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12.4 Les services consulaires : une responsabilité partagée. Les Affaires extérieures fournissent des services consulaires dans le cadre du Programme des intérêts du Canada à l'étranger. La Direction générale des Affaires consulaires et de l'immigration à l'Administration centrale et les 105 missions à l'étranger se partagent la responsabilité de ces services. L'Administration centrale fournit aux missions des conseils d'ordre fonctionnel dans des cas précis, élabore des directives, assure la liaison avec les autres ministères au besoin et se voit chargée de la formation et du programme de sensibilisation du public. Dans les missions, les agents consulaires, le personnel recruté sur place ainsi qu'un nombre croissant de consuls honoraires relevant des chefs de mission assurent la prestation des services consulaires. On entend ici par «missions» les ambassades, hauts-commissariats, consulats généraux et consulats du Canada.
12.5 Coûts directs estimatifs : 14 millions par année. Le ministère estime à 14 millions de dollars le coût annuel de ces services, sans compter les frais généraux de l'Administration centrale. En 1988-1989, le ministère a affecté 77 années-personnes réservées à du personnel canadien à la prestation des services consulaires. Pour aider les agents en poste à l'étranger, les missions employaient du personnel recruté sur place à raison d'environ 120 années-personnes. Au cours des deux dernières années, le nombre d'années-personnes réservées au personnel canadien affectées aux services consulaires à l'étranger a chuté de près de 13 p. 100. Par contre, le nombre d'années-personnes affectées au commerce, à l'immigration ainsi qu'aux relations politiques et économiques est pratiquement demeuré le même.
12.6 Le contexte de la prestation des services varie. La prestation des services consulaires dépend du droit international, du contexte social de chaque pays, du nombre de Canadiens qui vivent ou qui voyagent à l'étranger, du nombre de Canadiens ayant plus d'une nationalité, de la demande de services de la part des Canadiens à l'étranger ainsi que des besoins concurrentiels en ressources pour les différents volets du Programme des intérêts du Canada à l'étranger. Aux termes d'un traité multilatéral, la Convention de Vienne sur les relations consulaires, le Canada et les 150 autres signataires peuvent aider leurs nationaux à l'étranger tout en respectant la souveraineté des autres pays.
12.7 Les besoins des Canadiens à l'étranger et les demandes auxquelles doivent répondre les services consulaires dans un pays varient selon l'écart socio-culturel entre ce pays et le Canada. Ainsi, les divers types de services consulaires et leur étendue peuvent différer beaucoup d'une mission à l'autre. Par exemple, dans certains pays, les détenus ne reçoivent pas suffisamment de nourriture parce que les autorités carcérales s'attendent à ce que leur famille complète leur ration alimentaire. Il faut donc que les ambassades fassent parvenir des aliments aux détenus canadiens.
12.8 Beaucoup plus de Canadiens vivent et voyagent à l'étranger. Un autre facteur influe fortement sur la demande de services consulaires. Il s'agit du nombre sans cesse croissant de Canadiens qui vivent ou qui voyagent à l'étranger. Le ministère évalue à 2,6 millions le nombre de déplacements entrepris par des Canadiens à destination d'un pays étranger autre que les États-Unis en 1987, comparativement à 1,8 million en 1977. Le nombre de passeports canadiens valides en circulation a augmenté de 40 p. 100 au cours des cinq dernières années, s'établissant à cinq millions. En 1982, le ministère estimait que 1,5 million de Canadiens résidaient à l'étranger. En 1987, le ministère a signalé dans un rapport que ce chiffre atteignait les trois millions. Bien que leur nombre réel soit inconnu, les personnes ayant plus d'une nationalité représentent un pourcentage élevé et croissant des Canadiens non résidents.
12.9 De nouveaux modes de commerce international, de tourisme et d'activités de développement ont attiré des Canadiens dans des contrées autrefois difficilement accessibles. La demande de services consulaires qui en découle, à l'échelle du globe, ainsi que la compression des ressources ont incité le ministère à étoffer son réseau de missions en retenant les services de 48 consuls honoraires et en concluant une entente de réciprocité consulaire avec l'Australie. Le Royaume-Uni fournit encore des services aux Canadiens à certains endroits où le Canada n'a pas de représentant officiel.
