7.6 Nous avons examiné de quelle façon les ministères utilisent les services de télécommunications. Notre vérification avait pour objectif de repérer les possibilités d'économies substantielles en ce qui concerne les services de transmission voix- données. Nous nous sommes concentrés sur les politiques et les pratiques de cinq principaux ministères utilisateurs, sur les activités et le rôle de l'Agence des télécommunications gouvernementales (ATG), et sur le rôle des organismes centraux.
7.7 Voici les cinq ministères choisis :
7.9 La pièce 7.1 illustre la croissance des dépenses dans le domaine des télécommunications au cours des dix dernières années. La croissance la plus considérable au cours des années à venir se produira dans le domaine des services de transmission de données. Les sociétés de télécommunications estiment que le trafic des données, dans l'ensemble de l'industrie, augmentera à un taux composé d'au moins 15 p. 100 par année.
(Cette pièce n'est pas disponible)
7.10 En 1962, la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement (la Commission Glassco) recommandait la création d'une agence de télécommunications gouvernementales. À ce moment-là, les dépenses totales du gouvernement en matière de télécommunications, qui consistaient en services téléphoniques et de téléscripteurs, s'élevaient à 50 millions de dollars par année. La Commission Glassco a exprimé de grandes préoccupations qui ont un rapport direct avec notre vérification. L'un d'entre eux concernait la possibilité de réaliser des économies par le regroupement et l'intégration des besoins des ministères en matière de télécommunications :
...la création d'un organisme unique de coordination chargé d'aider les ministères à atteindre des normes de service appropriées en matière de communications, d'éliminer le double emploi d'installations et d'instituer une intégration et un groupement de services qui favoriseront la réalisation de grandes économies.
7.12 Dans le cas des communications téléphoniques, la plupart des ministères se préoccupent de la réduction des coûts. L'utilisation du réseau téléphonique interurbain de l'ATG permet l'utilisation efficiente du service de communications téléphoniques là où les ministères y ont accès.
7.14 La plupart des ministères qui se servent beaucoup des services de transmission de données ont mis en place des réseaux privés qui répondent à leurs besoins particuliers. L'ATG a rarement participé de façon active à leur mise au point. Par ailleurs, dans les cas où les ministères ont fait appel à l'ATG pour mettre au point des réseaux (AgriNet, réseau de communications d'EIC, IAT), la participation de l'Agence a été minime. Bien que chaque ministère semble répondre avec assez d'efficience à ses besoins individuels, les ministères, pris ensemble, ne tirent pas profit des économies substantielles qu'ils pourraient réaliser s'ils avaient une perspective globale qui vise l'efficience. Devant l'absence d'orientation centrale ou d'incitation à s'assurer que l'on met l'accent sur une perspective globale, les ministères se sont peu préoccupés de rechercher l'efficience à l'échelle de l'administration fédérale en matière de télécommunications.
7.15 Dans tous les ministères examinés, nous avons remarqué l'existence de liens de données à l'échelle du pays qui ont été établies indépendamment d'autres ministères qui utilisaient des voies de trafic semblables. Il s'en est suivi que ces ministères ont créé plusieurs réseaux parallèles, plus coûteux et inefficaces en raison de leur volume de trafic restreint.
7.16 Cette multiplicité des réseaux privés de transmission des données n'est pas efficiente. Plusieurs de ces réseaux parallèles relient des bureaux régionaux situés dans les mêmes villes à Ottawa, à l'aide de circuits plus lents et plus coûteux. Cette situation entraîne le redoublement de dépenses de capital reliées à l'achat de modems, de multiplexeurs et de commutateurs ainsi que la location de circuits basse vitesse, à coût relativement élevé.
7.17 En raison de l'existence d'un grand nombre de réseaux et de l'absence de prévisions et d'analyses du trafic de données à l'échelle de l'administration fédérale, il est difficile de calculer l'ensemble des économies possibles. Toutefois, selon nos estimations que nous croyons prudentes, des économies de 20 à 30 p. 100 par année peuvent être réalisées sur les dépenses d'exploitation des services de transmission de données. Sur les dépenses d'exploitation actuelles, qui s'élèvent à 150 millions de dollars environ, on pourrait économiser entre 30 et 45 millions de dollars la première année d'intégration totale des services de transmission de données. La possibilité de telles économies annuelles continuerait d'augmenter au rythme de l'utilisation, par le gouvernement, des services de télécommunications.
