(Ces pièces ne sont pas disponibles)
13.2 Sommes versées à des sociétés d'État. Les dépenses du ministère en 1983-1984 incluaient un versement de 101 millions de dollars, pour des services de gestion, d'aménagement et de construction, aux sociétés de la Couronne nommées ci-dessous, dont les activités n'ont pas fait l'objet de notre vérification:
13.3 Ces sociétés, en plus d'avoir à planifier, organiser et gérer leurs propres activités, ont pour mandat de gérer et d'aménager des biens importants et de nature diverse inscrits au répertoire immobilier du ministère. Elles relèvent directement du ministre des Travaux publics, exception faite de la société Canada Harbour Place qui relève du ministre des Transports, et de la Société de construction des Musées du Canada Inc. qui relève du ministre des Communications.
13.4 Depuis la vérification intégrée que nous avons effectuée en 1979, les grands événements suivants ont influé sur les opérations du ministère:
13.5 Régime d'autofinancement. En janvier 1981, le ministère a obtenu l'autorisation conditionnelle de facturer aux autres ministères les locaux et les services immobiliers qu'il leur fournit. Ce système modifiera profondément non seulement le mode actuel de financement mais également le système actuel d'exploitation du MTP et la relation propriétaire-client. Les plans actuels prévoient que le régime d'autofinancement devrait être entièrement fonctionnel à partir de 1986.
13.6 La Société canadienne des postes. En octobre 1981, le Parlement a approuvé l'établissement de la Société canadienne des postes. Cette société est devenue propriétaire des bureaux de poste, des terminus postaux et des autres installations qui avaient été construites et administrées par le MTP depuis le début de la Confédération.
13.7 Ces divers immeubles, bâtiments et installations regroupent quelque 2 200 immeubles appartenant à l'État, dont la valeur marchande approximative est de 1,4 milliard de dollars, et plus de 800 locaux loués dont le loyer annuel se chiffre à quelque 28 millions de dollars. Ces biens représentent environ 20 p. 100 des espaces répertoriés du MTP. À l'heure actuelle, le ministère assure la gestion de ces installations au nom de la Société contre paiement des frais engagés. Des négociations sont présentement en cours afin de préciser la relation future entre cette société et le ministère.
13.8 La politique sur les services communs. En septembre 1982, le Conseil du Trésor publiait sa politique sur les services communs qui faisait du MTP une organisation de services communs chargée de fournir des services de logement, ainsi que des services de design et de construction. Cette politique stipule que le but premier des organisations de services communs est d'assurer l'optimisation des ressources. Le Conseil du Trésor demeure l'organisme chargé de publier des directives générales et des lignes directrices sur l'acquisition, l'utilisation et l'aliénation des biens immobiliers et sur les services connexes.
13.9 Financement du programme des travaux maritimes. Pendant de nombreuses années, le MTP s'est occupé de presque tous les travaux de dragage. Au cours de la dernière décennie, cette charge a été progressivement réduite à la suite du transfert de certains éléments du Programme des travaux maritimes. En 1973, les ports pour petites embarcations ont été confiés au ministère des Pêches et Océans et les autres travaux de dragage ont été cédés au ministère des Transports en avril 1982. Le MTP continue à financer ses propres services de dragage et sa flottille de dragueurs et, en tant qu'organisme de services communs, il doit maintenant fournir des services de dragage, de construction ainsi que d'autres services professionnels et techniques à ses clients, c'est-à-dire le ministère des Transports et le ministère des Pêches et Océans.
13.11 En 1983, le gouvernement a annoncé l'instauration d'un Programme de projets spéciaux de relance en vertu duquel le MTP sera chargé de projets de construction se chiffrant à quelque 690 millions de dollars. Nous avons exclu ces projets de notre vérification parce qu'ils en étaient encore à la phase de la planification ou aux premières étapes de leur réalisation au moment où a eu lieu notre vérification.
13.14 Le ministère administre un portefeuille contenant plus de 2 500 locaux pour lesquels ont été signés des baux ordinaires ou des baux-achats. Au total, ces locaux représentent une superficie louable d'environ 2,7 millions de mètres carrés (voir la pièce 13.3). Le montant total des loyers à verser annuellement pour ces locaux dépasse les 270 millions de dollars. Environ 45 p. 100 des espaces loués, représentant quelque 42 p. 100 du total des loyers, se trouvent dans la région de la Capitale nationale.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.15 En 1978, le comité du Sénat qui a examiné le Programme du logement déclarait ce qui suit: "Le ministère des Travaux publics souligne qu'il lui est difficile d'établir ses prévisions quinquennales parce que les incidences que les programmes prévus par les ministères-clients peuvent avoir sur les locaux ne sont connues que lorsque ces programmes sont déjà en vigueur. Il s'agit d'un problème constant et difficile à résoudre." Ce problème existe toujours, bien que de meilleurs contacts avec les ministères clients et que la mise en vigueur par le gouvernement du Système de gestion des secteurs de dépenses en aient réduit la gravité.
13.16 Lorsqu'il lui faut fournir des locaux, le ministère doit pouvoir réagir vite aux décisions administratives générales prises par le Cabinet et par le Conseil du Trésor au sujet de la fonction publique. La redistribution géographique des fonctionnaires entre les villes d'Ottawa et de Hull et le déplacement, dans le cadre du processus de décentralisation, des services fédéraux vers l'extérieur de la région de la Capitale nationale ont influé sur la planification et la gestion des locaux par le MTP.
13.17 En février 1984, le sous-secrétaire de la Direction de la politique administrative du Conseil du Trésor a déclaré au Comité des comptes publics: "...c'est un immense casse-tête que de loger la Fonction publique dans la région d'Ottawa et de Hull. Les priorités sont toujours chambardées. C'est un problème énorme." En avril 1982, par exemple, le ministère a acquis un terrain de la Commission de la Capitale nationale au centre-ville d'Ottawa pour la somme de 9,7 millions de dollars. Il se proposait d'y construire un immeuble pour loger le ministère des Finances, le Conseil du Trésor et le Bureau du contrôleur général. Il y a eu changement des priorités gouvernementales et l'immeuble n'a jamais été construit. Ce terrain sert présentement de stationnement.
(La photo n'est pas disponible)
13.18 Ces organismes sont présentement logés dans des locaux dont le bail vient à échéance au mois de novembre 1984. Les propriétaires ont fait savoir au ministère qu'ils ont besoin de ces locaux et que les services gouvernementaux doivent quitter les lieux. On prévoit, par conséquent, reloger ces services gouvernementaux dans un immeuble occupé par plusieurs autres ministères fédéraux pour lesquels il faudra trouver d'autres locaux. Le ministère estime que le coût total du déménagement et des travaux d'aménagement pourrait atteindre 22,9 millions de dollars.
13.19 Il existe de nombreuses directives et politiques destinées à servir de guide pour la location des locaux et à assurer le respect des critères d'économie et d'efficience. Les grands principes régissant l'acquisition et la gestion des biens immobiliers sont énoncés dans le Manuel de la politique administrative du Conseil du Trésor, ouvrage qui a été rédigé avec la participation du MTP, d'autres ministères et du secteur privé. Le ministère possède également un certain nombre de manuels qui lui sont propres et qui décrivent de manière détaillée les politiques et les procédés s'appliquant à l'ensemble de ses activités.
13.20 Nous avons constaté cependant, tout en tenant compte des difficultés qu'il rencontrait, que le ministère ne gérait pas toujours ses activités de location conformément aux directives et politiques du Conseil du Trésor ni conformément aux siennes, notamment dans la région de la Capitale nationale. Ce n'est pas l'absence de politiques et de directives qui explique cette situation mais bien plutôt le fait qu'il semble ne pas exister de mécanisme efficace pour obliger le MTP et ses clients, les ministères et organismes, à les respecter. Les cas de non-respect étaient nombreux. Nous avons noté plusieurs cas de locations conclues sans autorisation appropriée ou sans avoir bien tenu compte des critères d'économie. Le coût supplémentaire des opérations de location que nous avons examinées se chiffrait à quelque 63 millions de dollars pour l'ensemble de la période visée par les baux (pièce 13.4).
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.21 En 1982, le ministère a loué un immeuble d'une superficie de 54 000 mètres carrés, au coût de 154 millions de dollars pour une période de dix ans, sans avoir obtenu au préalable l'autorisation du Conseil du Trésor, comme l'exige le règlement sur les marchés de l'État. Cette autorisation n'a été obtenue que le 30 août 1984.
13.22 Définition des besoins. Nous avons remarqué que les ministères clients ne précisaient pas toujours leurs besoins comme l'exige le Conseil du Trésor. Par ailleurs, avant d'entreprendre des démarches pour répondre aux besoins de ses clients, le MTP ne s'assurait pas toujours qu'on lui avait donné toute l'information requise pour effectuer une acquisition judicieuse. Le Comité des comptes publics a également noté ce fait dans son rapport d'avril 1984, publié à la suite des audiences tenues au sujet de l'acquisition de l'édifice "Centennial Towers" à Ottawa.
13.23 Décisions d'acquérir des biens immobiliers. Les politiques et les procédures ministérielles concernant l'approbation des projets exigent une description du projet et un rapport de faisabilité lorsque les projets de location imposent l'engagement de dépenses supérieures à 30 000 dollars par année ou s'étendent sur une période de trois ans ou plus. Ces rapports doivent servir a préciser les besoins, doivent fournir des données quantitatives et qualitatives détaillées et permettre d'établir un plan et un calendrier global pour le projet. Nous avons relevé 14 cas où des rapports de ce genre n'avaient pas été présentés avant que ne soit prise la décision de louer des locaux. Dix de ces cas ont été relevés dans la région de la Capitale nationale. Sans ces rapports, il est impossible à la direction d'être sûre que toutes les options valables ont été examinées et que des analyses appropriées ont été effectuées avant que ne soit prise la décision d'acquérir des biens immobiliers.
13.24 Méthode d'acquisition. Le Manuel de la politique administrative stipule que les ministères doivent solliciter des offres de bail pour des locaux de plus de 250 mètres carrés, des exceptions étant prévues dans certains cas. En août 1980, le Conseil du Trésor a exigé du ministère qu'il utilise des soumissions publiques pour toutes les demandes de location, qu'il s'agisse de baux nouveaux ou de renouvellement des baux. Peu après, en novembre 1980, le Conseil du Trésor a approuvé de nouvelles dispositions administratives à insérer dans le manuel de la politique administrative; celles-ci énoncent trois cas dans lesquels les ministères n'ont pas à obtenir du Conseil du Trésor l'autorisation de contourner le processus d'appel d'offres pour louer des locaux dont la superficie dépasse 250 mètres carrés. Le premier cas est lorsque la situation est urgente et qu'un retard pourrait nuire à l'intérêt public; le second, lorsque la nature du travail est telle qu'il n'est pas dans l'intérêt public de faire un appel d'offres, et le troisième, lorsqu'une seule personne est en mesure de remplir le contrat. Le Conseil du Trésor déclarait toutefois que l'intention de la politique était que l'on invite le plus grand nombre d'offres possible au moyen d'annonces dans un ou plusieurs journaux.
