Mise en oeuvre des principes directeurs qui s'appliquent au contrôle et à l'obligation de rendre compte des sociétés d'État

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Introduction

Un nouveau régime de contrôle et d'obligation de rendre compte pour les sociétés d'État
5.8 Au mois de juin 1984, pour répondre à une inquiétude croissante devant l'absence de contrôle efficace en ce qui concerne les sociétés d'État, le Parlement a présenté le projet de loi C-24 modifiant la Loi sur l'administration financière (LAF) en ce qui a trait au contrôle des sociétés d'État. Le projet de loi C-24 prévoyait un régime de contrôle et d'obligation de rendre compte pour la plupart des sociétés d'État, sous la forme de la nouvelle partie XII de la Loi qui devait devenir la partie X, le 12 décembre 1988, conformément aux Lois révisées du Canada, 1985.

5.9 Dans le chapitre que voici, nous faisons état de la mise en oeuvre et de la situation du régime qui figure à la partie X de la Loi, quelque cinq années après son entrée en vigueur, soit le 1er septembre 1984. Notre examen s'est forcément concentré sur la mise en oeuvre des éléments clés des principes directeurs et non sur l'incidence réelle du régime sur le rendement et sur l'obligation de rendre compte des sociétés d'État.

5.10 Suivant la définition de la Loi sur la gestion des finances publiques , les sociétés d'État sont des sociétés mères ou des filiales à cent pour cent (filiales en propriété exclusive) qui appartiennent, directement ou indirectement, à Sa Majesté. La partie X énonce les principes directeurs relatifs au contrôle et à l'obligation de rendre compte des sociétés d'État dont le nom figure à l'annexe III de la LGFP et de leurs filiales en propriété exclusive.

5.11 En plus des sociétés d'État, le gouvernement fédéral détient des intérêts globaux ou partiels dans un grand nombre d'organisations de type personne morale. Ceci comprend, par exemple, les «établissements publics» chargés de fonctions étatiques d'administration, de recherche, de contrôle, de conseil ou de réglementation et les sociétés où il possède des intérêts en copropriété avec d'autres gouvernements ou avec le secteur privé. Vu que la définition de ces sociétés d'État ne s'applique pas à ces organisations, elles ne sont pas assujetties aux principes directeurs énoncés dans la partie X.

Contexte

Faits qui ont mené à l'instauration du nouveau régime
5.12 Le projet de loi C-24 a été présenté en 1984 à la suite d'une période d'inquiétude croissante au sein du Parlement, du gouvernement et du public au sujet du contrôle, de la direction et de l'obligation de rendre compte des sociétés d'État. Le régime de contrôle et d'obligation de rendre compte (partie VIII de la LAF) n'avait pas connu de modification notable depuis son adoption en 1952 jusqu'au moment de la présentation des modifications à la Loi sur l'administration financière . Par contre, au cours de cette période, l'utilisation par le gouvernement de la formule de personne morale, en vue de l'application de la politique publique, avait considérablement évolué.

5.13 À la fin des années 70 et au début des années 80, le débat sur les sociétés d'État s'est amplifié, en partie en raison de certaines pratiques commerciales douteuses, des énormes pertes subies par certaines sociétés d'État et de l'inquiétude croissante manifestée par le grand public vis-à-vis de la responsabilité du gouvernement. Le débat n'était pas centré sur le rôle des sociétés d'État, mais sur l'équilibre à créer entre un contrôle et une direction convenables venant du Parlement et du gouvernement, d'une part, et sur le niveau d'autonomie à accorder aux sociétés d'État et leur obligation de rendre compte, d'autre part.

5.14 Bon nombre d'études importantes sur les sociétés d'État ont été menées au cours de cette période. Citons, entre autres, le «livre bleu» publié par le Bureau du Conseil privé en 1977, les travaux de la Commission royale d'enquête sur la gestion financière et l'imputabilité (la Commission Lambert), les chapitres de nos rapports annuels de 1976, 1979 et 1982 et une série de rapports du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes. Tous ces documents montraient à quel point une révision approfondie du cadre législatif devenait nécessaire.

Profil des sociétés d'État

De nouvelles sociétés d'État ont été promptement inscrites, ce qui garantit l'intégralité du champ d'application du régime
5.15 À l'exception de sept sociétés d'État qui sont exemptées de l'application de la loi, en raison de leur nature spéciale, toutes les autres étaient inscrites dans l'annexe III de la Loi sur l'administration financière , lorsqu'elle a été modifiée. De plus, la partie X prévoit qu'une société d'État mère constituée ou acquise après cette date doit être inscrite dans l'annexe, dans les soixante jours qui suivent ou être dissoute. Depuis septembre 1984, les nouvelles sociétés ont été inscrites sans retard et l'annexe III demeure à jour.

5.16 Les choses ne se déroulaient pas ainsi avant l'adoption des principes directeurs modifiés. Ceux-ci (partie VIII) s'appliquaient alors uniquement aux sociétés d'État inscrites et non pas à leurs filiales en propriété exclusive. De plus, aucune disposition n'exigeait l'inscription des nouvelles sociétés, et la plupart du temps les annexes n'étaient pas mises à jour au moment de la création ou de l'acquisition de nouvelles sociétés ou de leur changement de statut. Il s'ensuit que la portée du régime n'était ni complète, ni actuelle.

5.17 La Loi sur la gestion des finances publiques répartit les sociétés d'État en deux groupes :

5.18 La pièce 5.1 montre qu'au 1er septembre 1984, il y avait 46 sociétés d'État mères nommées en annexe, auxquelles se greffaient 134 filiales en propriété exclusive. Entre cette date et le 31 décembre 1988, le nombre de sociétés mères est tombé à 44 et le nombre de filiales en propriété exclusive, à 125. Au cours de la même période, une société d'État a été ajoutée au nombre des sociétés exemptées des dispositions de la partie X.