7.18 Quatre groupes principaux donnent lieu à des économies possibles en matière de télécommunications :
7.20 Nous avons remarqué que la planification des services de données est faite par chaque ministère, une approche qui, en général, ne profite pas des avantages possibles du service commun. Même si la planification de ces services n'est pas bien consignée, nous avons relevé la preuve que les ministères, dans le champ limité de leurs besoins, recherchent une efficience améliorée.
7.21 Il est décevant de constater qu'il existe des similitudes entre les carences décrites en 1962 par la Commission Glassco, en ce qui concerne la gestion des services téléphoniques, et les problèmes auxquels fait face l'actuelle gestion des services de transmission de données. Il ressort, dans les deux cas, que le gouvernement ne cherche pas à tirer parti des avantages issus des économies d'échelle.
7.22 Pour réaliser ces économies possibles, nous croyons qu'une orientation globale est nécessaire pour l'administration des services de transmission voix-données à l'échelle du gouvernement. Cette orientation doit être assurée par une entité responsable, tel un organisme de services communs qui est tenu de rendre compte de la réalisation d'un service de télécommunications efficient et qui a un bon rapport coût-efficacité.
7.24 Il est également possible de réaliser des économies en améliorant la planification et la coordination des réseaux à l'échelle de l'administration fédérale. La prévision du trafic, que les sociétés de télécommunications et les grands utilisateurs de services de communications effectuent régulièrement à des fins de planification et d'exploitation, n'est pas pratiquée à l'échelle de l'administration fédérale. L'ATG est par conséquent moins apte à évaluer le volume global des besoins du gouvernement et à se prévaloir d'éventuelles possibilités d'économies. En ayant une meilleure connaissance des activités et des possibilités du gouvernement, un organisme de services communs pourrait planifier et négocier des services de communications plus efficients. À mesure que les volumes deviennent assez importants, il est possible d'envisager d'autres options intéressantes comme les services de transmission de données haute vitesse, lesquels offrent les meilleures possibilités d'économie.
7.25 La pièce 7.2 indique que le regroupement du trafic de données débouche sur d'autres options qui permettent d'offrir un service plus rentable à l'échelle gouvernementale, à un tarif moins élevé. Nous avons remarqué que les liaisons de transmission de données des ministères fonctionnaient à basse vitesse (de 9,6 à 56 kbit/s) dans les ministères. Le regroupement du trafic de données en vue de constituer des volumes plus importants permettrait au gouvernement de réduire les coûts en utilisant des lignes de plus grande capacité, et moins coûteuses (1,544 Mbit/s).
(Cette pièce n'est pas disponible)
7.26 Si rien n'est fait à court terme pour remédier à cette situation, le morcellement de l'équipement de télécommunications pourrait aller en s'accroissant. Les ministères pourraient continuer à constituer des réseaux indépendants moins aptes à s'adapter aux progrès technologiques futurs. Ils seront donc moins en mesure encore de profiter de l'efficience globale.
7.27 Les économies que le gouvernement réalise actuellement par l'intermédiaire de l'ATG sur les communications téléphoniques sont érodées par la diminution progressive du tarif du service interurbain et du service WATS. Comme cette tendance se maintiendra vraisemblablement et que les tarifs des services interurbains continuent de diminuer, il se pourrait que l'ATG ne puisse conserver sa viabilité économique globale.
7.28 Les six ministères compris dans la vérification ont tous été d'accord en général avec les conclusions que nous avons tirées et avec les possibilités de réaliser d'importantes économies. Ils appuient le concept d'une orientation des télécommunications à l'échelle du gouvernement, ainsi que la notion d'un réseau de service commun. Il y a eu toutefois une mise en garde voulant que toute approche du service commun prévoie le maintien d'un niveau de service suffisant pour tous les utilisateurs et la satisfaction des besoins des ministères qui réclament une attention particulière. Nous partageons ces préoccupations.
