3.11 En ce qui concerne les projets qui ont atteint le stade de la mise en service (c'est-à-dire, lorsque le matériel ou l'immeuble est transféré à la Couronne), nous avons évalué si les ministères avaient bel et bien reçu le matériel ou les biens immobiliers stipulés dans les marchés.
(La photo n'est pas disponible)
3.17 Le projet du barrage Bassano a été retardé pendant six ans, le temps de régler les demandes d'indemnisation au titre de terres, présentées par la Bande indienne des Pieds-Noirs établie dans les environs du barrage. Pendant cette période, le coût des travaux a grimpé sans que l'Administration n'y puisse quoi que ce soit. En 1984, l'Administration reçut l'autorisation d'entamer les travaux, qui devaient prendre deux ans et coûter environ 17,2 millions de dollars.
3.18 Les travaux ont été une fois de plus retardés, en raison de problèmes que posait la remise en état d'une structure de plus de 70 ans et dont les plans n'étaient pas fiables. En conséquence, la remise en état du barrage devrait maintenant être terminée en 1989-1990. On s'attend que les travaux coûtent en tout environ 15,5 millions de dollars, soit quelque 10 p. 100 en deçà du coût estimé en 1984.
3.19 Nous avons examiné tous les aspects de la gestion de la phase de mise en oeuvre du projet du barrage Bassano et nous considérons que l'Administration s'est bien acquittée de cette tâche, selon nos critères.
3.21 Au mois de juin 1976, Douanes et Accise recevait une approbation de principe pour faire construire un collège à un endroit qui soit compatible avec la politique de décentralisation du gouvernement. En tenant compte des besoins du secteur de l'Impôt, à l'époque, on décida que le collège compterait 450 chambres.
(La photo n'est pas disponible)
3.22 On a donné au ministère des Travaux publics (MTP) une directive d'acheter le Collège Saint-Viateur, à Rigaud, au coût de 5 millions de dollars, pour pouvoir répondre aux besoins de Douanes et Accise et de l'Impôt et ce, même si Douanes et Accise avait déjà fait savoir que l'emplacement ne satisfaisait à aucun des critères en rapport avec les exigences du ministère pas plus qu'il satisfaisait à la politique de décentralisation du gouvernement. Après l'achat, des réparations furent effectuées pour permettre l'ouverture immédiate du collège. L'Impôt abandonna son projet au mois de novembre 1978, mais Douanes et Accise signala que ses besoins en formation allaient croître suffisamment, à long terme, pour qu'il se serve des locaux auparavant destinés à l'Impôt.
3.23 En 1984, le MTP entamait les principaux travaux de rénovation. On prévoyait qu'ils coûteraient environ 34 986 000 $ et qu'ils seraient achevés au mois d'octobre 1987. On s'attendait, au moment de la rédaction du présent rapport, à ce qu'ils soient terminés à l'automne 1989.
3.24 Nous avons examiné le processus suivi par le ministère du Revenu national, Douanes et Accise pour déterminer la nécessité d'un collège et avons conclu que la définition initiale des besoins était satisfaisante. Toutefois, lorsque l'Impôt s'est retiré du projet en 1978, aucune réévaluation des besoins n'a été faite même si, à l'époque, Douanes et Accise était censé n'avoir besoin que de la moitié des installations.
3.25 Pendant les trois années qui ont précédé l'attribution du marché pour les principaux travaux de rénovation au mois de juin 1986, Douanes et Accise n'a réussi à réaliser ses jours de formation que dans une proportion de 60 p. 100 de ce qui avait été prévu. Nous avons remarqué qu'en 1981, lorsque des augmentations du coût ont été signalées et qu'au mois d'octobre 1985, lorsque les résultats des appels d'offres ont indiqué qu'il serait nécessaire de réduire substantiellement les coûts pour respecter le budget, Douanes et Accise n'a pas réexaminé les possibilités en tenant compte du fait que son programme de formation prévu semblait avoir dépassé ses besoins.
3.26 Bref, les travaux entamés en 1986 avaient pour but de répondre à des besoins définis en 1976 et non reconsidérés par la suite.
