13.8 L'objectif général de la stratégie du Canada en matière de taux de change est de contribuer au bon fonctionnement des marchés et d'accorder une attention particulière à la valeur extérieure du dollar canadien ($ CAN) par rapport au dollar américain ($ US).
13.10 À la suite de fortes pressions sur le marché monétaire, le Canada est revenu à un système de taux fixes en 1962. Cependant, depuis 1970, il a maintenu un taux de change flottant.
13.11 En 1973, le système de taux de change fixes de Bretton Woods s'est effondré et a fait place à un système éclectique. En vertu d'une modification à l'accord sur le FMI, les pays membres peuvent adopter le système de taux de change qu'ils désirent, en conservant toutefois comme objectif la stabilité du marché monétaire international.
13.12 Le FMI demeure un élément central du système monétaire et commercial international, mais on a assisté ces dernières années à une intensification rapide des efforts de communication et de collaboration multilatérales entre responsables de la politique monétaire et du commerce des principaux pays industriels. Le Canada participe activement à ces nouvelles initiatives.
13.13 La politique de taux de change flottants du Canada laisse les forces du marché international fixer le prix de base du dollar canadien. Depuis 1970, les gouvernements canadiens successifs ont tous eu pour stratégie d'intervenir sur ces marchés pour ralentir la chute ou la montée du dollar canadien par rapport au dollar US. Cette stratégie part de l'hypothèse que les variations des taux de change ont des conséquences économiques néfastes et que les interventions sur le marché monétaire ont tendance à réduire l'ampleur de ces variations.
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13.15 Les interventions sont fréquentes. Sur de courtes périodes, l'intervention du gouvernement peut consister à acheter et à vendre des dollars US en fonction des variations du dollar canadien. Par conséquent, le gouvernement doit avoir accès en permanence à des montants importants de dollars des deux pays. Il obtient des fonds américains en émettant des titres du gouvernement fédéral libellés en devises étrangères ou en achetant des dollars US à l'occasion de ces interventions. Cela amène le gouvernement à augmenter la dette en devises canadiennes pour financer ses achats.
13.16 La Loi sur la monnaie accorde au gouvernement le pouvoir de procéder à ce genre d'intervention. Elle crée le Compte du fonds des change (CFC), mécanisme par lequel il effectue ces interventions et détient la plupart de nos réserves en devises étrangères. Cette loi précise également les restrictions générales concernant les types d'éléments d'actif que peut détenir le CFC.
13.17 La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et les lois d'emprunt annuelles accordent au gouvernement le pouvoir d'emprunter et d'effectuer des opérations relatives à la dette publique, tant en devises canadiennes qu'étrangères.
13.18 Les réserves de devises étrangères comprennent, outre les dollars US, des devises et d'autres éléments d'actif, en raison de nos obligations internationales en matière d'interventions concertées et en raison d'autres facteurs historiques et politiques.
13.20 L'intervention en période de pression à la hausse sur le dollar canadien a l'effet opposé. Les réserves de devises étrangères augmentent et l'on s'efforce de rembourser les titres libellés en devises étrangères. Les avances en dollars canadiens consenties au CFC et les emprunts intérieurs augmentent. La pièce 13.1 illustre le rapport qui existe entre les tendances en matière de taux de change et les fluctuations de la dette publique payable en devises étrangères.
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13.21 Depuis le début de 1987, le dollar canadien s'est affermi par rapport au dollar US et les achats de devises étrangères ont dépassé les ventes, ce qui a entraîné une augmentation rapide de nos réserves de devises étrangères. On a consacré, lorsque c'était possible, une partie de cette augmentation des réserves à rembourser la dette publique libellée en devises étrangères. La pièce 13.2 donne une image de l'évolution de l'actif en devises étrangères du CFC et de la dette publique correspondante libellée en devises étrangères. Ce graphique illustre également la situation nette des devises étrangères pour ces dernières années au cours desquelles le dollar canadien a tout d'abord chuté avant de faire une remontée rapide.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.23 La Banque du Canada est l'agent du gouvernement pour les opérations d'intervention et pour la gestion quotidienne des éléments d'actif et de passif en devises étrangères.