13.25 En 1983, le Conseil du Trésor a indiqué que les appels d'offres sollicités pour les baux signés en 1982 ne représentaient qu'un pourcentage très faible (7 p. 100) de l'ensemble des baux signés cette année-là. Nous avons relevé que le ministère, pour l'exercice clos le 31 décembre 1983, avait négocié 1 204 baux nouveaux ou à renouveler, mais n'avait utilisé des appels d'offres de bail que dans 74 cas, ce qui ne représentait que 6 p. 100 des contrats de location. Dans certains cas, il peut être justifié de ne pas utiliser le système des appels d'offres. Toutefois, à notre avis, le recours aux soumissions publiques est trop fréquemment ignoré par le ministère et, de ce fait, les autres ministères et organismes ne possèdent aucune garantie qu'ils sont logés dans des immeubles de qualité acceptable et au coût le moins élevé possible. En outre, il n'est pas sûr que l'on respecte la politique du gouvernement voulant que les deniers publics soient utilisés de manière équitable.
13.26 Pour obtenir de nombreux espaces à bureaux dans la région de la Capitale nationale en 1982, le ministère a lancé, pour le renouvellement de huit baux, un appel d'offres donnant une description précise des besoins. Cependant, ce document contenait aussi une invitation globale demandant aux intéressés de présenter des propositions pour "toute combinaison et quantité d'espaces à usage de bureaux, d'entreposage et de stationnement. Les propositions peuvent être en rapport avec des édifices existants ou des projets de construction...". En réponse à cet appel, le MTP a reçu 32 offres acceptables et a conclu un certain nombre de baux en plus des huit renouvellements requis, notamment le bail de location de l'immeuble "Centennial Towers". À notre avis, une invitation aussi générale ne respecte ni la lettre ni l'esprit des directives du Conseil du Trésor sur les soumissions publiques, car ces directives exigent une description précise des besoins.
13.27 Les soumissions que reçoit le ministère en réponse à ses appels d'offres pour la location de locaux à bureaux sont analysées à l'aide d'un système d'appréciation ponctuelle de la qualité. Notre examen a révélé que ce système s'attache surtout à l'aspect qualitatif et qu'il peut entraîner l'acquisition d'espaces dont la location est plus coûteuse, alors qu'il existe des espaces de qualité acceptable à un moindre prix.
13.28 Le ministère nous a fait savoir qu'il cherchait avant tout à obtenir le meilleur rapport coût-avantages, comme le veut le Conseil du Trésor, et non pas à louer invariablement les locaux dont les loyers sont les plus bas. À notre avis, cette façon de faire n'est pas conforme à la politique du gouvernement qui demande que l'on fournisse aux ministères, au coût le plus bas, des locaux qui possèdent la superficie requise et dont la qualité réponde aux normes établies.
13.29 Méthode d'autorisation. Il faut obtenir l'autorisation du Conseil du Trésor pour signer un bail dont les frais de location annuels se chiffrent, au total, à plus de 200 000 dollars. En outre, il faut obtenir l'approbation du Conseil du Trésor lorsqu'il est jugé plus avantageux pour le gouvernement de soumettre les demandes d'acquisition à un examen central pour déterminer les risques liés à la passation des contrats ou les effets de ces derniers sur les programmes gouvernementaux concernés. En août 1980, le Conseil du Trésor a fait part au ministère de son inquiétude au sujet du nombre de baux qu'il lui fallait approuver rétroactivement et a dénoncé le fait que la négociation de ces baux n'ait pas été rendue publique. Au cours de notre vérification, nous avons relevé sept autres cas où, depuis 1980, l'approbation du Conseil du Trésor n'avait été obtenue qu'après la date d'entrée en vigueur des baux dont le montant annuel se chiffrait à 8 millions de dollars. Le ministère a signé trois autres baux sans l'approbation du Conseil du Trésor. Les frais annuels de location, dans ces derniers cas, atteignaient 14 millions de dollars.
13.30 Lignes directrices relatives au coût des aménagements. Le plafond actuellement en vigueur pour les coûts d'aménagement a été fixé par le Conseil du Trésor, en 1977, à 82,85 dollars le mètre carré pour les nouveaux espaces à bureaux. Le ministère a déclaré que les frais d'aménagement avaient augmenté depuis 1977 d'environ 56 p. 100 et les représentants du secrétariat du Conseil du Trésor sont d'accord pour dire que les coûts actuels se situeraient aux environs de 120 dollars le mètre carré. Toutefois, le Conseil du Trésor n'a pris aucune mesure pour réviser ses lignes directrices relatives aux coûts des aménagements et le MTP est obligé d'obtenir l'autorisation du Conseil du Trésor chaque fois que le coût des travaux d'aménagement dépasse le plafond fixé. L'établissement et l'approbation des présentations au Conseil du Trésor exigent souvent beaucoup de temps et l'utilisation de multiples ressources; de ce fait elles obligent à retarder la date d'occupation des locaux et à verser inutilement des loyers.
13.31 Le ministère des Travaux publics devrait respecter ses propres directives et politiques et celles du Conseil du Trésor et devrait demander à ce dernier qu'il révise ses lignes directrices actuelles sur le coût des aménagements.
On fait savoir au Secrétariat du Conseil du Trésor qu'aucun autre logement convenable n'est disponible; par conséquent, le ministère négociera avec le propriétaire et il y aura négociation simultanée des baux à signer pour la location des deux immeubles.
En 1983, nous avons signalé au Parlement que ce bail avait été signé sans tenir dûment compte des critères d'économie et le Comité des comptes publics a corroboré cette opinion par la suite.
13.34 Absence de documents essentiels. Notre examen a permis de relever les lacunes suivantes:
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Total des frais de location
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Tour "C" de la Place de Ville - espaces à bureaux
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Cinq premières
années |
Cinq dernières
années |
Total |
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Taux
|
Total
(en millions de dollars)
|
Taux
|
Total
(en millions de dollars)
|
(en millions
de dollars)
|
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Tarifs
initiaux
|
$ 172/m2
|
46,5
|
$ 240/m2
|
64,8
|
111,3
|
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Tarifs
révisés
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$ 255/m2
|
68,9
|
$ 315/m2
|
85,1
|
154,0
|
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Augmentation
|
|
22,4
|
|
20,3
|
42,7
|
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Immeuble "Centennial Towers"
|
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Valeur en 1981 (présentation au Conseil du Trésor)
|
46,5
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Offre initiale
selon la présentation au C.T. du 11 décembre 1981
|
Location-achat
(sur une base de bail net)
|
Valeur actualisée
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61,5
|
||
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Offre révisée
selon la présentation au C.T. du 22 juin 1983
|
Bail de dix ans
(après changement à une base de bail net)
|
Valeur actualisée
|
46,5
|
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Différence
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15,0
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13.36 En juin 1982, l'un des locataires prévus a indiqué que ses besoins de locaux avaient changé du fait de l'établissement d'un nouveau centre informatique à Vancouver.
13.37 En décembre 1982, le ministère a demandé des fonds supplémentaires au Conseil du Trésor afin de procéder aux travaux d'aménagement imposés par ce changement et cette demande a été approuvée par le Conseil du Trésor en février 1983.
13.38 Bien que l'immeuble ait été en grande partie terminé et que le versement des loyers ait débuté en novembre 1982, les locaux n'ont été totalement occupés qu'en mai 1983 à cause du temps qu'il a fallu pour obtenir les autorisations et pour procéder aux travaux d'aménagement. Des frais de location ont donc été versés inutilement de novembre 1982 à mai 1983, pour un montant d'environ 529 000 dollars.
13.39 Paiements sans contrepartie et autres indemnisations. Entre 1975 et 1981, le ministère a négocie de nouveaux baux pour la location de trois immeubles à Ottawa, en remplacement de baux à long terme qui n'étaient pas encore venus à échéance. Les registres du ministère indiquent que cette démarche se conformait à un programme général du gouvernement qui, à l'époque, visait à alléger le fardeau financier de certains propriétaires dont les frais d'exploitation étaient montés en flèche. Ces négociations visaient à uniformiser tous les baux et à faire en sorte qu'ils soient tous conformes aux normes du MTP. Les nouveaux baux devaient offrir de justes loyers en tenant compte de la situation du marché et devaient contenir des clauses de révision des coûts. En contrepartie, les propriétaires devaient s'engager à effectuer les travaux d'aménagement requis pour respecter les normes ministérielles.
13.40 Toutefois, le ministère ne s'est pas assuré que les offres reçues indiquaient clairement que les propriétaires s'engageaient à effectuer des travaux d'aménagement conformément aux normes exigées. Dans un cas, même si le texte de l'autorisation du Conseil du Trésor présumait que le nouveau tarif de location ne s'appliquerait qu'une fois les travaux de réfection terminés, les baux signés ne comportaient aucune clause à cet effet. Par conséquent, dans chaque cas, on a eu des difficultés à s'entendre sur les travaux de rénovation à effectuer et le ministère a dû verser des sommes importantes aux propriétaires.
13.41 De ces sommes versées, quelque 10 millions de dollars constituaient à notre avis, des paiements sans contrepartie (la Couronne acceptait une dette alors qu'elle n'avait reçue en contrepartie aucun avantage ou service) ou des indemnisations versées parce que la Couronne n'avait pas occupé les locaux aux dates prévues ou parce que le bailleur avait encouru des frais supplémentaires pour lesquels la Couronne n'avait reçu aucun avantage apparent ou supplémentaire. En outre, ces paiements ne figurent pas dans les Comptes public du Canada parce qu'ils n'ont pas été désignés et comptabilisés comme paiements sans contrepartie ou comme paiements improductifs.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.43 Dans un cours offert à ses fonctionnaires, le ministère décrit le bail-achat (location-achat) comme étant un moyen d'acquérir un bien sur une période de plusieurs années, équivalant à l'achat d'un immeuble à l'aide d'une hypothèque comme le font tous les grands entrepreneurs et comme la plupart d'entre nous le faisons pour acheter une maison.
13.44 Ces opérations commerciales sont habituellement structurées de la manière suivante:
13.47 Autorisation. Le fait que le ministère signe des baux à long terme avec des entrepreneurs et qu'il leur loue, pour un montant symbolique et en évoquant l'article 39 de la Loi sur les travaux publics, des terrains qui sont la propriété de la Couronne laisse supposer que ces terrains ne sont pas destinés à des fins publiques.