(Cette pièce n'est pas disponible)

5.19 La pièce 5.2 souligne l'importance de tenir les annexes à jour si l'on veut maintenir complète et actuelle la portée du régime. Comme le montre cette pièce, la situation des sociétés d'État est dynamique. Le changement net (-2) du nombre des sociétés mères inscrites aux annexes découle de la création de 10 sociétés et de la dissolution ou de la privatisation de 12 autres dans l'intervalle.

(Cette pièce n'est pas disponible)

5.20 Bien qu'il n'apparaisse pas à la pièce 5.2, le changement (-9) du nombre de filiales en propriété exclusive au cours de cette période d'environ quatre ans est également le résultat net d'une énorme activité de création ou d'acquisition de sociétés et de la vente ou de la dissolution d'autres. Par exemple, au cours de l'exercice clos le 31 mars 1988, le nombre de filiales en propriété exclusive est passé de 114 à 125; cette augmentation (11) découle de l'ajout de 19 filiales en propriété exclusive et de la suppression de 8 autres.

(Cette pièce n'est pas disponible)

5.21 La pièce 5.3 présente le profil des sociétés d'État, au 31 juillet 1985 et au 31 juillet 1988. La pièce montre qu'en 1988, les sociétés d'État inscrites employaient près de 135 000 personnes et avaient un actif total de près de 49 milliards de dollars et un passif de 37 milliards de dollars. Les données montrent que le nombre d'emplois a diminué d'environ 20 p. 100 au cours de la période de trois ans et que l'actif et le passif ont également connu une légère baisse. Les crédits budgétaires annuels octroyés par le gouvernement fédéral ont diminué d'environ 23 p. 100, passant de 4,7 milliards de dollars à 3,6 milliards de dollars.

(Cette pièce n'est pas disponible)

5.22 Malgré la diminution de la taille du secteur, les sociétés d'État continuent d'occuper une place importante dans l'économie canadienne. Beaucoup d'entre elles jouent un rôle prépondérant dans leur branche d'activité. Citons, entre autres, la Société canadienne d'hypothèques et de logement, la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada et Petro-Canada.

Principes directeurs en vue du contrôle et de l'obligation de rendre compte

La loi a clarifié les rôles et les attributions et a établi plusieurs mécanismes de contrôle et d'obligation de rendre compte
5.23 Le gouvernement a communiqué ses intentions au sujet de la modification de la Loi sur l'administration financière dans un exposé du président du Conseil du Trésor au moment de la présentation du projet de loi à la Chambre des communes (Conseil du Trésor du Canada «Nouvelle loi proposée sur le contrôle et l'obligation de rendre compte des sociétés de la Couronne»; exposé du président du Conseil du Trésor, l'honorable Herb Gray, mars 1984). Voici les éléments essentiels des principes directeurs proposés :

5.24 En mettant ces principes à l'oeuvre, la loi clarifiait les rôles et les attributions, d'une part, et établissait un certain nombre de mécanismes de contrôle et d'obligation de rendre compte, d'autre part. La pièce 5.4 montre, sous forme schématique, les relations entre les mécanismes clés de contrôle et d'obligation de rendre compte et les rôles et les attributions des principaux intervenants, comme cela est stipulé dans la loi.

(Cette pièce n'est pas disponible)

Le rôle du Parlement

La loi prescrit l'information qui doit être soumise au Parlement
5.25 Il incombe au Parlement d'examiner minutieusement et d'autoriser les déboursés de fonds publics pour les sociétés d'État tout comme il le fait pour d'autres entités et, de plus, il est l'autorité à qui le gouvernement rend compte de l'atteinte des objectifs connexes de politique publique. Voici les documents qui, aux termes de la loi, doivent être déposés devant chaque chambre du Parlement :

5.26 Par ailleurs, le gouverneur en conseil pourrait exiger d'une filiale en propriété exclusive qu'elle respecte toutes les dispositions de la partie X, comme si elle était une société d'État mère. Jusqu'à maintenant, trois filiales de la Société immobilière du Canada Limitée et la Corporation Petro-Canada pour l'assistance internationale (une filiale en propriété exclusive de Petro-Canada) se sont vu imposer cette exigence (voir la pièce 5.3).

(Cette pièce n'est pas disponible)

La loi confère au Parlement un rôle direct pour ce qui est des principes directeurs qui s'appliquent au contrôle et à l'obligation de rendre compte
5.27 Le rôle du Parlement, en ce qui concerne les principes directeurs relatifs au contrôle et à l'obligation de rendre compte, ne se limite pas à poser des questions au gouvernement et à le tenir responsable, ni à voter le Budget des dépenses au moyen duquel les crédits de fonctionnement, les prêts et les avances de fonds sont consentis aux sociétés d'État. La loi attribue au Parlement un rôle direct l'autorisant à créer ou à acquérir des sociétés d'État mères, à les céder ou à les dissoudre et à définir les objectifs des sociétés en question. Par conséquent, il est indispensable à l'exercice de son pouvoir que le Parlement dispose d'une information prompte et fiable.

Le rôle du gouvernement

La loi confère au gouvernement les principales responsabilités en ce qui a trait au contrôle des sociétés d'État
5.28 La pièce 5.4 présente les principales fonctions attribuées aux termes de la partie X au gouvernement, plus exactement au gouverneur en conseil (c'est-à-dire, le Cabinet), au Conseil du Trésor, au ministre des Finances et au ministre de tutelle (ministre responsable). En voici un aperçu :

(Cette pièce n'est pas disponible)

La Direction générale des sociétés d'État a joué un rôle d'importance dans la mise en oeuvre de la loi
5.29 Les responsabilités attribuées, aux termes de la partie X au gouvernement (et notamment au Cabinet, au Conseil du Trésor et au ministre des Finances) exigeaient le renforcement du rôle des représentants des organismes centraux. Bien que la loi ne le prévoie pas expressément (et que cet aspect ne figure pas non plus à la pièce 5.4), la Direction générale des sociétés d'État qui relève à la fois du ministère des Finances et du Secrétariat du Conseil du Trésor a joué un rôle important dans la mise en oeuvre de la loi.

