2.8 Dans ses états financiers, le gouvernement fédéral donne un aperçu financier très succinct de ses diverses activités. Cet aperçu comprend les soldes de trésorerie et les placements du gouvernement ainsi que ses dettes et ses créances à la fin de l'exercice (sa situation financière), ses recettes et ses dépenses au cours de l'exercice (les résultats de son exploitation) et la mesure dans laquelle les décaissements ont été supérieurs aux encaissements (les besoins financiers du gouvernement).
2.9 Mon opinion de vérification fournit aux lecteurs des indications sur deux points, à savoir : d'abord, si les états financiers ont été établis en conformité avec les conventions comptables énoncées du gouvernement, appliquées de la même manière qu'au cours de l'exercice précédent; ensuite, si les utilisateurs peuvent se fier sur la présentation fidèle dans les états de la situation financière, des résultats d'exploitation et des besoins financiers du gouvernement.
2.10 La conclusion à laquelle je suis arrivé, et que je présente dans mon opinion, est la même qu'en 1988 : les états financiers ne présentent pas fidèlement la situation financière, les résultats d'exploitation e les besoins financiers du gouvernement. Cela s'explique du fait que trois des conventions comptables qu'utilise le gouvernement pour établir ses états financiers sont, à mon avis, inappropriées.
2.11 Au cours de l'exercice, le Comité sur la comptabilité et la vérification des organismes du secteur public (CCVOSP) de l'Institut canadien des comptables agréés a publié deux nouvelles prises de position. L'application par le gouvernement des mesures recommandées dans ces textes me permettrait de modifier mon opinion sur deux des trois conventions comptables que je juge inappropriées.
2.12 Les principales caractéristiques du système de gouvernement canadien : l'assentiment des gouvernés, une administration dotée de pouvoirs considérables, les restrictions dont elle fait l'objet, et la surveillance qui s'exerce sur les activités de l'administration, tiennent en partie à l'accès à une bonne information financière. Or, les Comptes publics constituent une importante source d'information qui est présentée chaque année.
2.13 En 1986, étaient publiés les résultats d'une étude effectuée par mon Bureau, de concert avec nos collègues du General Accounting Office des États-Unis. Dans notre rapport, nous indiquions que la publication par les gouvernements d'un rapport financier annuel, global mais concis, semblable à celui que publient les entreprises du secteur privé, serait utile aux parlementaires et à d'autres personnes. Le gouvernement n'a pas élaboré de document de ce genre, bien que la modification de la présentation du volume I des Comptes publics du Canada constitue un pas dans cette direction.
2.14 Les Comptes publics sont d'une complexité qui rend leur utilisation difficile. Le manque d'uniformité des méthodes comptables et de classement complique la comparaison des résultats réels avec les résultats prévus ou empêche de passer facilement de l'information sommaire à l'information comptable détaillée sur les programmes. On peut atténuer la complexité des Comptes publics en modifiant de façon appropriée les méthodes comptables utilisées pour la préparation du Budget des dépenses des ministères.
2.16 De plus, les personnes qui établissent les états financiers et celles qui les vérifient peuvent difficilement déterminer quand l'information est présentée ou non de manière fidèle. Bien qu'il existe maintenant un cadre, on ne possède cependant pas encore un ensemble de normes qui fasse l'unanimité sur la méthode de comptabilité et de présentation de l'information, si l'on veut fournir aux utilisateurs l'information dont ils ont besoin et donner aux rédacteurs de ces documents et aux vérificateurs le moyen d'évaluer la fidélité avec laquelle y est présentée l'information.
2.17 En mars 1981, le Conseil des gouverneurs de l'Institut canadien des comptables agréés a mis sur pied le Comité sur la comptabilité et la vérification des organismes du secteur public (CCVOSP). Le comité est composé de 19 personnes, notamment de hauts fonctionnaires, d'experts-comptables et d'universitaires. Parmi les hauts fonctionnaires, on compte des sous-ministres, des contrôleurs, des vérificateurs généraux ainsi que des dirigeants de sociétés d'État qui proviennent des administrations fédérales, provinciales et locales. Le comité sollicite de l'information et des conseils d'une centaine d'autres personnes, notamment des utilisateurs, des rédacteurs et des vérificateurs des états financiers du gouvernement. Le CCVOSP fournit une tribune qui permet l'étude des besoins des utilisateurs, des rédacteurs et des vérificateurs ainsi que la possibilité d'élaborer et de recommander aux administrations et aux vérificateurs législatifs canadiens des principes comptables et des normes de présentation de l'information améliorés.
2.18 L'existence du CCVOSP n'atténue en rien l'obligation qu'ont les vérificateurs législatifs d'exercer leur jugement professionnel de façon indépendante lorsqu'ils examinent les états financiers du gouvernement et qu'ils en font rapport. Le CCVOSP peut toutefois aider les vérificateurs législatifs à mieux s'acquitter de cette responsabilité en favorisant l'élaboration d'un consensus sur une méthode de présentation de l'information financière appropriée sur laquelle les gouvernements et les vérificateurs pourraient se fonder pour évaluer la fidélité. Il devrait en découler des états financiers et des rapports de vérification qui répondent mieux aux besoins des utilisateurs et qui facilitent l'établissement de comparaisons entre exercices et entre administrations.