13.48 Les documents du ministère et les autorisations du Conseil du Trésor indiquent clairement que les accords de location-achat sont conclus dans le seul but de construire des immeubles qui permettront de fournir des locaux au gouvernement fédéral. Par exemple, dans le cas de l'immeuble de Scarborough, les ministres du Conseil du Trésor ont exigé comme condition préalable à l'approbation du projet de location-achat que l'on vérifie les besoins d'espaces de l'organisme fédéral client.
13.49 En février 1982, le ministre des Travaux publics a présenté en Chambre le projet de loi C-91, loi modifiant la Loi sur les travaux publics et la Loi sur les concessions des terres publiques, afin que soit supprimée, en ce qui a trait à la vente ou à la location d'un bien public, l'exigence que ledit bien public ne soit plus nécessaire à des fins publiques. Ce projet de loi n'a pas dépassé l'étape de la première lecture.
13.50 En décembre 1983, le sous-procureur général du Canada a déclaré que les articles 4 (Loi sur les concessions des terres publiques) et 39 (Loi sur les travaux publics) n'avaient aucune raison d'être si l'on acceptait qu'un bien loué en vertu d'un contrat de location-achat était un bien requis pour des fins publiques. Il a ajouté que cette interprétation se fondait sur l'article 52 de la Loi sur l'administration financière. Toutefois, il a fait remarquer que cette question n'était pas des plus claires et que d'autres arguments pouvaient être avancés en faveur d'une autre interprétation. Il a alors recommandé que le gouvernement présente un texte de loi qui autoriserait clairement la Couronne à conclure des transactions relatives à un bien requis pour des fins publiques lorsque lesdites transactions seraient effectuées dans l'intérêt public.
13.51 Un conseiller juridique indépendant, que notre Bureau a consulté au sujet de l'immeuble de Scarborough, a déclaré que la Couronne n'avait aucun droit, en vertu de l'article 4 de la Loi sur les concessions des terres publiques et de l'article 39 de la Loi sur les travaux publics, de louer ce terrain au lotisseur.
13.52 En plus des problèmes concernant la location de terrains appartenant à la Couronne, le ministère a reçu des avis juridiques divergents à propos des emprunts contractés pour financer les transactions.
13.53 En mars 1982, le ministère a obtenu d'un avocat indépendant un avis juridique selon lequel le contrat de location-achat relatif à l'immeuble de Charlottetown ne constituait pas un emprunt par la Couronne aux termes de l'article 36 de la Loi sur l'administration financière. Cependant, le sous-ministre de la Justice, après examen de cet avis juridique, a estimé que le ministère pourrait présenter un projet de loi qui traiterait des points suivants:
13.56 En juillet 1982, le Conseil du Trésor a approuvé une présentation du ministère pour l'acquisition, à l'aide d'un bail-achat, d'un immeuble d'une superficie de 34 850 mètres carrés, à Scarborough, en Ontario. Le total des paiements à verser en vertu de ce bail-achat, y compris l'exercice de l'option d'achat, se chiffreront à quelque 206 millions de dollars (valeur actualisée de 38,4 millions de dollars).
13.57 Lorsque le Conseil du Trésor a approuvé cette présentation, il a demandé au ministère d'indiquer les clients éventuels du nouvel immeuble, les superficies autorisées dans chaque cas, le nombre de baux échus et le taux de rendement du capital investi. En décembre 1982, le Conseil du Trésor a une fois de plus demandé au ministère de vérifier les demandes d'espaces des clients et les données des baux échus et de signaler au Secrétariat du Conseil du Trésor l'espace qui sera occupé par chaque client.
13.58 A la fin de notre vérification, le ministère n'avait pas encore donné suite à ces demandes. Notre examen des documents de planification a révélé que les prévisions et les plans du ministère en matière de locaux ne justifiaient pas l'acquisition d'un immeuble de cette taille à cet endroit. Le plan d'aménagement pour la région de la communauté urbaine de Toronto, approuvé en décembre 1981, indiquait que la demande maximale d'espaces, dans l'immeuble de Scarborough, se situerait entre 17 500 et 25 800 mètres carrés.
13.59 En avril 1982, soit trois mois avant que le Conseil du Trésor n'approuve les demandes d'espaces, le ministère savait que les besoins de ses clients pour des espaces à bureaux d'utilisation générale sur le territoire de la communauté urbaine de Toronto, exception faite possiblement de Mississauga, diminueraient substantiellement au cours des prochaines années. Les clients recensés ne pourraient occuper qu'un peu plus de 50 p. 100 de l'espace disponible dans l'immeuble de Scarborough. En juillet 1983, une étude du ministère indiquait que les espaces réservés par les ministères clients dans la région de Toronto dépassaient de 9 200 à 18 500 mètre carrés les normes du Conseil du Trésor. Le coût de ces espaces était évalué à environ 120 $ le mètre carré.
13.60 Au cours de notre étude de la gestion des biens immobiliers dans l'ensemble de l'administration fédérale, étude présentée dans le présent Rapport, nous avons examiné les espaces occupés par quatre ministères dans l'immeuble Joseph Shepard, à Toronto, immeuble qui appartient à la Couronne. Nous avons constaté que ces ministères occupaient présentement une superficie de 1 047 mètres carrés en sus des normes du Conseil du Trésor, le coût annuel de cet excédent étant évalué à 202 000 dollars.
13.61 Le ministère nous fait savoir qu'il a trouvé un nombre suffisant de clients pour occuper la presque totalité de l'immeuble de Scarborough.
13.62 Immeuble Daniel J. MacDonald (Charlottetown). Notre examen a porté sur la gestion du projet et sur l'acquisition de cet immeuble qui devait être, au départ, construit par l'État mais a, par la suite, fait l'objet d'un contrat de location-achat.
13.63 Au début, on avait prévu que les travaux de construction de cet immeuble seraient achevés en 1981. À cause du choix d'un autre terrain, d'un changement des priorités gouvernementales, d'une grève des électriciens et de failles relevées dans la fondation et l'infrastructure de l'immeuble, l'occupation des locaux a été retardée jusqu'à la fin du mois de mars 1984.
13.64 En janvier 1980, le Conseil du Trésor avait demandé que le plafond des coûts pour la construction de l'immeuble soit fixé à 16,5 millions de dollars. À ce jour, les coûts engagés pour la première phase du projet, à savoir l'acquisition du terrain, la construction de la fondation de l'immeuble ainsi que l'établissement des plans et devis, dépassent les 9 millions de dollars. En juin 1983, le Conseil du Trésor signalait qu'on avait dépassé de plus d'un million de dollars les coûts prévus pour cette phase. La valeur actualisée des paiements à effectuer au cours des 35 prochaines années, telle que calculée par le MTP, s'établit à environ 16,8 millions de dollars. Le coût total du projet sera donc d'environ 25,8 millions de dollars, soit environ 9 millions de plus que le plafond de 16,5 millions de dollars fixé en 1980. En outre, deux lotisseurs ont présenté des demandes d'indemnisation au ministère, l'une de 2,3 millions et l'autre de 1,7 millions, à cause du changement de terrain et des failles que présentaient la fondation et l'infrastructure de l'immeuble. Le première demande d'indemnisation est contestée devant les tribunaux. Dans le second cas, le ministère a proposé un règlement de 790 000 dollars mais, à ce jour, il n'a pris aucune mesure pour tenter de recouvrer ce montant des entrepreneurs responsables.
(La photo n'est pas disponible)
13.66 Notre examen de la gestion de ce portefeuille a surtout porté sur les espaces non utilisés, c'est-à-dire sur l'élément de ce portefeuille dont le ministère ne tire aucun revenu.
13.67 Espaces occupés. Une question importante, à propos des espaces occupés inscrits au portefeuille, est l'utilisation faite de ces espaces, ou l'utilisation économique qu'en font les occupants. Notre étude de la gestion des biens immobiliers, que l'on trouvera au chapitre 6, a traité de cette question dans l'ensemble de l'administration fédérale. Elle nous a permis de conclure que les ministères, y compris le MTP, ne géraient pas et ne contrôlaient pas de manière satisfaisante l'utilisation des espaces à bureaux. En outre, on se soucie généralement peu d'appliquer la politique sur les locaux à bureaux et les ministères ne cherchent pas à obtenir l'autorisation du Conseil du Trésor ou à informer le MTP lorsque les espaces à bureau qu'ils possèdent dépassent le montant prévu par les lignes directrices.
13.68 En ce qui a trait aux locaux que nous avons examinés, l'excédent d'espaces à bureaux non autorisé par le Conseil du Trésor représentait 56 000 mètres carrés et une valeur locative de 9 millions de dollars par année. Dans une étude récente du MTP, on évaluait que les espaces occupés par les ministères en sus des espaces autorisés représentaient de 152 000 à 305 000 mètres carrés, au coût annuel approximatif de 120 $ le mètre carré.
13.69 Par ailleurs, le plan le plus récent du ministère, en ce qui concerne l'étude sur le perfectionnement des pratiques et contrôles de gestion (PPCG) et le régime d'autofinancement, indique qu'une utilisation optimale des espaces permettrait de réduire de 5 p. 100 la valeur brute des loyers et d'économiser quelque 35 millions de dollars par année.
13.70 Ces problèmes nous obligent à nous interroger sérieusement sur ce qui semble être une déficience généralisée de la gestion des espaces dans tous les ministères, y compris le MTP.
13.71 Espaces inoccupés. À l'heure actuelle, la nature du portefeuille immobilier du MTP et le contexte dans lequel ce dernier, en tant qu'organisme de services communs, fournit des locaux aux ministères et organismes fédéraux font que le MTP n'a pratiquement rien de commun avec les autres propriétaires immobiliers des secteurs public ou privé et, par conséquent, toute comparaison de la gestion des espaces inoccupés serait trompeuse. Par exemple, les clients du secteur privé chercheront à réduire leurs coûts et n'hésiteront pas à retourner les espaces excédentaires ou inoccupés aux administrateurs immobiliers; ces derniers pourront donc calculer avec précision le taux de vacance des espaces répertoriés. D'autres facteurs motivent le comportement des clients du MTP et, par conséquent, ce dernier est obligé de calculer le taux de vacance des espaces répertoriés en utilisant des données peu fiables. En outre, les agents immobiliers du secteur privé doivent faire des profits et ne sont pas intéressés à conserver des espaces qui rapportent peu ou qu'ils peuvent difficilement commercialiser. En ce qui a trait aux espaces inoccupés, il est impossible de comparer le portefeuille immobilier du MTP à quelque autre portefeuille immobilier du secteur privé à cause précisément de cette absence de la recherche d'un profit, du rôle important du MTP comme agent du Conseil du Trésor et de l'application du principe de la gestion foncière fédérale, principe en vertu duquel le MTP est le principal responsable de tous les biens immobiliers excédentaires fédéraux.
13.72 Les espaces inoccupés du portefeuille immobilier du ministère sont soit des espaces qui ont été déclarés excédentaires par les ministères clients et qui ont été transférés au MTP pour utilisation ultérieure (aménagement au cession), soit des espaces qu'il est possible de louer immédiatement ou de louer après certains travaux de rénovation.