12.10 Les consuls tiraillés par des demandes disparates. Les fonctionnaires affectés aux services consulaires à l'étranger doivent en général s'acquitter d'autres tâches pour le ministère. Les rapports économiques et politiques, les affaires publiques et les activités culturelles ou le travail en rapport avec l'immigration peuvent souvent avoir préséance sur le travail consulaire. En outre, les agents du Service extérieur ne restent dans une mission que pour une durée variant de deux à quatre ans.
12.11 Le travail consulaire est exigeant et varié. Il requiert beaucoup d'entregent et la capacité de réagir rapidement dans des situations complexes. Non seulement les consuls et leur personnel doivent-ils aider les Canadiens en difficulté sur le plan pratique et émotif, mais ils doivent aussi répondre avec tact et courtoisie aux demandes de services parfois déraisonnables ou irréalistes. Les Canadiens qui vivent ou qui voyagent à l'étranger et leur famille au Canada s'attendent souvent à ce que le ministère résolve tous les problèmes qui se présentent. Certains cas font l'objet d'une couverture médiatique intense ou deviennent des questions politiques, ce qui a pour effet d'accaparer des ressources déjà peu abondantes. (Voir la pièce 12.1.)
(Cette pièce n'est pas disponible)
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12.13 Nous avons évalué comment l'on s'acquittait des responsabilités des services consulaires pour ce qui est de la planification d'urgence. Nous n'avons pas examiné la façon dont le ministère a procédé dans des situations de crise à l'étranger de même que nous n'avons pas évalué la faisabilité des plans d'urgence. Nous avons étudié la procédure pour délivrer les passeports dans les missions, mais n'avons pas examiné la Direction générale des passeports ni cette activité au Canada.
12.14 Pour effectuer notre vérification, nous nous sommes rendus à l'Administration centrale à Ottawa et dans certaines missions à l'étranger. Aux fins de comparaisons, nous avons examiné la règle de conduite dictée aux agents consulaires de trois pays qui voient leurs responsabilités envers leurs citoyens à peu près comme le Canada.
12.15 Le ministère n'a pas effectué de vérification interne dans les domaines inclus dans notre vérification ni mesuré l'efficacité des activités consulaires depuis cinq ans. Toutefois, une évaluation des services consulaires était en cours en 1988-1989. Bien que les résultats de cette évaluation n'aient pas encore fait l'objet d'un rapport, le ministère nous a fait savoir que ses conclusions provisoires correspondaient aux nôtres.
12.17 Cependant, le ministère n'a pas défini le type ni l'étendue des services dans des termes suffisamment précis pour garantir un traitement égal des Canadiens qui soit perçu comme équitable, une reddition des comptes adéquate et l'utilisation efficace des ressources dans chaque mission.
12.18 Les besoins en services consulaires varient en nombre et en complexité d'un pays à l'autre; il y a permutation continue du personnel entre des missions dissemblables, et les agents consulaires se voient confier de nombreuses autres responsabilités. Par conséquent, nous nous attendions à ce que le ministère guide son personnel consulaire dans les missions en adaptant les types et l'étendue des services selon les conditions dans chaque mission. Nous nous attendions à ce que, pour chaque mission, le type et l'étendue des services obligatoires et des services discrétionnaires soient clairement précisés. Par exemple, pour chaque pays, il serait utile de déterminer si le personnel consulaire doit rendre visite aux Canadiens détenus par les autorités locales, la fréquence de ces visites et quelles mesures il faut prendre lorsqu'un Canadien est porté disparu.
12.19 Nous convenons qu'il faut donner aux missions une certaine marge de manoeuvre et un certain pouvoir discrétionnaire. Il n'en reste pas moins qu'en ne donnant aux employés consulaires qu'une description générale du type et de l'étendue des services qu'ils doivent offrir, on risque qu'ils fournissent des services superflus et qu'ils négligent les services requis ou bien qu'ils en fassent trop ou trop peu dans certains cas particuliers. En s'en remettant complètement au jugement de chaque employé consulaire pour interpréter le manuel, on augmente le risque que certains Canadiens ne reçoivent pas tous le même traitement ou qu'ils reçoivent un traitement perçu comme injuste. Pour l'instant, le personnel consulaire procède au cas par cas pour décider des services à fournir, s'il faut même en offrir.