3.27 Nous avons examiné l'analyse des possibilités réalisée en 1976 et à notre avis, elle était satisfaisante. Nous sommes conscients du fait qu'une fois que le bien a été acheté, il ne restait qu'à décider de l'ampleur et de la nature des travaux nécessaires pour en faire le collège proposé. À notre avis, cependant, si le ministère avait considéré les autres possibilités avant de demander une approbation finale du projet au Conseil du Trésor (CT), il aurait pu déterminer si un projet plus modeste, avec possibilité d'agrandissement, aurait pu être mené à terme plus tôt et de façon plus économique, et présenter une telle proposition u Conseil.
3.28 Le ministère nous a informé qu'en raison des modifications apportées récemment aux cours que doivent suivre les inspecteurs des douanes et des modifications législatives prévues qui auront probablement une forte incidence sur la Direction de l'accise, il se pourrait fort bien que le collège ne soit pas trop grand.
3.29 Nous avons examiné comment le MTP et le ministère du Revenu national, Douanes et Accise avaient estimé le coût total du projet. Nous avons constaté que les deux ministères avaient utilisé des procédés appropriés.
3.30 Avant d'acquérir le bien-fonds, en 1977, le MTP a retenu les services de deux experts-conseils au coût de 10 000 $ chacun. Leur analyse préliminaire indiquait qu'une fois rénové, l'établissement serait un collège convenable pour Douanes et Accise et Impôt. (Toutefois, nous avons remarqué qu'aucun critère se rapportant à des instituts de formation et qu'aucune norme précise pour les locaux n'avaient été établis pour les deux ministères.) En 1978, on demanda aux mêmes experts-conseils en architecture de préparer des études pour les travaux initiaux de réparation qui permettraient d'ouvrir le collège. En 1980, on leur demanda de préparer des études pour les principaux travaux de rénovation et, comme on était satisfait de leur travail, on leur demanda de s'occuper, conjointement avec un autre cabinet, des principaux travaux de conception et de la supervision du chantier, en 1983.
3.31 À notre avis, pour un projet de cette nature et de cette envergure, les marchés initiaux n'étaient pas assez étendus pour permettre une évaluation réaliste du projet avant de décider d'aller de l'avant. Ce n'est qu'à la conclusion du marché avec les experts- conseils, au mois de mai 1983, que l'ampleur et les critères de la formation technique ont été fournis. À ce moment-là, environ huit millions de dollars avaient déjà été consacrés à l'achat du bien-fonds ainsi qu'aux travaux d'urgence et aux réparations nécessaires pour que l'immeuble soit sécuritaire et puisse être utilisé partiellement. À ce montant allait s'ajouter le coût des principaux travaux de rénovation qui se chiffraient à environ 35 millions de dollars.
3.32 Le MTP a suivi les directives du Conseil du Trésor et ses propres directives lorsqu'il a retenu les services d'architectes- conseils pour le projet. Toutefois, on lui a demandé d'avoir recours à un deuxième expert-conseil qui allait travailler conjointement avec le cabinet recommandé. Au cours de la principale phase de conception, les experts-conseils des deux cabinets ont accumulé de nombreux retards et se sont montrés peu coopératifs avec le ministère.
3.33 Au mois de mars 1980, Douanes et Accise ouvrait le collège, où l'on a dispensé la formation tout au long des travaux de rénovation, situation qui, de l'avis des experts-conseils, a empêché de les terminer à temps.
3.34 Pour tout autre projet de rénovation, la possibilité d'occuper des lieux pendant des travaux devrait faire l'objet d'une évaluation soignée.
3.35 Au mois d'août 1985, un appel d'offres fut lancé pour les principaux travaux de rénovation. L'offre valide la moins élevée - d'environ 24 millions de dollars - était de près de cinq millions de dollars supérieure aux prévisions du MTP, ce qui faisait une différence de 25 p. 100. Par conséquent, on a entrepris de réduire de 4,6 millions de dollars le coût du projet de sorte qu'il ne dépasse pas le budget approuvé par le Conseil du Trésor. Douanes et Accise s'est montré préoccupé des répercussions de cette réduction sur son programme de formation, mais s'est néanmoins plié à la décision. Après que le coût eut été réduit, un nouvel appel d'offres était lancé, et une soumission valide pour les principaux travaux de rénovation, était acceptée au mois de juin 1986. Cette fois, les soumissions ne dépassaient pas les estimations du MTP. En raison des travaux supplémentaires qu'ils ont dû effectuer en partie à cause de l'état de l'emplacement et de l'accroissement du temps requis pour préparer le deuxième appel d'offres, on a augmenté les honoraires des experts-conseils de plus d'un million de dollars.