13.73 Le ministère a classé les espaces inoccupés en 11 catégories, en fonction de leur utilisation prévue; par exemple: les espaces louables à un organisme fédéral; les espaces destinés à un client non fédéral; les espaces où sont effectués des travaux d'aménagement pour un client fédéral; les espaces dont l'utilisation est à l'étude ou ceux dont la cession a été autorisée.
13.74 Le ministère , selon notre examen, estime que son rôle premier est de fournir des locaux aux ministères clients et que la gestion des espaces inoccupés n'a pas la première priorité. Nous croyons qu'il y a lieu de s'interroger sur la faible priorité accordée à la gestion des espaces inoccupés.
13.75 Au moins trois éléments sont nécessaires pour assurer une gestion efficiente et efficace du portefeuille immobilier du MTP. Premièrement, le ministère doit posséder un système qui lui permette de connaître avec exactitude la superficie totale des espaces inoccupés. Deuxièmement, il lui faut un système qui lui indique le coût de ces espaces afin de pouvoir prendre rapidement les mesures administratives qui s'imposent. Finalement, la responsabilité et l'obligation de rendre compte de la gestion des espaces inoccupés doivent être décrites avec précision afin que les interventions administratives puissent s'appuyer sur des données concrètes.
13.76 La non-gestion des espaces inoccupés. Au début de 1982, le ministère a confié la gestion des espaces inoccupés à une unité de l'Administration centrale. Au mois de mars 1984, cette unité n'avait pas encore commencé à exercer son mandat. Il n'existe présentement ni encouragement, ni sanction pour inciter le ministère ou les organismes centraux à réduire au minimum le nombre d'espaces inoccupés.
13.77 Le ministère nous a fait savoir qu'il s'efforçait de corriger cette situation en publiant des politiques et en mettant au point des indicateurs de rendement qui permettront d'établir des objectifs et de contrôler les résultats obtenus.
13.78 En réponse à nos demandes de renseignements, le Service de la vérification de gestion du MTP a effectué, en avril 1982, une analyse des diverses catégories d'espaces vacants répertoriés. C'était la première fois que le ministère effectuait une telle analyse. Les gestionnaires, dans l'exercice de leurs fonctions, n'avaient pas jugé nécessaire d'effectuer ce genre d'analyse.
13.79 Donnés peu fiables sur les espaces inoccupés. Les gestionnaires des régions font peu confiance au principal rapport du ministère donnant un relevé des espaces inutilisés: le Rapport détaillé de l'analyse des locaux vacants. La base de données utilisée pour ce rapport comporte de nombreuses erreurs et l'information fournie est peu fiable et désuète. Par exemple, à Ottawa, un immeuble acquis en 1976 pour le compte d'un ministère client n'a jamais été occupé. Toutefois, le système d'information ne l'a jamais recensé comme espace inutilisé. Cet immeuble, au cours des huit dernières années, a été classé "espace désigné".
13.80 Lors de notre visite de l'immeuble situé au 1, rue Front , à Toronto, les espaces inutilisés ne concordaient pas avec ceux des registres du ministère. Certains des espaces que nous avons dénombrés étaient inutilisés depuis six ans mais avaient été classés comme espaces occupés. Après notre vérification, le ministère a procédé à la mise à jour des renseignements et a modifié la classification d'environ 50 p. 100 des 31 064 mètres carrés de l'immeuble.
13.81 Compte tenu des nombreuses imprécisions que nous avons relevées et de celles qu'a signalées récemment le Service de la vérification de la gestion, nous croyons que le Rapport détaillé de l'analyse des locaux vacants, dans sa version actuelle, ne peut être utilisé pour la gestion des espaces inoccupés. Le ministère n'a pas une idée exacte du nombre d'espaces inoccupés que contient son portefeuille immobilier et, par conséquent, ne peut prendre de mesures valables pour en assurer l'utilisation efficiente ou pour trouver d'autres solutions.
13.82 Le ministère a récemment cherché à améliorer ce rapport d'analyse en instaurant un Système de répertoire des installations. À notre avis, il ne sera possible d'améliorer la situation que si le ministère, en plus d'améliorer le système d'information, voit à mettre à jour la base de données utilisée et à instituer des mesures de contrôle pour garantir la fiabilité des données.
13.83 Coût de l'entretien des espaces inoccupés. Il faut, bien sûr, qu'il existe un moyen de désigner les espaces qui doivent être aménagés en prévision de leur occupation par un client. Cependant, l'habitude qu'a le ministère de retirer ces espaces du circuit commercial et de les réserver à des clients éventuels peut avoir comme résultat, et a eu effectivement comme résultat, que certains espaces demeurent inoccupés pendant plusieurs années alors qu'ils pourraient être utilisés pour des périodes plus ou moins longues. On peut citer comme exemples de cette utilisation peu rentable des espaces l'édifice de la Banque du Canada à Ottawa et la Phase IV de la Place du Portage à Hull.
13.84 Nous avons constaté que le Parlement et les organismes centraux n'avaient pas été bien renseignés sur le coût réel des espaces inoccupés. Le ministère n'indique pas séparément le total des frais de fonctionnement et d'entretien de ses espaces inoccupés. Par conséquent, il nous a été impossible d'examiner l'ampleur et la validité de ces coûts et d'en faire rapport. Nous avons vérifié un échantillon d'espaces inoccupés et répertoriés par le ministère, dont la surface était de 326 270 mètres carrés (soit 47 p. 100 du total) et nous avons pu déterminer que les frais de fonctionnement, les frais d'entretien ainsi que les subventions en compensation d'impôts coûtaient aux contribuables canadiens plus de 22,6 millions de dollars. Ce montant ne comprend pas les intérêts débiteurs, le coût des immobilisations ou le montant estimatif des recettes perdues. Nous avons, toutefois, tenu compte dans nos calculs de la durée totale de la période au cours de laquelle chaque espace examiné est demeuré inoccupé.
13.85 Le montant ci-dessus ne comprend pas non plus le coût des 87 600 mètres carrés présentement inoccupés à Goose Bay, au Labrador. Cette situation s'explique en grande partie par la décision politique prise par le gouvernement en 1976 de réduire les activités du gouvernement fédéral à Goose Bay. De ce fait, le ministère s'est retrouvé avec un problème socio-économique de taille.
13.86 Comme l'ensemble des espaces répertoriés regroupe des locaux à bureaux, des logements, des espaces commerciaux, des entrepôts et d'autres catégories d'espaces, il n'est pas possible de calculer le coût de l'ensemble des espaces inoccupés à partir de notre échantillon. Toutefois, notre examen des données fournies par le ministère sur les espaces inutilisés et sur les recettes perdues à cause de la non-occupation des espaces au cours des cinq dernières années (exclusion faite des espaces dont la cession a été approuvée) nous ont permis d'établir le tableau suivant:
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1980
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1981
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1982*
|
1983*
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1984*
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Espaces inutilisés
(en milliers de m2) (1)
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736
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655
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687
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682
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714
|
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Recettes perdues
(en millions de $) (1)
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25,024
|
27,107
|
32,413
|
26,728
|
23,990
|
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(1)
Données tirées des registres du MTP (il n'existait pas de données sur les frais de fonctionnement
et d'entretien).
* N'inclut pas les espaces administrés pour le compte de la Société canadienne des postes. |
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13.88 Espaces inoccupés: explication de la situation actuelle. Le système d'information du ministère était tellement peu fiable qu'il nous a été impossible de déterminer l'ampleur de la situation. Il nous a donc été impossible de formuler une opinion générale sur le nombre d'espaces inoccupés, sur les définitions et les catégories utilisées, ou sur les causes pouvant expliquer la situation actuelle. Dans le cas des espaces que nous avons examinés, la situation pouvait s'expliquer par la mauvaise planification du MTP et des ministères clients et par le transfert de biens excédentaires au MTP. Une autre cause importante est le fait que les fonds requis pour assurer la mise en marché des espaces ont été utilisés pour la réalisation d'autres politiques et programmes gouvernementaux qui ont été jugés plus prioritaires.
13.89 La décision du ministère de renouveler deux baux de location dans le Commercial Building, à Moncton, a été prise sans qu'on ait déterminé au préalable les clients qui pourraient utiliser ces espaces. En conséquence, il a fallu entretenir 4 892 mètres carrés d'espaces inutilisés au coût approximatif de 857 000 dollars, au 31 mars 1984. Un autre immeuble, le Ottawa Teacher's College, qui avait été classé monument historique, est demeuré inutilisé pendant quatre ans et demi, tandis que la ville d'Ottawa effectuait des études et proposait un bail à long terme. De ce fait, il a fallu entretenir 4 404 mètres carrés d'espaces louables mais inutilisés au coût total de 1 063 077 dollars, y compris les subventions en compensation d'impôts. L'immeuble Mulligan et celui de la Banque du Canada, à Ottawa, ont été acquis il y a plusieurs années pour des clients qui, parce que leurs besoins avaient change, n'ont jamais occupé ces immeubles. Là encore, il a fallu entretenir des espaces inutilisés (20 351 mètres carrés) et le total des frais au 31 mars 1984, se chiffrait à 837 720 dollars. L'immeuble Centennial Towers, à Ottawa, a été loué par le MTP à partir de décembre 1983. Les locaux ne seront vraisemblablement pas tous occupés avant novembre 1984. Le ministère évalue le coût total des paiements improductifs de location pour cet immeuble à 4,4 millions de dollars.
13.90 La politique de décentralisation du gouvernement a amené le ministère à décider rapidement d'acquérir le Scolasticat École Normale Saint-Viateur de Rigaud, au Québec, pour en faire un centre de formation destiné à Revenu Canada. Ce centre de formation, d'une superficie de 24 700 mètres carrés, est demeuré complètement inoccupé de décembre 1977 à avril 1980 et, à l'heure actuelle, la moitié de ces espaces demeurent inoccupés. Au 31 mars 1984, le coût total de fonctionnement et d'entretien de ces locaux, y compris les subventions en compensation d'impôts municipaux, était de 1 766 881 dollars.
(Les photos ne sont pas disponibles)
13.91 La politique du gouvernement visant à répartir les emplois de la fonction publique sur l'ensemble de la région de la Capital nationale, a amené la construction du complexe de la Place du Portage, à Hull. La superficie totale des espaces à bureaux inutilisés à la Phase IV de la Place du Portage est, à l'heure actuelle, d'environ 17 100 mètre carrés, dont quelque 3 000 mètres carrés n'ont jamais été utilisés. Au 31 mars 1984, le coût total de l'entretien de ces espaces inutilisés se chiffrait à 3 909 551 dollars.