(Cette pièce n'est pas disponible)

5.30 Cette Direction générale, créée en 1984 à partir de groupes qui travaillent séparément sur des questions touchant les sociétés d'État au ministère des Finances et au Secrétariat du Conseil du Trésor, est le principal véhicule qui permet aux pouvoirs publics de coordonner la gestion de ses sociétés d'État. La Direction générale agit en qualité de «gardien du régime» et fournit des conseils aux ministres du Conseil du Trésor et au ministre des Finances sur des questions de politique concernant les sociétés d'État ainsi que sur leurs ressources, leurs activités et leur rendement. Au cours de la période d'examen, la Direction générale a mis sur pied les principaux processus prévus à la partie X et les a coordonnés avec les autres processus (comme les autorisations particulières demandées dans les présentations au Conseil du Trésor, les mémoires au Cabinet et le Budget des dépenses) qui influent sur le contrôle et l'obligation de rendre compte des sociétés d'État.

Le rôle des sociétés d'État

Le rôle du conseil d'administration diffère énormément de celui de son équivalent dans le secteur privé
5.31 Selon un principe général du droit commercial, une société est représentée par son conseil d'administration. Par conséquent, lorsque la partie X (ou toute autre loi pertinente) impose une fonction à une société d'État, la fonction est en fait imposée au conseil d'administration, à moins qu'un autre intervenant ne soit désigné. Cette attribution est soulignée dans la partie X par l'énoncé selon lequel le conseil d'administration est chargé de la gestion des affaires, des activités et autres questions touchant la société. Dans la partie X sont également énoncées les fonctions, attributions et dispositions en matière de conflit d'intérêts qui s'appliquent aux administrateurs des sociétés d'État et qui sont très semblables à celles qui s'appliquent aux administrateurs de sociétés du secteur privé dans la Loi sur les sociétés par actions (auparavant Loi sur les sociétés commerciales canadiennes ).

5.32 Quoi qu'il en soit, le rôle officiel attribué au conseil d'administration est relativement circonscrit, et sous plusieurs aspects, il est consultatif. Par exemple, le ministre responsable est tenu de consulter le conseil d'administration avant de donner des directives, de nommer des administrateurs-dirigeants et de nommer ou de révoquer des vérificateurs. Contrairement au secteur privé, le conseil d'administration d'une société d'État mère n'exerce aucun contrôle sur la nomination ou la rémunération du chef de la direction.

La loi établit et élabore un régime de vérification
5.33 La partie X clarifie en outre le rôle du conseil d'administration et énonce également un régime de vérification détaillé et novateur pour les sociétés d'État. Les dispositions concernant la vérification sont décrites plus en détail dans la suite du présent chapitre.

Mise en application des principes directeurs

Au niveau du Parlement

Différences importantes entre les sociétés d'État et les sociétés privées
5.34 Il y a de nombreuses similitudes entre les sociétés d'État et celles du secteur privé, mais il y a aussi des différences marquées, notamment :

Le Parlement exige une information complète, actuelle et fiable sur les sociétés d'État
5.35 Compte tenu des caractéristiques décrites ci-dessus, le mode de responsabilité qui s'applique aux sociétés d'État ne peut être le même que celui qui existe entre les sociétés du secteur privé et leurs actionnaires. Plus précisément, comme le Parlement exerce certaines des fonctions associées à la propriété (vote les crédits, autorise la création, l'acquisition, la dissolution, la liquidation et les buts de sociétés mères), les sociétés d'État ont l'obligation de rendre compte non seulement à l'actionnaire officiel (Sa Majesté), mais aussi au Parlement. La partie X le reconnaît et précise que «Les sociétés d'État sont responsables en dernier ressort devant le Parlement, par l'intermédiaire de leur ministre de tutelle, de l'exercice de leurs activités.»

5.36 L'information au Parlement. Comme on l'a déjà mentionné, le Parlement doit disposer d'une information complète, opportune et fiable sur les sociétés d'État pour assurer l'obligation de rendre compte, notamment des documents suivants, en vertu de la partie X :

Le volume et l'actualité de l'information au Parlement se sont améliorés
5.37 Volume et actualité de l'information. Nous avons conclu que le volume et l'actualité de l'information que le Parlement reçoit se sont nettement améliorés, comparativement à la situation qui existait avant les modifications à la Loi sur l'administration financière . Le volume de l'information dont dispose actuellement le Parlement et le public s'est amélioré, et de loin, depuis le rapport que nous avions présenté pour la première fois à ce sujet en 1976. On ne savait même pas alors quel était au juste le nombre des sociétés d'État.

5.38 Le dépôt des résumés des plans des sociétés est une toute nouvelle exigence, tout comme celle qui a trait aux dates de présentation des rapports trimestriels. L'une et l'autre favorisent l'ordre et la méthode dans le processus. L'information que renferme le rapport annuel consolidé du président du Conseil du Trésor est beaucoup plus complète que celle dont disposait le Parlement avant l'entrée en vigueur de la partie X. L'on pourrait envisager des moyens d'assurer à cette information une «visibilité» plus générale.

5.39 La pièce 5.5 présente pour chacune des quatre dernières années le nombre et le pourcentage de rapports déposés conformément aux calendriers établis par loi ou règlement. Il montre de plus qu'en 1988, 88 p. 100 des rapports annuels des sociétés ont été déposés dans les délais prescrits. Par contre, notre rapport de 1982 sur l'obligation de rendre compte des sociétés d'État indiquait qu'en 1981 et en 1982, plus de la moitié des rapports annuels étaient déposés plus de six mois après la clôture des exercices financiers visés.