12.20 Différences entre les services fournis dans les missions. Nos visites à l'étranger nous ont permis de constater qu'il n'est peut-être pas approprié que les missions dispensent certains services. Par exemple, dans certaines missions, on fournissait de l'aide juridique sur des questions personnelles, notamment des transactions immobilières et des poursuites judiciaires. D'autres se chargeaient de renvoyer au magasin des objets achetés par des touristes et traduisaient des documents personnels. Enfin, certaines missions faisaient suivre le courrier de voyageurs canadiens ou aidaient des touristes à planifier leur voyage.
12.21 Nos visites ont également confirmé que l'étendue des services variait d'une mission à l'autre, sans raison apparente. Par exemple, des Canadiens emprisonnés dans un pays où les conditions d'incarcération sont considérées comme bonnes par le ministère reçoivent une visite par mois tandis que dans un autre pays où les conditions d'emprisonnement sont considérablement plus dures et où des Canadiens auraient été maltraités par les autorités, les visites sont espacées de trois à 12 mois. Par ailleurs, certaines missions n'ont pas établi de délais pour la délivrance des passeports. Dans une mission visitée, il fallait une semaine pour délivrer un passeport alors que dans une autre, il en fallait six.
12.22 Les études de cas présentées dans les pièces 12.2 et 12.3 montrent comment une liberté totale d'interprétation des lignes directrices peut donner lieu à des traitements différents ou inéquitables. Ces événements se sont produits au cours des trois dernières années.
Deux semaines plus tard, il fallut amputer le pied et une partie de la jambe gauches de la fillette.
Pendant que l'homme se faisait soigner, un employé consulaire communiqua avec Ottawa pour obtenir l'autorisation de procéder à son rapatriement pour raison de santé et l'obtint. Des employés consulaires à Ottawa prirent les dispositions nécessaires pour l'admission de l'homme à l'hôpital dès son arrivée au Canada. Deux semaines plus tard, il était rapatrié.
Un employé consulaire à Ottawa refusa la demande de rapatriement et interdit à la mission d'engager des dépenses pour cette femme. Il avait conclu qu'elle n'était pas démunie puisqu'elle recevait une pension mensuelle de 800 $ et qu'elle était la responsabilité des autorités étrangères puisqu'elle avait vendu tous ses biens au Canada et qu'elle était originaire du pays d'Europe en question. Malgré son désir de revenir au Canada et le fait qu'elle n'était plus citoyenne du pays d'Europe depuis près de 40 ans, Ottawa refusa de l'aider.
Le consul de l'ambassade canadienne la plus proche se rendit dans le village où habitaient la femme et les enfants. Préoccupé par la santé et le bien-être des enfants, le consul recommanda à Ottawa de les rapatrier, et l'autorisation fut accordée. Il se rendit une deuxième fois au village pour prendre la famille et la conduire à l'aéroport. Deux ans après être partie en Afrique, cette famille revenait au Canada.
12.23 Meilleure reddition des comptes et meilleur fondement pour prendre des décisions. La définition, pour chaque mission, du type et de l'étendue des services non seulement rendrait le traitement plus égal et plus juste, mais améliorerait la reddition des comptes, le processus décisionnel concernant l'affectation des ressources et la capacité d'évaluer les différents modes de prestation.
12.24 Une meilleure définition du type et de l'étendue des services consulaires permettrait au ministère d'énoncer les résultats attendus en des termes plus précis. Elle servirait de fondement à la planification, à l'établissement des priorités et au contrôle de la prestation des services dans chaque mission. En outre, l'Administration centrale pourrait améliorer l'évaluation et la supervision des services consulaires que fournissent les missions. Parmi les missions visitées, une seule utilisait un système de priorités pour la prestation des services, système dont l'initiative revient au consul.
12.25 Une définition plus claire et précise du type et de l'étendue des services à fournir permettrait au ministère de mieux évaluer la demande et de la prévoir et, partant, de planifier l'utilisation la plus efficace de ses ressources pour répondre à la demande dans un climat de restrictions. Le ministère disposerait également d'une meilleure base pour prendre des décisions relatives aux différents moyens d'assurer les services, notamment le recours aux consuls honoraires, compte tenu du rapport coût-efficacité, les ententes de réciprocité consulaire conclues avec d'autres pays et l'imposition de droits en contrepartie des services consulaires rendus.