7.30 La politique sur les services communs du Conseil du Trésor désigne l'ATG l'organisation de services communs de télécommunications obligatoires dans le gouvernement fédéral. Cette politique entre toutefois en contradiction avec la politique sur les télécommunications, selon laquelle les ministères ont toute latitude en matière d'obtention de services de télécommunications.
7.31 En vertu de l'article 5d) de la Loi sur le ministère des Communications , ce dernier «planifie et coordonne les services de télécommunications pour les ministères et organismes fédéraux». Selon la loi, le mandat de l'ATG consiste par ailleurs à «planifier, établir et administrer des installations et des services de télécommunications qui répondent aux besoins exprimés par les ministères et organismes fédéraux, de façon économique.» Cette formulation n'a pas la même connotation impérative que celle de la politique sur les services communs du Conseil du Trésor. De plus, le Conseil du Trésor n'applique pas sa politique qui désigne l'ATG organisation de services communs obligatoires. Lors de l'examen de présentations de projets de télécommunications, nous avons relevé des cas où le Conseil du Trésor a approuvé des projets avant d'exiger que les ministères intéressés communiquent avec l'ATG. Par exemple, des présentations de TPC et de la CEIC approuvées par le Conseil du Trésor stipulaient que les ministères devraient solliciter l'aide de l'ATG plutôt que de faire jouer son rôle à l'ATG avant de donner son approbation.
7.32 L'ATG ne s'est pas imposée dans son rôle d'administrateur des services de communications de données du gouvernement. L'inactivité du Conseil du Trésor et le ministère des communications dans la mise sur pied d'une entité de coordination de transmission des données est à l'origine de l'absence d'orientation dans la gestion des communications de données à l'échelle du gouvernement. L'actuelle philosophie de gestion du Conseil du Trésor, concrétisée par l'APRM (accroissement des pouvoirs et responsabilités ministériels) accentue la responsabilité de gestion accrue qu'ont les ministères à l'intérieur de leur champ d'activités, avec moins d'interventions de la part des organismes centraux. Pourtant, pour réaliser entièrement l'amélioration de l'efficience à l'échelle gouvernementale, il faut une approche globale et coordonnée. Nous croyons que les ministères ne sont pas en mesure de tirer pleinement parti des possibilités d'accroissement de l'efficience sans la participation des organismes centraux. Nous avons aussi relevé la perception que l'APRM décourage la coordination à l'échelle de l'administration centrale, nécessaire pour tirer parti des possibilités d'accroissement de l'efficience des télécommunications.
7.33 Nous avons constaté que la formulation contradictoire de la politique sur les services communs du Conseil du Trésor et de la politique sur les télécommunications fait que de nombreux ministères planifient et exploitent leur propre réseau privé de transmission des données. L'interprétation que font ces ministères de la politique du Conseil du Trésor est que ce dernier leur donne le choix entre la location des services de transmission des données avec commutation par paquet et l'utilisation du RGTP, moins cher, qu'administre l'ATG. Sauf lorsque la sécurité l'exige, le recours à des services autres que les services communs équivaut à une utilisation non efficiente des services de télécommunications.
7.34 Le Conseil du Trésor a créé le Comité consultatif des télécommunications (CCT) et l'a chargé de conseiller l'ATG en matière de planification et de coordination à long terme des télécommunications, à l'échelle de l'administration fédérale. Le Comité consultatif sur la gestion de l'information (CCGI), comité consultatif interministériel du Secrétariat du Conseil du Trésor, couvre pour sa part le domaine plus vaste de la technologie de l'information. Aucun de ces comités, ni le Conseil du Trésor, ne semblent avoir une position nette sur la nécessité d'un organisme de services communs obligatoires. Cela a contribué à la segmentation du trafic à l'échelle de l'administration fédérale et à la création de réseaux qui, globalement, coûtent plus chers. Le CCGI a reconnu que la situation qui caractérise actuellement les services de transmission de données mériterait d'être étudiée et a chargé un sous-comité de faire rapport sur les télécommunications gouvernementales.
7.35 Le manque de coordination entre le CCT et le CCGI ajoute au morcellement des télécommunications à l'échelle de l'administration fédérale. La plupart des ministères font d'ailleurs la distinction entre services de communications téléphoniques et services de transmission des données. L'avancement technologique rendra dans l'avenir cette distinction inappropriée.