2.19 Au cours de l'exercice, le CCVOSP a mis au point un cadre qui établit les principes comptables généralement reconnus et les normes de présentation de l'information financière appropriées pour les administrations publiques. Ce cadre comporte les trois prises de position suivantes sur la comptabilité :
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Prise de position no. 2 (1984)
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présente cinq objectifs que l'on doit poursuivre dans
l'établissement des états financiers des gouvernements.
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Prise de position no. 3 (1986)
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présente 35 principes généraux concernant l'information à
fournir dans les états financiers des gouvernements et la
présentation de cette information.
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Prise de position no. 4 (1988)
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présente les principes et les critères qui servent à la
sélection des activités à inclure dans les états financiers
des gouvernements et à la comptabilisation de ces
activités.
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2.21 Les états financiers du gouvernement sont conformes aux recommandations qui portent sur les principes et les normes et qui sont exposées dans la troisième Prise de position, à l'exception de quatre d'entre elles. L'on n'a pas encore donné suite à celles qui sont exposées dans les 4e et 5e Prises de position. Elles sont l'objet de la deuxième et de la troisième réserves que j'exprime dans mon opinion de vérification sur les états financiers du gouvernement pour 1989.
2.22 Les recommandations exposées dans la Prise de position no. 3 du CCVOSP, et dont on ne tient pas encore compte dans les états financiers du gouvernement, demandent que l'on présente :
un état de l'évolution de la situation financière;
2.23 J'appuie le travail du CCVOSP et j'invite le gouvernement et les parlementaires à avaliser les prises de position publiées.
2.27 Le paragraphe de délimitation. Ce paragraphe énumère en premier lieu les états financiers sur lesquels porte mon opinion. On trouvera, ci-après, un sommaire des états financiers et de l'information qu'ils communiquent. L'état de l'emploi des crédits était autrefois vérifié. Il a été remplacé cette année par une note sommaire afférente aux états financiers (la note 3). On continue de présenter, dans la partie I du volume II des Comptes publics, des renseignements détaillés sur l'emploi des crédits autorisés.
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État financier
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Information communiquée
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État des opérations
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L'étendue de l'excédent des décaissements sur les
encaissements (les besoins financiers)
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État des recettes et des dépenses et
du déficit accumulé
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Les recettes et les dépenses du gouvernement au cours
de l'exercice (les résultats d'exploitation)
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État de l'actif et du passif
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Les soldes de trésorerie et les placements du
gouvernement ainsi que ses dettes et ses créances en fin
d'exercice (la situation financière)
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2.28 Le paragraphe de délimitation se termine par une déclaration où j'indique avoir effectué ma vérification en conformité avec les normes de vérification généralement reconnues prescrites par l'Institut canadien des comptables agréés. J'utilise ces normes pour m'assurer que ma vérification est effectuée avec la rigueur et le professionnalisme requis.
2.29 Le paragraphe d'énoncé d'opinion. Ce paragraphe livre mes conclusions sur deux points. J'indique en premier lieu si les états financiers ont été établis en conformité avec les conventions comptables énoncées pour l'administration fédérale, appliquées de façon uniforme. Je me prononce ensuite sur la fiabilité des états financiers et sur la fidélité avec laquelle ces derniers présentent la situation financière du gouvernement, les résultats de son exploitation ainsi que ses besoins financiers. Si je conclus que les états financiers donnent une information fiable aux lecteurs, je déclare qu'ils «présentent fidèlement;» sinon, j'indique qu'ils «ne présentent pas fidèlement» et je formulerai les «réserves» qui m'ont amené à cette conclusion.
2.30 Cette année, comme en 1988, j'en suis arrivé à la conclusion et j'ai déclaré que les états financiers avaient été établis en conformité avec les conventions comptables énoncées pour l'administration fédérale. J'en suis par contre arrivé à la conclusion que l'utilisation des conventions comptables énoncées amène la présentation d'une information qui n'est pas fiable sur la situation financière globale du gouvernement, sur les résultats de son exploitation et sur ses besoins financiers. Il est difficile d'en déterminer entièrement l'incidence globale sur les états financiers du gouvernement. Chacun des états financiers en est affecté de façon importante. C'est pourquoi je continue d'affirmer que les états financiers du gouvernement ne présentent pas fidèlement l'information, et cela pour les raisons exposées dans trois réserves.
2.31 Cette année, j'ai apporté deux modifications à mon paragraphe d'énoncé d'opinion. Tout d'abord, j'ai conclu et déclaré que les conventions comptables énoncées pour l'administration fédérale ont été appliquées d'une façon uniforme, à une exception près. Comme l'indique la note 4 ii), il y a eu modification dans la manière de comptabiliser les remboursements d'impôt. J'ai ensuite supprimé la mention concernant l'état de l'emploi des crédits puisqu'il a été remplacé par une nouvelle note sommaire (voir le paragraphe 2.27).
2.33 À la fin de ma vérification, je détermine si les erreurs non corrigées que renferment les états financiers sont susceptibles d'induire les utilisateurs en erreur. Si tel est le cas, j'ajouterai une réserve à mon opinion.