12.26 Le ministère dispose de certains mécanismes de gestion des services consulaires; toutefois, ces mécanismes ne permettent pas une analyse suffisante pour appuyer les décisions quant à la quantité de ressources à mettre en oeuvre, à leur répartition et au choix des missions où elles sont affectées. Notre examen du Système d'information de gestion des activités consulaires qu'utilise le ministère a révélé qu'il pouvait donner lieu à un double comptage des données. Il se peut donc que le nombre de cas traités et de services rendus par le ministère soit de beaucoup inférieur au nombre signalé.
12.27 Le ministère devrait préciser, pour chaque mission, le type et l'étendue des services consulaires qu'elle fournit. Il devrait déterminer, compte tenu des conditions locales, le type et l'étendue des services obligatoires, et des services laissés à la discrétion du personnel consulaire.
Commentaires du ministère. Le ministère est d'accord. Le Manuel des instructions consulaires et les documents sur la politique fournissent des directives et un cadre d'ordre général aux personnes qui s'acquittent de fonctions consulaires à l'Administration centrale ou à l'étranger. Pour tenir compte des conditions locales, on demandera aux missions à l'étranger de mieux préciser, lors de leur planification annuelle, le type et l'étendue des services qu'elles doivent offrir.
12.29 Il importe donc que le ministère évalue avec soin l'expérience, les compétences et d'autres exigences des postes consulaires et qu'il les pourvoie de titulaires possédant l'expérience et la formation requises.
12.30 Les méthodes actuelles de déploiement et de formation qu'utilise le ministère ne garantissent pas que des fonctionnaires dotés de l'expérience et de la formation pertinentes occupent les principaux postes consulaires dans les missions.
12.31 Manque d'expérience et de compétence. Afin de vérifier les méthodes de déploiement et de formation, nous avons demandé au ministère de nommer les 12 missions où le travail consulaire était le plus difficile. Nous nous attendions à ce que des fonctionnaires d'expérience ayant la formation requise dirigent les services consulaires de ces missions. Notre analyse a révélé que 6 des 12 agents responsables n'avaient aucune expérience du travail consulaire et que quatre d'entre eux étaient affectés à l'étranger pour la première fois. Qui plus est, la moitié des 12 agents responsables n'avaient pas reçu le cours destiné aux employés consulaires qu'offre le ministère. Même si bon nombre des agents inexpérimentés bénéficiaient de l'expérience et de l'appui d'employés recrutés sur place et d'agents du Service extérieur qui exerçaient d'autres fonctions, nous estimons qu'une amélioration des pratiques de déploiement s'impose.
12.32 Le travail consulaire est habituellement confié à des fonctionnaires de la filière politique/économique du Service extérieur. Notre examen du déploiement dans ces 12 missions laisse penser que cette filière ne fournit pas un réservoir continu et fiable d'agents d'expérience, formés pour ces postes particulièrement difficiles. Ce phénomène semble attribuable en partie au sentiment répandu au ministère que le travail consulaire n'est pas gratifiant. Dans un service où la concurrence est forte, où l'on prise et récompense l'excellence du travail dans le domaine de la politique et de l'économie, on ne considère pas que le secteur consulaire offre de bonnes possibilités d'avancement.
12.33 Le maintien de cette situation pourrait nuire à la qualité des services fournis au public, accentuer les différences dans le «niveau des services» d'une mission à l'autre et miner la motivation et le moral des employés. à a longue, si des possibilités de carrière plus intéressantes ne sont pas offertes aux employés travaillant dans ce domaine et si l'image des services consulaires n'est pas rehaussée au sein du ministère, la réputation de ce dernier et la qualité des services consulaires s'en ressentiront probablement.
12.34 Le ministère est conscient du problème depuis des années, et plusieurs études ont relevé la nécessité de déployer du personnel d'expérience que le travail consulaire intéresse. Jusqu'à maintenant, on n'a pris aucune mesure importante.
12.35 Nécessité d'améliorer la formation. Il existe un cours qui s'adresse à quiconque est affecté au travail consulaire, que ce soit occasionnellement ou à plein temps. On y traite des lois et des ententes internationales, des passeports, de la citoyenneté et de l'aide fournie aux Canadiens. En outre, on y donne des conseils sur les comportements à adopter.
