4.7 Le paragraphe 7(2) de la Loi sur le vérificateur général exige que le vérificateur général porte à l'attention du Parlement tous les cas importants où il a constaté que :
a) les comptes n'ont pas été tenus d'une manière fidèle et régulière ou des deniers publics n'ont pas fait l'objet d'un compte rendu complet ou n'ont pas été versés au Trésor lorsque cela est légalement requis;
b) les registres essentiels n'ont pas été tenus ou les règles et procédures utilisées ont été insuffisantes pour sauvegarder et contrôler les biens publics, assurer un contrôle efficace des cotisations, du recouvrement et de la répartition régulière du revenu et assurer que les dépenses effectuées ont été autorisées;
c) des sommes d'argent ont été dépensées à d'autres fins que celles auxquelles le Parlement les avait affectées;
d) des sommes d'argent ont été dépensées sans égard à l'économie ou à l'efficience;
e) des procédures satisfaisantes n'ont pas été établies pour mesurer et faire rapport sur l'efficacité des programmes dans les cas où elles peuvent convenablement et raisonnablement être mises en oeuvre.
4.8 Chacune des questions d'importance signalées dans le présent chapitre a été examinée conformément aux normes de vérification généralement reconnues et, par conséquent, nos examens ont comporté les sondages et autres procédés que nous avons jugés nécessaires dans les circonstances. Les questions signalées ne devraient pas servir à tirer des conclusions au sujet de questions qui n'ont pas été abordées. Les cas que nous avons observés sont décrits dans le présent chapitre, sous le nom de la société d'État, du ministère ou de l'organisme approprié.
En 1972, le gouvernement a donné à la Commission canadienne du blé (CCB) une lettre attestant que ses créances, au titre de ventes à crédit de céréales à l'étranger, étaient garanties par le gouvernement si jamais des acheteurs manquaient à leurs engagements. L'octroi d'une telle garantie exige une autorisation de la part du Parlement. Or, aucune autorisation ne lui a été demandée à cet effet. Grâce à cette lettre, la Commission a versé aux producteurs au moins 1,5 milliard de dollars en «excédent d'exploitation» et le gouvernement a cumulé un passif éventuel pouvant atteindre 3,7 milliards de dollars. À l'heure actuelle, les créances douteuses de la Commission s'élèvent à 3,2 milliards de dollars.
En ne cherchant pas à obtenir l'autorisation du Parlement avant de garantir les créances de la Commission, comme l'exige explicitement l'article 29 de la Loi sur la gestion des finances publiques , le gouvernement a passé outre au droit du Parlement d'approuver les engagements avant qu'ils ne soient pris. Le Parlement pourrait donc se faire demander d'approuver une dépense bien après que la dette aura été contractée et n'aura alors pas la possibilité d'envisager d'autres mesures.4.10 En vertu de la Loi sur la Commission canadienne du blé , la Commission a le pouvoir d'effectuer des emprunts. La Loi autorise également le gouvernement à garantir aux créditeurs de la Commission le remboursement de ses dettes dans l'éventualité où elle ne pourrait les honorer elle-même. Le Cabinet examine ces garanties à intervalles réguliers, par pays et par montant.
4.11 En 1971, la Commission s'est inquiétée de ne pouvoir faire face à ses obligations si jamais l'un de ses débiteurs était dans l'incapacité d'honorer les siennes. La Commission considérait que le gouvernement s'était engagé à assumer le risque du défaut de paiement de la part de ses débiteurs et elle a demandé que cet engagement soit exprimé officiellement.
4.12 Le gouvernement a étudié la question en 1972. Donner la garantie que la Commission souhaitait recevoir revenait en fait à garantir les sommes à recouvrer advenant que l'un de ses débiteurs manque à ses engagements. Seule une loi adoptée par le Parlement peut autoriser une telle garantie. Les documents que nous avons examinés confirment que le gouvernement en était parfaitement conscient. Toutefois, le Cabinet a décidé que le ministre chargé de la Commission canadienne du blé écrirait à la Commission pour lui assurer qu'il ne faisait aucun doute que le gouvernement répondait de tout défaut de paiement de la part d'acheteurs. Cette lettre a été envoyée le 4 mai 1972. La Commission estime que ce document représente un engagement ferme de la part du gouvernement de garantir ses sommes à recouvrer et elle cite une récente décision de la Cour d'appel fédérale à l'appui de son interprétation. En outre, le Cabinet a confirmé cet engagement à maintes occasions, la dernière fois en 1987. En dépit du fait que la Loi sur la Commission canadienne du blé a été modifiée à plusieurs reprises depuis 1972, l'on a jamais demandé au Parlement d'autoriser cette garantie.
4.13 Aux termes de la Loi, la Commission doit recevoir le paiement intégral du grain qu'elle a vendu avant de répartir son «excédent d'exploitation» entre les producteurs. Cependant, en 1979, quelques-uns des débiteurs de la Commission ont commencé à cesser leurs paiements. À l'heure actuelle, les créances douteuses de la Commission s'élèvent à 3,2 milliards de dollars, et la valeur actuelle de ces prêts est, à notre avis, surestimée d'un montant d'au moins 1,5 milliard de dollars (voir les paragraphes 2.41 à 2.56 du chapitre 2). Néanmoins, en raison de la garantie sur ses sommes à recouvrer, la Commission a cru, à tous égards, être suffisamment assurée de recevoir le «paiement intégral» exigé pour pouvoir procéder à la répartition de son excédent d'exploitation parmi les producteurs.
4.14 Comme conséquence, grâce à cette garantie donnée sans autorisation en bonne et due forme, au moins 1,5 milliard de dollars ont été versés aux producteurs comme excédent d'exploitation et le passif éventuel du gouvernement s'est alourdi d'une somme pouvant atteindre 3,7 milliards de dollars, le total des créances de la Commission. Tout cela s'est fait sans l'autorisation du Parlement.
4.15 Les sommes que doit recouvrer la Commission et l'intérêt couru sur ces dernières ont, au fil des ans, augmenté et atteint un montant considérable qui ne cesse de croître au rythme de plusieurs centaines de millions de dollars par année. Tôt ou tard, il est probable que l'on demandera au Parlement d'autoriser un paiement sur le Trésor pour couvrir en entier ou en partie les paiements qui seraient exigés en vertu de la garantie de ces créances. En omettant de demander au Parlement l'autorisation de garantir les sommes que doit recouvrer la Commission, comme l'exige explicitement l'article 29 de la Loi sur la gestion des finances publiques , le gouvernement a passé outre au droit du Parlement d'approuver les garanties avant que les engagements soient faits. Le Parlement pourrait donc se faire demander d'approuver une dépense longtemps après que la dette aura été contractée et il n'aura alors pas la possibilité d'envisager d'autres mesures.
4.16 Nous avons écrit à des représentants du gouvernement, mais nous n'avions pas encore reçu de commentaire au moment d'aller sous presse. On nous a indiqué toutefois que l'on peut s'attendre à ce que des mesures correctives soient prises sous peu. Nous continuerons de surveiller les choses de près.
Plusieurs pays dont le développement est plus lent éprouvent des difficultés à rembourser leurs emprunts à la date d'échéance. Le rapport du vérificateur sur les états financiers de la Société pour l'expansion des exportations (SEE), pour l'exercice clos le 31 décembre 1988, comportait une réserve à cause d'un manquement aux principes comptables généralement reconnus. Les prêts publics consentis par la Société se chiffraient à 4,726 milliards de dollars, prêts pour lesquels le bilan présentait une provision générale pour les pertes de 107,8 millions de dollars sur les prêts. Nous croyons que cette provision est insuffisante pour assurer la comptabilisation des risques souverains que cela engage.4.17 À notre avis, il y a eu surévaluation des prêts non remboursés du fait que la Société a nettement sous-évalué le montant de sa provision pour les pertes sur les prêts. Cela est donc contraire aux principes comptables généralement reconnus. L'étendue de nos travaux de vérification nous permet de présenter cette conclusion, mais nous ne pouvons toutefois préciser l'ampleur réelle de la surévaluation des prêts non remboursés. C'est la responsabilité de la Société de faire ce calcul. La méthode qu'elle utilise pour calculer ce qui devrait être une provision suffisante est, selon nous, insatisfaisante. La Société ne quantifie pas le montant des risques souverains, pour chaque pays, à inscrire dans ses états financiers, fondé sur la capacité et la volonté de chaque pays de rembourser sa dette. De plus, la méthode de calcul utilisée pour la quantification des risques souverains n'établit pas un lien consigné avec les analyses économiques et politiques actuelles de ce genre de risques. À notre avis, la Société doit donc sans tarder trouver solution au problème et voir à utiliser une méthode satisfaisante pour la comptabilisation des risques souverains et en arriver à établir une provision appropriée pour les pertes sur les prêts publics.