2.34 Je ne peux être entièrement sûr que ma vérification me permettra de relever toutes les erreurs présentes dans les états financiers qui, individuellement ou collectivement, pourraient être importantes. La taille et la complexité de l'administration fédérale ainsi que les coûts de vérification font qu'il est pratiquement impossible que je puisse examiner la totalité ou la majorité des opérations comptabilisées au cours de l'exercice et dont la valeur se chiffre à 1,5 trillion de dollars.
2.35 Je peux cependant vérifier des échantillons d'opérations et de soldes de comptes, déterminer si des systèmes de contrôle financier importants sont appliqués au sein de l'administration fédérale et si l'on peut s'y fier pour produire des données complètes et précises. J'utilise également d'autres procédés, notamment la confirmation auprès de tiers des soldes de fin d'exercice et des examens analytiques qui permettent de déceler les anomalies dans les données présentées.
2.36 Somme toute, il s'agit de juger, de façon professionnelle, de l'étendue des travaux requis pour fournir aux utilisateurs des états financiers la certitude raisonnable qu'ils peuvent se fier aux résultats présentés et qu'ils ne seront pas induits en erreur.
2.38 Le Parlement, par exemple, utilise les lois de crédits, appelés plus couramment crédits, pour autoriser les dépenses. Plus de 400 de ces lois ont été votées au cours du présent exercice. Plusieurs ministères administrent de nombreux crédits dont l'importance et la complexité varient grandement. Un crédit peut être de quelques milliers de dollars ou de plusieurs milliards de dollars. Il ne serait guère pratique de vérifier chaque année chaque crédit en utilisant un seuil d'importance relative approprié à la valeur de chacun.
2.39 J'ai donc choisi d'effectuer de façon cyclique plutôt qu'annuelle la vérification détaillée de chaque crédit. Les résultats de ces travaux sont présentés, le cas échéant, dans les chapitres du présent Rapport annuel au Parlement.
2.41 La Commission canadienne du blé (CCB) achète des céréales aux agriculteurs canadiens et les vend sur le marché mondial. En vertu de la loi sur la CCB, les bénéfices provenant de ces opérations sont répartis entre les agriculteurs et les pertes sont absorbées par le gouvernement. Il est précisé dans les conditions de vente qu'il s'agit là de «ventes contre remboursement». Cependant, la CCB vend aussi à crédit, mais elle doit au préalable obtenir l'assentiment du gouvernement et respecter les lignes directrices qu'il a établies. Elle finance les créances qui découlent de ses ventes à crédit à l'aide d'emprunts. Ces emprunts sont entièrement garantis par le gouvernement. La CCB dépend du recouvrement de ses ventes à crédit pour rembourser ses emprunts.
2.42 Comme l'indique la note 13 afférente aux états financiers du gouvernement, la CCB a emprunté 3,7 milliards de dollars, surtout afin de financer ces créances. Au 31 mars 1989, les sommes dues à la CCB par des pays qui éprouvent de la difficulté à rembourser leurs dettes se chiffraient à quelque 3,2 milliards de dollars. Ce montant comprend une somme de quelque 1,5 milliard de dollars au titre de l'intérêt que ces pays doivent à la CCB. Plus de la moitié des intérêts courus ont été convertis en nouveau capital par la Commission, selon une directive du gouvernement. C'était là une des mesures prises dans le cadre du programme de rééchelonnement des remboursements destiné à alléger le fardeau financier des pays qui éprouvent des difficultés à rembourser leurs dettes. Ces difficultés persistent et, dans certains cas, on prévoit d'autres rééchelonnements des dettes.
2.43 Je crois que la valeur comptabilisée des créances des états souverains a été affaiblie, faisant courir un risque au gouvernement pour ce qui est d'une certaine portion des emprunts de la Commission.
2.44 Les états financiers de la CCB ne présentent pas de provision destinée à réduire la valeur des sommes dues par les pays qui éprouvent des difficultés à rembourser leurs dettes. Les intérêts créditeurs sur ces dettes continuent d'être comptabilisés, et cela même si aucun paiement n'est effectué. La Commission explique dans ses états financiers l'absence de provision pour évaluation de ces comptes débiteurs de la manière suivante : cela représente un risque pour le gouvernement, non pour la CCB, advenant le fait que la Commission ne puisse recouvrer ses comptes débiteurs (voir le chapitre 4, paragraphes 4.10 à 4.16 qui traitent de cette préoccupation).
2.45 Selon la convention comptable énoncée à la note 1 vii) afférente aux états financiers du gouvernement, on ne peut réduire la valeur des sommes dues par les états souverains, sauf si un état refuse officiellement de payer ses dettes. Pourquoi un pays refuserait-il de payer ses dettes alors qu'il peut obtenir un accord de rééchelonnement sur une longue période et un sursis de plusieurs années? En outre, la conversion en capital de l'intérêt en souffrance ne génère pas nécessairement des éléments d'actif qui ont une valeur comptable, comme l'indiquait d'ailleurs le rapport Estey sur la faillite de la Banque commerciale canadienne et de la Norbanque.