12.36 Nous estimons que les sujets abordés dans ce cours sont satisfaisants. Toutefois, il ne permet pas de répondre aux besoins des agents consulaires affectés au poste consulaire principal dans la plupart des missions à l'étranger. Certains agents qui effectuent du travail consulaire à l'étranger et certains de leurs superviseurs ont mentionné que le cours n'était pas adéquat. Certains sujets ne sont pas suffisamment approfondis, tels la détection de documents de citoyenneté frauduleux. Par contre, selon une étude du ministère, le cours est trop long pour les nombreux employés qui le suivent, mais qui ne participeront que marginalement aux activités consulaires.
12.37 Le ministère devrait mettre en oeuvre des plans concernant les ressources humaines de façon à affecter aux postes consulaires des fonctionnaires dotés de l'expérience et de la formation pertinentes, à améliore les perspectives de carrière des agents consulaires et à rehausser l'image des services consulaires au sein du ministère.
12.38 Le ministère devrait réviser la formation qu'il dispense dans le domaine des services consulaires au personnel affecté à l'étranger et veiller à ce qu'elle soit adaptée aux exigences générales et particulières des postes à combler.
Commentaires du ministère. Nous sommes d'accord. Le ministère reconnaît tout à fait l'importance d'affecter à des postes consulaires des personnes d'expérience qui ont la formation requise et, à cette fin, cherche des moyens d'améliorer les perspectives de carrière des employés consulaires.
Le ministère diversifiera ses cours destinés aux employés affectés à l'étranger pour mieux les préparer aux exigences de leur poste. Il dispensera un cours de courte durée aux personnes qui ne seront appelées à faire du travail consulaire qu'à l'occasion et un cours plus long aux employés qui effectueront principalement du travail consulaire.
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12.40 En dépit de ces activités, le ministère n'exploite pas toutes les possibilités de son programme de sensibilisation du public pour mieux informer les Canadiens sur les dangers de voyager à l'étranger et réduire ainsi la charge de travail dans les missions. Nous nous attendions à ce qu'il ait précisé les groupes visés et veillé à ce qu'ils reçoivent l'information pertinente.
12.41 Diffusion restreinte de l'information en matière de voyages. Les activités de sensibilisation du public que mène actuellement le ministère ne rejoignent pas une proportion assez grande des voyageurs. La brochure d'information n'est pas distribuée auprès des personnes et des groupes qui se rendent dans des pays où un passeport n'est pas exigé, notamment aux États-Unis, au Mexique et dans de nombreux pays des Antilles. Un grand nombre de Canadiens choisissent ces destinations. Quant aux feuillets de conseils destinés aux touristes, ils ne sont remis qu'aux personnes qui se rendent dans une mission.
12.42 Nécessité de préciser et de rejoindre les groupes visés. Le ministère n'a pas déterminé quels étaient les groupes visés par son programme de sensibilisation et, de ce fait, vérifié si l'information pertinente leur était bien communiquée. De surcroît, le ministère n'a pas évalué s'il était efficace d'utiliser exclusivement la brochure d'information pour atteindre les objectifs de son programme de sensibilisation du public. Nous convenons qu'il incombe d'abord aux voyageurs de s'informer sur les dangers possibles et les formalités diverses à remplir lorsqu'ils se rendent à l'étranger. Toutefois, s'ils ne le font pas, ils peuvent faire face à de graves problèmes et occasionner du travail supplémentaire aux missions. Dans certaines parties de l'Asie, nous avons relevé des cas où l'ignorance de la part des Canadiens de la réglementation sur les passeports et les visas a provoqué du travail additionnel.
12.43 En sensibilisant davantage le public, on obtiendrait au moins deux résultats non négligeables. Les voyageurs informés seraient moins susceptibles d'avoir besoin de certains types d'aide. Ils s'épargneraient ainsi du temps et en épargneraient au ministère. De plus, ils auraient des attentes plus réalistes quant aux services que le ministère peut leur offrir. La lourde charge de travail des missions attribuable aux demandes de renseignements sur les endroits où manger et faire des achats, sur les préparatifs de voyage qu'on souhaiterait confier à la mission ainsi que sur les possibilités d'emploi serait réduite.
12.44 Le ministère devrait préciser les groupes visés par son programme de sensibilisation du public et veiller à ce que l'information pertinente soit communiquée à chaque groupe.
Commentaires du ministère. Dès qu'il pourra disposer des ressources financières et humaines nécessaires, le ministère a l'intention de mieux préciser les groupes visés par son programme de sensibilisation du public et de voir à ce que l'information pertinente leur soit bien communiquée.