3.36 Pour établir le coût estimatif du projet avant les deux appels d'offres, le MTP s'était fondé sur l'avis des experts-conseils que nous avons évalué à la lumière des résultats des deux appels d'offres. D'après ces experts-conseils, la différence notable entre l'estimation et le résultat du premier appel d'offres est attribuable aux conditions inhabituelles du marché et aux problèmes inhérents à un projet de cette complexité. Nous n'avons pu confirmer le bien- fondé de cette allégation. Nous en concluons donc que le MTP n'était pas suffisamment informé.
3.37 Les principaux travaux de rénovation ont commencé à la fin de 1986 et devaient être terminés au mois d'octobre 1988. Des exigences différentes et des problèmes inattendus inhérents à l'âge des bâtiments ont retardé de près d'un an les travaux et ont fait grimper de quelque 3,1 millions de dollars le coût stipulé dans le marché. Ces augmentations de frais ont donné lieu à plus de 380 ordres de modification. Nous sommes d'avis qu'il aurait été possible d'éviter certains de ces problèmes s'il y avait eu une analyse et un examen suffisants des bâtiments et si les besoins du client avaient été suffisamment définis avant les travaux de conception.
3.38 Treize ans après que les besoins ont été constatés, le projet n'a pas dépassé le budget approuvé par le CT, mais seulement parce que les coûts ont été substantiellement réduits, ce qui a réduit la norme de qualité de l'installation. Les travaux ont maintenant deux ans de retard.
3.40 Étant donné que l'on a demandé au ministère des installations d'envergure mondiale, d'une dimension donnée, et à un emplacement précis, et en raison des délais serrés, aucune analyse complète des besoins et des possibilités n'a été réalisée.
3.41 En raison des exigences du PPSR, le MPO et le ministère des Travaux publics (MTP) ont dû se hâter pour atteindre les objectifs. À notre avis, ces deux ministères ont bien mené la phase de la définition. Pour choisir les architectes-conseils et les entrepreneurs, le MTP s'est conformé à ses directives et à celles du Conseil du Trésor. Néanmoins, on a désigné pour lui l'architecte- conseil. Il s'en est suivi qu'on a retenu les services d'un cabinet d'architectes qui était arrivé deuxième pour ce qui est de l'avant- projet d'étude soumis et des capacités et dont la soumission était de plus de 200 000 $ supérieure à celle du soumissionnaire qui avait fait l'offre la moins élevée et dont la soumission avait été jugée la meilleure.
3.42 Dans un effort pour respecter le calendrier du projet, le MTP a lancé l'appel d'offres avant d'avoir évalué le coût de tous les éléments du projet et avant que tous les documents d'étude aient été au point. En outre, conformément aux lignes directrices du PPSR en vue de réduire la durée des travaux et pour permettre le concours d'un plus grand nombre d'entrepreneurs, le projet a été morcelé en plusieurs petites étapes et aires de construction. Des travaux se chiffrant à 2,4 millions de dollars ont été ajoutés aux différents marchés pour faire face aux conditions imprévues liées à l'emplacement et à la conception. Le MTP estime que, sur ce montant, environ 400 000 $ sont attribuables aux délais serrés. Le MPO a calculé qu'environ 10 p. 100 des coûts sont attribuables à l'éloignement de l'emplacement choisi. À notre avis, des travaux semblables entrepris à un endroit moins éloigné et sans les contraintes imposées par le PPSR auraient coûté jusqu'à 5,2 millions de dollars de moins.