4.18 L'établissement d'une provision de ce genre aurait donné les résultats suivants : la Société aurait dû accroître de façon importante son estimation des pertes sur les prêts publics; le bénéfice net déclaré par la Société serait devenu, pour l'exercice, une perte importante; les bénéfices non répartis auraient probablement fait place à un déficit.
4.19 Le Conseil d'administration et la direction sont fondamentalement en désaccord avec l'opinion du vérificateur général. La Société n'est pas d'accord, en particulier, avec la perspective qui veut que dans le cas de certains de ses prêts, le principal pourrait ne pas être, en fin de compte, entièrement recouvrable. La SEE souligne le fait que le gouvernement du Canada, tel qu'il l'énonce dans ses conventions comptables des Comptes publics, partage ses vues sur la comptabilité des prêts à des pays souverains. Le vérificateur général n'est toutefois pas d'accord avec les conventions comptables du gouvernement du Canada. Le vérificateur général a aussi exprimé une réserve dans son opinion sur les Comptes publics du Canada en rapport avec la comptabilisation insatisfaisante des risques souverains.
La Société du crédit agricole (SCA) a décidé de remettre l'achèvement d'un examen spécial de ses systèmes et pratiques à une date ultérieure à la date limite, en vertu de la Partie X de la Loi sur la gestion des finances publiques .4.20 Aux termes du paragraphe 138 (1) de la Partie X de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), les sociétés d'État qui y sont énumérées doivent faire effectuer un examen spécial. L'examen spécial a pour objet de déterminer si la société a tenu des systèmes et pratiques de manière à fournir une certitude raisonnable que :
4.22 La Société du crédit agricole vient de traverser une période de grand changement, attribuable en partie aux lourdes pertes qu'elle a essuyées ces dernières années. Pour l'exercice clos le 31 mars 1988, la Société a subi une perte de 512 millions de dollars qui a porté son déficit cumulé à 855 millions de dollars. Au 31 mars 1989, le déficit cumulé atteignait 890 millions de dollars. À l'été 1988, le Cabinet a approuvé un plan de redressement pour la Société. Par la suite, la SCA à apporté des changements importants à ses systèmes et pratiques. La Société a donc conclu que ces changements remettaient en question la valeur, pour son conseil d'administration, d'un examen spécial de ses méthodes antérieures, mais qu'un examen de ses nouveaux systèmes serait très utile.
4.23 Par conséquent, le 15 décembre 1988, le conseil d'administration de la SCA à décidé de fixer au mois de décembre 1990 l'achèvement de l'examen spécial. Quoique cette décision se justifie sur le plan de la gestion, elle n'est pas conforme à la Partie X de la LGFP aux termes de laquelle l'examen spécial doit être achevé au plus tard le 1er septembre 1989.
4.24 Le rapport de vérification publié par le vérificateur général, en rapport avec les états financiers de la Société du crédit agricole, pour l'exercice clos le 31 mars 1989, comporte une réserve relativement à la décision du conseil de reporter l'examen spécial, qui va à l'encontre des dispositions de la Partie X de la LGFP.
En raison du fait que personne n'a été mandaté pour représenter le Centre international des droits de la personne et du développement démocratique, aucun rapport annuel n'a été rédigé et aucun état financier n'a été dressé, pour l'exercice clos le 31 mars 1989, comme l'exigeait la Loi créant cet organisme. Nous n'avons donc pu effectuer la vérification qu'exige l'article 31 de la loi.4.25 Au mois de septembre 1988, le Parlement votait une loi créant une société portant le nom de «Centre international des droits de la personne et du développement démocratique». L'article 31 de la Loi exige que le président de cette société fasse parvenir au ministre des Affaires extérieures, au plus tard quatre mois après la fin de chaque exercice financier, un rapport sur les activités du Centre, au cours de l'exercice financier terminé, rapport qui doit présenter les états financiers du Centre et l'opinion du vérificateur général sur ces derniers.
4.26 L'article 28 de la Loi exige que soit versé au Centre un million de dollars puisé au Trésor (Fonds du revenu consolidé) au cours de l'exercice financier clos le 31 mars 1989. L'Agence canadienne de développement international (l'ACDI) a émis, le 26 mars 1989, un chèque pour ce montant, payable au Centre. Toutefois, personne n'a été mandaté par le Centre pour recevoir les fonds.
4.27 Au 31 juillet 1989, personne n'avait été nommé aux postes de président ou de directeur ou n'avait été engagé comme employé. Il s'en est suivi que non seulement le chèque émis par l'ACDI n'a pas été encaissé, mais aucun rapport annuel n'a non plus été rédigé et aucun état financier n'a été dressé, ce qui va à l'encontre des dispositions de la Loi.
4.28 Nous n'avons donc pu vérifier les comptes et les opérations financières du Centre, comme l'exige l'article 31 de la Loi.
Lorsqu'elle a signé un accord de contribution remboursable pour appuyer le programme de recherche et développement (R et D) d'une entreprise, l'Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA) a omis d'inclure des clauses restrictives sur le rendement exigeant de l'entreprise qu'elle engage au moins 12 millions de dollars du programme dans sa nouvelle installation, à Sydney, au Cap-Breton. L'autorisation ministérielle a été accordée en considérant qu'il s'agissait d'une chose entendue que ces clauses seraient incluses. L'absence de clauses restrictives sur le rendement a permis à l'entreprise de mener le programme de R et D dans ses autres installations situées à l'extérieur du Canada atlantique.4.29 L'objectif de l'Agence est de "promouvoir et d'appuyer la croissance économique soutenue du Canada atlantique...".
4.30 En 1988, l'APEC a signé un accord de contribution remboursable, dans le cadre de son Programme Action de l'APECA, pour aider une entreprise à mettre en oeuvre un programme de R et D dont le coût s'élevait à 24 millions de dollars. L'accord a reçu l'autorisation ministérielle sur la foi de la condition que 12 millions de dollars du coût prévu seraient engagés dans une nouvelle installation de l'entreprise en question, à Sydney, au Cap-Breton. La contribution de l'APEC devait être de 60 p. 100 des frais admissibles réels et ne pas dépasser 9 millions de dollars.
4.31 Les clauses relatives au rendement dans l'accord signé ne faisaient pas allusion aux 12 millions de dollars alloués à l'installation de Sydney et exigeaient uniquement de la part de l'entreprise bénéficiaire «de faire de son mieux» pour effectuer ses achats auprès de fournisseurs du Canada atlantique.
4.32 Avoir omis d'inclure de telles clauses restrictives sur le rendement dans l'accord a permis au bénéficiaire d'orienter ses activités de R et D vers ses installations situées à l'extérieur du Canada atlantique.
4.33 La haute direction nous a signalé qu'elle a l'intention de renégocier l'accord, afin qu'il reflète mieux les clauses relatives au rendement, aux fins de l'autorisation ministérielle.
Une contribution de 1,2 million de dollars a été versée à la province de Québec en mars 1988. notre avis, de ce montant, 600 000 $ ont été versés plus tôt que nécessaire, ce qui a engendré des frais de financement supplémentaires de 50 000 $ au gouvernement fédéral. Voilà un exemple de mauvaise gestion de la trésorerie qui va à l'encontre des directives du Conseil du Trésor concernant les contributions.4.34 Le décret du Conseil C.P. 1986-1/2747 donnait l'autorisation (en vertu de l'article 5 de la Loi sur le ministère de l'Agriculture ) au ministre de l'Agriculture de conclure l'Entente auxiliaire Canada-Québec sur le développement agro-alimentaire, pour la période de 1987 à 1990. En vertu de l'Entente, le Canada et le Québec acceptaient de partager à égalité le coût des programmes et des projets énumérés dans l'Entente, la contribution maximale de chacun étant de 17,5 millions de dollars.