2.46 Le gouvernement a utilisé la convention comptable énoncée dans la note 1 vii) afin d'établir si les éléments d'actif des sociétés d'État mandataires avaient une valeur suffisante pour assurer le remboursement des emprunts de ces sociétés. En vertu de la convention comptable énoncée dans la note 1 i), le gouvernement inscrit au passif le montant des emprunts susmentionnés lorsque leur valeur dépasse la capacité de remboursement d'une société. Cette convention vise à assurer la comptabilisation des emprunts que le gouvernement aura vraisemblablement à rembourser. Toutefois, cette convention comptable ne permet pas de comptabiliser le risque lié aux emprunts de la CCB puisque les pays qui doivent de l'argent à la Commission n'ont pas officiellement refusé de payer leurs dettes.
2.47 À mon avis, le gouvernement devrait établir une provision pour une partie des emprunts de la CCB. Cette provision permettrait de comptabiliser le risque que font courir au gouvernement les pays qui éprouvent de la difficulté à rembourser leurs dettes. Il existe plusieurs façons de calculer le risque de perte lié à la dette des pays souverains. La plupart de ces méthodes ont été établies pour évaluer les sommes que les pays souverains devaient aux banques commerciales, ce qui n'empêche en rien les gouvernements de les utiliser.
2.48 Les auteurs d'une étude présentée récemment au Comité des comptes publics du Royaume-Uni soutenaient qu'il n'existe pas de différence évidente entre l'organisme de l'État Export Credits Guarantee Department (ECGD) et les banques commerciales. Leurs objectifs sont différents, mais non, somme toute, leur possibilité de recouvrer leurs prêts. Les règles de prudence en comptabilité exigent du ECGD qu'il établisse dans ses livres des provisions qui lui permettent de comptabiliser les risques de pertes que présentent les prêts consentis à des pays souverains. Le meilleur outil d'évaluation de ces pertes qui soit disponible est le tableau matriciel de la Banque d'Angleterre. (Ce tableau matriciel est l'équivalent britannique des règles du Surintendant des institutions financières du Canada.)
2.49 Par conséquent, une façon d'évaluer le risque lié aux prêts consentis à des pays souverains serait d'utiliser les lignes directrices sur l'évaluation élaborées par les organismes de réglementation des gouvernements nationaux à l'intention des banques commerciales. Au Canada, les règles élaborées par le Surintendant des institutions financières tiennent compte du risque de non-remboursement puisqu'elles exigent l'établissement d'une provision pour évaluation qui représente entre 35 et 45 p. 100 du montant des prêts non remboursés consentis à des pays qui éprouvent des difficultés à rembourser leurs dettes. Ces règles prévoient également que la comptabilisation des intérêts courus cesse dans le cas des pays dont les remboursements accusent un sérieux retard. Des pratiques comptables saines exigent que l'on ne comptabilise pas les intérêts créditeurs si le recouvrement ultime des sommes dues n'est pas raisonnablement assuré.
2.50 Une autre façon d'évaluer la valeur des prêts consentis par les banques commerciales aux pays souverains, qui pourrait être utilisée, est la référence au cours, sur le marché secondaire, des dettes des pays étrangers envers les banques commerciales. Ces dernières vendent et achètent sur ce marché de façon à réorganiser leurs portefeuilles de prêts non remboursés consentis à des pays souverains. Le marché secondaire est relativement petit comparativement aux autres marchés financiers et ne s'occupe pas des prêts entre pays souverains. Cependant, il évalue le risque lié aux sommes que doivent rembourser aux banques commerciales les pays qui éprouvent des difficultés à honorer leurs dettes.
2.51 Comme l'indique la note 13 afférente aux états financiers, le gouvernement juge que les arriérés de paiement d'un pays souverain ne sont pas nécessairement indicatifs d'une perte future pour laquelle il faudrait établir une provision pour évaluation (souligné pour mettre de l'emphase). Peut-être a-t-il raison! Il faudrait toutefois examiner de près la situation de chaque pays. Dans certains cas, il est possible que les arriérés de paiement soient indicatifs d'une perte future. Le gouvernement ne jouit pas nécessairement d'un traitement préférentiel.
2.52 De plus, l'histoire nous apprend que les arriérés dans le remboursement des dettes des pays souverains ont été source de véritables pertes. Les crises provoquées par l'endettement dans les années 1870, 1890 et 1930 ressemblaient de près à la situation que nous vivons de nos jours. Il était plutôt rare qu'un pays refuse carrément de rembourser ses emprunts, mais les pays débiteurs n'en ont pas moins souvent cherché un allégement du fardeau de leur dette extérieure en demandant la suspension complète ou partielle de leurs remboursements pour renégocier ensuite les modalités de remboursement de leurs emprunts. Afin d'obtenir le remboursement des sommes prêtées, les créanciers ont souvent dû réduire les taux d'intérêt ou la valeur nominale des obligations non remboursées, ou les deux. Autrement dit, le non-remboursement des emprunts a bien été cause de pertes réelles.