(Cette pièce n'est pas disponible)

5.40 Pour ce qui est des résumés des plans et des budgets, le respect des délais laisse encore à désirer par rapport à celui des rapports annuels. Les données montrent qu'en 1988, 63 p. 100 des résumés des plans des sociétés et 52 p. 100 des résumés des budgets avaient été déposés, conformément aux délais prescrits, et que 20 et 19 p. 100, respectivement, avaient été déposés dans les 30 jours de séance qui suivaient la date limite. L'année 1988 a été marquée par certains progrès, comparativement aux trois années précédentes.

5.41 Depuis 1986, le président du Conseil du Trésor écrit tous les ans aux ministres responsables pour attirer leur attention sur les résultats de l'année précédente et les encourager à respecter les délais. Néanmoins, il s'agit d'un domaine où les améliorations sont possibles. Les calendriers sont établis par règlement et, mis à part des circonstances exceptionnelles, ils devraient être rigoureusement respectés.

La qualité de l'information au Parlement laisse à désirer
5.42 Qualité de l'information. Bien que des progrès aient été réalisés sur le plan du volume et de l'actualité de l'information qu'a reçue le Parlement, la qualité de l'information que renferment les résumés des plans et des budgets des sociétés et leurs rapports annuels demeure inégale, ce qui nuit à la l'obligation de rendre compte des sociétés devant le Parlement.

5.43 La qualité des résumés des plans et budgets des sociétés s'est améliorée au cours des quatre cycles (1985 à 1988) sur lesquels a porté notre examen. L'analyse que nous avons faite d'un échantillon de résumés de plans déposés en 1988 révèle que la plupart portent sur les principaux aspects des plans connexes (tels que les objectifs, les stratégies et les mesures du rendement pour la période de planification). Toutefois, l'étendue des résumés varie et certains n'offrent pas une image exacte des documents originaux. Nous avons également constaté que de nombreux résumés ne respectaient pas les «Lignes directrices pour la préparation des résumés des plans d'entreprise, des budgets d'investissement et des budgets de fonctionnement» publiées par le Conseil du Trésor en mars 1987. Nous avons conclu que d'autres améliorations étaient possibles et souhaitables.

Les processus font défaut pour assurer la qualité des résumés des plans et des budgets, ainsi que le contrôle du respect des lignes directrices
5.44 Il convient de noter qu'il n'existe au sein du gouvernement aucun processus qui garantisse la qualité et l'intégralité de l'information que renferment les résumés des plans et des budgets déposés au Parlement. Il n'existe pas non plus de moyen pour déterminer dans quelle mesure les lignes directrices applicables ont été respectées.

Les rapports annuels indiquent rarement, comme cela est exigé, dans quelle mesure les sociétés d'État ont atteint leurs objectifs
5.45 Selon la partie X, les rapports annuels doivent comprendre, entre autres, un énoncé de la mesure dans laquelle la société a atteint les objectifs fixés pour l'exercice financier, ainsi que les données quantitatives sur le rendement que le Conseil du Trésor peut exiger. Le plus souvent, l'information que renferment les rapports annuels omet l'aspect de l'obligation de rendre compte qui consiste à faire le lien entre le rendement au cours de la période visée et les objectifs énoncés dans les résumés des plans d'entreprise et des budgets. L'examen des rapports annuels nous a permis de constater qu'ils précisent rarement dans quelle mesure les objectifs ont été atteints. Dans certains cas, les objectifs de l'exercice visé n'y sont même pas présentés.

5.46 Le Conseil du Trésor n'a pas exercé son droit d'exiger que des données quantitatives sur le rendement figurent dans les rapports annuels. Bien qu'en pratique de nombreuses sociétés fournissent ce genre de données, celles-ci sont rarement rattachées (ou susceptibles de l'être) à des objectifs.

5.47 La partie X prévoit que le Conseil du Trésor peut adopter des règlements sur la forme et le contenu des rapports annuels et des résumés des plans d'entreprise et des budgets. Bien que des lignes directrices (à ne pas confondre avec les règlements) sur le contenu des résumés aient été publiées, il n'existe pas encore de lignes directrices ou de règlement concernant les rapports annuels. Au moment de notre étude, la Direction générale des sociétés d'État rédigeait un projet de lignes directrices à ce sujet.

La plus grande partie de l'information fournie au Parlement, au cours de la période d'examen, n'a pas été utilisée de façon explicite
5.48 L'usage que le Parlement fait de l'information. Vu que les résumés et les rapports annuels des sociétés constituent les principaux documents en matière de responsabilité devant le Parlement, ils sont automatiquement communiqués aux comités que le Parlement peut mettre sur pied ou désigner en vue de l'examen des questions relatives aux sociétés d'État concernées. Nous avons examiné les travaux de cinq comités parlementaires, au cours de la période de septembre 1984 à octobre 1988, afin de vérifier quel usage ils faisaient de l'information sur les sociétés d'État qui leur était transmise. De plus, nous avons étudié toute activité connexe de la Chambre des communes et du Sénat, en général, au cours de la même période.

5.49 Nous avons conclu que, à quelques exceptions près, ni la Chambre des communes ni le Sénat (y compris les comités et chaque député et sénateur) faisaient un usage déterminé de l'information sur les sociétés d'État qui avait été déposée au cours de la période de notre examen. De plus, ni la Chambre ni aucun des comités inclus dans notre examen, n'étudiait les plans et le rendement de chaque société d'État. Ceux-ci faisaient plutôt l'objet d'une étude lorsque des questions relatives aux sociétés d'État étaient portées à l'ordre du jour dans le cadre d'un sujet en particulier (par exemple, concernant spécialement une région ou une circonscription). Dans de tels cas, les documents déposés fournissaient effectivement un contexte pertinent aux membres du Parlement.