4.35 L'un de ces projets consistait en un inventaire des problèmes de dégradation du sol. Au mois de mars 1988, la province de Québec a présenté un état provisoire des coûts totalisant 1,2 million de dollars pour ce projet de trois millions de dollars. Le ministère, estimant que le projet serait en fin de compte achevé et que la somme de 1,2 million de dollars serait éventuellement due, a versé à la province le total de la somme de 1,2 million de dollars. Il a donc versé plus tôt que nécessaire la somme de 600 000 $, fonds qu'il ne devait pas encore et pour lesquels l'autorisation aurait expiré.
4.36 D'après les lignes directrices du Conseil du Trésor sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert, «... la contribution anticipée coûte évidemment plus cher à l'État que la valeur nominale du paiement à cause de l'intérêt et des frais de financement».
4.37 Si l'on tient compte des dates auxquelles ces paiements auraient pu être exigibles et si l'on calcule l'intérêt couru suivant le taux des bons du Trésor à 90 jours, les frais de financement qu'a dû assumer l'État sur le versement de 600 000 $ effectué plus tôt que nécessaire s'élevaient à environ 50 000 $.
Le ministère de l'Agriculture a eu très souvent recours à l'article 5 de la Loi sur le ministère de l'Agriculture et au pouvoir du gouverneur en conseil pour créer des programmes. La loi investit de larges pouvoirs le ministre et le gouverneur en conseil, pouvoirs que le ministère a utilisés fréquemment pour créer des programmes qui engageaient des milliards de dollars. L'information présentée au Parlement sur les objectifs et les répercussions de ces programmes est insuffisante. Dans un cas au moins (un programme de l'ordre d'un milliard de dollars), une évaluation du ministère indiquait que le programme pourrait avoir été mal conçu. Si un projet de loi créant le programme avait été déposé et que le Parlement avait pu l'examiner et en discuter, un meilleur programme aurait pu être élaboré.4.38 L'article 5 de la Loi sur le ministère de l'Agriculture dispose que «le gouverneur en conseil peut attribuer au ministre d'autres pouvoirs ou fonctions». Le ministère a eu recours à cette disposition ces dernières années pour créer ou modifier des dizaines de programmes qui ne sont prévus dans aucune autre disposition législative. Par exemple, pendant l'exercice clos le 31 mars 1989, au moins 22 décrets du Conseil ont été adoptés, uniquement ou en partie, en vertu de l'article 5 de la Loi. Ces décrets du Conseil autorisaient la création ou la modification de 12 programmes qui mettaient en jeu quelque 120 millions de dollars. (En 1987-1988, au moins 19 décrets du Conseil portaient sur huit programmes qui représentaient 153 millions de dollars.) Le montant des versements effectués en vertu de chaque programme varie de quelques milliers à plusieurs millions de dollars.
4.39 Un autre grand ministère avait dans sa Loi une disposition semblable jusqu'en 1927, année où le Parlement a abrogé cette disposition parce qu'il estimait qu'elle n'était pas nécessaire en raison des dispositions de la Loi sur les remaniements et les transferts dans la Fonction publique . Ces dispositions autorisent le gouverneur en conseil à transférer des attributions ou des responsabilités à l'égard de tout secteur de la fonction publique entre ministres ou entre ministères. Cette loi ne mentionne pas, toutefois, que le gouverneur en conseil peut donner des pouvoirs ou créer des programmes. notre avis, il s'agit d'un pouvoir du Parlement qui est érodé lorsque l'on utilise l'article 5 de la Loi sur le ministère de l'Agriculture pour créer d'importants programmes.
4.40 Même si le ministère souligne qu'en procédant ainsi il s'est conformé à toutes les exigences gouvernementales concernant la communication de l'information, il s'ensuit que le Parlement reçoit peu d'information précise sur d'importants programmes ministériels. Le Parlement a peu de possibilité d'en discuter et il dispose de peu de données de base pour exercer une surveillance et un contrôle et ce, même si on lui demande de voter des crédits pour les financer.
4.41 Dans notre Rapport de 1987, nous nous interrogions sur l'utilisation qu'avait faite le ministère de l'article 5 pour créer le Programme spécial canadien pour les grains (1986) doté de un milliard de dollars. Ce programme a été suivi du Programme spécial canadien pour les grains (1987), doté de 1,1 milliard de dollars, et du Programme d'aide aux producteurs victimes de la sécheresse, doté de 850 millions de dollars. Ces trois programmes, qui totalisaient près de trois milliards de dollars, et d'autres programmes autorisés de cette façon, n'ont pas l'assise législative appropriée qui établit leurs objectifs, leur politique et leurs cadres administratifs, ainsi que les modalités générales et les critères d'admissibilité. Plus important encore, ils ont été créés sans que le Parlement ait eu la possibilité de les débattre. Il convient de souligner que le ministère a demandé l'approbation pour le financement nécessaire par le biais du processus d'adoption du Budget des dépenses. Toutefois, nous sommes d'avis que les audiences qui portent sur le Budget des dépenses sont conçues pour que soient approuvées des dépenses à des fins et pour des programmes qui ont déjà fait l'objet de discussions dans le cadre du processus législatif. En conséquence, elles ne donnent pas lieu à un examen étendu et poussé des programmes comme le permet le processus législatif. En effet, le 22 mars 1977, le président de la Chambre des communes faisait remarquer ce qui suit :
... j'estime que le Parlement autorise le gouvernement à agir en adoptant des lois et lui alloue l'argent pour financer les programmes autorisés en adoptant une loi portant affectation de crédits. mon avis, il ne faudrait donc pas qu'un crédit serve à obtenir une autorisation qui doit normalement faire l'objet d'une loi...4.42 Une étude effectuée par le ministère, qui a pour titre «L'interface entre les programmes de stabilisation et les programmes d'aide spéciale dans le secteur canadien des grains» (traduction) et qui découle du Programme spécial canadien pour les grains de 1986, indiquait qu'il y avait des imperfections dans la façon dont ce programme avait été conçu et mis en oeuvre. Par exemple, l'étude souligne que ce programme prévoyait que les versements étaient fonction de la mesure dans laquelle les producteurs étaient touchés, mesure qui était moindre si l'on prenait en considération le versement des paiements de stabilisation. Toutefois, dans le cadre du Programme spécial, on évaluait leur situation sans tenir compte de ces versements. Après versement des paiements en vertu de la Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest et de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles , il est possible que leur situation n'ait pas été critique et, en fait, que le programme n'ait pas été nécessaire. Lorsqu'on a demandé si un programme était nécessaire pour 1986-1987, l'étude nous apporte cette réponse : en 1986, les prix stabilisés étaient légèrement inférieurs ou supérieurs à la limite critique, si l'on considère qu'elle équivaut à 120 p. 100 des débours réels; il est donc possible, dans ce cas, qu'une indemnisation n'ait pas été nécessaire pour la récolte de 1986. Si le Parlement avait eu la possibilité de discuter en profondeur de ce programme de grande envergure, certains de ces points auraient pu être soulevés avant sa mise en oeuvre.
4.43 Nous sommes préoccupés également par l'utilisation de l'article 5 pour fournir de l'aide pouvant atteindre 5,3 millions de dollars aux producteurs de pommes délicieuses rouges. Les modalités de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles interdisent les paiements de stabilisation en sus des paiements prévus dans un plan tripartite de stabilisation autorisé par le gouverneur en conseil, le 18 juin 1987. Il n'en reste pas moins que le ministère a effectué des paiements supplémentaires aux producteurs en créant un programme, en vertu de l'article 5. En fait, dans ce cas, le ministère a fait usage du large pouvoir conféré par l'article 5 de la loi pour prendre une mesure rejetée par des dispositions législatives plus précises et plus récentes.