13.25 Cependant, ces opérations sont imbriquées dans les opérations financières globales du gouvernement. C'est pourquoi nous avons examiné l'application des exigences générales du Canada dans le domaine financier et la gestion de sa dette publique, dans la mesure où les avances consenties au CFC et les recettes provenant d'interventions effectuées par l'intermédiaire du CFC peuvent influer sur elles.
13.26 En bref, les augmentations des avances en devises étrangères consenties au CFC sont en fin de compte financées par les emprunts du gouvernement. Par contre, les dollars canadiens achetés dans le cadre des opérations d'intervention sont remboursés et déduits des avances en dollars canadiens. La dette publique libellée en devises étrangères est remboursée à l'aide de l'actif en devises étrangères du CFC.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.30 Cette Direction gère ce processus en s'assurant qu'elle dispose de personnel qualifié pour évaluer les changements dans la situation, les conseils qu'elle reçoit de l'extérieur et les nouvelles possibilités ou limitations qui peuvent influer sur le processus opérationnel. Les systèmes et processus formels permettant de surveiller et d'examiner les stratégies et les opérations ne sont pas très développés et ne jouissent pas d'une grande priorité aux yeux des cadres de cette Direction.
13.32 Cependant, depuis quelques années, les pressions exercées sur le dollar canadien ont, dans l'ensemble, été à la hausse, ce qui a entraîné une accumulation importante de réserves de devises étrangères, tant en chiffres absolus qu'en réserves nettes des éléments de passif libellés en devises étrangères. Rien n'indique qu'on ait prévu ce changement ou qu'il existait des dispositifs en place pour permettre aux gestionnaires de décider rapidement quelle partie des réserves pouvait être utilisée à des fins de placement. La Loi sur la monnaie précise quels sont, en général, les éléments d'actif que peut détenir le CFC -- selon le type de devises et l'échéance maximum du titre -- mais il n'existe aucun mécanisme officiel permettant d'examiner toute la gamme des possibilités de placement.
Les réserves accrues en devises étrangères mettent les gestionnaires au défi d'obtenir de meilleurs taux de rendement et de réduire le coût de l'intérêt.
13.33 Néanmoins, les gestionnaires de programmes ont commencé à utiliser ces réserves nouvelles pour réduire le montant impayé des titres portant intérêt à un taux élevé et libellés en devises étrangères, lorsque c'était possible.
13.34 En outre, les Finances sont à mettre en place un système visant à accroître les revenus de placement grâce à un mécanisme d'évaluation continue du niveau des réserves et de la demande potentielle dont elles peuvent faire l'objet, en particulier des fonds que pourraient nécessiter certaines interventions effectuées en fonction de diverses hypothèses sur l'évolution de la situation monétaire. Cette initiative est un effort concerté de la Banque du Canada et des Finances.
13.35 Les agents de programmes doivent tenir compte d'un très vaste éventail de possibilités de placement, d'options d'emprunt et de techniques de couverture de risque. Il semble difficile de tenir compte de tous ces facteurs de façon courante sans l'aide de systèmes informatisés. L'examen simultané des diverses options qui s'offrent en matière de placement, d'emprunt et de redressement des éléments de passif est une technique qu'utilisent les grands cabinets privés de gestion de portefeuille. Le gouvernement ne peut se contenter d'adopter cette technique en raison des contraintes inhérentes au secteur public. Cependant, cette complexité croissante fait ressortir la nécessité de fournir aux gestionnaires des systèmes qui leur permettent d'organiser et d'analyser ces options dans le contexte des objectifs généraux de programme.
13.36 Le ministère des Finances devrait envisager d'élargir le système en cours d'élaboration pour évaluer les possibilités de placement de façon à ce qu'il permette également l'examen simultané des options d'emprunt, des redressements des éléments de passif et des risques.
