15.7 La loi sur le Régime d'assistance publique du Canada est entrée en vigueur le 1er avril 1966. Elle reconnaissait la compétence des provinces en matière de programmes sociaux. En d'autres termes, le gouvernement fédéral se voit attribuer un rôle passif, selon lequel il se limite à appuyer les programmes provinciaux en partageant leurs frais.
15.8 Les dix provinces ont signé, en août 1967, des accords en vertu de la partie I de la loi sur le Régime. La partie II de la loi prévoyait le partage des frais relatifs aux services sociaux qui étaient offerts aux Indiens inscrits vivant dans les réserves. La partie III prévoyait le partage des frais pour les programmes relatifs à l'adaptation au travail. Aucun accord n'a jamais été signé en application de la partie II de la loi; quant aux accords signés en application de la partie III, ils ne représentent qu'un petit pourcentage des dépenses effectuées en vertu du RAPC.
15.9 Selon les termes utilisés par le ministère dans la Partie III du Budget des dépenses :
L'objectif du Régime d'assistance publique du Canada est de soutenir la mise en application par les provinces et les territoires de programmes d'aide sociale et de soins en établissement pour les personnes nécessiteuses et la mise en application par les provinces et les territoires de programmes de services de bien-être social qui ont pour objet de réduire, de supprimer ou de prévenir les causes et les effets de la pauvreté, de la négligence des enfants ou de la dépendance de l'assistance publique.
15.11 Les paiements effectués dans le cadre du RAPC sont des paiements législatifs; autrement dit, l'autorisation de dépenser est prévue par la loi et ne requiert pas l'approbation du Parlement. Les dépenses prévues n'en sont pas moins incluses dans le Budget des dépenses pour que le Parlement ait une vue d'ensemble des plans de dépenses. Les dépenses de fonctionnement relatives au RAPC, qui sont approuvées tous les ans par le Parlement, ont été estimées, pour 1988-1989, à 6 millions de dollars, soit à peu près 0,1 p. 100 du total des dépenses. Ce chiffre inclut les coûts salariaux associés à 104 années-personnes.
15.12 Les dépenses du RAPC portent sur des millions de transactions individuelles passées avec les provinces et les municipalités dans le cadre de centaines de programmes admissibles. Les dossiers d'assistance sociale, dont le nombre s'élève approximativement à un million, représentent environ 70 p. 100 des dépenses du RAPC. Il y a également 6 000 établissements de soins spéciaux et 5 600 organismes de bien-être social qui offrent des services à des personnes admissibles.
15.14 Certains des problèmes soulevés dans nos rapports précédents ont été résolus. En particulier, nous avons constaté des progrès considérables pour ce qui était de régler les réclamations finales et de mettre par écrit la politique du programme et la procédure de fonctionnement. Nous avons remarqué, toutefois, qu'il existe encore des problèmes du côté de la vérification des réclamations et de l'information sur le programme.
(La pièce 15.1 n'est pas disponible)
a) une aide financière doit être accordée aux personnes dans le besoin;
b) les provinces doivent accepter de ne pas exiger comme condition d'admissibilité à l'aide une période de résidence dans la province ou au Canada;
c) les provinces doivent établir, en la fondant législativement, une procédure d'appel pour les décisions relatives à l'aide sociale.
15.18 La Partie III du Budget des dépenses de 1989-1990 définit en termes plus précis les responsabilités fédérales susmentionnées : «La principale priorité du personnel du bureau central et des bureaux régionaux est de déterminer l'admissibilité des programmes provinciaux au partage des frais conformément aux textes d'application qui les gouvernent (lois, accords, lignes directrices et politiques)... La seconde grande activité est l'examen et la vérification des réclamations présentées aux termes du RAPC...»
15.19 La direction du RAPC assure la surveillance et la vérification du respect des conditions par les provinces, par l'intermédiaire d'examens effectués par le personnel des opérations régionales du RAPC, qui examine le degré d'admissibilité des programmes au partage des frais, et par le biais de vérifications à contrat, qui portent sur l'exactitude des coûts proposés.