7.36 Le Conseil du Trésor ne dispose manifestement pas d'un mécanisme qui lui permet de s'assurer que les ministères traitent les questions reliées aux services de télécommunications selon une perspective globale, à l'échelle de l'administration fédérale. Aucun leadership efficace ne s'est imposé dans le domaine, de la part des intervenants (le Conseil du Trésor, le CCGI, le CCT ou l'ATG). Le gouvernement fédéral perd donc l'occasion de réaliser des économies considérables, de l'ordre de 30 à 45 millions de dollars par année, si l'on considère le niveau actuel des dépenses en services de transmission des données.
7.38 Il y a plusieurs secteurs où il faudrait coordonner davantage l'examen et l'évaluation des possibilités d'économies à l'échelle de l'administration fédérale. Nous estimons que des mesures doivent être prises pour que les ministères et l'ensemble de l'administration fédérale puissent planifier des changements technologiques dans le but de réaliser des gains d'efficience en ce qui a trait aux points suivants :
En 1987, le Conseil du Trésor a approuvé puis adopté un Aperçu de la politique de gestion de l'information, intitulé «Orientation stratégique en matière de gestion de la technologie de l'information dans le gouvernement fédéral - 1987», qui traite de ces questions et d'autres points essentiels qui ont trait à l'utilisation efficiente de la Technologie de l'information au sein de l'administration fédérale. En 1988, le SCT présentait, après approbation du CCGI, un projet de mise au point d'un nouveau processus de planification stratégique qui devrait servir à la gestion et à la coordination de la technologie de l'information, l'accent étant mis tout particulièrement sur les organismes qui offrent des services communs et sur leur rôle dans la planification.
Une base appropriée de planification pour l'ensemble du gouvernement, dans le secteur de la technologie de l'information, est nécessaire si l'on veut réaliser les grandes économies souhaitées et atteindre les niveaux d'efficience voulus. En étroite collaboration avec le CCGI, le SCT a proposé des approches radicalement nouvelles de la politique de gestion de la technologie de l'information, tenant compte du travail des divers groupes de travail qui relèvent du CCGI. Les propositions seront présentées sous peu au Conseil du Trésor et leur mise en oeuvre débutera dès qu'elles auront été approuvées.
Le groupe de travail qui relève du CCGI, dont fait mention le Rapport du VG, étudie en profondeur la situation depuis plusieurs mois et présentera bientôt son rapport. Des mesures seront ensuite prises afin d'apporter les modifications requises au nouveau cadre général d'intervention dont nous avons déjà parlé.
Le SCT, ainsi que le CCGI, jugent que le problème est beaucoup plus complexe que ne le laisse entendre l'étude du VG. La fusion en cours de réalisation ne concerne pas uniquement les transmissions «voix» et les transmissions de «données», mais également les «télécommunications» et les «systèmes informatiques». Pour trouver des solutions, le gouvernement doit donc s'adresser non seulement aux sociétés de télécommunications, mais également à d'autres fournisseurs. Dans ce contexte, il ne serait pas valable à long terme d'utiliser un organisme de services communs qui offre des services de télécommunications «obligatoires», et qui se fonde presque uniquement sur les offres des sociétés de télécommunications. Il y aura en conséquence révision de la politique des services communs à la lumière de l'évolution de la technologie de l'information et de l'industrie des télécommunications.
7.40 Le ministère des Communications devrait :
L'Agence a dressé un plan (RTG 2000) qui indique clairement l'orientation à adopter pour réaliser dans l'avenir des économies encore plus grandes.
Le plan susmentionné (RTG 2000) présente un examen des grands changements qui surviennent dans la technologie et la réglementation; il fournit le cadre général à partir duquel l'ATG mettra au point un réseau unique, accessible à tous, pour les communications téléphoniques et la transmission de données, d'images et de signaux vidéo. À la base de ce réseau, l'on retrouvera le réseau actuel avec commutation de circuits que l'on est à convertir en un réseau universel de transmission par voie numérique, en fonction des économies possibles, de la technologie et de la réglementation. Une demande d'information adressée à l'industrie en 1988 indique qu'il sera possible d'établir un service pilote de transmission par voie numérique avant 1990.