Commentaires du ministère : Vu l'augmentation récente des réserves internationales du Canada, la gestion par portefeuille revêt une importance accrue. Comme il est précisé dans le présent rapport, nous procédons actuellement à l'élaboration d'un système visant à faciliter l'évaluation des options de placement.
Avant d'envisager la possibilité d'élargir ce système ou d'en élaborer un semblable pour faciliter la gestion des obligations du Canada en devises étrangères, il convient de mentionner qu'à l'exception des bons du Canada, le programme canadien d'emprunt en devises étrangères est inactif. Il y a maintenant plus de deux ans que le Canada a émis des titres en devises étrangères. Le nombre d'emprunts en devises étrangères fut peu élevé, mais leur valeur fut relativement importante. Le ministère analysait minutieusement les options d'emprunt à sa disposition à ce moment, et examinait à fond la question des risques de devises avant de procéder à une émission. À l'heure actuelle, les risques liés aux titres émis en devises étrangères sont faibles du point de vue du portefeuille combiné.
Pour ce qui est du redressement du passif, il convient de souligner que, depuis quelque temps, on rembourse la dette en devises étrangères à son échéance et que l'on a aussi tiré profit des options de remboursement anticipé, notamment par l'achat de titres canadiens en devises étrangères sur le marché libre, lorsque de telles mesures offraient des avantages économiques. Nous suivons de près l'encours des titres étrangers non couverts et évaluons les possibilités de réduire les risques par des swaps, des remboursements anticipés ou d'autres moyens.
Les marchés évoluent, parfois considérablement et rapidement; un tel système devrait donc être réajusté et mis à jour fréquemment pour demeurer pertinent. Compte tenu du niveau actuel des réserves et de l'accès à des facilités de crédit à court terme, le délai de mise en place de ce système serait suffisant si des emprunts en devises étrangères devaient être relancés. Toutefois, si un tel scénario devait se présenter, la présente recommandation serait envisagée.
13.38 Jusqu'ici, le montant des intérêts gagnés grâce à cet or a été fort modeste -- notamment par le biais de programme de prêts d'or -- mais ces intérêts ont néanmoins augmenté de façon constante. Il serait, certes, impossible de convertir rapidement en titres portant intérêt les quelques 17 millions d'onces d'or fin que détient actuellement le CFC, mais il convient de noter qu'on aurait pu retirer, en intérêts seulement, quelque 800 millions de dollars canadiens grâce aux quelques 7,8 milliards de dollars canadiens -- au prix du marché -- détenus au 31 mars 1989 dans nos réserves. En outre, la conversion de cet or en devises étrangères -- 6,5 milliards de dollars US environ -- augmenterait de près de 50 p. 100 le montant de l'actif à court terme en devises étrangères que le Fonds des changes pourrait utiliser à des fins d'intervention.
13.39 Dès le début des années 1980, le gouvernement a géré de façon très active ses réserves d'or. Il a procédé à des ventes périodiques d'or, et il a ainsi converti, entre 1980 et 1988, 5 millions d'onces d'or fin en 2,4 milliards de dollars US (2,9 milliards de dollars canadiens), sans compter les intérêts accumulés. Le gouvernement a déterminé le moment et le volume des ventes d'or en tenant compte des conditions du marché et en évitant également que ces ventes suivent un modèle susceptible d'inciter à la spéculation.
13.40 En outre, le gouvernement a mis sur pied un programme de prêt d'or qui a rapporté 7,1 millions de dollars canadiens en 1988. Il n'est pas facile de vendre rapidement des avoirs en or sans que ces ventes aient un effet préjudiciable sur le prix de l'or; néanmoins, il est possible d'utiliser les soldes restant pour leur faire rapporter un revenu important, et ce, même avec de faibles taux d'intérêts. Les prêts d'or consentis aux établissements financiers ont connu un essor rapide ces dernières années.