15.20 Chaque mois, les provinces présentent des réclamations de partage des frais aux bureaux régionaux du gouvernement fédéral. Le personnel des bureaux régionaux examine les réclamations et les transmet au bureau central aux fins de paiement. Un an ou plus après la fin de l'exercice, les provinces présentent une réclamation finale qui fait état de l'ensemble des frais partageables et qui a été dûment certifiée par la province concernée et par un vérificateur désigné par cette dernière.
15.21 Le représentant régional du gouvernement fédéral certifie alors que la demande globale présentée au moyen de la réclamation finale fait raisonnablement état des services d'aide et de bien-être social admissibles et partageables aux termes de l'accord conclu dans le cadre du Régime d'assistance publique au Canada. L'exactitude des montants présentés dans la réclamation finale est soumise à une vérification du gouvernement fédéral, organisée par le bureau central du RAPC.
15.22 Tout désaccord survenant entre une province et le bureau central du RAPC relativement au règlement final fait l'objet de négociations. Lorsqu'il y a entente, une lettre accompagnée d'un calendrier est envoyée à la province pour confirmer les modifications apportées. Cette mise au point finale des contributions d'une année donnée est connue sous le nom de règlement des réclamations.
15.25 La Division des opérations régionales a adopté un processus officiel de planification du travail en 1988-1989. Un processus de planification pour l'ensemble de la Direction générale est envisagé pour 1989-1990.
15.26 Il n'y avait pas de systèmes de mesure du rendement pour appuyer les activités de surveillance et de vérification. L'élaboration de tels systèmes est prévue pour 1989-1990, en même temps que la révision du processus de planification du travail.
15.28 Même si notre vérification portait essentiellement sur l'administration du RAPC par le gouvernement fédéral, nous avons relevé quelques cas où les conditions du RAPC semblaient ne pas avoir été respectées par les provinces. Rien ne nous a permis de comprendre comment les cas en question avaient pu être considérés comme conformes à la loi et aux objectifs fixés au RAPC par le gouvernement fédéral.
15.30 La loi relative au RAPC ne comporte aucune disposition explicite exigeant que l'aide provinciale soit suffisante par rapport aux besoins fondamentaux à satisfaire - nourriture, logement, vêtements, services publics, fournitures ménagères et besoins personnels. Aussi, le RAPC partage-t-il les frais, quel que soit le niveau des taux d'aide établis, que ces derniers soient suffisants ou pas. Il reste que le RAPC a pour objectif de permettre aux provinces, en les finançant, de fournir une aide suffisante.
15.31 Un cas récent, l'affaire Finlay, illustre bien la complexité qu'il y a à déterminer si l'aide fournie est suffisante pour répondre aux besoins fondamentaux. Dans cette affaire, la Cour fédérale du Canada a déclaré illégaux les paiements effectués à une province en vertu du RAPC tant que l'allocation en cause était réduite en-deçà du niveau des besoins fondamentaux, déterminé par la province, aux fins de recouvrer des trop-payés. Le gouvernement fédéral a interjeté appel de la décision. Le ministère de la Justice a présenté un avis à la Cour d'appel fédérale en avril 1989.
15.32 Nous avons remarqué que, dans une autre province, certains requérants pouvaient recevoir un montant inférieur au taux d'aide établi, par voie législative provinciale, pour les besoins fondamentaux. Cela visait généralement à encourager ou à décourager certaines actions du bénéficiaire.
15.34 Il s'est produit une exception à la loi : une entente conclue entre le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social et le ministère des Affaires indiennes et du Nord exempte les provinces d'appliquer la condition relative à la période de résidence au cas des Indiens inscrits tant que ces derniers ne se seront pas établis hors de la réserve, c'est-à-dire habituellement pendant 12 mois. Dans une province, nous avons découvert que les municipalités demandaient aux requérants qui sont des Indiens inscrits de prouver qu'ils avaient été économiquement auto-suffisants pendant cette même période de 12 mois avant d'avoir droit à de l'aide. En fait, dans cette même province, le gouvernement fédéral paie la presque totalité des coûts de l'aide offerte aux Indiens inscrits, où qu'ils résident.