2.53 Les solutions récentes proposées pour alléger le fardeau financier que représente la dette extérieure des pays qui éprouvent des difficultés à rembourser ressemblent beaucoup, et c'est frappant, aux solutions que nous venons d'évoquer. Les propositions comprennent la réduction des taux d'intérêt, la réduction de la valeur nominale des prêts, une prolongation des sursis ou une combinaison quelconque de ces propositions. Même le Fonds monétaire international et la Banque mondiale - deux des plus importants prêteurs aux pays souverains - tiennent compte dans les rapports financiers qu'ils publient du risque de pertes sur les prêts aux pays souverains.
2.54 À mon avis, il faudrait inscrire dans les états financiers du gouvernement une provision appropriée en ce qui a trait aux emprunts de la Commission canadienne du blé. Il n'est pas facile d'arriver à comptabiliser la valeur du risque que posent les prêts à des états souverains. Cependant, la prudence exige que l'on inscrive une somme appropriée dans les états financiers du gouvernement afin d'éviter qu'ils n'induisent en erreur. De toute évidence, dans le cas de la CCB, les arriérés de paiement et le rééchelonnement des remboursements sont un signe du risque réel de non-remboursement, en fin de compte, des sommes dues à la Commission. Même si, à la longue, il y a recouvrement des sommes prêtées, il se peut qu'il y ait des coûts engendrés par les arriérés de paiement. En outre, il y a risque de voir diminuer la valeur actuelle des sommes dues à cause de ce qui pourrait devenir, à toute fin pratique, le rééchelonnement constant des remboursements.
2.55 Notre analyse indique que cette provision pourrait se situer entre 1,5 et 2 milliards de dollars. À mon avis, le gouvernement devrait comptabiliser une provision d'au moins 1,5 milliard de dollars. Si cela était, le passif déclaré et le déficit accumulé augmenteraient d'au moins 1,5 milliard de dollars (1,3 milliard de dollars en 1988).
2.56 Il ne s'agit pas ici d'inviter la CCB à radier de ses comptes les sommes que lui doivent les états débiteurs. De saines méthodes de recouvrement doivent être appliquées afin de protéger l'avoir de l'État canadien. Il est possible d'établir dans les états financiers du gouvernement, sans nommer les états débiteurs, une provision pour pertes sur les prêts consentis à des états souverains. L'établissement d'une provision de ce genre ne peut aucunement faire obstacle au recouvrement des sommes dues. Le gouvernement assume clairement un risque d'au moins 1,5 milliard de dollars au titre des emprunts de la CCB qu'il a garantis. Les états financiers sommaires du gouvernement devraient signaler cet état de choses.
2.57 Bien que cela soit maintenant divulgué dans la note 8, l'actif, le passif, les recettes et les dépenses déclarés dans les états financiers distincts des sociétés d'État ne figurent pas dans les états financiers du gouvernement du Canada, comme on l'indique dans la note 1 i). En conséquence, je crois que les états financiers du gouvernement ne présentent pas un sommaire global et complet de la nature et de l'étendue véritables des activités et des ressources financières dont le gouvernement est responsable. Au 31 mars 1989, l'investissement net dans les sociétés d'État, dont les états financiers sont exclus de l'entité comptable du gouvernement, se chiffrait à quelque 19 milliards, soit environ 44 p.100 de l'actif financier total du gouvernement.
2.58 En novembre 1988, le CCVOSP a publié une quatrième Prise de position sur la comptabilité intitulée Délimitation du périmètre comptable des gouvernements . Dans cette prise de position, le comité recommande aux organismes gouvernementaux une méthode de comptabilisation qui, si elle est utilisée, permettra d'obtenir des états financiers du gouvernement plus étendus et plus complets. Si cette méthode était adoptée, les états financiers des sociétés d'État dont la vocation n'est pas commerciale, par exemple la Société Radio-Canada et le Conseil des Arts du Canada, seraient «consolidés» avec ceux du gouvernement. Cela signifie que l'actif, le passif, les recettes et les dépenses de ces sociétés seraient intégrés, ligne par ligne, à l'actif, au passif, aux recettes et aux dépenses des ministères et des organismes gouvernementaux. Les opérations entre ces sociétés et les ministères et organismes de l'État ainsi que les soldes des comptes de ces opérations seraient supprimés.
2.59 Les sociétés d'État à vocation commerciale, par exemple Petro-Canada et le Réseau des Chemins de fers nationaux du Canada, seraient inclus dans l'entité comptable du gouvernement avec l'utilisation de ce qu'il conviendrait d'appeler la méthode modifiée de comptabilisation à la valeur de consolidation. Cela signifierait que la participation du gouvernement dans des sociétés d'État à vocation commerciale serait accrue de la fraction du bénéfice net des sociétés revenant au gouvernement (diminué du montant des pertes nettes de ces sociétés), avec une augmentation (diminution) de ses recettes non fiscales. L'actif, le passif, les recettes et les dépenses des sociétés ne seraient pas ajoutés ligne par ligne à ceux des ministères et des organismes, comme c'est le cas lors d'une «consolidation».