13.41 Nous avons constaté que l'on s'efforce activement d'atteindre les objectifs des programmes de vente et de prêt d'or. Les gains obtenus grâce au programme de prêt d'or et aux intérêts gagnés sur le produit des ventes d'or sont fort élevés. Les intérêts gagnés sur le produit des ventes d'or depuis le début du programme en 1980 sont estimés, d'après les Finances, à 1,4 milliard de dollars US.
13.42 Les gains enregistrés sur les ventes d'or, qui représentent la différence entre la valeur aux livres et la valeur du marché au moment de la vente, sont présentés avec les gains (pertes) nets de réévaluation du CFC. Cependant, la pièce 13.3 isole ces gains des gains et pertes enregistrés pour les autres éléments d'actif du CFC. À la fin de l'année 1988, la valeur comptable de l'or était de 56 $ CAN l'once d'or fin, tandis que la valeur marchande était de 489 $ CAN l'once. Il est évident que les gains réalisés sur la vente de grandes quantités d'or sont beaucoup plus importants que les gains et les pertes associés à la gestion des éléments d'actif et de passif utilisés dans les opérations d'intervention. Ces gains ont donc tendance à masquer la nécessité d'adopter des pratiques de gestion efficace dans ce domaine.
(Cette pièce n'est pas disponible)
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.44 La valeur des réserves et des éléments de passif correspondants, en devises étrangères, fluctuent avec les variations des taux de change. Par exemple, les éléments d'actif en dollars US, qui ont été acquis avant une augmentation de la valeur du dollar canadien, verront leur valeur réduite, et vice versa. L'effet de la réévaluation sur les éléments de passif est opposé à l'effet qu'elle a sur les éléments d'actif. Ainsi, en cas d'équilibre entre l'actif et le passif correspondant d'une devise donnée, il n'y a ni gain, ni perte de réévaluation, quelles que puissent être les fluctuations du dollar canadien par rapport à cette devise. La situation nette du passif pour une devise donnée (ou un ensemble de devises étroitement liées) constitue donc le principal facteur qui permette de déterminer la susceptibilité du gouvernement à encourir des pertes ou à accuser des gains sur la devise.
13.45 Bien que nous ayons enregistré, ces dernières années, des gains de réévaluation sur les éléments d'actif et de passif nets, libellés en devises étrangères, nous avons subi dernièrement des pertes de réévaluation, comme l'indique la pièce 13.3. Ce changement reflète la diminution générale de la valeur du dollar canadien par rapport aux devises étrangères dans lesquelles le Canada a émis des titres pour les besoins du CFC, ainsi que la tendance des éléments de passif par rapport aux éléments d'actif détenus dans les mêmes devises au cours de cette période.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.46 Compromis risque-rendement. Depuis deux ans, le gouvernement n'a pas eu a émettre de titres à long terme libellés en devises étrangères. Cependant, il avait autorisé antérieurement des emprunts en devises étrangères de façon à bénéficier des taux d'intérêt faibles. Le gouvernement risquait ainsi de subir des pertes si le dollar US fléchissait et de faire des gains en capitaux si le dollar US s'appréciait par rapport à la devise étrangère en question. D'après les estimations des Finances, la réduction des coûts d'intérêt l'a emporté sur les pertes nettes de réévaluation pour les titres libellés en devises d'outre-mer qui n'ont pas été immédiatement convertis en éléments de passif libellés en dollars US. Cependant, cette réduction n'apparaît pas dans les comptes, ce qui n'est pas le cas des pertes de réévaluation.
13.47 La Direction de la politique du secteur financier du ministère des Finances a tenté de réduire les risques de pertes de change, tout en réduisant le plus possible les frais d'intérêt, en effectuant des emprunts en devises d'outre-mer. Pour les émissions plus récentes, le titre et la devise ont été convertis en dollars US au moment de l'émission.