15.35 En 1988, dans notre chapitre sur les Affaires indiennes, nous avons signalé que ce ministère avait effectué des paiements d'environ 50 millions de dollars pour les services sociaux offerts aux Indiens inscrits qui vivaient hors des réserves et qui ne répondaient pas aux exigences de résidence imposées par la province comme condition d'aide. La direction du RAPC nous a déclaré que, de cette façon, l'aide n'avait été refusée à personne. Si, toutefois, aucun arrangement n'avait été conclu avec les gouvernements provinciaux en ce qui concerne les Indiens inscrits, les dépenses du gouvernement fédéral n'auraient été que de 25 millions de dollars, soit 50 p. 100 des frais partageables.
15.36 Un autre cas de restriction comportant une condition de résidence nous a été signalé. Dans une certaine juridiction, certaines personnes peuvent être tenues d'avoir résidé à cet endroit 12 mois avant la date de la demande d'aide ou d'y avoir été employées pendant 3 mois au cours des 12 mois précédant la demande d'aide.
15.37 Certes, les montants en cause sont minimes en comparaison de l'ensemble des dépenses du RAPC. À notre avis, toutefois, lorsque les pratiques de mise en oeuvre du programme présentent des risques de non-conformité aux dispositions législatives du RAPC, il faudrait prendre des mesures explicites, c'est-à-dire faire exécuter la loi ou la modifier, plutôt que de recourir à une politique administrative.
15.38 Il faudrait enquêter sur les cas possibles de non- conformité à la loi relative au RAPC. Celle-ci devrait, selon les besoins, être mise à exécution ou modifiée.
Commentaires du ministère : Le régime ne conteste pas, ni peut contester, l'interprétation donnée par les provinces aux dispositions législatives provinciales. Cette constatation (paragraphe 15.32) est fondée sur la différence d'interprétation d'une loi provinciale, par le vérificateur général d'une part, et par la province d'autre part, comme cela a été expliqué aux représentants du RAPC.
Le ministère est persuadé qu'il étudie les domaines où il y a possibilité de non respect, dès qu'il se rend compte de leur existence, et que les enquêtes sont menées de façon appropriée à chaque cas. La recommandation est beaucoup trop simpliste, car elle ne tient compte ni de la complexité des lois en cause, ni des difficultés créées par leur application uniforme à douze champs de compétence indépendants. Le ministère est d'accord avec l'observation du vérificateur général au sujet du niveau peu élevé des montants en cause.
15.41 L'attestation des réclamations, telle qu'elle est décrite dans le document de planification de décembre 1985 de la Division des opérations régionales, comprend les activités suivantes :
15.43 Une des activités exigées par l'attestation des réclamations est l'examen des dossiers d'aide sociale. On constitue un échantillon de dossiers; pour chaque dossier retenu, on vérifie si le bénéficiaire est admissible et s'il a droit aux prestations. Le processus de planification n'exige aucune consignation du mode de sélection de l'échantillon et aucune précision sur la manière dont le nombre de dossiers à examiner a été déterminé.
15.44 Dans la plupart des régions, en 1988-1989, le nombre des dossiers effectivement examinés était de beaucoup inférieur au nombre prévu. Au 31 mars, fin de l'exercice financier, seulement 25 p. 100 des 24 475 examens de dossier planifiés avaient été effectués. L'année précédente, on avait réalisé 66 p. 100 des examens prévus. Nous avons constaté que ni les régions, ni le bureau central n'avaient analysé la cause ou les effets de cet état de choses.
15.45 Quelques régions planifient des visites sur place dans les différents secteurs de leurs provinces. D'autres limitent essentiellement leur examen aux dossiers disponibles dans la capitale provinciale. Les visites planifiées sont quelquefois annulées à la suite des restrictions apportées aux budgets de déplacement. Les changements apportés à la planification de ces activités d'examen ne sont soumis à aucune analyse visant à déterminer leurs conséquences pour l'attestation éventuelle des réclamations finales. La plupart des rapports d'étape trimestriels que nous avons étudiés ne donnaient aucune explication pour les écarts survenus par rapport au plan d'examen.