3.43 Au moment où les travaux ont été approuvés, leur coût estimatif se montait à 44 millions de dollars. Des frais supplémentaires l'ont porté à 48,2 millions de dollars. Toutefois, le MPO estime que le coût du projet s'élèvera à 56,7 millions de dollars, ce qui ne comprend pas un ordinateur et la deuxième phase des installations du port pour lesquels on a informé le CT qu'il y aurait d'autres soumissions. Le montant supplémentaire de 8,5 millions de dollars servira à compléter les plans pour que tous les éléments du projet initial y soit prévus (au coût de six millions de dollars) et à poser de nouvelles installations de traitement des eaux usées devenues nécessaires en raison des modifications apportées au règlement sur l'environnement.
3.44 Le règlement qui régit le traitement des eaux usées a été modifié après l'achèvement des travaux. Tant que les installations qui permettent d'observer la nouvelle réglementation n'auront pas été construites (à un coût estimé à 2,5 millions de dollars), les eaux usées domestiques subiront un traitement primaire et les déchets chimiques et biologiques liquides ne seront que dilués avant d'être déversés dans le fleuve Saint-Laurent.
3.45 La présentation initiale au CT faisait état d'un ordinateur central nécessaire pour les calculs scientifiques que devra effectuer l'Institut, mais aucun coût ne lui avait été attribué. Une autre présentation devait être soumise pour l'ordinateur, dont le coût devrait atteindre 5,6 millions de dollars, selon le ministère.
3.46 Dans le cadre du projet approuvé jusqu'à maintenant, le MPO a fait construire une jetée au coût de huit millions de dollars. Le ministère s'attend qu'elle serve seulement 25 p. 100 du temps durant lequel il y a absence de glace sur le fleuve Saint-Laurent. Un montant supplémentaire de 13 millions de dollars sera nécessaire pour construire un brise-lames si l'on entend utiliser davantage la jetée et le port. Nous estimons que l'aménagement de ce port n'est pas entièrement justifié et il reste des décisions à prendre sur son avenir.
3.47 D'autres travaux mineurs, d'un coût total de 2,3 millions de dollars, sont considérés comme «souhaitables, mais non essentiels» par le ministère.
3.48 Outre les 8,5 millions de dollars dont le ministère estime avoir besoin pour mener à bien le projet, nous avons calculé qu'il faudra 20,9 millions de dollars de plus (5,6 millions de dollars pour l'ordinateur, 13 millions de dollars pour la phase II du port et 2,3 millions de dollars pour des travaux mineurs jugés «souhaitables», mais non «essentiels»). Dans la présentation initiale au Conseil du Trésor, le ministère avait indiqué qu'il soumettrait d'autres présentations pour les deux premières dépenses, mais n'avait pas indiqué le coût total.
3.49 Bref, le ministère a reçu pour directive d'entreprendre le projet, dont le coût déclaré au Parlement était de 17 millions de dollars et dont le coût approuvé ultérieurement par le CT était de 48,2 millions de dollars. Le ministère prévoit maintenant que le projet coûtera 56,7 millions de dollars; toutefois, cette estimation ne tient pas compte d'éléments supplémentaires décrits plus tôt, et dont le coût s'élève à 20,9 millions de dollars. À notre avis, ces éléments sont nécessaires si l'ont veut que l'Institut réponde aux normes considérées initialement comme appropriées pour un établissement de calibre mondial. Nous savons que le CT a été avisé qu'il y aurait d'autres présentations pour les dépenses supplémentaires, mais, selon nos calculs, pour mener à bien le projet de sorte que l'Institut soit doté de tous les éléments initialement approuvés, il en coûtera plus de 77 millions de dollars, soit près de 30 millions de dollars de plus que l'estimation originelle.
(La photo n'est pas disponible)
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3.51 En 1964, l'administration et le contrôle du réseau routier du Nord-Ouest, du chemin Haines et de tous les biens-fonds qui faisaient partie du réseau routier du Nord-Ouest ont été confiés au ministère des Travaux publics (MTP). Le ministère a décidé de faire refaire et repaver peu à peu les routes dans les zones où la circulation et le nombre d'accidents justifiaient le coût de ces améliorations.
3.52 Nous avons passé en revue les contrôles de gestion ainsi que les procédés et pratiques d'ingénierie liés à l'entretien et à la construction de neuf réseaux routiers.
3.53 Nous avons aussi examiné la situation actuelle en ce qui concerne le désinvestissement des routes des territoires, demandé tout d'abord par le Conseil du Trésor, en 1973.