13.92 Le MTP a commencé à la fin de 1976 à effectuer des études et à présenter des demandes d'autorisation pour rénover, au coût de 41,5 millions de dollars, le Dominion Public Building, 1 Rue Front, à Toronto, afin de transformer quelque 9 300 mètres carrés d'espaces inutilisés en locaux à bureaux louables. La réalisation de ce projet devait permettre d'épargner 7,5 millions de dollars par an pour la location de locaux au centre-ville de Toronto. La planification des locaux par le ministère s'est avérée inutile à cause des retards dans la réalisation des travaux et il lui a fallu signer des baux à court terme onéreux pour loger ses clients en attendant que puisse être réalisé le plan de regroupement à long terme dans le Dominion Public Building. Le Conseil du Trésor n'a approuvé le projet de manière définitive qu'au mois de mai 1984, soit quelque huit années après la présentation des premières demandes.
13.93 L'immeuble Daly, à Ottawa, est inoccupé depuis le mois de février 1980 et l'entretien de ses 13 316 mètres carrés a coûté au total, au 31 mars 1984, 775 967 dollars. En mars 1982, le Conseil du Trésor, avait donné l'autorisation de démolir l'immeuble, mais il est revenu sur cette décision à la suite des propositions de réaménagement formulées par des groupes de pression visant à protéger les édifices historiques. En novembre 1983, le MTP a reçu une offre officielle pour l'acquisition de cet immeuble et il en fait présentement l'étude.
(La photo n'est pas disponible)
13.94 Pour que le nouveau système ministériel de dénombrement des installations puisse étayer les décisions administratives concernant les espaces inoccupés, il faudrait qu'il soit doté de moyens de contrôle appropriés pour s'assurer de la justesse de la base de données qui l'alimente.
13.95 Le ministère devrait mettre au point un système qui permette d'obtenir le coût réel des espaces inoccupés afin que les gestionnaires puissent prendre des décisions relatives aux locaux en tenant compte des diverses solutions possibles. Ce système permettrait également de faire connaître aux organismes centraux le coût des espaces qui sont inoccupés du fait de la mise en vigueur des décisions politiques du gouvernement.
13.96 Il faudrait accorder une forte priorité à la gestion des espaces inoccupés et susciter davantage d'intérêt pour cette question au sein du ministère. Il faudrait notamment passer régulièrement en revue le répertoire national des espaces inoccupés et de leurs frais connexes afin que les gestionnaires puissent prendre les mesures qui s'imposent pour utiliser ces espaces.
Jusqu'à la fin de l'année financière 1985-1986, les ministères et organismes fédéraux ainsi que les sociétés de la Couronne doivent maintenir la consommation annuelle d'énergie à un niveau qui est au moins de 10 p. 100 inférieur à celui de 1975-1976.13.98 Le Conseil du Trésor demandait également que chaque ministère et organisme crée une unité chargée de contrôler toute consommation directe ou indirecte d'énergie, d'élaborer et de mettre en application des mesures d'économies d'énergie et de veiller à ce que tous les employés collaborent au programme.
13.99 Les vérifications effectuées par notre Bureau et par le Service de la vérification de la gestion du MTP en 1981 ont révélé que plusieurs plans avaient été mis en oeuvre par le ministère. Dans l'ensemble, les mesures d'économies d'énergie se sont avérées efficaces, bien que leur mise en oeuvre présente encore quelque lacunes.
13.100 Notre dernière vérification nous a permis de constater qu'il est possible de faire plus d'économies mais que le ministère avait fait des efforts considérables pour atteindre l'objectif fixé par le Conseil du Trésor et qu'il avait effectivement réussi à réduire le niveau annuel de consommation d'énergie dans les diverses installations du gouvernement.
13.101 Exception faite des édifices acquis au moyen d'un bail-achat, le ministère s'est généralement conformé aux directives du Conseil du Trésor s'appliquant aux biens de la Couronne. Bien qu'il ait mis au point des plans pour réduire la consommation d'énergie dans certains locaux loués, il ne les avait pas encore mis en oeuvre au moment de notre vérification. Le ministère a déclaré qu'il ne possédait pas les pouvoirs réglementaires requis pour obliger les propriétaires du secteur privé à effectuer des économies d'énergie.
13.102 Le ministère a également comme mandat d'encourager l'utilisation de l'énergie solaire. Certains progrès ont été réalisés, notamment la mise en oeuvre du Programme d'aide aux fabricants de matériel solaire et le Programme de prix pour les immeubles à bon rendement énergétique. Ces deux programmes visaient à promouvoir le design des systèmes solaires . Il y a eu également mise en oeuvre du Programme d'achat et d'utilisation d'équipements solaires dans le cadre duquel les immeubles gouvernementaux sont devenus les premiers à utiliser ce genre d'équipements. Bien que le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources doive rendre compte de ces programmes, c'est le MTP qui a été chargé de les administrer. Ces programmes n'ont pas été conçus dans le but de réaliser des profits, mais plutôt pour promouvoir, dans le secteur industriel, la mise au point de techniques et d'appareils. Les registres du ministère démontrent qu'environ 40 millions de dollars ont été investis à l'échelle nationale dans ce programme de promotion de l'énergie solaire jusqu'en 1983. Cette année-là, le gouvernement décida de mettre fin au programme et de le remplacer par un programme de subventions aux entreprises du secteur privé.
13.104 Au cours de notre dernière vérification, nous avons examiné la structure et les procédés en place pour l'établissement des budgets et nous avons effectué un suivi de nos recommandations antérieures. Nous nous sommes attardés à l'établissement des budgets de financement et de fonctionnement des propriétés de la Couronne, l'un des éléments essentiels du mandat du MTP. Cette composante de planification prévoit des dépenses de 169 millions pour l'exercice 1984-1985, ce qui comprend un montant de 96 millions de dollars pour les frais de fonctionnement et d'entretien et un montant de 28 millions de dollars pour les travaux périodiques de réparation.
13.105 Le ministère a amélioré la structure de son système budgétaire, mais il lui manque les éléments de base nécessaires à une planification et à un contrôle opérationnels valables.
13.106 Le manuel de planification opérationnelle ainsi que le Système de gestion des travaux qu'utilise la Direction générale de l'administration immobilière a permis d'améliorer la planification en offrant un ensemble de procédés communs et en imposant une méthode rationnelle de planification. Le Cadre de planification opérationnelle, utilisé pour la première fois en 1983, permet d'établir la relation rationnelle et logique entre les résultats et les objectifs et entre les résultats et les ressources à utiliser. On ne connaîtra pas tous les avantages de cette méthode avant 1985-1986, lorsque sera mis en place le nouveau système de gestion financière. Il sera alors possible de comparer les résultats réels aux résultats prévus.
13.107 Sur les 214,9 millions de dollars que le MTP a demandés en 1983-1984 pour le fonctionnement et l'entretien des biens de la Couronne et pour les travaux périodiques de réparation, une somme de 113,7 millions de dollars ne peut être vérifiée à cause de l'absence de documents permettant de comparer les présentations régionales avec les moyennes générales utilisées pour la présentation consolidée des données. Nous avons également constaté que les procédés budgétaires ne sont pas appliqués de manière uniforme dans les régions. Dans la région de l'Ontario et dans celle de la Capitale nationale, les plans des travaux étaient bien établis et ils étaient solidement étayés par des analyses des besoins. Au bureau de district du Manitoba, toutefois, les plans de fonctionnement n'avaient pas été établis, à l'automne, pour l'exercice financier 1984-1985, comme l'exige le manuel d'administration immobilière du ministère. Au bureau régional d'Edmonton, les plans de travail concernant les frais de fonctionnement et d'entretien avait été établis en utilisant les coûts antérieurs augmentés ou modifiés pour tenir compte de l'inflation. Les plans de travail pour les projets présentaient des estimations au jugé et des réserves générales pour les activités courantes et les éventualités. Par conséquent, une fraction importante des 13 millions de dollars demandés en 1983-1984 par la région de l'Ouest n'a pu être vérifiée à l'aide d'un examen des plans détaillés de travail. En outre, les administrateurs immobiliers n'avaient pas établi de plans ni de budgets pour l'entretien systématique des immeubles.
13.108 Une récente étude du ministère indique que les trois quarts des 39 immeubles examinés nécessitaient des travaux d'entretien. Malgré ça, les fonds octroyés, selon les rapports, n'ont permis d'effectuer que les travaux urgents de réparation.
13.109 Les agents financiers n'ont pas participé à l'analyse, à l'étude critique et à l'approbation des plans de fonctionnement des régions. De même, à l'Administration centrale, le rôle du service des finances s'est limité à prendre les dispositions requises après que les principales décisions aient été prises. Cela signifie qu'il n'y a pas eu examen et étude critique des intrants, des hypothèses et des données historiques utilisés pour l'établissement des coûts.
13.110 La Direction générale de l'administration immobilière, à l'Administration centrale, n'a pas participé à la discussion sur les retombées à long terme des demandes de ressources contenues dans les plans de travail régionaux pour les exercices 1983-1984 et 1984-1985. Cependant, nous avons noté que cette direction générale avait joué un plus grand rôle dans le cas du plan opérationnel de l'exercice 1985-1986.
13.111 Plan d'entretien couvrant la durée d'utilisation des biens. Le ministère ne possède pas de plan officiel d'entretien couvrant la durée d'utilisation des biens, établi à partir des inspections périodiques des structures. En ce qui a trait aux quatre immeubles que nous avons examinés, nous n'avons trouvé aucun plan qui aurait couvert à la fois les systèmes mécaniques et les éléments de structure. Bien que les immeubles que nous avons vérifiés dans la région de la Capitale nationale et dans celle de l'Ontario aient fait l'objet d'inspections pour déterminer les travaux d'entretien mécaniques, électriques et généraux, nous avons trouvé peu de preuves indiquant que l'inspection des toits et des structures se faisait dans le cadre d'un plan officiel d'entretien couvrant la durée d'utilisation de la propriété.
13.112 A notre avis, une planification à plus long terme, sous la forme d'un plan d'entretien complet couvrant la durée d'utilisation des biens et fournissant l'estimation des coûts, serait la meilleure base pour l'établissement des budgets des biens appartenant à la Couronne. Selon nous, l'absence de plan de ce genre indiquait que les administrateurs immobiliers, même s'ils établissaient des budgets, n'effectuaient pas souvent de planification.
13.113 Le système de base qu'utilise le ministère pour fixer le niveau ou la qualité des travaux d'entretien est le Programme d'inspection des installations qui, en grande partie, est en vigueur depuis 1977. À l'heure actuelle, les statistiques indiquent que ce programme a été mis en oeuvre dans environ 50 p. 100 des installations de la région de la Capitale nationale et de la région du Québec, mais dans seulement 10 p. 100 dans les autres régions. Notre examen a révélé qu'en raison des retards de mise en application, le système ne permettait pas de s'assurer que les plans de travail comprenaient tous les travaux à effectuer pour atteindre un niveau ou une qualité d'entretien déterminé à l'avance. En conséquence, la qualité des locaux fournis aux clients n'était pas uniforme.