15.46 C'est sur le travail d'examen accompli par les bureaux régionaux que se fonde l'attestation des réclamations finales. Or, s'il faut tenir compte du fait que l'enregistrement écrit du travail effectué par le personnel régional varie d'une région à une autre, ce relevé ne donne généralement pas une idée complète des examens effectués. Les dossiers ne contiennent aucune information sur le mode de détermination de l'échantillon, sur le principe de sélection adopté ou sur le déroulement des examens réalisés.
15.48 On ne dispose d'aucun document de planification complet des besoins en vérification pour établir le budget annuel de vérification. Sans ce document d'évaluation, il est difficile de savoir s'il y a trop ou trop peu de vérifications effectuées.
15.49 Nous avons constaté que la direction du RAPC disposait de bons documents descriptifs relativement au processus à adopter pour assurer le suivi des constatations de vérification.
15.51 Depuis quelques années, le personnel des opérations régionales travaille à la mise au point d'une nouvelle approche pour ses activités de révision. Il s'agit de commencer par dresser la liste de tous les programmes provinciaux approuvés, puis de choisir les programmes qui seront examinés en détail par le représentant régional du gouvernement fédéral. Le processus marque une nette amélioration par rapport à la planification actuelle en ce qu'il prévoit une identification claire de l'ensemble de la population visée par l'examen et l'établissement de priorités de révision.
15.52 Nous croyons qu'il est possible d'améliorer les lignes directrices en y incluant des précisions sur le processus à suivre pour assurer la coordination des vérifications et des examens menés au niveau fédéral ou provincial, et sur la fiabilité qui convient à ce travail. Elles pourraient également préciser quels documents le personnel qui effectue les examens doit verser aux dossiers, à l'appui du travail exécuté.
15.54 Des documents devraient préciser la nature, l'étendue et le calendrier d'exécution des révisions planifiées et les révisions effectivement réalisées.
15.55 Il faudrait analyser les écarts par rapport aux plans d'examen annuels et se servir des résultats pour mettre à jour les plans de révision.
Commentaires du ministère : Le paragraphe 15.21 ne donne pas une image exacte de l'ensemble du processus. L'attestation des représentants régionaux du gouvernement fédéral s'accompagne invariablement d'un rapport détaillé où sont consignés le exclusions de l'attestation globale, les domaines présentant des sujets de préoccupation qu'il faudra inclure dans d'autres processus de vérification et les domaines nécessitant l'interprétation de la politique, qui seront examinés au moyen du processus de règlement des litiges.
Le ministère ne conteste pas les observations du vérificateur général au sujet de la documentation pour les procédés de contrôle et de vérification. Il considère néanmoins que la planification des procédés est complète en ce qu'elle tient compte des conditions locales, des difficultés et des possibilités et qu'elle vise à offrir un niveau de certitude conforme aux exigences des organismes centraux concernant l'obligation de rendre compte des contributions fédérales.
Le présent rapport ne reflète pas bien l'efficacité du processus général de vérification menant à l'attestation. Le ministère accepte l'observation et prend les mesures voulues pour améliorer la documentation.
15.57 Des comités pour la résolution des problèmes ont été récemment formés dans la plupart des provinces. Ces nouveaux comités fédéraux-provinciaux ont pour but d'accélérer la résolution des problèmes et, de ce fait, le règlement des réclamations.
Commentaires du ministère : Le ministère a constaté que le présent Rapport ne reconnaît pas convenablement, à son avis, les facteurs qui ont mené à ce résultat. Le fait que les rajustements requis soient relativement faibles, au moment du règlement final, est directement attribuable au processus général de vérification qui incorpore la vérification pour le compte du RAPC, la vérification au nom des provinces, le travail effectué par les représentants régionaux du gouvernement fédéral au nom des provinces et le travail des comités fédéraux-provinciaux chargés du règlement des litiges.