4.44 En ce qui concerne les paiements effectués aux producteurs de pommes délicieuses rouges, le ministère a répondu qu'il était d'accord avec notre interprétation de la Loi sur la stabilisation du prix des produits agricoles , mais qu'à son avis, la loi n'interdit pas toute autre forme d'aide qui peut être offerte en vertu d'autres dispositions législatives. Cependant, il ressort de sa discussion sur les motifs du versement qu'il s'agissait de paiements de stabilisation versés parce que l'on considérait que le niveau de la stabilisation tripartite n'était pas suffisant dans les circonstances. Le recours à l'article 5 de la Loi sur le ministère de l'Agriculture pour effectuer ces paiements, qu'il soit légal ou non, contourne la volonté du Parlement exprimée dans la Loi sur la stabilisation des prix agricoles et selon laquelle une fois qu'un accord tripartite a été conclu pour un produit, il ne devrait pas y avoir d'autres paiements de stabilisation.
4.45 Le ministère a également fait remarquer que ses conseillers juridiques étaient d'avis que l'article 5 de la Loi sur le ministère de l'Agriculture fournit une assise juridique suffisante pour prendre les mesures décrites. Toutefois, nous devons souligner que nous ne sommes pas préoccupés tant par la légalité des mesures prises par le ministère en vertu de cette disposition que par leurs répercussions sur la capacité du Parlement à jouer son rôle.
4.46 Aucune modification importante n'a été apportée à la Loi sur le ministère de l'Agriculture depuis des années. notre avis, l'usage fréquent et varié que fait le gouvernement de l'article 5 de cette loi constitue une menace pour le rôle du Parlement. Le Parlement devrait pouvoir réexaminer la loi et décider si l'on devrait continuer de se servir de l'article 5 de cette façon.
notre avis, le Programme national tripartite de stabilisation des prix des betteraves à sucre n'est pas autofinancé et ce, même s'il devrait l'être aux termes de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles . En outre, les analyses de la viabilité de ce programme effectuées par le ministère présentent de sérieuses lacunes. L'information présentée au ministre des Finances lorsque des avances ont été demandées pour combler le manque de fonds n'était pas suffisante.Les programmes tripartites de stabilisation
4.47 Le ministère de l'Agriculture a créé des programmes tripartites de stabilisation pour divers produits agricoles afin de stabiliser les rentrées de fonds des producteurs participants, ce qui se fait, en partie, au moyen de paiements de stabilisation versés aux producteurs lorsque le prix moyen de la denrée sur le marché atteint un niveau inférieur au prix de soutien calculé. Les programmes sont créés et administrés en vertu de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles , doivent être approuvés par le gouverneur en conseil et sont régis par des ententes conclues entre le Canada et les provinces participantes. Le Canada, les provinces et les producteurs participants assument une part égale des frais, jusqu'à concurrence d'un certain montant pour ce qui est du Canada et des provinces. Un comité de stabilisation, composé de représentants du gouvernement fédéral, des gouvernements provinciaux et des producteurs, a été établi pour chaque programme.
4.48 La Loi exige que les primes payées par les producteurs permettent, avec les contributions du gouvernement et l'intérêt reçu, «l'autofinancement» du programme. Aux termes des ententes, cela veut dire qu'à la longue, les primes, les contributions des gouvernements et l'intérêt reçu doivent équivaloir aux paiements de stabilisation et à l'intérêt versé.
Situation financière du programme pour les betteraves à sucre
4.49 Nous sommes d'avis que le programme créé pour les betteraves à sucre n'est pas financièrement viable, en vertu des dispositions en vigueur, et qu'il est peu probable qu'il le devienne, selon les prévisions actuelles. La première année où il a opéré (récolte de 1987), les recettes (primes des producteurs et contributions fédérales et provinciales) ont totalisé 2,5 millions de dollars. Or, les paiements de stabilisation se sont élevés à 14,5 millions de dollars, d'où un déficit de 12 millions de dollars, c'est-à-dire de plus de 12 000 $ en moyenne par producteur participant. la lumière des données provisoires du ministère et en tenant compte de la récolte de 1988, le déficit cumulé, y compris les frais d'intérêt sur le déficit antérieur, atteindra 17 millions de dollars environ.
Préoccupations du ministre des Finances
4.50 Lorsqu'il a autorisé des avances pour remédier au manque de fonds pour le Programme tripartite (betteraves à sucre), le ministre des Finances a aussi, à deux reprises, exprimé des réserves en rapport avec la viabilité du programme. Lorsqu'il a approuvé la deuxième avance, il a fait remarquer qu'il lui serait extrêmement difficile de justifier d'autres avances pour ce programme tant que son équilibre technique ne serait pas confirmé.
Analyses de la viabilité financière effectuées par le ministère
4.51 Nous partageons l'avis du ministre des Finances et nous nous interrogeons aussi sur ce que nous estimons être de sérieuses lacunes dans les premières analyses de la viabilité du programme effectuées par le ministère. Ces analyses posent tous les problèmes qui surgissent lorsque l'on essaie de prédire l'avenir, mais sont d'autant plus difficiles que le marché des betteraves à sucre a été, ces dix dernières années, des plus instables. Par exemple, le prix du sucre au Canada est passé de 80 $ la tonne, en 1979, à 25 $ la tonne en 1986. D'après nous, cette baisse fait ressortir la nécessité d'être prudent en posant des hypothèses ou en faisant des prédictions et d'effectuer des analyses de sensibilité des diverses hypothèses, analyses qui doivent tenir compte de la meilleure et de la pire des éventualités.
4.52 Nous avons examiné les premières analyses du ministère qui concluaient que le Programme tripartite pour les betteraves à sucre pourrait être viable au plus tard en 1996. Cette prédiction était fondée sur des hypothèses très optimistes et ne tenait pas suffisamment compte de la nature particulière des divers facteurs qui influent sur le prix des betteraves à sucre sur le marché. Par exemple, les analystes sont généralement partis du principe que la courbe des prix, pour les dix années à venir, serait la même que celle des dix années antérieures et ils avaient prédit que le prix dépasserait les 70 $ la tonne, en 1989, et serait de 60 $ environ, en 1990. Au début de 1989, les prix mondiaux variaient entre 30 $ et 40 $ la tonne. Ils avaient également présumé que les coûts de production augmenteraient de 1 p. 100 d'inflation par année. Les données du ministère indiquent que ces dernières années, les coûts de production des betteraves à sucre ont augmenté en moyenne de 7,2 p. 100 par année. D'autres analyses plus récentes du ministère, effectuées au printemps et à l'été 1989, reposent sur des hypothèses plus diverses et plus réalistes. Les conclusions sont aussi moins optimistes.
Montant des paiements de stabilisation pour 1987
4.53 Nous nous interrogeons également sur la méthode de calcul des paiements de stabilisation pour la récolte de betteraves à sucre de 1987 qui, d'après nous, est en grande partie à l'origine des difficultés financières que connaît le programme. Selon l'entente, les paiements doivent être calculés en fonction du coût réel courant de production. Pour calculer le coût de production, il faut convertir le coût par acre en coût par tonne standard. Pour 1987, le ministère a calculé le coût en fonction du coût de production de 1987 par acre et du rendement moyen des années 1982 à 1986. Le coût de production a donc été fondé sur le coût par acre pour une année et sur le rendement pour d'autres années. Les paiements de stabilisation étaient donc fondés sur un coût de production de 660 $ par acre alors qu'en fait, le coût actuel par acre a été estimé à 470 $. Si l'on s'était fondé sur le rendement de 1987, les paiements de stabilisation, qui totalisaient 14,5 millions de dollars, auraient été de 6,6 millions de dollars.
4.54 De l'avis des porte-parole du ministère, le rendement moyen sur cinq ans fait partie du modèle de calcul du coût de production que le comité de stabilisation a le pouvoir d'établir et de modifier. notre avis, l'entente exige que le modèle utilise le coût de production courant qui, logiquement, devrait être déterminé en fonction des rendements courants.