2.60 Le fait d'exclure les sociétés d'État de l'entité comptable du gouvernement a des conséquences importantes sur la situation financière du gouvernement et sur ses résultats d'exploitation qui sont déclarés. La note 8 afférente aux états financiers du gouvernement illustre la façon dont ceux-ci se présenteraient, s'ils étaient préparés selon la manière recommandée dans la quatrième Prise de position sur la comptabilité.
2.61 Les chiffres indiqués dans la note 8 ne tiennent pas compte de la provision pour risque de pertes sur les prêts aux pays souverains dans le cas de la Commission canadienne du blé (CCB) ou de la Société pour l'expansion des exportations (SEE). La nécessité d'établir une provision dans le cas de la CCB est expliquée aux paragraphes 2.41 à 2.56 et, dans le cas de la SEE, aux paragraphes 4.17 à 4.19. Il est question également de la SEE dans mon opinion sur les états financiers de 1988 de cette société qui sont reproduits dans le volume III des Comptes publics du Canada.
2.62 Le gouvernement a défini le passif comme étant des dettes envers des tiers qui découlent de faits et d'opérations comptabilisés à la clôture de l'exercice (le 31 mars). Cependant, en vertu de la convention comptable énoncée dans la note 1 v), et ainsi que le décrit la note 12, les obligations financières liées aux dispositions d'indexation des régimes de pensions des employés (y compris, ceux de la fonction publique, des Forces armées canadiennes, de la Gendarmerie royale du Canada, des députés et des juges) n'ont pas été entièrement comptabilisées. Je crois qu'elles devraient l'être.
2.63 La note 12 présente certes une information intéressante, mais cela ne change pas le fait que tant que le gouvernement n'aura pas corrigé ses états financiers pour tenir compte du passif imposé par l'indexation des régimes de pensions, le lecteur devra deviner ce qu'il en est vraiment. J'estime que cela n'est ni juste, ni souhaitable. Les données ainsi présentées brosseront un tableau bien différent selon que le lecteur a l'habitude ou pas de lire des états financiers.
2.64 Des représentants de l'administration fédérale m'ont informé qu'il y aurait une comptabilisation appropriée du passif attribuable à l'indexation lorsque la loi révisée sur les régimes de pensions des employés sera adoptée. Au moment où j'ai signé mon opinion sur les états financiers du gouvernement, ce projet de loi n'avait pas été présenté à la Chambre des communes.
2.65 En novembre 1988, le CCVOSP publiait sa cinquième Prise de position sur la comptabilité intitulée Comptabilisation des obligations découlant des régimes de retraite des salariés dans les états financiers des gouvernements . Dans ce document, le comité recommande l'utilisation d'une méthode de comptabilisation des obligations qui découlent des régimes de retraite qui, si le gouvernement en fait l'utilisation, permettra une comptabilisation complète dans les états financiers du gouvernement des obligations financières qui découlent de l'indexation. L'application des recommandations du comité me permettra de supprimer la troisième réserve que présente mon opinion de vérification sur les états financiers du gouvernement.
2.68 Au Canada, le système prévoit une administration forte, à laquelle on a confié des pouvoirs considérables. De nombreuses raisons historiques sont à la source d'une administration forte, y compris la conviction que les lois ne peuvent être formulées de façon à prévoir toutes les éventualités. Par conséquent, on fait confiance à l'administration pour l'application des lois à sa discrétion. Il est toutefois nécessaire de disposer d'une information sur les coûts réels et les répercussions financières des activités du gouvernement pour déterminer si, d'un point de vue financier, l'administration a exercé ses pouvoirs discrétionnaires de façon appropriée.
2.69 Des restrictions imposées au recours, par l'administration, à son autorité constituent une stratégie constitutionnelle qui vise à protéger la liberté individuelle contre les abus de pouvoirs de l'État. Certaines sont d'ordre financier (par exemple, le système des crédits parlementaires), et pour savoir si l'administration les a respectées, il faut disposer de registres financiers. Le champ de compétence constitue une autre restriction importante. Par exemple, la Commission nationale des libérations conditionnelles est seule habilitée à décider qui peut bénéficier d'une libération conditionnelle. Avec la pratique d'accorder des crédits distincts aux ministères et aux organismes, le contrôle imposé par le champ de compétence est plus simple et encourage la responsabilité financière des ministres et des gestionnaires de la fonction publique.
2.70 Au Canada, l'administration fait l'objet d'une surveillance qui s'exerce par les députés, le public et les groupes d'intérêts. La surveillance parlementaire peut s'étendre aussi loin que les députés le souhaitent. De leur côté, les médias exercent une certaine surveillance. L'éventualité d'un examen contribue à dissuader l'injustice, la fraude, le gaspillage, l'extravagance, la malversation et le détournement de fonds.
2.71 Dans les premières années de la Confédération, on protégeait la bourse du contribuable en publiant des données détaillées sur les opérations financières. L'évolution de ces publications est à l'origine des Comptes publics sous leur forme actuelle. L'appareil gouvernemental moderne est beaucoup plus vaste et beaucoup plus complexe. Publier de l'information financière avec autant de détails qu'il y a un demi-siècle ou un siècle n'est plus possible; maintenant, il faut exercer des choix dans ce qui est publié. Le gouvernement devrait continuer à prendre l'initiative de publier dans les Comptes publics l'information de base qui contribuera au bon fonctionnement de l'appareil gouvernemental. Néanmoins, le Parlement est aussi en droit d'exiger d'être bien informé.