5.50 En considérant l'usage que le Parlement fait de l'information, il est important de reconnaître que c'est par l'entremise du ministre responsable que les sociétés d'État sont finalement comptables envers le Parlement. Le rôle que le Parlement s'est attribué consiste à vérifier si les ministres s'acquittent de leurs fonctions et non pas à exercer une surveillance directe des sociétés d'État.

5.51 Par conséquent, le fait que l'usage de l'information semble limité n'est pas nécessairement un indice de son absence d'utilité générale ou de son peu d'importance pour l'obligation de rendre compte des sociétés d'État. L'information présentée devant le Parlement a une incidence importante, car c'est un moyen qui sert à informer le public sur les questions qui touchent les sociétés d'État. Pour le Parlement, le principal avantage d'une telle information est celui de s'assurer que les ministres responsables ont examiné et approuvé l'orientation stratégique des sociétés d'État et qu'ils ont examiné leur rendement, du moins dans la mesure où les rapports annuels en font état. À cela s'ajoute l'obligation pour les sociétés d'État de préparer et de défendre l'information en question.

Au niveau du gouvernement

Le ministre responsable, le gouverneur en conseil, le Conseil du Trésor et le ministre des Finances jouent un rôle de premier plan
5.52 Rôles et responsabilités. Comme le montre la pièce 5.4, les principes directeurs qui s'appliquent au contrôle et à l'obligation de rendre compte attribuent un rôle de premier plan au ministre responsable, au gouverneur en conseil, au Conseil du Trésor et au ministre des Finances. Moins à l'avant-scène, mais tout aussi important, le Bureau du Conseil privé fournit des conseils techniques sur le personnel et sur la gestion de certains dossiers.

(Cette pièce n'est pas disponible)

5.53 Dans le cadre de notre étude, nous avons interviewé des hauts fonctionnaires de ministères et d'organismes centraux, ainsi que les chefs de la direction et les administrateurs de diverses sociétés d'État. À de rares exceptions près, toutes les personnes interrogées étaient d'accord pour reconnaître que l'approche générale du gouvernement vis-à-vis des sociétés d'État était professionnelle, témoignait d'un esprit de collaboration et tenait compte de la nécessité de ne pas intervenir dans les opérations quotidiennes des sociétés. Nos propres observations confirment la pertinence de ces commentaires.

Le ministre responsable exerce des pouvoirs précis, conformément aux principes directeurs sur le contrôle et l'obligation de rendre compte
5.54 Les ministres responsables. Ils jouent un rôle essentiel en contribuant à la mise en application efficace des principes directeurs sur le contrôle et l'obligation de rendre compte. L'autorité et le rôle d'un ministre sont renforcés par divers pouvoirs distincts prévus à la partie X. Notamment :

5.55 En principe, toutes les questions importantes concernant l'existence et l'exploitation d'une société en particulier, par exemple, le financement, les objectifs, les principaux intervenants et les contacts avec le Parlement et le gouvernement, passent directement ou indirectement par le ministre responsable. En général, les sociétés d'État prennent l'initiative, par l'entremise de leur ministre responsable, et le Cabinet, le Conseil du Trésor et le ministre des Finances y donnent suite, s'il y a lieu. Par contre, lorsque ce sont ces derniers qui prennent l'initiative (par exemple, pour les activités de privatisation), ils agissent par l'entremise du ministre responsable.

5.56 Toutes les personnes que nous avons interviewées s'entendaient pour dire que ce sont les ministres concernés et non pas les organismes centraux qui sont responsables et ont l'obligation de rendre compte des sociétés d'État. On nous a précisé que les ministres concernés sont les «actionnaires» à qui les conseils d'administration rendent compte. Le Conseil du Trésor, appuyé par ses représentants, est chargé de gérer efficacement le portefeuille des sociétés d'État ainsi que les ressources qui leur sont allouées, et de veiller à ce que la Loi sur la gestion des finances publiques soit respectée.

Le contrôle, au niveau ministériel, s'exerce surtout sur les objectifs et les budgets plutôt que sur les opérations quotidiennes
5.57 Notre étude confirme que, dans l'ensemble, le contrôle ministériel s'est concentré sur les objectifs généraux et sur les budgets des sociétés d'État, conformément aux dispositions de la partie X sur le contrôle et l'obligation de rendre compte, ainsi que sur certaines questions importantes au plan politique. Les ministres ont tout bonnement, pour la plupart, donné une grande latitude opérationnelle à leurs sociétés d'État en évitant d'intervenir dans les opérations quotidiennes.

5.58 L'appui que reçoivent les ministres de leur personnel ministériel dans l'exercice de leurs fonctions varie énormément, en fonction surtout du rapport qui existe entre une société d'État en particulier et les responsabilités politiques du ministère. Par conséquent, dans certains ministères il existe une consultation suivie entre le ministre et ses fonctionnaires sur des questions comme les plans et les budgets proposés par une société d'État, alors que dans d'autres ministères la consultation est inexistante.

5.59 Le gouverneur en conseil, le Conseil du Trésor et le ministre des Finances. Comme l'indique la pièce 5.4, le gouverneur en conseil, le Conseil du Trésor et le ministre des Finances ont un vaste pouvoir législatif pour régler des questions qui touchent les sociétés d'État. Entre autres, le pouvoir d'arrêter des règlements en conformité avec la partie X et le pouvoir qui s'applique à des domines en particulier, notamment : recommander et approuver les plans et budgets des sociétés, approuver les emprunts, donner des directives, nommer des administrateurs et des vérificateurs, et ainsi de suite.