Conclusion
4.55 Selon notre examen des analyses de viabilité effectuées par le ministère et nos propres analyses, nous concluons que le Programme pour les betteraves à sucre n'est pas autofinancé. L'information présentée au ministre des Finances lors de la demande d'avances, n'était pas suffisante. notre avis, les analyses de la viabilité du programme effectuées par le ministère présentaient des lacunes sur plusieurs points importants, et le ministère n'a pas vraiment songé aux moyens à prendre pour rendre le programme viable.
4.56 Nous n'avons examiné que les analyses de la viabilité financière du Programme tripartite pour les betteraves à sucre effectuées par le ministère. Étant donné l'envergure et le nombre de programmes tripartites et d'autres programmes de stabilisation, nous envisageons d'effectuer, au cours des prochaines années, un examen plus approfondi des programmes de stabilisation qu'administre le ministère.
Le Service canadien des parcs (SCP) n'a pas l'autorisation, en vertu de la Loi sur les lieux et monuments historiques , d'engager des fonds dans l'exposition et l'administration, à Vancouver, du navire St-Roch classé monument historique. Ces dernières années, le SCP a consacré plus de 200 000 $ annuellement à ce site. Le St-Roch, ancien navire d'approvisionnement utilisé par la Gendarmerie royale du Canada, est célèbre à cause du voyage qu'il a fait en 1942 par le Passage du Nord-Ouest. Aujourd'hui propriété de la ville de Vancouver, le navire a été classé monument historique par le Service canadien des parcs.4.57 En 1965, le SCP et la ville de Vancouver signaient une entente précisant que le SCP assurerait la restauration et le gréement du navire et que la ville de Vancouver se chargerait de l'exposition, de l'entretien, de la surveillance et de la protection de ce bien historique.
4.58 Le Service canadien des parcs a déclaré qu'en 1974, année où le navire a été ouvert au public, la ville indiquait qu'elle n'avait pas les moyens de s'occuper de l'exposition du navire. C'est le Service canadien des parcs qui a pris en charge cette responsabilité et il a continué depuis d'assumer le soutien financier et opérationnel du navire. En vertu de la Loi sur les lieux et monuments historiques , le SCP ne peut engager des dépenses que sur les sites dont il est le propriétaire ou pour lesquels il détient un pouvoir attribué par le gouverneur en conseil. De fait, le Service a accepté les responsabilités reliées au navire soit : effectuer tous les travaux d'entretien liés à ce navire et à son abri, faire l'acquisition du gréement du navire et l'entretenir, fournir les services d'entretien, de surveillance, de remise en état des systèmes de protection contre les incendies et contre le vol, fournir les services de guides, assumer une partie des frais de publication des ouvrages explicatifs sur le navire ainsi que tous les services aux visiteurs et la surveillance dans les limites du lieu d'exposition du navire. La ville s'occupe de l'entretien du terrain et du parc de stationnement, fournit l'électricité et le chauffage dont a besoin le lieu de présentation, les bureaux et les locaux des employés, et les toilettes pour ces derniers et pour les visiteurs.
4.59 Le Service canadien des parcs s'efforce toujours de trouver des solutions de rechange qui permettraient d'exposer ce site historique et de régler la question des autorisations de dépenser.
Les dépenses du gouvernement, au titre du commerce international, sont effectuées de diverses manières. L'une de ces manières consiste à utiliser le «Compte du Canada» qui figure dans les registres et les dossiers du ministère des Affaires extérieures et qui est administré par la Société pour l'expansion des exportations (SEE). notre avis, le Parlement ne reçoit pas toute l'information dont il aurait besoin pour comprendre la nature, le but et l'ampleur des dépenses prévues, liées aux exportations et inscrites dans le «Compte du Canada». Les plans présentés au Parlement par le ministère des Affaires extérieures et par la SEE ne donnent pas d'explications des coûts et des retombées escomptées de ces dépenses liées au commerce et nous n'avons pu savoir quelle est l'organisation gouvernementale qui doit répondre des décisions prises et des résultats obtenus.4.60 La Partie II du Budget des dépenses, pour le ministère des Affaires extérieures, indique que les niveaux de dépenses prévus en ce qui a trait au «Compte du Canada» sont de 176 millions de dollars, pour l'exercice 1988-1989, et de 225 millions pour l'exercice 1989-1990. Il s'agit là d'une fraction importante des dépenses du gouvernement consacrées à l'expansion du commerce extérieur.
4.61 La Loi sur l'expansion des exportations prévoit l'utilisation de prêts, d'assurances et de garanties afin de faciliter et d'accroître les exportations. Les contrats qui, de l'avis du conseil d'administration de la SEE, comportent des risques parce que leur durée ou leur montant dépasse la durée ou le montant des contrats «habituellement» assumés par la Société pourraient être assujettis à l'autorité du gouverneur en conseil lorsque le ministre responsable du Commerce extérieur juge qu'il y va de l'intérêt national. Ces contrats sont financés par le biais de crédits des Affaires extérieures, à même le Trésor (Fonds du revenu consolidé) et les opérations qui s'y rapportent sont inscrites au «Compte du Canada».
4.62 Ces contrats offrent souvent des modalités fort avantageuses, par exemple de faibles taux d'intérêt et de longues périodes de remboursement. Des représentants de la SEE et des Affaires extérieures nous ont confirmé que les conditions de faveur sont déterminées par des ententes internationales. Dans certains cas, les pays qui ont reçu de tels prêts ont subséquemment éprouvé de sérieuses difficultés à rembourser leurs emprunts. Ainsi, en 1987, un prêt sans intérêt de 17,6 millions de dollars, à rembourser sur 50 ans, a été consenti à un pays d'Afrique. Des prêts de plus de 100 millions de dollars, consentis à un pays de l'Europe de l'Est, n'ont pas encore été remboursés et depuis de nombreuses années, les montants remis n'ont pas été très importants. Ce sont les contribuables canadiens qui, chaque année, doivent payer le coût des modalités avantageuses offertes, celui des pertes subies s'il n'y a pas plein remboursement des prêts, ainsi que les frais d'administration de ces contrats.
4.63 Bien que le ministre du Commerce extérieur doive, en bout de ligne, rendre compte au Parlement de l'exercice de son mandat, le ministère n'a fait aucune allusion à ces sommes dans sa Partie III du Budget des dépenses. Il s'ensuit que le «Compte du Canada» n'a pas été considéré comme une activité d'un programme ministériel dont le ministère est responsable. Pour sa part, la SEE a déclaré que sa responsabilité se limite à voir à ce que le «Compte du Canada» soit administré sainement, et que l'on n'a pas exigé qu'elle justifie les sommes dépensées ou qu'elle décrive l'ensemble des avantages économiques nets que procurent ses activités au Canada. Le Bureau du contrôleur général reconnaît la nécessité de divulguer au Parlement toutes les dépenses projetées au titre des exportations, ainsi qu'un rapport des résultats qu'on permis d'obtenir ces dépenses, mais il n'a pas formulé de recommandations ni fourni de lignes directrices, que ce soit au ministère des Affaires extérieures ou à la SEE.
4.64 Il nous a été impossible de savoir quel organisme de l'administration fédérale est comptable devant le Parlement de l'utilisation des fonds publics engagés et des coûts et avantages, pour les Canadiens, de la promotion et de l'expansion des exportations par l'entremise du «Compte du Canada».
4.65 Vu l'obligation de rendre compte au Parlement de l'utilisation des sommes importantes imputées au «Compte du Canada», il faudrait déclarer les opérations inscrites au Compte soit comme étant partie d'une activité du ministère des Affaires extérieures, et par conséquent les décrire dans sa Partie III, soit comme une activité de la SEE et la présenter dans son Résumé du plan d'entreprise ou présenter ces opérations d'une façon appropriée qui reste à être déterminée par le gouvernement.
4.66 Des représentants du ministère des Affaires extérieures nous ont informés que le ministère et la SEE estiment qu'il serait utile de fournir de l'information supplémentaire au Parlement de sorte qu'il soit en mesure de comprendre cet important programme; eux-mêmes et la SEE vont travailler de concert afin de réaliser cet objectif.
