12.213 Le ministère devrait contrôler le rendement de ses installations et systèmes informatiques de façon continue et utiliser ces données dans le processus de planification du TAD.
Commentaire du ministère: Le ministère accepte cette recommandation. C'est là une des principales raisons d'être du processus de gestion des systèmes de TAD au sujet duquel on a fourni tous les détails au personnel du BVG, et qu'il appuie entièrement.
12.214 Contrôle financier. Il est essentiel d'obtenir des données détaillées sur les coûts d'élaboration, d'entretien ou d'exploitation des systèmes d'applications de TAD, tant pour estimer le coût de nouveaux systèmes proposés que pour mesurer le coût-efficacité des applications et installations actuelles. Or, le MDN ne compile pas de façon systématique des données de ce genre.
12.215 Le ministère devrait compiler des données intégrales sur les coûts de chacun de ses grands systèmes d'applications, et s'en servir dans la planification et la mesure du rendement.
Commentaire du ministère: Le ministre accepte cette recommandation. Bien qu'il n'ait pas eu en sa possession tous les détails à ce sujet, le ministère a recueilli de nombreuses données sur les coûts directs. Cependant, l'utilisation de ces données, lors d'une planification ultérieure, fut plutôt restreinte.
12.216 Plan de récupération à l'échelle nationale en cas de désastre. L'équipement acquis récemment pour améliorer le centre des données de Borden lui a permis d'acquérir les capacités supplémentaires voulues pour traiter le volume de travail lié à une mobilisation ou à une situation de guerre dans le cas du système d'approvisionnement des Forces canadiennes. Cette situation a également donné lieu à un certain manque de compatibilité avec l'ordinateur d'Ottawa, limitant ainsi les possibilités de ce centre de servir de réserviste. En cas de crise, le système d'approvisionnement exigerait plus de capacités que n'en offre le centre d'Ottawa. Il n'existe à l'heure actuelle aucun plan de récupération en vertu duquel le centre d'Ottawa viendrait en aide au centre de Borden et ce, bien qu'il soit monnaie courante, dans le domaine informatique, que des grands systèmes devraient compter un système de réserve. La politique de la capacité de survie du MDN a donné lieu à une procédure de récupération intérimaire. La proposition d'expansion du centre d'Ottawa est destinée à permettre cette capacité de servir de réserve pour pouvoir traiter les applications du centre de Borden, en cas de désastre.
12.217 Tous les grands systèmes importants devraient être dotés de plans officiels de capacité de survie et de récupération en cas de désastre.
Commentaire du ministère: Le ministère est conscient de la nécessité de plans de capacité de survie, rendue officielle dans sa politique de capacité de survie du TAD, approuvée au mois de juin 1983. Le plan actuellement en cours permettra d'établir d'importantes méthodes et lignes directrices discrétionnaires pour assurer la mise en application de cette politique.
12.219 Le système de répartition, d'affectation et de comptabilisation des fonds annuels permet de veiller à ce que les recettes et dépenses soient inscrites de façon convenable, à ce que les fonds soient engagés selon les pouvoirs financiers établis et à ce que les budgets soient contrôlés. Ces aspects importants de l'administration financière fonctionnent de façon satisfaisante au ministère de la Défense nationale.
12.220 Nous avons relevé divers secteurs qui exigent une amélioration en ce qui a trait à la clarification et au renforcement du rôle de l'agent supérieur des finances, ainsi que la consommation réelle et prévue de ressources par rapport aux plans et résultats d'exploitation. Nous en avons discuté avec le personnel concerné du ministère.