13.48 Cependant, la Direction n'a pas fait les mêmes efforts pour se protéger contre les risques de fluctuation dans le cas des éléments de passif en cours, non couverts, libellés en devises étrangères. Cela s'explique, en partie, parce que les valeurs des éléments d'actif et de passif libellés en devises d'outre-mer se sont fortuitement rapprochées, ce qui a grandement réduit ce genre de risque. Les éléments de passif libellés en devises d'outre-mer ont été réduits de façon délibérée. Cependant, l'augmentation des éléments d'actif libellés dans les mêmes devises découle en grande partie d'une coïncidence. Les avoirs du CFC libellés en devises étrangères reflètent des décisions de principe concernant la participation du Canada à des entreprises de coopération internationale plutôt que des choix en matière d'investissement ou des mesures destinées à réduire les risques qu'entraînent les fluctuations des changes.
13.49 Le principal défi, et le plus complexe que pose la gestion des éléments d'actif et de passif libellés en plusieurs devises, est celui de déterminer ce qui constitue un risque «acceptable» découlant des fluctuations des taux de change. Il existe cependant d'autres risques et d'autres options qui influent sur les recettes et les frais. Par exemple, les décisions prises en fonction d'hypothèses exactes sur l'évolution des taux d'intérêt peuvent augmenter la rentabilité des investissements et réduire les frais d'emprunt. En revanche, il est toujours possible que les taux d'intérêt évoluent dans la direction opposée. Il faut également tenir compte du fait que la nécessité de convertir en espèces des investissements non échus pour pouvoir financer les mesures d'intervention peut entraîner des pertes, ou des gains.
13.50 Il convient de se poser deux questions stratégiques, fondamentales et connexes, à savoir :
Commentaires du ministère : Comme il a été mentionné dans la réponse à la recommandation précédente (paragraphe 13.36), le programme canadien d'emprunt en devises étrangères est à toutes fins utiles inactif et les risques en devises étrangères sont faibles. Le ministère serait disposé à envisager d'élaborer des lignes directrices plus officielles dans ce domaine s'il devait éventuellement relancer le programme d'emprunt en devises étrangères.
Même si le ministère est disposé à examiner la possibilité de mettre au point des lignes directrices plus officielles dans les autres domaines mentionnés dans cette recommandation, il faut noter que les risques liés aux devises font partie intégrante du processus d'exploitation d'un fonds des changes. La composition en devises des réserves internationales du Canada découle en grande partie des activités d'intervention, qui sont la raison d'être du Fonds des changes. Les possibilités de modifier la composition en devises des réserves du Canada pour des raisons de gestion du portefeuille sont plutôt faibles si l'on respecte le but du Fonds des changes de même que les obligations internationales du Canada.
13.52 Les fonctionnaires des Finances évaluent de façon périodique la mesure dans laquelle les créances libellées en devises étrangères sont couvertes par les éléments d'actif libellés dans la même devise ou dans une devise très proche. Des options visant à réduire le portefeuille des créances pour corriger les déséquilibres -- vulnérabilité aux risques de fluctuation des taux -- font actuellement l'objet d'un examen. Les avoirs libellés en devises étrangères sont largement fonction de la politique en matière de coopération multilatérale. En outre, le nombre des options visant à modifier le portefeuille des créances non échues libellées en devises étrangères connaît une augmentation. Dans ces conditions, il convient de mettre sur pied un mécanisme de surveillance de la vulnérabilité au risque et d'évaluation des options en vue de contrôler les risques. De plus, un tel mécanisme pourrait logiquement s'appliquer aux autres considérations risque-rendement.
13.53 Le ministère des Finances devrait avoir en place des systèmes formels de surveillance et d'évaluation des risques et des options, en fonction des éléments d'actif, de passif et du portefeuille général. Il conviendrait de prévoir la mise à jour des restrictions opérationnelles; par exemple, une redéfinition des avoirs en devises étrangères nécessaires pour adopter des mesures d'intervention concertées à l'échelon international devrait être prioritaire.
Commentaires du ministère : La position nette du CFC en devises étrangères est examinée et évaluée périodiquement, et les contraintes opérationnelles sont dûment prises en compte. Le ministère étudiera la faisabilité et la rentabilité d'un système visant à rendre ce processus plus officiel et plus fréquent.