15.59 À la fin de notre vérification, le manuel de la politique, qui devait être officiellement publié en novembre 1985, n'avait pas encore été distribué aux provinces.
15.60 Nous avons constaté qu'il n'existait aucune procédure officielle de révision et de mise à jour des manuels et des lignes directrices.
15.62 La direction du RAPC a pris très peu de mesures pour relever les besoins en information sur le fonctionnement et les effets du Régime ou pour examiner ces besoins et y répondre. Ainsi, les renseignements dont ont besoin les députés et les provinces (données nationales) n'ont pas été circonscrits.
(La pièce 15.2 n'est pas disponible)
15.64 Si l'on considère l'objectif du RAPC tel qu'il a été énoncé par le ministère, la plus grande lacune, dans le domaine de l'information, est peut-être le manque de renseignements sur les résultats du programme. Pourquoi une personne a-t-elle besoin d'aide? Selon quelle fréquence? Pour combien de temps? Quels programmes se sont révélés plus ou moins efficaces pour ce qui est d'atténuer la dépendance vis-à-vis du bien-être social? Une meilleure information sur les causes, l'étendue et les effets de la pauvreté et son incidence sur les programmes existants est nécessaire si l'on veut évaluer les effets du programme fédéral de partage des frais sur le système canadien de sécurité sociale.
15.65 Étant donné qu'il revient aux provinces de concevoir et de mettre en oeuvre les programmes d'aide et de bien-être social, il peut être difficile, pour le personnel régional du gouvernement fédéral, de rassembler des renseignements sur la mesure dans laquelle les programmes provinciaux atteignent les objectifs fixés. Toutefois, les accords conclus avec chacune des provinces dans le cadre du RAPC stipulent que la direction du Régime peut demander à la province concernée tous les renseignements disponibles sur l'administration et le fonctionnement du RAPC. Cette disposition donne à la direction du RAPC le droit de jouer un rôle actif dans la collecte de l'information qui peut être utilisée aux fins de planification et d'évaluation. La direction du RAPC demande maintenant ces renseignements en vertu des accords conclus dans le cadre du Régime afin de mettre sur pied une base de données nationale.
15.66 Depuis que le RAPC existe, le programme n'a fait l'objet d'aucune évaluation. En avril 1989, un rapport sur les besoins en évaluation, préparé par le ministère, a recommandé que le RAPC soit soumis à une évaluation de programme. Après consultation des provinces, il a été convenu d'effectuer une telle évaluation; le rapport devrait en être présenté au début de 1990.
15.69 En juin 1988, le Sous-ministre a approuvé l'attribution d'un nouveau mandat à la Direction générale des programmes de service social et aux directions qui en relèvent, dont la Direction du RAPC. Désormais, la Direction générale s'efforcera d'élaborer, de promouvoir et de mettre en oeuvre des politiques et des programmes de bien-être social qui permettent de soutenir et de favoriser le mieux-être des habitants du Canada. Or, l'objectif de programme du RAPC, tel qu'il est formulé dans la Partie III du Budget des dépenses, ne correspond pas à ce nouveau mandat axé sur l'initiative.
15.70 Les répercussions du caractère législatif du RAPC ne sont pas précisées à la Partie III. Le texte descriptif n'informe pas les députés que leur vote porte uniquement sur les frais de fonctionnement, lesquels représentent approximativement 0,1 p. 100 du total des dépenses du RAPC.
15.71 Un rapprochement du Budget des dépenses principal du RAPC et des dépenses réelles pour la période allant de 1983-1984 à 1987-1988 nous a permis de constater que les projections des cinq dernières années pour les dépenses du RAPC étaient assez exactes (écart d'un minimum de 1 p. 100 et d'un maximum de 4,7 p. 100).