(Cette pièce n'est pas disponible)

La Direction générale des sociétés d'État veille à ce que les principaux mécanismes soient en place et fonctionnent bien
5.60 Le rôle de premier plan que la partie X attribue au gouverneur en conseil, au Conseil du Trésor et au ministre des Finances a mis la Direction générale des sociétés d'État (DGSE) en vedette : elle agit en tant que protectrice des principes directeurs et fournit des services d'analyse et de secrétariat. Bien que la DGSE ait été désignée au début comme étant «le seul point d'ouverture» du gouvernement sur les sociétés d'État, elle considère en revanche (et d'autres aussi) qu'elle joue ce rôle pour les organismes centraux. Dans le cadre général des principes directeurs relatifs au contrôle et à l'obligation de rendre compte, la DGSE fait partie des nombreux éléments d'un système de contrepoids où le contrôle, l'obligation de rendre compte et le pouvoir sont dispersés. Plus particulièrement, la DGSE n'assume pas la responsabilité fondamentale des sociétés d'État, celle-ci appartenant au ministre responsable.

5.61 Depuis l'entrée en vigueur de la partie X, la DGSE a déployé des efforts considérables pour mettre les principaux mécanismes en place et pour fonctionner de façon satisfaisante ainsi que pour informer les autorités concernées et les encourager à jouer leur rôle. De plus, elle a servi de système de pré-alerte pour les ministres responsables et le gouvernement, notamment pour signaler d'éventuelles difficultés financières, et de catalyseur quand il s'est agi d'entreprendre et d'organiser l'examen des mandats des sociétés. À notre avis, la DGSE a adopté le rôle qui convient.

Les plans et budgets des sociétés sont présentés dans les délais prescrits et, en général, en conformité avec le règlement
5.62 Plans et budgets des sociétés. Les plans, les budgets de fonctionnement et d'investissement des sociétés sont les pivots de l'ensemble du régime de contrôle et d'obligation de rendre compte. Le processus de planification et de budgétisation permet de porter ces questions à l'attention des ministres, de cerner les possibilités et d'entreprendre des modifications. La présentation annuelle de ces documents en vue d'un examen périodique et officiel par le ministre, le Conseil du Trésor et le Cabinet, lorsqu'il y a lieu, permet au gouvernement d'établir son programme en fonction des stratégies et du financement. Il s'ensuit que la présentation de ces documents et leur approbation, avant le début de l'exercice financier auquel ils s'appliquent, constitue une condition préalable à l'efficacité de la direction et du contrôle.

5.63 À ce chapitre, la situation s'est considérablement améliorée depuis la modification de la Loi sur l'administration financière . Auparavant, il n'était pas inhabituel que les budgets soient présentés tardivement. Par exemple, dans notre Rapport de 1982 sur l'obligation de rendre compte des sociétés d'État, nous avons signalé le fait que, cette année-là, la plupart des budgets d'investissement avaient été approuvés après le début de l'exercice financier. Dans un cas, le budget a même été approuvé bien après la fin de l'exercice visé. Or, depuis l'entrée en vigueur de la partie X, relativement peu de plans ou de budgets ont été approuvés après le début des exercices financiers sur lesquels ils portaient.

5.64 Le règlement adopté par le Conseil du Trésor ne fait pas que préciser la date à laquelle les plans et budgets des sociétés doivent être soumis, mais aussi leur mode de présentation et leur contenu. Notre étude ne s'est pas étendue à l'examen de la qualité de l'information que l'on retrouve dans les plans et budgets des sociétés, mais nous avons constaté que, du point de vue de la présentation et du contenu, le règlement est généralement respecté et qu'il y a des améliorations. À noter également que la Direction générale des sociétés d'État a créé des mécanismes pour surveiller l'application du règlement et encourager les sociétés d'État à le respecter.

Au niveau des sociétés

5.65 Au niveau des sociétés, les conseils d'administration et le régime de vérification constituent des éléments importants de l'ensemble des principes directeurs relatifs au contrôle et à l'obligation de rendre compte.

La Loi sur la gestion des finances publiques confère certaines responsabilités de gestion au conseil d'administration, mais attribue les principaux pouvoirs au gouvernement
5.66 Les conseils d'administration. La partie X de la Loi sur la gestion des finances publiques attribue explicitement aux conseils d'administration la responsabilité de la gestion des activités des sociétés. La Loi énonce également certains des aspects particuliers de la gestion en question. Par exemple, elle exige que les systèmes et pratiques de gestion permettent à la société d'avoir une certitude raisonnable que les éléments d'actif sont protégés et contrôlés, que les ressources sont gérées de façon économique et efficiente et que le déroulement des opérations est efficace.

5.67 À première vue, toutefois, les pouvoirs conférés au conseil d'administration par la Loi sur la gestion des finances publiques ne correspondant pas à la responsabilité générale qui leur a été attribuée. Comme nous l'avons déjà mentionné (et comme l'indique la pièce 5.4), le rôle officiel du conseil d'administration est relativement circonscrit. Les pouvoirs essentiels ont été attribués au gouvernement. Par exemple, le conseil d'administration ne nomme pas le chef de la direction, et il n'a pas le dernier mot au sujet des plans et budgets de la société. De même, si les conseils d'administration peuvent adopter, modifier ou annuler les règlements administratifs des sociétés, là encore, c'est le gouverneur en conseil qui détient le pouvoir ultime.

(Cette pièce n'est pas disponible)

Le gouvernement donne en général aux conseils d'administration un champ d'action très étendu, et nombre d'entre eux ont assumé un rôle plus important que prévu
5.68 Malgré l'attribution officielle des pouvoirs, en vertu de la partie X, au cours de nos entretiens avec les administrateurs (y compris les administrateurs-dirigeants, les présidents de comités, les membres de comités de vérification et d'autres administrateurs «de l'extérieur») et le personnel cadre des organismes centraux et des ministères, nous avons pu constater qu'en pratique le gouvernement donne habituellement un pouvoir d'action considérable aux conseils d'administration. Il a donné une direction stratégique aux sociétés d'État et il exerce ses autres pouvoirs avec modération.