Le ministère des Finances et la Banque du Canada tiennent tous deux des registres qui servent à comptabiliser la dette publique intérieure. Il y aurait moyen d'épargner environ 100 000 $ si l'on supprimait l'un des registres.4.67 La Banque du Canada est l'agent financier et l'agent comptable des registres pour le compte gouvernement du Canada en ce qui concerne la dette publique intérieure, y compris les obligations négociables du Canada, les obligations d'épargne du Canada et les bons du Trésor. La Banque inscrit aux livres l'émission et le rachat de ces titres ainsi que l'intérêt payé pour eux. En 1988-1989, ces opérations se sont chiffrées à 545 milliards de dollars.
4.68 Le ministère des Finances comptabilise également ces opérations à partir de l'information que lui fournit la Banque du Canada. Ces données lui servent à calculer et à inscrire les intérêts courus dans les Comptes publics. En fin d'exercice, il y a conciliation des registres comptables du ministère avec ceux de la Banque du Canada.
4.69 À notre avis, rien ne justifie le besoin de ces registres en double. L'élimination d'une série de registres ferait économiser chaque année 100 000 dollars. Nous croyons donc qu'il faudrait examiner cette situation de plus près.
4.70 Des représentants du ministère des Finances se penchent présentement sur cette question, de concert avec des représentants de la Banque du Canada.
Une importante règle anti-évitement de la Loi sur la taxe d'accise est inopérante. Le fait que le ministère des Finances n'a pas vu à corriger ce problème entraîne chaque année des pertes de recettes fiscales d'au moins 300 millions de dollars, pertes que le gouvernement compense par l'augmentation du taux de la taxe fédérale de vente.4.71 Un des principes de base du régime fiscal canadien est que le contribuable a le droit d'organiser ses activités de manière à être imposé le moins possible. Ce droit est toutefois limité par des règles anti-évitement particulières ou générales. L'article 58 (anciennement l'article 34) de la Loi sur la taxe d'accise est une règle anti-évitement. Il vise à dissuader les contribuables d'effectuer des opérations entre sociétés apparentées dans le seul but d'obtenir un avantage fiscal.
4.72 La taxe de vente fédérale est fondée sur le prix de vente du manufacturier. Si le manufacturier doit défrayer les dépenses liées à la recherche et au développement, le coût du transport, les garanties, le coût de la publicité et d'autres coûts liés à la commercialisation et à la distribution, le prix de vente englobera alors tous ces coûts. Si, d'autre part, le manufacturier vend les marchandises à un agent ou à une entreprise affiliée qui prend à sa charge tous les coûts qui se rattachent à ces biens, le prix de vente du manufacturier, sur lequel on se fonde pour établir la taxe, sera de beaucoup plus bas.
4.73 Certains manufacturiers ont mis sur pied des sociétés de commercialisation comme canal pour écouler leur marchandise de façon à obtenir un avantage fiscal. En ayant recours à l'article 58 et en décrétant que la juste valeur marchande d'un bien doit correspondre au prix de vente de ce bien dans le cadre d'une opération de pleine concurrence, le ministre du Revenu national réussit souvent à annuler cet avantage fiscal. Toutefois, cet article ne peut faire échec à une opération bien organisée.
4.74 Une décision de la Cour fédérale du Canada, rendue en 1986, est venue confirmer l'inefficacité de l'article 58 lorsqu'il s'agit d'empêcher des fabricants d'éluder leurs obligations fiscales par l'établissement de sociétés de commercialisation.
4.75 Les contribuables ont donc la possibilité d'éluder leur charge fiscale d'une manière qui n'était pas prévue. Des modifications à l'article 58 ont été apportées en 1988 de manière à s'assurer que les contribuables ne soient pas en mesure de fixer à la baisse, de façon artificielle, des prix de transfert aux sociétés de commercialisation, mais le gouvernement estime toujours que le mécanisme d'évitement fait perdre au trésor public entre 300 et 350 millions de dollars par année en recettes. Il faut apporter d'autres modifications à la loi pour assurer la perception de ces recettes.
4.76 Dans son Livre blanc de 1987 sur la réforme fiscale, le gouvernement a présenté une proposition pour faire face au problème. La proposition s'est révélée irréalisable et on l'a retirée dans le Budget de février 1988. Le gouvernement présenta à ce moment-là une seconde proposition visant à apporter des modifications à la Loi sur la taxe d'accise , à compter du 1er novembre 1988. Cette proposition consistait en une méthode complexe de rajustement des prix de vente du manufacturier de façon à tenir compte des coûts liés à la commercialisation et à la distribution, à atténuer le problème de l'évitement fiscal et à corriger les biais inhérents à la Loi sur la taxe d'accise .
4.77 En fin de compte, dans son Budget d'avril 1989, le gouvernement annonçait qu'il ne supprimerait pas cette échappatoire. Il déclarait que le problème disparaîtrait avec l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1991, de la nouvelle taxe sur les produits et les services, et qu'il ne serait donc pas raisonnable d'instaurer les modifications proposées vu le travail de conformité et le fardeau administratif qu'elles imposeraient et vu qu'il reste peu de temps avant l'entrée en vigueur de la nouvelle taxe. Entre-temps, les pertes annuelles de recettes fiscales, soit entre 300 et 350 millions de dollars, seront compensées par l'augmentation des taux de la taxe fédérale de vente. Cette hausse amplifie les biais inhérents à la Loi sur la taxe d'accise . Elle offre également un avantage additionnel aux contribuables qui se servent de sociétés de commercialisation comme outil d'évitement fiscal.
4.78 Nous nous inquiétons de ce que le gouvernement n'ait pas corrigé un problème connu d'évitement fiscal. La multiplication des sociétés de commercialisation privera le trésor public d'au moins 300 millions de dollars par année, au moins jusqu'au 1er janvier 1991. Pouvoir corriger des problèmes par un recours en temps opportun à des mesures législatives est un élément essentiel à la saine administration d'un régime d'imposition des biens puisque l'application de mesures législatives rétroactives peut susciter de sérieuses difficultés.
4.79 Cette situation nous inquiète aussi du fait que les mécanismes d'évitement fiscal amoindrissent l'équité et l'intégrité du régime et, de ce fait, la volonté de s'y conformer spontanément. Le recours à de tels mécanismes d'évitement fiscal est habituellement réservé à ceux qui peuvent se permettre d'absorber des frais d'établissement et d'exploitation élevés.
Au cours de l'exercice 1988-1989, le ministère des Finances a omis d'obtenir l'approbation du gouverneur en conseil, comme l'exige la Loi sur la gestion des finances publiques , pour une émission de bons du Trésor d'une valeur de deux milliards de dollars.4.80 Les lois qui autorisent les emprunts confèrent au Parlement le pouvoir d'emprunter, au cours d'un exercice financier, le montant d'argent requis, diminué de la valeur des titres rachetés. La Loi sur la gestion des finances publiques prévoit des contrôles supplémentaires sur le financement de la dette. En vertu des articles 44 et 46 de la loi, le gouverneur en conseil doit approuver l'émission et le rachat des divers titres.
4.81 Même s'il n'y a pas eu dépassement du montant total des nouveaux emprunts autorisés pour l'exercice 1988-1989, le ministère des Finances a omis d'obtenir l'autorisation du gouverneur en conseil, comme l'exige la loi, en ce qui a trait à l'émission, au cours du premier trimestre de 1988-1989, de bons du Trésor d'une valeur de deux milliards de dollars.
4.82 Des représentants du ministère des Finances nous ont informés que cette situation provient d'un vaste roulement inattendu de bons du Trésor, au cours du premier trimestre de l'année. On a depuis mis en place de nouveaux procédés de façon à ce que cela ne se reproduise pas.