12.46 Nécessité de préciser les fonctions et responsabilités des consuls honoraires. Les consuls honoraires travaillent dans des localités éloignées des missions dont ils relèvent et ne bénéficient donc pas de leur appui direct. Pour cette raison, il faudrait que le ministère veille à ce que les services ainsi que les fonctions consulaires soient clairement définis et décrits avec précision pour chacun d'eux. Le ministère devrait voir également à ce que les missions supervisent adéquatement leurs activités.
12.47 Nous avons remarqué que, dans une large mesure, on laissait un grand nombre de consuls honoraires décider de leurs responsabilités et de la gamme des services qu'ils fournissent. Ce faisant, on risque surtout que les Canadiens ne soient pas traités de la même façon ou avec équité. Dès 1983, le ministère avait reconnu la nécessité de décrire les responsabilités, fonctions et prérogatives des consuls honoraires à mesure que s'accroît leur nombre, surtout dans les régions où se rendent un grand nombre de Canadiens, les risques que comporte la définition vague de leurs responsabilités augmentent.
12.48 Supervision insuffisante des activités des consuls honoraires. La supervision qu'exerce la direction à ce chapitre ne compense pas l'absence d'une définition claire des fonctions des consuls honoraires. La supervision qu'exerce une mission sur les consuls honoraires de son territoire de compétence comporte trois volets importants : les visites périodiques d'employés de la mission, la présentation de rapports mensuels et les évaluations annuelles. Nous avons remarqué que les visites étaient peu fréquentes. Certains consuls honoraires n'avaient pas fait l'objet d'une visite depuis deux ou trois ans. Les rapports mensuels ne contiennent que l'information sur le nombre de cas et d'heures qui y ont été consacrées. En l'absence d'objectifs et de fonctions bien définis, les évaluations annuelles sont moins pertinentes et moins utiles.
12.49 Risques d'abus de pouvoir. Sans orientation claire ou supervision adéquate exercée par les missions, les consuls honoraires jouissent d'une autonomie telle qu'il leur serait facile d'outrepasser leur pouvoir. Lors de nos visites dans les missions, nous avons appris que parfois des consuls honoraires avaient omis de signaler des cas à la mission dont ils relevaient, qu'ils ont refusé les directives de toute autre personne que le chef de mission ou qu'ils ont préféré traiter directement avec l'Administration centrale ou des personnes au Canada, évitant ainsi de rendre des comptes à la mission comme le veut la pratique habituelle.
12.50 Nous avons également relevé des cas où les consuls honoraires outrepassaient leur pouvoir en ce qui concerne un programme autre que le programme consulaire des missions. Leur intervention dans les dossiers d'immigration au Canada préoccupe le ministère depuis des années. Il n'empêche que nous avons relevé des cas où ils intervenaient encore dans ce domaine.
12.51 Le statut des «représentants consulaires non officiels» soulève un problème d'ordre juridique. Certaines missions ont engagé des personnes à titre de «représentant consulaire non officiel» pour remplir les mêmes fonctions que les consuls honoraires. Ce faisant, le ministère a établi des liens contractuels d'une légalité douteuse. La loi adoptée par le Parlement qui prévoit l'octroi des fonds destinés aux consuls honoraires exige qu'ils soient nommés par décret du Conseil. Or, cela n'a pas été fait.
12.52 En donnant le droit à ces représentants non officiels de fournir des services consulaires, il se peut que le Canada enfreigne également le traité international régissant les relations consulaires. Aux termes de la Convention de Vienne, les pays hôtes doivent consentir à l'établissement des missions consulaires à l'intérieur de leurs frontières. Le ministère n'a pas demandé ni reçu la permission des pays où il a établi des «représentants consulaires non officiels». En revanche, le gouvernement canadien s'attend à ce que les autres pays signataires de la Convention en observent les dispositions.
12.53 Le ministère devrait préciser clairement les responsabilités consulaires des consuls honoraires et veiller à ce que leurs activités consulaires fassent l'objet d'une supervision.
12.54 Le ministère devrait s'assurer de la légalité du recrutement et du statut des «représentants non officiels».
Commentaires du ministère. Les responsabilités des consuls honoraires sont précisées au chapitre XI du Manuel des instructions consulaires. La lettre envoyée à chaque nouveau consul honoraire au moment de sa nomination fournit un cadre pour définir ses responsabilités avec plus de précision et de détails. Les chefs de mission auront pour directive d'utiliser cette lettre, et d'autres moyens, pour mieux définir les fonctions des consuls honoraires qui relèvent d'eux.