13.114 Recommandations antérieures. Bien que le ministère ait récemment pris certaines mesures, aucune des recommandations formulées par notre Bureau en 1979 afin de corriger des lacunes sérieuses et de fournir aux gestionnaires immobiliers les outils dont ils ont besoin n'a été complètement mise en application.
13.115 Système de comptabilité de prix de revient. En 1979, nous avions recommandé que le MTP se dote d'un système de comptabilité amélioré, incluant un système de comptabilité de prix de revient, qui puisse produire une base de données contenant des renseignements utiles, fiables et récents que pourraient utiliser tous les systèmes d'information de gestion du ministère. Le ministère accepta cette recommandation et déclara que la question du système de comptabilité de prix de revient était prioritaire.
13.116 Au cours de notre dernière vérification, nous avons remarqué que les administrateurs immobiliers du MTP n'avaient toujours pas à leur disposition un système valable de comptabilité de prix de revient. Comme auparavant, les rapports visaient à exercer un contrôle sur l'encaisse, ne contenaient pas de comparaisons entre les coûts réels et les prévisions budgétaires et donnaient des explications sur le rendement.
13.117 Les administrateurs immobiliers ont trouvé que le présent rapport trimestriel sur les immeubles leur était de peu d'utilité puisqu'il paraissait avec trois mois de retard, qu'il était établi à partir d'un système de comptabilité de caisse, qu'il ne contenait pas tous les coûts pertinents et qu'il ne facilitait pas la déclaration des écarts.
13.118 Le ministère nous a fait savoir que le nouveau système de gestion financière, qui entrera en vigueur le 1er avril 1986, comptera parmi ses éléments un système de comptabilité de prix de revient.
13.119 Coûts unitaires. En 1979, nous avions recommandé au MTP qu'il mette au point un système permettant d'établir le coût unitaire de chaque immeuble, afin de servir de base à la planification des ressources requises pour le fonctionnement et l'entretien des immeubles. Nous avions également recommandé au ministère qu'il utilise le plus tôt possible un système d'évaluation de la performance à partir des coûts unitaires et qu'il se serve de ce système pour contrôler les frais de fonctionnement et d'entretien.
13.120 Le ministère a accepté cette recommandation et a déclaré qu'une étude sur les coûts unitaires avait débuté en 1978, que les travaux de cette étude avaient été prolongés et élargis et qu'il jugeait les résultats obtenus suffisamment valables pour étayer une analyse sérieuse. Le MTP a également déclaré que le système d'évaluation de la performance était un élément essentiel pour comparer les résultats prévus et les résultats réels.
13.121 Au cours de notre dernier examen, nous avons observé que le système des coûts unitaires, qui doit servir à établir des coûts normalisés et permettre de relever les opérations qui ne sont pas efficientes, n'est pas utilisé par les fonctionnaires des régions pour la surveillance et le contrôle des grands immeubles. Le MTP nous a signalé que les coûts unitaires sont utilisés à l'Administration centrale, dans le cadre de la gestion du portefeuille immobilier, afin d'établir le budget des ressources requises et d'évaluer la performance des régions par rapport aux coûts unitaires établis. Toutefois, à notre avis, on n'a pas tiré pleinement avantage de cet outil qui pourrait être utile et la validité de sa base de données n'a pas encore été pleinement vérifiée.
13.122 Nous avons trouvé peu de preuves que le ministère avait établi des critères ou des normes spécifiques de performance pour effectuer des prévisions, pour évaluer la performance actuelle et pour analyser les tendances. Le système des coûts unitaires ne tient pas compte d'autres éléments importants de la performance tels que les recettes à percevoir et l'état des immeubles.
13.123 Par conséquent, les administrateurs immobiliers du MTP ne possèdent pas encore les outils nécessaires pour prévoir les besoins en ressources, pour évaluer la performance, pour faire l'examen critique des demandes de ressources, pour analyser les diverses façon d'investir les fonds et pour contrôler les frais de fonctionnement et d'entretien de chaque bien appartenant à la Couronne. Les problèmes ne sont pas récents, mais les solutions nouvelles sont rares.
13.124 Le ministère devrait s'assurer que les procédures budgétaires sont suivies de façon uniforme dans toutes les régions.
13.125 La Direction générale des finances et celle de l'administration immobilière devraient participer à l'étude critique et à l'examen des normes servant à l'établissement du coût des intrants, des principales hypothèses financières et des données historiques utilisées pour l'établissement des plans annuels.
13.126 Le ministère devrait, le plut tôt possible, mettre au point et faire appliquer des normes précisant le niveau d'entretien requis et devrait établir, dans le cas des biens appartenant à la Couronne, des plans d'entretien couvrant la durée d'utilisation de ces biens et présentant un relevé complet des coûts.
13.128 Les grands objectifs du régime d'autofinancement étaient l'amélioration de l'efficacité et de l'efficience du MTP, l'amélioration du contrôle qu'exerce le Parlement sur le coût des locaux et la réduction de ces coûts. Le Cabinet a approuvé officiellement cette proposition en janvier 1981. Par la suite, le ministère a décidé de faire coïncider la mise en oeuvre de ce régime avec les activités de perfectionnement des pratiques et contrôles de gestion (PPCG), comme l'avait recommandé le Bureau du contrôleur général, puisque plusieurs de ces activités étaient considérées comme des conditions préalables à l'instauration du régime d'autofinancement.
13.129 Le Cabinet a demandé au ministère de procéder à une évaluation (ou à un exercice de simulation) avant de facturer aux ministères clients les frais pour les locaux et les services immobiliers fournis et il a remis au MTP une courte liste de sept facteurs à utiliser pour l'évaluation du projet. L'exercice de simulation était l'une des principales activités devant servir à évaluer les points forts et les points faibles du régime d'autofinancement proposé. La région date d'entrée en vigueur du régime d'autofinancement avait été fixée au 1er avril 1984 et une direction générale distincte, ayant à sa tête un sous-ministre adjoint, fut créée au sein du ministère.
13.130 Au printemps de 1983, le MTP a constaté qu'il ne pourrait avoir un régime d'autofinancement pleinement fonctionnel d'ici avril 1984, à cause de divers facteurs (piètres résultats d'un progiciel acquis depuis peu, inquiétude des clients, etc.) En juillet 1983, le Conseil du Trésor, après examen, a approuvé le report de la date d'entrée en vigueur. Depuis, le MTP a décidé de procéder à une mise en vigueur graduelle, par étape, mais le 1er avril 1986 est présentement la date la plus rapprochée qui ait été retenue pour l'application générale du système.
13.131 Nous avons examiné les diverses étapes de ce projet d'autofinancement, de janvier 1981, date à laquelle le Cabinet à donné son approbation de principe, jusqu'au mois de juillet 1983, lorsqu'a été prise la décision de reporter la date première (avril 1984) d'application générale du régime.
13.132 Notre examen a porté sur la planification et les coûts du projet; nous avons également consulté les dossiers du Service de la vérification de la gestion qui traitaient de la mise en oeuvre partielle du projet et des activités connexes et avons passé en revue les réponses du ministère aux constatations des vérificateurs internes.
13.133 Nature de la tâche. Pour le MTP, ce projet d'autofinancement constituait une entreprise complexe, originale et ambitieuse. Il comprenait 4 000 activités échelonnées sur une période de trois ans. Le régime d'autofinancement était une question qui intéressait beaucoup de gens étant donné les répercussions qu'il devait avoir sur les méthodes utilisées par le ministère et ses clients pour la planification, la gestion et le financement des locaux et des services connexes, ainsi que pour l'établissement des rapports.
13.134 Nous croyons qu'il aurait fallu, pour assurer le succès du projet, que certains employés du MTP soient initiés aux théories de l'autofinancement et qu'ils soient bien en mesure de comparer les loyers exigés dans le secteur privé avec les frais de fonctionnement. Cette lacune, ainsi que l'absence d'infrastructure interne pour la planification et la mise au point de grands systèmes informatiques complexes et aux fonctions multiples, a rendu encore plus difficile la gestion du projet.
13.135 Planification. Le système de réalisation des projets que possède le ministère ainsi que les lignes directrices du Conseil du Trésor concernant l'informatique fournissent un cadre valable pour la planification générale et les diverses phases de la mise en oeuvre des grands projets. Le ministère avait l'intention de suivre ces procédures dans le cas du projet d'autofinancement, mais nous avons constaté qu'en pratique les lignes directrices n'avaient pas été fidèlement respectées, souvent à cause du manque de temps.
13.136 Le plan directeur de mise en oeuvre du ministère a servi de point de départ pour préciser les problèmes et les activités en termes très généraux. Cependant, il n'y a pas eu de mise à jour officielle de l'étude initiale des charges de travail et de l'étude générale de faisabilité après que le Cabinet eut autorisé le projet et après que le MTP eut pris la décision d'en élargir la portée. Aucune étude de faisabilité n'a examiné de près les coûts et les avantages des divers scénarios de mise en oeuvre des systèmes informatiques. Par conséquent, le MTP n'a pu évaluer correctement les risques, la complexité et les coûts du projet ni le temps requis pour sa réalisation.
13.137 Le ministère n'a pas déterminé suffisamment tôt les exigences essentielles des utilisateurs. L'incidence des décisions touchant l'étendue du projet n'a donc pu être déterminée ni négociée avant que les ressources ne soient engagées à grands frais. Il reste beaucoup à faire dans la mise au point des systèmes pour pouvoir terminer le plan actuel de mise en oeuvre graduelle.
13.138 Coûts. Le ministère s'est lancé dans la réalisation des projets PPCG et d'autofinancement sans avoir effectué une analyse ou une évaluation satisfaisante de l'ensemble des coûts. Le coût estimatif initial, présenté au Conseil du Trésor en 1980, était de 3,7 millions de dollars, sous réserve de modifications à la suite d'un examen diagnostique du système. Le ministère déclare que cette évaluation ne portait que sur certains projets de PPCG et sur les coûts de l'instauration du système d'imputation des frais, mais qu'elle ne tenait pas compte des coûts de mise au point des systèmes.
13.139 Il n'y a eu estimation de l'ensemble des coûts du projet que trois ans après sa mise en route. Ces coûts sont maintenant évalués à 45,8 millions de dollars (tableau 1). Le ministère nous a fait savoir que, de ce montant, 5 millions de dollars seraient consacrés au régime d'autofinancement et que le reste, soit quelque 40,8 millions de dollars, servirait à améliorer divers systèmes de gestion dans le cadre des activités du PPCG.
13.140 A notre avis, puisque le ministère savait fort bien, depuis plusieurs années, qu'il lui fallait améliorer ses systèmes, il aurait dû évaluer et communiquer au Conseil du Trésor le coût total du projet dès le départ.