Le ministère de l'Expansion industrielle régionale (MEIR) a effectué, en juin 1988, un paiement de 238 000 $ à un fabricant de matériel électronique de défense. Il s'agissait du dernier versement d'une contribution remboursable de 13,3 millions de dollars octroyée pour un projet de système d'affichage de données avioniques financé dans le cadre du Programme de productivité de l'industrie du matériel de défense (PPIMD). En mai 1989, une somme de 6,3 millions de dollars a été versée à cette même entreprise comme paiement partiel d'une autre contribution remboursable de 14,4 millions de dollars octroyée dans le cadre du PPIMD pour un projet qui était relié au premier. Notre examen du processus d'approbation de ces projets a révélé un certain nombre de lacunes sérieuses. Nous avons relevé les mêmes carences dans l'administration et la surveillance subséquentes des deux projets.4.83 Le 12 février 1986, le ministre du MEIR a approuvé le versement d'une contribution remboursable de 6,2 millions de dollars pour la réalisation des phases et B d'un projet. Le 19 mars 1987, il approuvait une modification du projet, laquelle faisait croître la contribution de 7,1 millions de dollars et portait ce projet à 13,3 millions de dollars. Comme ce montant dépassait le pouvoir d'autorisation de 10 millions de dollars qui avait été délégué au MEIR, il aurait fallu que le ministère obtienne l'approbation du Conseil du Trésor, ce qui n'a pas été le cas. Les documents présentés au ministre pour obtenir l'approbation des modifications d'une valeur de 7,1 millions de dollars n'indiquaient pas que l'on faisait ainsi passer le total du financement fourni dans le cadre du PPIMD à plus de 10 millions de dollars.
4.84 Le 9 mars 1989, le MEIR a obtenu du Conseil du Trésor l'approbation de verser une contribution remboursable de 14,4 millions de dollars à la même entreprise pour un projet qui était relié au premier. Il y avait de nombreux renseignements au dossier du projet voulant que celui-ci soit une continuation du projet approuvé antérieurement. La contribution totale, en vertu du PPIMD, se chiffrait donc à 27,7 millions de dollars. Bien que le versement de plus de 20 millions de dollars à une entreprise, pour la continuation d'un projet, exige l'approbation du Cabinet, le MEIR n'a pas demandé cette approbation et a traité cette demande comme un dossier distinct.
4.85 Une aide financière est octroyée dans le cadre du PPIMD uniquement si la réalisation d'un projet en dépend vraiment. En janvier 1986, le dossier du MEIR sur le premier projet indiquait que celui-ci était en cours depuis avril 1984 parce que l'entreprise ne voulait pas rater la possibilité de décrocher des marchés. L'analyse du projet ne fournissait pas d'indication sur les éléments qui, dans les circonstances, ont permis de considérer ce projet admissible. Une vérification du projet effectuée par le Bureau des services de vérification (BSV) du ministère des Approvisionnements et Services (MAS) a révélé que l'entreprise avait lancé le projet dès février 1983 et qu'elle avait effectué des ventes avant juillet 1985.
4.86 Pour ce qui est de la seconde contribution de 14,4 millions de dollars, le sommaire du projet indiquait en août 1988 que l'entreprise irait de l'avant avec ce projet, sans l'aide financière en vertu du PPIMD, même si elle risquait alors de perdre des marchés anticipés et de se voir obligée d'abandonner des projets de moindre envergure. D'autre documentation indiquait que les travaux prévus dans le cadre de ce projet avaient débuté en août 1987 afin que l'entreprise puisse profiter de ces marchés.
4.87 Dans les deux cas, le MEIR a accepté de considérer, dans le calcul de la contribution, des dépenses engagées au préalable. Cela semble aller à l'encontre de la clause sur la rétroactivité de la Directive administrative qui s'applique au PPIMD, laquelle autorise la rétroactivité des coûts à compter de la date à laquelle le MEIR a reçu tous les renseignements sur un projet.
4.89 L'entreprise devait également déclarer les ventes de produits qui avaient bénéficié d'une aide financière, en vertu de l'entente. Le dossier ne comportait aucune indication prouvant que l'entreprise avait informé le MEIR des ventes faites avant juillet 1985. Le dossier renfermait des données sur des ventes effectuées entre le mois d'août 1985 et le mois de juillet 1987, mais le MEIR n'a pas tenté de savoir pourquoi l'entreprise avait déclaré des ventes nulles pour cette période.
4.90 Nous avons également constaté que certains renseignements vitaux fournis au cours du processus de prise de décision relativement à la contribution remboursable de 14,4 millions de dollars étaient inexacts et incomplets.
4.92 L'entreprise a reçu la première contribution en totalité, soit 13,3 millions de dollars. On devra faire le recouvrement de toutes les sommes payées en trop à l'entreprise par le MEIR. Le BSV a relevé un trop-payé de 314 000 $. Le MAS en a exigé le remboursement.
4.93 Le MEIR a pris connaissance de nos observations et a examiné à nouveau ces projets. Des documents ont été préparés, qui précisent les exigences techniques auxquelles doit répondre le produit dont il est question dans le deuxième projet et celles auxquelles l'entreprise avait satisfait en mars 1988. Selon le MEIR, bien que les deux projets soient étroitement liés, les exigences précisées dans les deux cas sont suffisamment différentes pour que l'on puisse parler de projets distincts. Quant à savoir si l'octroi d'une aide en vertu du PPIMD était vraiment justifié, le MEIR a indiqué que la contribution de 14,4 millions de dollars était essentielle pour que l'entreprise puisse satisfaire aux exigences techniques minimales à temps pour profiter d'importants débouchés. Bien que le MEIR ait indiqué qu'à son avis, les projets étaient distincts et admissibles à l'aide financière offerte dans le cadre du PPIMD, il a reconnu que la documentation et l'analyse à l'appui de ces projets n'étaient pas uniformes et présentaient des lacunes à plusieurs égards.
4.94 Au chapitre de la rétroactivité, le MEIR estime également avoir eu raison d'autoriser la rétroactivité des coûts pour les deux projets bien que les renseignements au dossier ne soient pas suffisants pour justifier cette autorisation.
4.95 La question de l'accès des vérificateurs du BSV aux données sur les ventes et celle du recouvrement des trop-payés sont en voie de règlement. Il y a eu réception d'un remboursement de 160 517 $ et des négociations sont en cours afin d'obtenir un second remboursement. Le MEIR nous a également fait savoir son intention d'obtenir une modification aux ententes pour clarifier l'intention première des signataires qui était que toutes les ventes soient prises en compte au chapitre du remboursement.
En 1986, le ministère des Approvisionnements et Services (MAS) a signé des contrats d'acquisition de véhicules du type mentionné en rubrique pour les aéroports dont le ministère des Transports (MDT) assure l'exploitation. Les marchés en question portaient sur l'acquisition de 68 véhicules d'intervention rapide (VIR), au coût de 22,1 millions de dollars.
Selon le contenu des dossiers des deux ministères (le MAS et le MDT), l'acquisition des véhicules semble avoir suscité des difficultés majeures, engendrant les conséquences suivantes :
4.97 On a également divisé le contrat entre deux fournisseurs malgré les préoccupations manifestées en 1986 par le MAS et par le MDT, au sujet des capacités du fournisseur B à s'acquitter du travail. Pour leur part, les représentants du ministère des Transports avaient exprimé une préférence à l'endroit du fournisseur que l'on estimait avoir les connaissances voulues. Le fournisseur B nous a fait savoir qu'il avait toutes les capacités pour effectuer le travail.
4.98 Lorsqu'il a scindé la commande, le gouvernement visait d'autres objectifs, notamment réduire le risque de livraisons tardives (vu l'urgence de disposer de ces véhicules), créer une seconde source d'approvisionnement, favoriser le développement technologique et créer des emplois. La division du marché a entraîné la hausse du prix total convenu pour l'achat des 68 véhicules, qui est passé de 20,2 millions de dollars, soit le montant de la soumission initiale du fournisseur A, à 22,1 millions de dollars.
4.99 Huit mois après la signature, le fournisseur B a informé le gouvernement qu'il ne pouvait remplir la commande selon les conditions du marché et il en a demandé la résiliation, par accord mutuel. Subséquemment, le fournisseur B nous a avisé qu'il lui fallait mettre fin au marché en raison des difficultés qu'il éprouvait à ce moment-là à traiter avec des représentants du gouvernement.
4.100 En vertu des dispositions de réalisation pour défaut d'exécution qui figurent dans le marché, le gouvernement aurait pu y mettre fin 45 jours après avoir avisé le fournisseur qu'il y avait défaut de sa part. Au lieu d'appliquer cette disposition, le gouvernement a versé 290 000 $ au fournisseur B et l'a libéré des conditions du marché. Selon le MAS, ce versement a été effectué pour l'aider à conserver sa viabilité financière. Le MAS a en outre précisé que ce paiement lui permettait d'accepter avant l'échéance l'offre du fournisseur pour la production de toutes les unités attribuées initialement au fournisseur B.