On rappellera aussi aux chefs de mission l'importance d'assurer une supervision adéquate des consuls honoraires pour améliorer la prestation des services.
Afin de dissiper toute ambiguïté au sujet de la légalité du statut des représentants consulaires non officiels, le ministère a décidé de ne pas renouveler le contrat de ses sept «représentants consulaires non officiels» à l'étranger. Dans les localités concernées, les services consulaires seront fournis par d'autres moyens. Au besoin, on nommera des consuls honoraires.
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12.56 Contrairement aux exigences du ministère voulant qu'il y ait un plan pour chaque mission, 7 des 33 missions qui, selon l'Administration centrale, couraient un risque moyen à élevé d'être exposées à une crise locale n'avaient pas de plan d'urgence. Plus du tiers des autres missions n'avaient pas de plans d'urgence. Les événements récents survenus en Asie montrent avec quelle rapidité une crise peut surgir dans un pays où l'on croyait les risques de désordre civil inexistants ou minimes, et à quel point il est important d'élaborer des plans pour toutes les missions. Quant aux missions dotées de plans, bon nombre de ceux-ci n'étaient pas à jour.
12.57 Le ministère devrait élaborer et tenir à jour des plans d'urgence qui correspondent au risque en jeu pour chaque mission.
Commentaires du ministère. Le ministère convient que l'élaboration de plans d'urgence est un élément important du programme consulaire. Les travaux d'élaboration des plans d'urgence des sept missions relevées sont avancés. Le ministère veillera également à ce que tous les plans d'urgence soient revus et mis à jour régulièrement.
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12.59 Le passeport canadien peut avoir une grande valeur pour les étrangers qui essaient d'entrer illégalement au Canada et pour ceux qui ont l'intention de s'en servir à des fins illégales, comme la contrebande de stupéfiants. Certains essaient d'obtenir un passeport valide en présentant des documents frauduleux de citoyenneté canadienne; certains essaient d'acheter de faux passeports sur le marché noir. Le ministère insiste sur le fait qu'il faut faire la part entre les questions de sécurité et le coût de délivrance ainsi que la nécessité d'un service rapide. Il importe toutefois que la sécurité ne soit pas compromise.
12.60 L'ensemble des lacunes dans les moyens actuels de contrôle dans les missions accroît le risque que des passeports soient délivrés à des personnes qui n'y ont pas droit. Selon la marche à suivre actuelle pour obtenir un passeport, chaque demandeur doit soumettre une demande signée par un répondant et accompagnée d'une preuve de citoyenneté canadienne, habituellement un certificat de citoyenneté canadienne ou un certificat de naissance. La validation des preuves de citoyenneté canadienne et la vérification de l'identité des demandeurs sont des étapes essentielles du traitement des demandes de passeport.
12.61 Le ministère a mis en place, dans les missions à l'étranger, divers moyens de contrôle, tels une liste de contrôle pour les passeports et une liste des passeports valides. En outre, chaque mission a des copies de modèles de certificats de naissance provinciaux auxquelles peuvent être comparés les certificats de naissance présents par les demandeurs. Dans les cas douteux, les agents consulaires envoient un télex à Ottawa pour demander des renseignements supplémentaires.
12.62 Au cours de nos visites dans les missions, nous avons observé des lacunes dans les moyens de contrôle. Cela nous incite à penser que la sécurité pourrait avoir été compromise. Ces lacunes ont été portées à l'attention du ministère.
12.63 À la fin de notre vérification, le ministère n'avait pas évalué les risques que posent les lacunes. Des responsables consulaires nous ont indiqué qu'à ces lacunes s'ajoute le fait qu'au Canada, les bases de données sur les passeports ne sont pas reliées aux bases de données sur la citoyenneté et l'immigration.
12.64 Le ministère des Affaires extérieures, de concert avec d'autres organismes gouvernementaux pertinents, devrait déterminer si les moyens de contrôle pour délivrer les passeports qu'utilisent les missions à l'étranger posent un risque inacceptable que des passeports soient délivrés à des personnes qui n'y ont pas droit.
Commentaires du ministère. Le ministère est d'accord.