3.54 De 1980 à 1989, le MTP a consacré 375 millions de dollars à l'entretien et à la réfection du réseau routier du Nord-Ouest. Entre 1981 et 1989, le MAINC a dépensé 140,2 millions pour faire construire et reconstruire des routes dans le cadre du Programme des routes du Nord. Le montant de ces dépenses est approximatif et ne représente pas le coût intégral de la construction et de la réfection des routes.
3.55 Lorsque nous avons vérifié les réseaux routiers du MTP, en 1979, nous avions signalé l'absence de plans stratégiques à long terme pour ce qui est du réseau routier du Nord-Ouest. Ces plans n'ont pas été élaborés.
3.56 Dans une directive émise en 1986, le Conseil du Trésor recommandait que le MAINC ne cherche à obtenir l'approbation pour un plan d'immobilisations que dans le contexte d'un cadre approuvé par le Cabinet, en vue du transfert des responsabilités aux Territoires. Le MAINC a cependant conclu une entente de principe avec les gouvernements du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest en vue du transfert de ce qui reste du Programme des routes du Nord, à des niveaux de financement annuels acceptés de 8,1 millions et 9,4 millions de dollars respectivement, ceci sans obtenir l'approbation du Cabinet pour un cadre de transfert des responsabilités liées aux routes. Le MAINC est en voie de chercher à obtenir du Cabinet qu'il approuve le transfert aux niveaux de financement acceptés. Il s'agit du dernier transfert du présent Programme des routes du Nord.
3.57 Ce transfert des responsabilités à chaque gouvernement est retardé en raison des écarts dans le libellé et d'éclaircissements à apporter en ce qui concerne les responsabilités de financement pour les routes à venir. Le MAINC a déjà effectué le transfert, aux gouvernements territoriaux, des responsabilités d'entretien de ses routes, aussi bien intraterritoriales qu'interterritoriales, ainsi que les responsabilités liées à la construction.
3.58 Nonobstant une directive émise par le Conseil du Trésor, en 1973, le transfert du réseau routier du Nord-Ouest et des autoroutes interterritoriales et des routes, en vertu du Programme des routes du Nord, à la Colombie-Britannique, au Territoire du Yukon et aux Territoires du Nord-Ouest, n'a pas eu lieu.
3.59 Les requêtes de la Colombie-Britannique et les conditions auxquelles le gouvernement du Yukon est prêt à assumer la responsabilité de ses tronçons du réseau routier du Nord-Ouest sont devenues si complexes qu'il est peu probable qu'il y aura un désinvestissement à moins que le gouvernement fédéral ne fasse des concessions financières importantes.
3.60 L'absence de plans stratégiques à long terme pour l'ensemble du réseau routier du Nord-Ouest qui prévoiraient un financement réaliste fondé sur des besoins socio-économiques justifiés a fait qu'il a été difficile de déterminer les niveaux de financement annuels qui sont et seront requis, jusqu'à ce que le désinvestissement puisse être négocié, pour entretenir et refaire les routes de sorte qu'elles soient raisonnablement sécuritaires et respectent des normes acceptables. Le MTP est présentement engagé dans un examen économique des exigences liées au réseau routier.
3.61 En raison d'un manque de fonds, le MAINC a éprouvé des difficultés à en arriver à une entente rapide avec les gouvernements du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest sur l'acceptation des plans d'immobilisations des routes et des niveaux annuels de financement exigés pour le transfert des responsabilités des routes.
3.62 Les restrictions actuelles, en ce qui concerne les fonds en capital pour le réseau routier du Nord-Ouest ont eu un effet néfaste sur la capacité du MTP de satisfaire les conditions demandées par la province de la Colombie-Britannique et le Territoire du Yukon pour le désinvestissement des routes.
3.63 Nous avons remarqué que, le 19 juillet 1983, le Conseil du Trésor a approuvé une dépense de 7,3 millions de dollars destinée à l'amélioration de la route South Klondike et ce, même si la viabilité de ce projet n'était pas sans soulever des points d'interrogation. Depuis lors, une somme de 20,8 millions a été engagée dans la reconstruction de cette route, avec l'approbation du Conseil du Trésor.