Comme il est mentionné dans la réponse à la deuxième recommandation (paragraphe 13.51), les facteurs relatifs au portefeuille ne jouent qu'un rôle limité pour ce qui est d'influencer la composition de l'actif du Fonds des changes. Les opérations du Fonds des changes sont telles que les contraintes opérationnelles changent rarement; cependant, le ministère envisagera la possibilité d'établir un processus plus officiel de mise à jour ou de réitération des contraintes. Pour ce qui est de la discussion des obligations en devises étrangères, veuillez vous reporter aux réponses aux deux premières recommandations (paragraphes 13.36 et 13.51).
13.55 L'obligation de rendre compte exige que le Parlement et les hauts fonctionnaires du gouvernement aient une idée claire des objectifs qu'ils doivent atteindre et du rendement des personnes chargées de le faire. Cette obligation est particulièrement importante puisque les opérations du CFC ne peuvent pas être prédites avec confiance et que, par conséquent, le Parlement ne procède pas à leur examen dans le cadre du processus d'approbation du budget et des prévisions des dépenses annuelles. La section qui suit contient une description générale des renseignements qui pourraient figurer, de façon plus complète, dans un meilleur compte rendu au Parlement.
13.56 Fonds de défense du dollar canadien. Les réserves de devises étrangères du Canada sont, à l'heure actuelle, très élevées par rapport aux dernières années. La pièce 13.4 illustre le niveau et la croissance de ces réserves en termes de dollars US qui forment le gros de tous les éléments d'actif en devises étrangères que détient le CFC.
(Cette pièce n'est pat disponible)
13.57 Les éléments d'actif du CFC, libellés en devises étrangères, constituent les principales ressources utilisées en cas d'intervention. Ils constituent également les principaux éléments du CFC à lui procurer un revenu de placement. Les droits de tirage spéciaux du FMI servent à régler les comptes du FMI, mais ils sont rarement utilisés à des fins d'intervention.
13.58 Comme nous l'avons déjà mentionné, l'or n'est pas utilisé en cas d'intervention. Cependant, l'existence de réserves abondantes a une grande valeur psychologique et décourage la spéculation contre le dollar canadien; le fait d'inclure l'or dans les réserves est conforme à l'objectif du programme et à la pratique internationale. La pièce 13.4 ajoute à la valeur comptable des stocks d'or du CFC la valeur additionnelle qu'ils auraient s'ils étaient exprimés en fonction du prix du marché.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.59 Si le dollar canadien subissait des pressions prolongées à la baisse et si les avoirs en devises étrangères devenaient insuffisants, il existe maintenant plusieurs mécanismes de secours qui permettraient au Canada d'obtenir des devises étrangères supplémentaires, à des conditions établies.
13.60 Le Canada a conclu des accords de marges de crédit commerciales avec deux groupes d'établissements financiers --un groupe canadien et un groupe international. Ces accords portent à l'heure actuelle sur 7 milliards de dollars US, soit une réduction par rapport au niveau de 7,5 milliards de dollars US auquel ils se situaient il y a quelques années. Il y a plus de deux ans que ces mécanismes n'ont pas été utilisés, et le ministère ne pense pas qu'ils risquent de l'être dans un avenir proche. Les frais de maintien de ces marges de crédit -- 6,7 millions de dollars US en 1988 -- ont été réduits tout récemment à la suite de négociations.
13.61 Pour les gestionnaires de programmes, les autres arrangements ouvrant accès aux devises étrangères constituent des mesures de «dernier ressort», comme l'indique la pièce 13.4. L'accord entre la Banque du Canada et la New York Federal Reserve est entré en application à deux reprises, lorsque le Canada avait adopté un taux de change fixe pendant les années 1960. L'examen des opérations lancées au cours des périodes de graves problèmes de change que nous avons connues dans le passé nous amène à penser qu'il serait peut-être possible d'élargir cet accord et de conclure des accords semblables avec d'autres banques centrales, pour autant que les conditions demandées soient politiquement acceptables.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.62 Le Canada dispose de droits d'emprunt au FMI parce qu'il est membre de cette organisation. Les droits d'emprunt initiaux ne sont assortis d'aucune condition, et s'exercent sur demande. Par contre, les droits provisoires subséquents ne seraient accordés que si le Canada acceptait les modalités fixées pour la gestion de son économie nationale.