15.72 Pour ce qui est du nombre des personnes bénéficiant des programmes financés dans le cadre du RAPC, la Partie III donne uniquement des renseignements d'ordre de grandeur. Les chiffres, les mêmes depuis de nombreuses années, ne donnent aucune indication sur l'apparition éventuelle de tendances dans la population des bénéficiaires. Par exemple, dans la Partie III de 1989-1990, on mentionne que les programmes provinciaux procurent «... des prestations d'aide sociale à un peu plus de deux millions de Canadiens et des services de bien-être social à quelque 500 000 personnes». Les mêmes chiffres apparaissaient dans la Partie III des quatre années précédentes.
15.73 Nous estimons que des renseignements supplémentaires, par exemple sur les tendances qui se dessinent relativement au nombre des bénéficiaires et aux niveaux de pauvreté, ou encore des comparaisons entre les différents taux d'aide, permettraient aux députés de se faire une idée de l'efficacité du programme. La Partie III ne précise pas où il est possible d'obtenir des renseignements supplémentaires sur le RAPC, ni comment on peut se les procurer. Deux publications très utiles, par exemple, pourraient être mentionnées; il s'agit du Répertoire de programmes de sécurité du revenu au Canada et de Statistique de la sécurité sociale. Les deux documents sont produits par la Direction générale de la politique, des communications et de l'information, à partir de données transmises par les provinces.
15.75 En 1984-1985, le rapport annuel contenait guère plus d'information que la Partie III du Budget des dépenses. Les rapports précédents donnaient un aperçu des activités effectuées dans les services d'aide et de service social de chaque province et présentaient, dans les grandes lignes, certaines activités réalisées dans le cadre du RAPC pendant la période visée.
15.77 Par ailleurs, il y a roulements importants au sein de la clientèle; or, il n'existe aucun mécanisme permettant de connaître le nombre des personnes qui reçoivent effectivement des prestations au cours de l'année. Par exemple, lorsque le RAPC mentionne, dans ses rapports, un million de cas d'aide sociale, le chiffre n'est valable qu'à un moment particulier dans le temps. Il est impossible d'en déduire, pour l'année en cause, le nombre des bénéficiaires à court terme.
(La pièce 15.3 n'est pas disponible)
15.79 Bien que le RAPC et la DGPCI aient payé une grande partie des dépenses engagées pour ces systèmes, il n'existe aucune stratégie nationale pour la collecte et l'utilisation des données. Il en résulte que les données communiquées par les provinces constituent de l'information fragmentaire, difficile à cumuler à l'échelle nationale. Par exemple, il n'y a pas un seul ensemble de catégories, commun à toutes les juridictions, en ce qui concerne les raisons pour bénéficier de l'aide sociale.
(La pièce 15.4 n'est pas disponible)
15.80 La direction du RAPC reçoit certains renseignements par l'intermédiaire de la DGPCI. Ainsi, la DGPCI reçoit des provinces de l'information sur les objectifs de programme et les critères d'admissibilité, ainsi que sur les types et les niveaux de prestation. De plus, elle reçoit des données statistiques sur les aspects démographiques de la charge de cas des provinces, identifiant, par exemple, la catégorie sociale des bénéficiaires - personnes handicapées, aînés, chômeurs, parents seuls ou enfants.
15.81 Il faut analyser cette information pour se faire une idée claire des programmes nationaux d'aide et de bien-être social ainsi que de leurs bénéficiaires. Les résultats de l'analyse pourraient être inclus dans la Partie III du Budget des dépenses, dans les rapports annuels et dans les autres documents mis à la disposition du public.
15.83 Le rapport annuel du RAPC devrait être préparé, comme l'exige la loi.
15.85 Des mesures visant à améliorer certains aspects de l'administration du RAPC sont en voie d'exécution. Certains secteurs, plus particulièrement ceux qui se rapportent à la surveillance du respect des conditions établies et à la vérification des réclamations, peuvent être améliorés. Nous pensons, en outre, que la direction du RAPC peut jouer un rôle plus actif dans le rassemblement, l'analyse et la communication des renseignements. À notre avis, un tel rôle est essentiel si elle veut réussir à mieux rendre compte des 5,1 milliards de dollars de dépenses fédérales dont elle est responsable.