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Tableau 1
Coûts des projets (PPCG et Régime d'autofinancement)
Estimation du coût de réalisation
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Estimation
initiale juillet 1981 (1)
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Remplacement
de systèmes août 1982
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Estimation la
plus récente novembre 1983 (2)
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Estimation
des déboursés jusqu'en mars 1983
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Années-personnes (AP)
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38
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*
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747
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258
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| Valeur monétaire des AP (3) | 1,3 | * | 22,4 | 8,0 |
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Contrats
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2,4
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12 - 13
|
23,4
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9,0
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Total (en dollars)
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3,7
|
*
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45,8
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17,0
|
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(1) Estimation pouvant être modifiée une fois effectuées les analyses diagnostiques du système.
(2) Achèvement des travaux en 1986-1987, y compris le remplacement des systèmes. (3) 1 année-personne = 30 000 $ * Aucune donnée sur le nombre d'années-personnes requises pour achever les projets.
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13.142 Notre analyse nous a permis de constater qu'il n'existait pas de liens précis et apparents entre les résultats prévus et les budgets initiaux d'une part, et entre les produits à livrer et les coûts, d'autre part. En ce qui a trait aux 5,2 millions de dollars investis dans la mise au point des systèmes (estimation présentée dans la seule étude des coûts effectuée par le MTP), les principaux résultats tangibles ont été l'établissement de spécifications fonctionnelles pour quatre grands systèmes informatiques, dont le coût de réalisation avait été évalué au départ à 883 000 dollars, et la mise sur pied d'un projet-pilote pour un autre système. À cause des fortes sommes consacrées à l'infrastructure, à la gestion des projets et à l'exercice de simulation, investissements dont les résultats ont été surtout provisoires ou immatériels - du genre "leçons apprises" - nous avons conclu qu'il était très difficile pour le MTP de comparer, pour chaque projet, les coûts aux résultats tangibles prévus.
13.143 Résultats. Il nous a été impossible d'évaluer les résultats obtenus jusqu'en juillet 1983 parce qu'aucun des grands segments du projet d'autofinancement n'était encore terminé, n'avait été mis à l'essai et n'était prêt à être utilisé. Le MTP croit que l'exercice de simulation a été une expérience enrichissante pour le ministère et ses clients. Cependant, le ministère n'a pas mis à l'épreuve plusieurs éléments essentiels du régime d'autofinancement, tels que l'utilisation des fonds renouvelables, l'utilisation des conventions internes, l'incidence de la réduction des crédits octroyés au MTP et l'augmentation des crédits accordés aux autres ministères. Certains points importants, par exemple les tarifs de location et le barème des frais de services, ont fait l'objet de tests et les résultats ont prouvé que des améliorations importantes s'imposaient. À ce jour, aucune conclusion générale n'a été formulée sur le bien-fondé du régime d'autofinancement ou sur la viabilité du projet.
13.144 Le MTP prévoit consacrer 45,8 millions de dollars à l'amélioration des procédés et des systèmes administratifs. Au 31 mars 1983, une somme de 17 millions de dollars avait été dépensée, mais il n'existait toujours pas de système valable de comptabilité de prix de revient, en dépit des recommandations formulées par la Commission Glassco dès 1962. Le système de gestion financière, mis au point en 1975, comportait divers modules pour l'imputation de frais aux clients, mais le ministère l'a jugé insatisfaisant en 1981. Une carence, signalée pour la première fois il y a plus de 20 ans, ne sera finalement corrigée de manière définitive qu'en avril 1986, au plus tôt.
13.145 A cause de l'interrelation qui existe entre les nombreux éléments du PPCG et du régime d'autofinancement, il est difficile de porter un jugement sur leur valeur individuelle. Ils ne pourront être évalués à leur juste valeur que lorsqu'ils seront tous en place. Par exemple, l'impact réel du cadre de planification ne pourra être connu tant que le système de comptabilisation ne permettra pas de comparer les résultats réels aux résultats prévus. En résumé, essayer d'effectuer une évaluation qualitative du régime à l'heure actuelle équivaut à examiner chaque brique plutôt que tout l'édifice.
13.146 Nous examinerons la mise en oeuvre du PPCG et du régime d'autofinancement dans le cadre des travaux de suivi que nous effectuerons au cours des prochaines années.
13.148 Notre vérification a porté sur les activités de soutien de l'industrie, le principal secteur d'activité du ministère dans le cadre du Programme des travaux maritimes. Nous avons passé en revue l'utilisation des bassins de radoub, notamment les efforts faits par le ministère pour recouvrer les coûts de fonctionnement de ces installations. Notre examen des travaux de dragage du ministère consistait à effectuer le suivi des activités que nous avions examinées en 1980 dans le cadre de notre étude de la gestion du matériel dans l'ensemble de la fonction publique.
13.150 Les tarifs d'utilisation des bassins d'Esquimalt et de Lauzon sont précisés dans les annexes au règlement général régissant l'utilisation des bassins de radoub. La dernière révision du barème des frais a été effectuée en septembre 1971 dans le cas du bassin d'Esquimalt et en septembre 1965 dans le cas de celui de Lauzon. Le Service de la vérification de la gestion a signalé en 1974, et à nouveau en 1976, qu'il fallait procéder à une révision des barèmes en vigueur.
(La photo n'est pas disponible)
13.151 En 1971, lorsqu'on a fixé à 10 et 12 dollars de l'heure le tarif actuel d'utilisation des grues du bassin d'Esquimalt, le salaire horaire moyen des grutiers était de 4,53 $. À l'heure actuelle, le salaire horaire moyen des grutiers est de 14,81 $, soit quelque 20 p. 100 de plus que les tarifs actuels d'utilisation et cela sans tenir compte du coût de l'électricité, des réparations et des dépenses en capital.
13.152 Le total des pertes d'exploitation, pour les bassins de Lauzon et d'Esquimalt, se sont chiffrées à quelque 8,6 millions de dollars depuis 1977 (pièce 13.7). Le ministère déclare que ces pertes entrent dans le cadre de son mandat de "soutien à l'industrie". Toutefois, après avoir examiné la décision originelle du Cabinet, datée de 1975, et les directives suivantes du Conseil du Trésor sur la facturation des services au public, nous croyons que ces pertes constituent une subvention indirecte, non autorisée et non déclarée, à l'utilisateur principal de chacun des bassins de radoub.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.153 En octobre 1981, le MTP a demandé au ministère de la Justice de donner son opinion sur les nouveaux tarifs proposés. À l'été de 1982, lorsque le gouvernement a annoncé son programme des 6 et 5 p. 100, le ministère a proposé au Conseil du Trésor un barème révisé des tarifs d'utilisation comportant, dans certains cas, des augmentations atteignant 250 p. 100. Le Conseil du Trésor a rejeté cette proposition en faisant remarquer que le ministère n'avait pas cru bon de rajuster ces tarifs depuis 1965 pour l'un des bassins et depuis 1971 pour l'autre installation et qu'il présentait une demande de révision au moment même où le gouvernement accordait une forte priorité à la lutte contre l'inflation. Le ministère nous a indiqué que la Partie III du Budget des dépenses présenterait, à l'avenir, l'ensemble des coûts susmentionnés.
(La photo n'est pas disponible)
13.154 Bassin de radoub d'Esquimalt. Le MTP estime qu'il ne joue en cet endroit qu'un rôle de curateur et qu'il appartient à l'entrepreneur qui a signé le contrat d'utilisation de commercialiser le bassin de radoub et de planifier son utilisation. Une étude récente du MTP signale que l'utilisateur principal effectue la commercialisation des services de radoub comme si le bassin lui appartenait. Le ministère semble avoir peu de contrôle sur les frais exigés par l'entrepreneur ou sur l'utilisation des installations.
13.155 Il semble y avoir peu de coordination dans les activités de commercialisation et d'exploitation des trois bassins de radoub de la côte ouest qui sont financés par l'administration fédérale. Le MTP s'occupe du bassin d'Esquimalt, installation qu'il possède et qu'il exploite depuis 1925 et à laquelle il consacre actuellement 30 millions de dollars pour des travaux de modernisation. Le ministère de l'Expansion industrielle régionale est particulièrement intéressé au succès commercial d'un dock flottant situé dans la rade voisine de Vancouver, installation dans laquelle le ministère de l'Industrie et du Commerce a investi plus de 40 millions de dollars en 1978. Le ministère de la Défense nationale, qui possède son propre bassin de radoub à proximité de celui du MTP à Esquimalt, estime que le bassin du MTP est une excellente installation pour effectuer des travaux d'entretien sur ses navires. Actuellement, ces travaux sont confiés à des entreprises du secteur privé.
13.156 Le ministère devrait préciser son mandat en ce qui concerne l'aide financière qu'il fournit aux entreprises spécialisées dans la construction et la réparation des navires en absorbant les pertes annuelles d'exploitation des bassins de radoub de Lauzon et d'Esquimalt. Le ministère devrait également faire connaître au Parlement la valeur de ces subventions.
13.157 Le ministère devrait obtenir du Conseil du Trésor des précisions sur le rôle qu'il doit jouer dans la coordination, au niveau fédéral, des services de commercialisation et d'exploitation des trois bassins de radoub que le gouvernement finance sur la côte ouest, c'est-à-dire le bassin du MTP à Esquimalt, celui de la Défense nationale également à Esquimalt et le dock flottant de Vancouver administré par le ministère de l'Expansion industrielle régionale.
13.159 Les travaux de dragage effectués chaque année par le MTP représentent environ 70 p. 100 du total estimatif moyen des travaux de dragage effectués chaque année au Canada. Le MTP confie une partie des travaux à des entrepreneurs du secteur privé et le reste est effectué par sa propre flotte, qui compte 23 dragueurs et 80 navires de soutien dont le coût de remplacement était évalué, en 1982, à quelque 107,6 millions de dollars.
13.160 En 1980, nous avions examiné les activités de dragage du ministère et avions formulé un certain nombre de recommandations qui furent acceptées et intégrées par la suite à une étude plus vaste du MTP. Notre dernière vérification a révélé que le ministère avait fait peu de progrès dans la mise en application des recommandations. Nous nous inquiétons surtout du fait que les principales recommandations qui concernaient les énoncés de politique et qui établissaient le cadre général de référence, n'ont pas été mises en pratique. Ces recommandations portaient sur les critères devant régir l'utilisation des dragueurs du MTP, sur la mise au point d'un système commun de comptabilité de prix de revient pour tous les bureaux régionaux du MTP et sur un système de partage des coûts pour les services de dragage.
13.161 Le fait que le ministère n'a pas mis en pratique les principales recommandations administratives a des conséquences sérieuses puisqu'il est impossible d'évaluer l'efficience et l'efficacité de la flotte et des dragues utilisées et qu'on ne peut établir de comparaisons avec ce qui se fait dans le secteur privé. Ce genre d'évaluation est d'autant plus nécessaire que le gouvernement fédéral a annoncé récemment qu'il allait avoir recours à des entreprises du secteur privé pour effectuer les travaux de dragage qui lui incombent, tout en reconnaissant qu'il lui faudrait sans doute conserver les moyens d'offrir une partie de ces services.