13.63 La capacité du Canada à défendre la valeur extérieure de sa monnaie atteint présentement un précédent historique. Il est fort possible que les réserves existantes et les mécanismes d'accès aux devises étrangères continuent de dépasser pendant un bon moment les fonds nécessaires aux interventions. Une telle situation exige que les gestionnaires veillent à obtenir un bon rendement des éléments d'actif et à réduire le plus possible les frais du service de la dette. C'est pourquoi il est important que la situation des réserves et les mécanismes d'accès aux devises étrangères fassent l'objet de rapports complets et compréhensibles.
13.64 Capacité d'emprunt. Tout comme les accords relatifs aux marges de crédit, on pourrait penser que des programmes d'emprunt bien conçus seraient susceptibles de remplacer les réserves en devises étrangères.
13.65 Les fonctionnaires des Finances n'envisagent pas, de façon systématique, la possibilité de recourir à des emprunts à long terme. Ils n'en voient pas la nécessité, compte tenu du niveau actuel très élevé des réserves de devises étrangères.
13.66 Par contre, le Canada a mis sur pied, depuis plusieurs années, un programme d'emprunt à court terme. Le programme des Bons du Canada a un solde débiteur en cours d'environ 1 milliard de dollars US, et il est renouvelé continuellement de façon à garder ce programme en activité. L'objectif est d'avoir un programme d'emprunt à court terme qui soit économique, efficace et souple pour être sûr de pouvoir obtenir des devises étrangères au cas où cela serait nécessaire. Dans l'ensemble, ce programme n'entraîne aucun coût net, ou presque; les taux d'intérêt sur les emprunts relatifs aux Bons du Canada sont presque identiques à ce que permettent d'obtenir les placements à court terme libellés en dollars US. Ce programme a été lancé, maintenu et évalué de façon très complète. Il est cependant difficile de connaître vraiment quelle serait son efficacité en cas de réel besoin en se fondant sur sa performance des dernière années, puisque le dollar canadien n'a connu, pendant cette période, que de faibles pressions à la baisse.
13.67 Mesure de la performance. Nous avons constaté que certains programmes et activités dans le secteur des opérations de change ont des buts et des objectifs précis et que la réalisation des résultats prévus fait l'objet d'une évaluation.
13.68 Pour ce qui est de l'ensemble du portefeuille des éléments d'actif et de passif en devises étrangères, la mission primordiale est de conserver une capacité d'intervention rapide pour contrer les pressions à la hausse qui pourraient s'exercer sur le dollar canadien. Bien entendu, après une décennie de réserves assez basses, soit du milieu des années 1970 à 1986, les contraintes opérationnelles et les objectifs secondaires comme la minimisation des coûts, la maximisation des revenus et le rapport risque-rendement, sont beaucoup moins évidents.
13.69 En outre, il y a eu, depuis cinq ans, une expansion rapide des possibilités de placement, de crédit et de couverture de risque offertes aux gestionnaires de portefeuilles. Dans ce contexte, les Finances et la Banque du Canada ont tous deux reconnu la nécessité d'informatiser et de formaliser davantage les systèmes de comptabilité et d'information, d'analyse du portefeuille et de mesure de la performance. On a fait récemment un gros effort dans cette direction, notamment en adaptant des logiciels élaborés pour les opérations du secteur privé. Ces systèmes devraient faciliter la gestion du fonds des changes, les opérations connexes et les rapports au Parlement.
13.70 Coûts des programmes. Les députés ont récemment posé des questions sur ce que coûtait aux contribuables le maintien des réserves de devises étrangères.