2.72 Une occasion unique d'améliorer les Comptes publics et l'information financière qui s'y rattache se dessine actuellement. L'ère de l'information électronique est arrivée. Ses répercussions éventuelles sur les systèmes centraux de comptabilité et de rapport, qui date de 20 ans, et sur les systèmes ministériels, font actuellement l'objet d'une étude de la part des organismes centraux. Le gouvernement recherche de plus en plus activement des possibilités d'amélioration et les parlementaires peuvent avoir leur mot à dire à ce sujet.
2.74 Une des questions traitées dans l'ÉRFGF portait sur la façon dont les états financiers annuels du gouvernement devaient être présentés. Actuellement, les états financiers sont présentés dans les Comptes publics du Canada, un ensemble de documents qui compte trois volumes aux dimensions impressionnantes. Les utilisateurs nous ont indiqué qu'ils trouvaient les comptes encombrants et laborieux à consulter. Ils souhaitent que les données globales sur le gouvernement soient présentées de façon plus simple et mieux ciblées, le tout mis en contexte dans un langage clair et à la portée de tous.
2.75 Les utilisateurs interrogés ont indiqué, pour la plupart, qu'il serait vraiment très utile de voir le gouvernement fédéral publier un rapport financier annuel global, mais concis. Ils souhaitent qu'un tel rapport brosse une image générale et apporte une compréhension plus complète des activités du gouvernement et de la situation financière qui en découle et qu'il renvoie à l'information plus détaillée que le gouvernement publie dans d'autres documents financiers.
2.76 Outre l'information financière de base au sujet du gouvernement (actif, passif, recettes, dépenses, déficit et emprunts requis), la plupart des utilisateurs souhaitaient obtenir dans un rapport annuel d'autres renseignements qui seraient de nature à les aider à mieux comprendre ces indicateurs. Parmi les renseignements supplémentaires souvent demandés, citons les dépenses fiscales, les mesures courantes du rendement de l'économie, les conséquences de l'inflation et la ventilation par région des recettes et des dépenses, et du nombre d'employés dans la fonction publique. Les utilisateurs admettent que ce genre d'information ne peut être présenté dans un rapport financier annuel que de manière très condensée. Néanmoins, ils souhaitaient que cette information sommaire leur soit fournie et renvoie à des sources plus détaillées sur des questions qu'ils pourraient vouloir examiner plus à fond.
2.77 En outre, de l'avis de nombreux utilisateurs, la présentation de graphiques et de tableaux permettrait une communication facile et une compréhension rapide de l'information. Ils souhaitent que les données des tableaux couvrent une période de dix ans quand la chose est possible et que des chiffres permettent l'analyse des tendances.
2.78 Depuis la publication de l'ÉRFGF, j'ai constaté avec satisfaction que le gouvernement a pris certaines mesures pour améliorer la communication de l'information sommaire aux utilisateurs. En 1987, la section 1 du volume I des Comptes publics du Canada a été entièrement remaniée. Elle présente désormais une vue financière globale enrichie de tableaux, de graphiques, d'explications, accompagnée de renseignements financiers supplémentaires plus détaillés. Lorsque cela est possible, on y a présenté des données comparatives sur dix ans. Parmi les sujets traités, citons le déficit et la dette nette, les facteurs qui influent sur le déficit et ceux qui influent sur les besoins financiers. Le volume I des Comptes publics a également perdu du poids. Les renseignements qui ne sont pas directement liés aux états financiers sommaire du gouvernement ont été déplacés dans le volume II. Avec encore quelques modifications, le volume I des Comptes publics pourrait devenir ce rapport financier annuel concis que réclament les utilisateurs.
2.79 De plus, le ministère des Finances continue de publier deux documents de quatre pages intitulés La revue financière et L'économie en bref . Ces publications trimestrielles attrayantes présentent des tableaux, des graphiques et des textes qui aident les utilisateurs à se faire une bonne idée de la situation sans pour autant crouler sous le poids de données détaillées.
2.80 En avril 1989, le ministère des Finances a également publié une brochure des plus intéressantes intitulée Où va l'argent de vos impôts . Cette nouvelle publication donne un résumé des dépenses fédérales tout en s'attachant à faire comprendre qui en sont les bénéficiaires.
2.81 J'incite le gouvernement à continuer d'améliorer la présentation de l'information sommaire destinée aux utilisateurs.
(Cette pièce n'est pas disponible)
2.83 Les Comptes publics traduisent les divergences comptables entre le Budget et le Budget des dépenses. La relation entre les renseignements détaillés qui apparaissent dans le volume II des Comptes publics et les états financiers sommaires du volume I n'est pas toujours évidente. Examinons la question suivante : Quelle a été l'incidence sur le déficit des activités du gouvernement en rapport avec l'emploi et l'assurance, en 1987-1988? Les réponses possibles se retrouvent à la pièce 2.2. Selon les connaissances de chacun de la structure du gouvernement et ses connaissances en comptabilité, on arrivera à l'une ou l'autre des deux réponses possibles qui se différencient par un écart de près de 2 milliards de dollars. Seul un initié qui connaît la composition des provisions pour évaluation peut arriver à la réponse exacte, soit 2,447 milliards de dollars. On ne trouve pas cette information dans les sources publiées.