5.69 Un fait qui a eu pour incidence de faire accroître l'autonomie que semblent posséder les conseils d'administration dans la gestion des sociétés d'État est la diminution du nombre de fonctionnaires nommés au sein des conseils. En pratique, les fonctionnaires ne sont pas nommés administrateurs d'une société d'État à moins que la loi habilitante ne l'exige. Au cours de la période de trois ans allant de 1984-1985 à 1987-1988, la proportion des sociétés d'État mères qui comptent un fonctionnaire ou davantage parmi les membres de son conseil d'administration est passée de la moitié à moins du tiers.

5.70 L'usage que le gouvernement a fait de ses pouvoirs a eu finalement pour résultat de donner à de nombreux conseils d'administration un rôle dans la gestion d'une société d'État qui dépasse celui auquel on pourrait s'attendre. Voici en quoi consistent les principaux aspects de ce rôle :

5.71 En général, nous avons constaté que plus une société d'État est orientée vers le commerce et que plus elle est concurrentielle, plus il tend à être facile pour le conseil d'administration d'exercer un rôle analogue à celui d'un conseil d'administration du secteur privé. Cependant, nos entrevues ont indiqué clairement que la filière de la responsabilité des sociétés d'État est plus complexe en pratique que celle des sociétés du secteur privé.

Quelques-uns seulement des administrateurs des sociétés d'État interviewés avaient été renseignés sur leurs fonctions
5.72 En raison de la complexité des principes directeurs relatifs au contrôle et à l'obligation de rendre compte des sociétés d'État, nous nous attendions que les nouveaux administrateurs aient été renseignés en détail sur leurs rôle et fonctions et sur celles de la société concernée. Toutefois, quelques-uns seulement des administrateurs que nous avons interviewés avaient été mis au courant de leurs fonctions générales en qualité d'administrateurs d'une société d'État, conformément à la partie X. La plupart étaient convaincus qu'une telle séance d'information aurait augmenté leur efficacité. Il était plus probable qu'ils aient eu une séance d'information sur la société plutôt que sur leurs fonctions, mais la majorité d'entre eux avaient dû apprendre à connaître la société en siégeant au conseil d'administration. La Direction générale des sociétés d'État a amorcé un projet d'évaluation des besoins qu'ont les membres du conseil d'administration d'être renseignés sur leurs fonctions, en vertu de la partie X.

La loi exige trois types de vérifications : les vérifications internes, les vérifications annuelles et les examens spéciaux, ainsi que la mise sur pied de comités de vérification
5.73 Le régime de vérification. Bien que le régime de vérification (notamment la vérification externe) se situe quelque peu hors du champ d'application des principes directeurs, il constitue un élément important qui garantit la mise en oeuvre des principes comme prévu. La pièce 5.6, qui décrit les trois principaux modes de vérification prescrits à la partie X, montre qu'ils sont liés à la responsabilité qu'a la société de protéger et contrôler ses éléments d'actif, de gérer ses ressources de façon économique et efficiente, d'assurer le déroulement efficace de ses opérations et de rendre compte de ses résultats.

(Cette pièce n'est pas disponible)

5.74 La partie X prévoit pour les sociétés d'État mères, et les filiales en propriété exclusive qui ont des rapports de vérification annuels distincts, la mise sur pied de comités de vérification chargés d'exercer un contrôle sur les vérifications internes; d'examiner les états financiers à inclure dans le rapport annuel de la société et de fournir une opinion au conseil d'administration à cet égard et au sujet des vérifications annuelles et des examens spéciaux. Un comité de vérification est composé d'au moins trois administrateurs, dont la majorité ne sont ni dirigeants ni employés de la société ni de se filiales. Notre étude a révélé que, dans l'ensemble, les sociétés d'État ont créé des comités de vérification afin de s'acquitter des fonctions énoncées dans la loi.

Les sociétés d'État doivent effectuer des vérifications internes pour évaluer le degré de conformité de la société avec des dispositions précises de la loi
5.75 La vérification interne. Les sociétés d'État doivent effectuer des vérifications internes pour déterminer si la société a tenu les livres et les registres et appliqués les systèmes et pratiques prévus à la partie X (voir la pièce 5.6). Une exemption peut être accordée si, de l'avis du gouverneur en conseil, le coût de telles vérifications dépasse les avantages. Tant le vérificateur externe que l'examinateur sont tenus de se fier à la vérification interne, dans la mesure du possible.

(Cette pièce n'est pas disponible)

5.76 Certaines sociétés d'État qui disposent d'un service de vérification interne bien établi ont promptement mis en application les dispositions de la partie X, mais d'autres démarrent lentement. Il serait peu réaliste de s'attendre que toutes ou la majorité des nouvelles exigences détaillées aient été mises en oeuvre au cours de la période relativement courte écoulée depuis l'entrée en vigueur de la partie X. Il faut du temps pour mettre sur pied une équipe de vérification interne, élaborer les méthodes et acquérir l'expérience nécessaires.

5.77 Il semble bien que des sociétés d'État demanderont à être exemptées des exigences de la vérification interne, après que les premiers examens spéciaux auront été terminés. Entre temps, la Direction générale des sociétés d'État a élaboré une politique sur le processus de demande et d'octroi des exemptions.

La loi a introduit certaines exigences liées à la vérification annuelle
5.78 La vérification annuelle des sociétés d'État avait déjà englobé l'attestation financière, le respect des textes réglementaires ainsi que le rapport sur «d'autres questions». La partie X a ajouté deux nouvelles exigences.

5.79 Premièrement, si le Conseil du Trésor l'exige, le vérificateur doit donner une opinion sur l'exactitude, à tous égards importants, de toute donnée quantitative sur le rendement figurant dans le rapport annuel de la société. Il s'agit d'une disposition éventuellement importante qui reconnaît que les états financiers d'une société d'État reflètent rarement son rendement, mais qui n'a pas encore été mise en oeuvre.