Il faudrait que l'on communique au Parlement des renseignements complets sur les revenus et les dépenses qui découlent des opérations de change.
13.71 Une analyse récente indique que les interventions du Canada et les opérations sur les réserves de devises étrangères semblent permettre, à long terme, d'obtenir des revenus nets, bien que cette conclusion dépende de la période considérée. Cependant, il n'existe aucun document comptable qui fournit ce genre de renseignement. Il paraîtrait raisonnable que le ministère fasse rapport au Parlement, aussi complètement que possible, sur tous les revenus et coûts associés à ces opérations.
13.72 La pièce 13.5 donne le détail du revenu annuel du CFC au cours des cinq dernières années. Le revenu de placement a augmenté rapidement, avec une importante accumulation de réserves depuis deux ans. Les redressements pour réévaluation nette sont passés d'une position négative en 1985 et 1986 à une position positive en 1987 et 1988, en partie à cause de l'augmentation de la valeur du dollar canadien, mais surtout à la suite des gains exceptionnels réalisés sur les ventes d'or depuis deux ans (voir la pièce 13.3).
(Ces pièces ne sont pas disponibles)
13.73 La pièce 13.6 vise uniquement à donner une échelle approximative des coûts d'intervention et de maintien des réserves de devises étrangères et non pas une mesure définitive de ce genre d'opération.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.74 Dans la pièce 13.6, les gains provenant des ventes d'or (pièce 13.3) sont déduits du revenu brut (pièce 13.5) de façon à faire ressortir la situation nette de fonctionnement du CFC.
(Ces pièces ne sont pas disponibles)
13.75 Les intérêts payables sur les devises étrangères ont diminué depuis 1986, puisque les titres libellés en devises étrangères sont venus à échéance ou ont été remboursés, comme l'indique la pièce 13.6.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.76 Pour le moment, seuls les coûts du service des dettes en devises étrangères figurent dans la pièce 13.6. Cependant, les mesures d'intervention entraînent également des recettes et des débours en dollars canadiens, et les revenus et les dépenses d'intérêt correspondantes font partie des coûts totaux d'intervention et de maintien des réserves de devises étrangères.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.77 Lorsque le dollar canadien se déprécie et que l'intervention du gouvernement entraîne l'achat de dollars canadiens avec des devises étrangères, cette intervention sur le marché monétaire entraîne un apport net de dollars canadiens pour les besoins financiers du gouvernement. Lorsque le dollar canadien prend de la valeur et que l'intervention du gouvernement entraîne la vente de dollars canadiens et l'achat de devises étrangères, cela entraîne une ponction sur le Trésor (Fonds du revenu consolidé). La pièce 13.6 montre la situation des intérêts sur les dépôts en dollars canadiens du CFC auprès du receveur général du Canada, et fournit un total cumulatif des avances et remboursements de dollars canadiens au Trésor. Le tableau indique une diminution des coûts d'intérêt lorsque le solde est positif et des coûts d'intérêt supplémentaires lorsqu'il est négatif.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.78 On pourrait pousser plus loin l'interprétation des données et chiffres estimatifs présentés dans les pièces 13.5 et 13.6. Par exemple, des réserves du fonds des changes de niveau plus élevé n'altèrent pas le fait que le coût total de l'intérêt (pièce 13.6) continue de dépasser le revenu de placement total (pièce 13.5). Nous pensons que les membres du Parlement seraient forts intéressés d'obtenir une analyse plus détaillée de ces renseignements fondamentaux et que le ministère des Finances pourrait le faire.
(Ces pièces ne sont pas disponibles)
13.79 Le coût du maintien des réserves de devises étrangères, tant celles qui se trouvent dans le CFC que dans d'autres comptes, comprend également :
13.81 Le rapport annuel du Compte du fonds des changes et les autres publications officielles devraient être améliorés de façon à fournir au Parlement une image plus globale et plus compréhensible de ce qui suit :