(Cette pièce n'est pas disponible)
2.84 Nous avons déjà mentionné, dans les paragraphes 2.66 à 2.72, les diverses utilisations de l'information financière dans le système de gouvernement du Canada; elle est la base de l'assentiment vis-à-vis des mesures prises par l'administration, de l'imposition de restrictions financières et de la surveillance exercée par le Parlement et par le public. Pour que ces utilisations soient profitables, il faut que l'information financière englobe la totalité des activités du gouvernement et soit facile à comprendre par quiconque en a besoin.
2.85 Dans le cadre de l'Étude de 1986 sur les rapports financiers des gouvernements fédéraux (voir les paragraphes 2.73 à 2.81), nous avons consulté des députés pour connaître leurs besoins en information financière. Le rapport qui a été publié résume les caractéristiques d'une telle information :
L'information doit être présentée de façon à ce que le parlementaire puisse passer facilement des données sommaires au compte rendu plus détaillé de la question à débattre. L'information doit donner en premier lieu un aperçu général des dépenses et du rendement de chaque ministère, puis une description plus détaillée de ces éléments... Ce besoin d'information vaut également pour l'étude du Budget du gouvernement, du Budget des dépenses des divers ministères et organismes et des rapports annuels des sociétés d'État. Les parlementaires canadiens veulent pouvoir, dans l'exercice de leurs fonctions, comparer les résultats réels déclarés aux prévisions budgétaires présentées dans les documents budgétaires (demandes d'autorisation de dépenser) ainsi qu'aux limites d'emprunt prévues par les lois votées par le Parlement. Il est donc important qu'il y ait, dans les rapports financiers de base du gouvernement, cohérence dans le classement et la présentation des données.2.86 Notre examen actuel a révélé que l'information financière que renferment les Comptes publics, le Budget et le Budget des dépenses ne possède pas les caractéristiques que les députés jugeaient essentielles à leurs activités. Un manque d'uniformité dans les méthodes comptables et de classement utilisées rend difficile la comparaison des résultats réels avec les prévisions ou empêche de passer aisément des données sommaires aux données comptables détaillées sur les programmes.
2.87 La comptabilité publique, à l'instar de toute autre comptabilité, est en évolution constante. Parmi les principales tendances des rapports financiers sommaires, au cours des 20 dernières années, notons :
2.89 On peut atténuer la complexité en appliquant au niveau des programmes les mêmes redressements que l'on effectue à l'heure actuelle pour le sommaire des opérations financières. Une seule définition s'appliquerait alors aux dépenses retenues pour le sommaire des opérations financières, la préparation du Budget des dépenses et les rapports financiers concernant les programmes. Une seule définition correspondante s'appliquerait aux recettes. En apportant cette modification, on éliminerait l'actuelle difficulté à faire concorder le sommaire aux détails des opérations financières sur les programmes. On réduirait également la complexité de tableaux qui figurent dans les Comptes publics.
2.90 Le gouvernement devrait préparer ses prévisions de dépenses et il devrait comptabiliser et présenter ses recettes et dépenses au niveau des programmes, conformément aux principes et méthodes comptables qu'il utilise pour les états financiers sommaires.
2.91 Les modifications comptables des 20 dernières années reflètent la tendance vers une comptabilisation des recettes et dépenses, ne tenant compte que des opérations brutes avec des tierces parties. Il est nécessaire de connaître le montant brut des recettes et dépenses pour saisir toute la portée de l'activité financière du gouvernement et son incidence sur l'économie. Il est également nécessaire de le connaître pour présenter un rapport détaillé sur l'utilisation des recettes et des autorisations de dépenser.
2.92 Dans le Budget actuel, les recettes de tierces parties ou les dépenses auprès de celles-ci ne sont pas comptabilisées à leur valeur brute. Plus de deux milliards de dollars de recettes fiscales et non fiscales sont soustraits des dépenses. Comme le révèle la note 4 afférente aux états financiers du gouvernement, deux autres milliards de dollars de dépenses, sous forme de crédits d'impôt remboursables, sont soustraits des recettes fiscales. Ainsi, si l'on compare le fardeau fiscal des particuliers à celui des sociétés, le fardeau fiscal des particuliers affiche une sous-évaluation de 2 milliards de dollars, du fait même de la soustraction des crédits d'impôt remboursables. Je n'ai pas inclus cette question de la pratique de «compensation» comme réserve dans mon opinion sur les états financiers du gouvernement, parce qu'elle n'a aucune incidence sur le déficit déclaré de l'exercice. Il reste toutefois que si la pratique devenait chose courante, les recettes et dépenses déclarées pourraient devenir à ce point faussées qu'il faudra émettre une réserve.
2.93 Le gouvernement devrait comptabiliser et présenter ses recettes et ses dépenses de façon uniforme en tenant compte des opérations brutes avec des tierces parties.