4.101 Enfin, en mai 1987, la portée du contrat initial du fournisseur concernant 34 véhicules a été étendue afin d'y inclure la commande totale de 68 véhicules, au coût de 21,3 millions de dollars, environ un million de plus que la soumission originale de 20,2 millions de dollars couvrant l'achat des 68 véhicules.
4.102 En 1983, le MDT a signalé dans sa demande de fonds pour cet achat que les normes en cours qui s'appliquent à ses services de sauvetage et de lutte contre les incendies d'aéronefs en cas d'écrasement remontaient à 1962 et concernaient des aéronefs d'une ère révolue. Le ministère avait abouti à la conclusion qu'il lui fallait remplacer d'urgence ses véhicules en service qui ne répondaient pas aux normes révisées de l'Organisation de l'aviation civile internationale. Le caractère urgent de ce besoin fut communiqué au MAS à diverses étapes du processus d'acquisition.
4.103 Malgré l'urgence, plus de quatre années se sont écoulées entre la date de la commande des véhicules par le MDT et celle de la dernière livraison, en 1988. Le MAS nous a fait savoir qu'à son avis, le perfectionnement technique des véhicules a empêché l'achèvement, plus tôt, du processus d'acquisition.
4.104 Néanmoins, nous craignons que la réalisation tardive de ce projet ait compromis la sécurité du public. Nous sommes d'avis que tout achat urgent d'équipement jugé important pour la sécurité devrait être effectué dans de plus brefs délais.
Des pratiques inacceptables dans la passation d'un marché de services informatiques ont provoqué un différend avec le fournisseur en rapport avec le caractère approprié du montant versé.4.105 En 1987, le ministère des Approvisionnements et Services (MAS) a octroyé un marché pour le traitement informatique et les services de soutien du système de gestion financière (SGF) du ministère des Pêches et des Océans (MPO). Le marché, tel que modifié en 1988, prévoyait la prestation de services pour un montant mensuel fixe de 50 000 $, pendant cinq mois, avec option de prolongation jusqu'à trois mois après l'expiration du marché.
4.106 Avant l'expiration du marché, le MAS a remarqué que les services continueraient d'être requis après la date d'expiration. la demande du MPO, le MAS a soumis au fournisseur une demande de prolongation d'un mois de la durée du marché, selon les mêmes modalités. Toutefois, ni le MAS ni le MPO n'ont donné le préavis en temps voulu pour profiter de l'option stipulée dans le marché, et, par conséquent, ce dernier a expiré.
4.107 Malgré cela, le fournisseur a continué de fournir les services requis même s'il avait exprimé de l'inquiétude au sujet de l'accroissement du volume de travail et des coûts. Un différend est alors survenu et le fournisseur a réclamé des frais de 671 000 $ pour le mois de prolongation demandé par les ministères, et 615 000 $ de plus pour un accroissement apparent du volume de travail, au cours des cinq premiers mois du marché.
4.108 Le MAS et le MPO nous ont signalé que le volume de travail était effectivement plus élevé que le niveau prévu par le marché. Les deux ont négocié avec le fournisseur un règlement final du différend et de toutes les réclamations pour un montant de 250 000 $ et ils ont modifié le marché en conséquence. Toutefois, selon la modification, apportée au cours du nouvel exercice financier, le paiement de 250 000 $ couvrait les services supplémentaires fournis au cours du mois de juin 1988, soit la période prévue par le marché original pour profiter de l'option de prolongation. Le MAS nous a informés que le MPO avait été dans l'impossibilité de modifier sa demande de marché pour profiter de l'option. Le MPO a reconnu que des services supplémentaires avaient donc été fournis sans un contrat en bonne et due forme.
4.109 notre avis, le fait qu'un fournisseur ait exécuté des travaux supplémentaires sans la confirmation d'un marché et que l'on ait omis de profiter correctement de l'option dans les délais prescrits sont des pratiques contractuelles inaccepables, qui, dans ce cas, ont donné lieu à un différend.
Bon nombre de ministères ont été incapables de concilier en temps voulu les données de leurs registres comptables avec celles du Grand livre général du Canada. Les conciliations n'étant pas faites en temps voulu, la fiabilité de l'information financière peut être mise en doute et les erreurs ou omissions risquent de s'accroître.4.110 La conciliation est un mécanisme de contrôle fondamental qui aide à garantir que l'information financière qu'utilisent les ministères pour leur gestion concorde avec celle du Grand livre général du Canada, laquelle est communiquée au public. La conciliation a pour but de relever les données incomplètes ou inexactes. Les agents financiers supérieurs des ministères sont responsables des conciliations et des autres contrôles comptables.
4.111 Le Guide d'administration financière que publie le Bureau du contrôleur général, ainsi que les directives du receveur général précisent les échéances relatives aux conciliations. La directive du receveur général sur la conciliation a été révisée récemment, soit en 1987. La plupart des ministères n'ont pas satisfait aux exigences révisées sur la communication de l'information financière. La plupart d'entre eux n'ont pas fait la conciliation des comptes de passif PADE (paiements à la date d'échéance) et plus de la moitié des ministères ont produit en retard leurs rapports mensuels de conciliation. Certains ministères n'ont pu faire leur conciliation que bien après la fin de l'exercice, et dans d'autres cas, les rapports de conciliation présentaient des écarts restés sans explication et sans correction.
4.112 Plusieurs parmi les plus grands ministères ont récemment investi des sommes importantes afin de se doter de nouveaux systèmes informatiques et de fournir ainsi aux gestionnaires des outils plus perfectionnés de comptabilité et de communication interne de l'information financière. La conciliation de l'information fournie par ces systèmes avec celle du Grand livre général du Canada s'est avérée difficile dans presque tous les cas. En ce qui a trait au délai et à la qualité des conciliations, ce sont ces nouveaux systèmes qui ont présenté les lacunes les plus sérieuses.
4.113 Lors de notre examen des états financiers du gouvernement du Canada (voir la section 2 du volume I des Comptes publics), il nous a fallu avoir recours à des procédés de vérification supplémentaires puisque nous n'avons pu obtenir des systèmes financiers une information complète et exacte. Bien que nous n'ayons pas décelé d'erreurs importantes susceptibles d'influer sur les états financiers sommaires du Canada, il se peut tout de même que l'information financière utilisée dans les ministères visés ait été inexacte et qu'elle ait induit les utilisateurs en erreur.
4.114 Il incombe au Bureau du contrôleur général de conseiller et de guider les ministères en ce qui a trait aux contrôles financiers. Sa récente publication technique intitulée «Les critères communs d'évaluation des systèmes de gestion financière», qui doit servir de guide pour la sélection des nouveaux systèmes financiers, ne donne pas comme «obligatoire» la conciliation automatisée avec le Grand livre général du Canada. Il faudrait examiner et modifier ces critères de manière à ce que le premier facteur considéré soit les procédures de conciliation. De plus, les agents financiers supérieurs des ministères devraient voir à ce que les données de leurs systèmes financiers et les soldes correspondants du Grand livre général du Canada soient conciliés chaque mois, comme l'exige la directive du receveur général.
4.115 Le Bureau du contrôleur général et le receveur général, de concert avec les ministères, prennent actuellement plusieurs mesures pour que tous les ministères puissent effectuer les conciliations en temps voulu. Ces mesures comprennent : la révision des critères communs d'évaluation, la rédaction d'un manuel sur la conciliation qui doit paraître d'ici la fin de l'exercice, l'assurance que les nouveaux systèmes informatiques comportent des modules de conciliation et la recherche de moyens de communiquer plus rapidement aux ministères les données de conciliation.
4.116 Tant que les conciliations ne seront pas faites en temps voulu et de façon régulière, il sera impossible de se fier à l'information que fournissent les systèmes de comptabilité des ministères pour la prise des décisions financières et administratives et l'établissement des rapports financiers destinés au public.