5.80 La Direction générale des sociétés d'État reçoit actuellement les rapports trimestriels sur le rendement des sociétés d'État et elle s'en sert pour informer les ministres du Conseil du Trésor. Fort de l'expérience acquise dans la mise au point et la communication d'indicateurs du rendement, le gouvernement devrait encourager les sociétés (voire l'exiger) à inclure ce genre d'information dans leurs rapports annuels et demander aux vérificateurs d'appliquer les dispositions pertinentes.

5.81 Deuxièmement, les sociétés d'État sont tenues de préparer leurs états financiers, conformément aux principes comptables généralement reconnus (PCGR). Les sociétés d'État ont eu de la difficulté à mettre en application les PCGR de façon uniforme, au sein des sociétés, dans certains domaines tels que la comptabilité des crédits, des capitaux et des contrats de location-exploitation, ainsi que l'évaluation de l'actif et du passif dans certains cas. Cette situation pourrait donner au Conseil du Trésor l'occasion d'exercer le pouvoir qui lui a été conféré d'arrêter des règlements au sujet des états financiers et, plus particulièrement, d'augmenter ou de compléter les PCGR afin de favoriser une divulgation plus uniforme et plus rationnelle. Le Bureau du contrôleur général, de concert avec la Direction générale des sociétés d'État, est en voie de revoir les méthodes comptables des sociétés d'État afin de déterminer si une telle orientation est nécessaire.

Un examen spécial des systèmes et pratiques de la direction est exigé au moins tous les cinq ans
5.82 La nouvelle exigence la plus importante concernant la vérification est peut-être la réalisation de «l'examen spécial» des sociétés d'État et de leurs filiales en propriété exclusive, au moins tous les cinq ans, habituellement par le vérificateur externe. L'examen a pour objet de donner au conseil d'administration l'assurance impartiale que les systèmes et les pratiques de la société lui permettent d'avoir la certitude raisonnable que les éléments d'actif sont protégés et contrôlés, que les ressources sont gérées de façon économique et efficiente et que le déroulement des opérations est efficace. Bien que le rapport d'examen spécial soit destiné au conseil d'administration, il peut aussi être transmis au ministre responsable ou au Parlement, à la discrétion de l'examinateur, mais uniquement pour les sociétés mères nommées à l'annexe III, partie I, ou pour leurs filiales en propriété exclusive.

5.83 Au moment de la rédaction du présent rapport, il semblait probable que, à quelques rares exceptions près, tous les examens spéciaux des sociétés d'État seraient terminés dans les cinq premières années suivant l'adoption (septembre 1984) de la partie X, c'est-à-dire au mois de septembre 1989.

Pour la plupart des administrateurs interviewés, les examens spéciaux sont valables, mais pour d'autres, ils représentent des frais inutiles
5.84 Nos entrevues avec les administrateurs nous ont montré que les avis étaient partagés sur la valeur des résultats des examens spéciaux. La plupart d'entre eux les considéraient comme un procédé utile au conseil d'administration pour obliger la direction à rendre des comptes. Toutefois, dans les sociétés à orientation plus commerciale, où les états financiers étaient perçus comme un reflet valable du rendement, on s'interrogeait sur la nécessité d'assumer le coût supplémentaire qu'impose l'examen spécial. Certains administrateurs avaient de la difficulté à faire la distinction entre l'examen spécial et la vérification interne.

5.85 Notre Bureau, en tant que vérificateur unique ou co-vérificateur de 34 des 44 sociétés d'État mères inscrites, effectue actuellement un examen interne du premier cycle d'examens spéciaux, afin de trouver des moyens d'améliorer cet important processus en vue des cycles ultérieurs.

Un conseil d'administration peut-il tenir la haute direction comptable, lorsque tous les membres du conseil en question sont des dirigeants de la société?
5.86 Nous constatons que les conseils d'administration de certaines sociétés d'État sont entièrement composés de dirigeants des sociétés en question. Lorsque la Loi sur l'administration financière a été modifiée, de tels cas ont été expressément reconnus comme étant des exceptions à la règle voulant que la majorité des membres du conseil d'administration d'une société d'État ne soient ni dirigeants ni employés de la société. Toutefois, le principe d'un conseil d'administration à qui la haute direction est tenue de rendre compte, par le processus des examens spéciaux, entre autres, perd alors sa raison d'être.

Conclusion

5.87 Pour le présent examen des principes directeurs relatifs au contrôle et à l'obligation de rendre compte des sociétés d'État, nous avons accepté les principes tels qu'ils sont énoncés dans la partie X et nous nous sommes concentrés sur les modalités et la portée de leur mise en oeuvre depuis leur adoption en 1984. À ce titre, notre attention s'est portée principalement sur le processus plutôt que sur les aspects concrets du contrôle, de l'obligation de rendre compte et du rendement des sociétés d'État. La mise en oeuvre soignée et ordonnée du processus constitue une première étape importante. Tant que les principes ne seront pas mis en application de façon intégrale, il ne sera pas possible d'exprimer une opinion valable quant à leur qualité ou à leur incidence sur le contrôle et l'obligation de rendre compte des sociétés d'État.

5.88 Notre étude nous a permis de constater que beaucoup de progrès avait été accompli et que tous les processus essentiels sont en place. Toutefois, certains points méritent qu'on s'y arrête. Il faudrait notamment :

5.89 Il est, certes, important de reconnaître que les principes directeurs, tels qu'ils sont mis en application, seront en fin de compte jugés du point de vue de leur incidence réelle. C'est un sujet qui pourrait faire l'objet d'un rapport ultérieur. Entre temps, il est important de tirer parti des solides progrès accomplis et de poursuivre les efforts déployés au cours des cinq dernières années pour enclencher le processus et le faire bien fonctionner.