13.163 Nous avons examiné l'organisation et la gestion des activités des Services d'architecture et de génie, mais n'avons pas cherché à évaluer la qualité du travail effectué ou celle des services fournis par ce groupe. Les résultats de notre examen nous forcent à formuler de sérieuses réserves en ce qui concerne la planification et le contrôle des ressources des SAG et le rôle de leur organisation technique.
13.164 Planification. Dans les entreprises du secteur privé offrant des services similaires aux SAG, on a mis au point et on utilise des critères et des normes pour prévoir le volume et le genre de ressources à affecter aux projets.
13.165 Le ministère a entrepris deux études distinctes, l'une en 1977 et l'autre en 1983, afin d'identifier et de définir des normes pour l'attribution des ressources aux divers projets des SAG. Toutefois, en examinant les dossiers des projets, nous n'avons trouvé aucune preuve que des normes d'attribution des ressources avaient été utilisées pour les projets actuellement en cours. Le ministère nous a fait savoir que certaines normes étaient utilisées pour l'attribution globale des ressources requises par les SAG. Cependant, nous n'avons rien trouvé qui puisse prouver que ces normes aient été utilisées pour préciser le montant ou la nature des charges de travail futures.
13.166 Les constatations suivantes sont un sujet de préoccupation supplémentaire. Le ministère vient de terminer une révision du budget de base "A" des Services d'architecture et de génie pour la région de la Capitale nationale, dans laquelle il établit une comparaison entre les ressources des SAG et l'ensemble des dépenses d'immobilisations. Nous avons utilisé les mêmes hypothèses de base pour comparer les ressources du SAG dans toutes les régions et celles consacrées aux travaux de construction. Ces comparaisons sont présentées dans le tableau ci-dessous.
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Tableau 2
Dépenses en capital et dépenses des services d'architecture et de génie (ministère et expert-conseils) (en millions de dollars)
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Exercice
financier
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1978-79
|
1979-80
|
1980-81
|
1981-82
|
1982-83
|
|
Dépenses des
SAG
|
80,648
|
65,504
|
62,941
|
74,971
|
83,892
|
|
Dépenses
en capital
|
481,221
|
293,304
|
279,209
|
382,143
|
395,471
|
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Dépenses des SAG -
Pourcentage des dépenses en capital
|
16,76 %
|
22,33 %
|
22,54 %
|
19,62 %
|
21,21 %
|
13.168 Dans le cadre du régime d'autofinancement, le coût des services des SAG sera entièrement chiffré et les clients seront facturés au tarif commercial en vigueur.
13.169 Le ministère a établi des états de recettes pro forma qui indiquent que si on tenait compte de tous les coûts liés aux activités actuelles des SAG, ces coûts dépasseraient le total des recettes d'environ 30 millions de dollars par année.
13.170 L'un des objectifs du régime d'autofinancement est d'arriver à un équilibre entre ces coûts et les recettes provenant de la perception des frais de services. Le ministère croit qu'il sera possible d'atteindre cet équilibre au cours des cinq prochaines années.
13.171 Contrôle des opérations. Le principal outil dont dispose le ministère pour contrôler ses opérations est le système d'inscription du temps et de contrôle des projets. Tous les projets actuellement en cours doivent être inscrits dans ce système.
13.172 Notre examen de la situation des projets en cours inscrits au système a révélé que 49 p. 100 d'entre eux n'ont pas été approuvés officiellement, selon les définitions du système, et que le ministère n'a pas fait de prévisions budgétaires pour ces projets ou ne leur a pas affecté de ressources. Ce pourcentage variait considérablement d'une région à l'autre. Dans l'une d'elles, moins de 25 p. 100 des projets avaient été approuvés. L'absence d'approbation officielle ou d'affectation de fonds pour environ 50 p. 100 de la charge totale de travail nous amène à exprimer de sérieuses réserves sur le contrôle et l'utilisation des ressources des SAG.
13.173 Les renseignements utilisés pour la gestion des projets se retrouvent dans la base de données du système d'inscription du temps et de contrôle des projets ainsi que dans les dossiers que tiennent les bureaux régionaux sur chaque projet.
13.174 Le ministère n'a pu produire certains renseignements essentiels que nous lui avons demandés sur les projets. Dans toutes les régions, et pour la majorité des projets que nous avons examinés, il a été difficile d'obtenir des renseignements soit sur le temps que le personnel des SAG devait consacrer à chaque projet, soit sur les raisons justifiant le recours à des experts-conseils. En outre, très souvent, nous n'avons pu trouver de renseignements qui auraient pu expliquer les modifications de coûts, qui auraient indiqué si les travaux de construction étaient vraiment prévus dans le projet, qui auraient fourni la preuve d'un contrôle du projet et qui auraient permis de préciser la date exigée pour l'achèvement du projet et le nom du requérant. Dans l'une des régions, 15 des 60 dossiers de projets n'ont pu être consultés. En l'absence de renseignements de ce genre, on voit mal comment il serait possible de gérer les projets de manière efficace et efficiente.
13.175 Nous avons également comparé les renseignements versés au système susmentionné avec ceux que nous avons tirés directement des dossiers de projets. Nous avons constaté que, pour tous les projets, des renseignements importants versés au système ne correspondaient pas à ceux que contenaient les dossiers des bureaux régionaux. Si les renseignements que contient le système ne sont pas précis et à jour, on peut difficilement l'utiliser comme source d'information ou comme élément de base du contrôle fonctionnel et de l'orientation des projets.
13.176 Le ministère a confié à l'unité des SAG la tâche de contrôler la qualité des projets de construction. Nous avons examiné les dossiers des projets afin de vérifier dans quelle mesure l'Administration centrale et le personnel régional des SAG contrôlaient la qualité des projets. Nous nous attendions à trouver les procès-verbaux des rencontres avec des experts-conseils, les signatures d'autorisation des plans et devis et d'autres indications d'un contrôle de la qualité des projets. Dans la majorité des cas (52 p. 100), nous n'avons pu trouver aucune preuve que le personnel des SAG exerçait un contrôle quelconque. Il est impossible pour le ministère, en l'absence d'indications de ce genre, de vérifier si l'unité des SAG s'acquitte de son mandat et réussit à atteindre les objectifs fixés.
13.177 Le personnel des SAG, à l'Administration centrale, a déclaré que les dossiers ne suffisaient pas à prouver qu'il existait un contrôle de la qualité et que ce contrôle pouvait s'exercer, par exemple, au cours des réunions des divers comités. Cependant, à notre avis, comme le ministère fournit aux Services d'architecture et de génie des ressources atteignant près de 120 millions de dollars par année, il est impérieux que le MTP sache quelle utilisation est faite de ces services dans le cadre des projets afin de pouvoir, au moins, contrôler et évaluer la performance des groupes et des personnes.
13.178 Le ministère nous a fait savoir qu'il venait de publier une directive détaillée sur le contrôle de la qualité; à son avis, l'application de cette directive ainsi que la tenue de registres plus complets permettront de remédier à cette situation.
13.179 Rôle de la Direction générale de la technologie. À l'Administration centrale, la Direction générale de la technologie utilise actuellement 150 années-personnes et ses dépenses, exception faite des traitements, se chiffrent à 7,6 millions de dollars. Nous avons examiné 184 projets, mais seulement 11 d'entre eux contenaient des documents indiquant que cette direction de l'Administration centrale avait joué un rôle quelconque.
13.180 Le personnel des bureaux régionaux du MTP nous a indiqué qu'il n'avait pas souvent recours aux services de la Direction de la technologie et qu'il ne savait pas très bien quels étaient ses activités et son rôle. De son côté, le personnel de l'Administration centrale a indiqué qu'il avait passé en revue certains des projets réalisés par les bureaux régionaux.
13.181 A notre avis, l'absence d'une définition claire du rôle de la Direction générale de la technologie et de ses relations avec les autres services réduit grandement l'efficacité de cette direction.
13.182 Le ministère devrait mettre au point des normes et les utiliser pour planifier l'affectation des ressources aux projets.
13.183 Le ministère devrait revoir et vérifier les renseignements essentiels contenus dans le Système des rapports d'utilisation du temps et de contrôle des projets ainsi que dans les dossiers des projets, afin que les projets puissent être administrés avec efficience et efficacité.
13.184 Le ministère devrait préciser et consigner avec soin les tâches essentielles que doit effectuer le personnel des Services d'architecture et de génie lorsqu'il procède au contrôle de la qualité des projets de construction.
13.185 Le ministère devrait revoir et préciser le rôle et le mandat de la Direction générale de la technologie (Administration centrale) auprès des bureaux régionaux.
13.187 Notre examen a révélé que le service de la vérification de la gestion contribue efficacement au processus de contrôle de la gestion au sein du ministère. Nous avons constaté que ce service avait bien planifié l'utilisation des ressources de vérification en fonction des priorités établies par la haute direction. Les observations sont bien étayées et, surtout, elles sont signalées en temps opportun à la direction. En outre, notre examen a révélé clairement que la vérification de la gestion a collaboré activement à l'introduction de changements utiles au sein du ministère.
13.188 Une des grandes raisons de l'efficacité de cette fonction est que le personnel de la vérification de la gestion a appris, au cours des sept années d'existence du service, à bien connaître et à comprendre le MTP en tant qu'entité à vérifier.
13.189 La vérification de la gestion a récemment concentré ses efforts de vérification sur les questions qui sont les plus importantes au ministère, comme en témoignent ses travaux sur le régime d'autofinancement. Ceci a rehaussé la qualité des constatations des vérificateurs. Cette attention accordée aux questions importantes est conforme aux directives données récemment à toutes les fonctions de vérification interne de l'administration fédérale.
13.191 Nous avons pu constater que l'infrastructure de l'évaluation des programmes était conforme à nos critères sur l'établissement et le fonctionnement d'un service d'évaluation. Le sous-ministre a approuvé une politique d'évaluation, un plan à long terme d'évaluation des programmes et des profils de composantes de programmes. Nous avons constaté qu'ils répondaient à nos critères de vérification. La répartition des ressources budgétaires et des années-personnes était conforme au plan d'activité établi.
13.192 A l'époque où nous avons effectué notre vérification, cette unité avait réalisé cinq évaluations, dont une étude spéciale. Bien que le produit de ces travaux ne fût pas entièrement conforme à nos critères de vérification, nous avons pu constater que la qualité des produits répondait à ce que l'on pouvait attendre d'une unité d'évaluation des programmes nouvellement mise sur pied.
Commentaire du ministère: Le ministère nous fait savoir qu'il accepte nos recommandations et qu'il va prendre les mesures voulues pour les faire appliquer. Il a déjà nommé un gestionnaire principal qui veillera à leur mise en application rapide.