16.8 Étant donné la complexité croissante des produits, on s'attend à ce que les acheteurs prudents interviennent à diverses étapes de la conception et de la production, responsabilité qui revenait auparavant aux fournisseurs (y compris aux fabricants, entrepreneurs et monteurs). Dans le cadre du processus appelé «assurance de la qualité», l'acheteur doit d'abord définir clairement ses exigences techniques (y compris ses exigences en matière d'assurance de la qualité) et choisir des fournisseurs qui peuvent répondre à ces exigences. Il doit ensuite surveiller le système d'assurance de la qualité des fournisseurs et inspecter les produits pour s'assurer que toutes les exigences contractuelles ont été satisfaites.
16.9 La pratique voulant que l'on effectue une inspection à la fin ou vers la fin de la séquence de production est coûteuse. Il faut du temps, du travail et de l'argent pour inspecter des produits et remédier aux lacunes relevées. S'ajoutent ensuite le coût des réparations et de l'entretien, et les frais découlant de la responsabilité devant être assumée lorsque les produits ne donnent pas le rendement voulu. Aux États-Unis, on a évalué le coût des «ratés» à plus de 20 p. 100 du chiffre d'affaires brut des fabricants, coût que l'on passe aux acheteurs.
16.10 La qualité même des produits n'est pas le seul enjeu. Si elle est mauvaise, elle peut nuire à l'efficience des services que fournit le gouvernement et à l'efficacité de ses programmes. En outre, cela a un effet direct sur la capacité de l'industrie canadienne à s'imposer sur le marché mondial où la concurrence est de plus en plus vive et où la qualité devient un important facteur.
16.11 De nos jours, les consommateurs exigent des produits de qualité. Un nombre croissant d'entreprises canadiennes appliquent de nouvelles méthodes pour assurer la constance de la qualité de leurs produits afin de répondre aux exigences de leur clientèle. Le gouvernement du Canada, étant le plus grand acheteur de produits canadiens, a un rôle de premier plan à jouer dans cette recherche de la qualité.
16.13 Aux termes de la loi, le «contrôle de la qualité du matériel» est confié au ministère des Approvisionnements et Services (ASC). Nous avons examiné l'évolution dans ce domaine au ministère, ainsi que la politique et les règles établies par celui-ci.
16.14 Nous avons aussi examiné les pratiques d'assurance de la qualité dans le cadre de 18 ententes contractuelles choisies, portant sur dix types de produits, à ASC, à la Gendarmerie royale du Canada (GRC), aux ministères de l'Environnement (EC) et des Transports (TC) et à l'Agence canadienne de développement international (ACDI). Nous avons commencé par déterminer s'il existait des systèmes et des règles dans le domaine de l'assurance de la qualité dans les unités organisationnelles en cause des ministères et organismes et s'ils étaient satisfaisants. Nous avons ensuite évalué si l'on s'était conformé à ces systèmes et à ces règles dans l'exécution des 18 contrats examinés. Nous avons aussi étudié les liens entre ASC et les ministères clients en ce qui concerne l'assurance de la qualité en vertu des contrats examinés.
16.15 Les contrats (voir la pièce 16.1) portent sur divers produits achetés pour les programmes gouvernementaux, allant d'articles simples et courants au matériel techniquement complexe nécessaire à l'exécution de grands projets gouvernementaux (de plus de 100 millions de dollars). Étant donné que les contrats examinés sont peu nombreux et n'ont pas été choisis au hasard, nous ne pouvions pas tirer de conclusions qui s'appliquent à l'ensemble du gouvernement ou des ministères. Toutefois, notre examen des systèmes et des règles a permis de relever des problèmes qu'il faudra régler advenant l'instauration d'un programme complet d'assurance de la qualité. Nous prévoyons effectuer d'autres travaux dans ce domaine, lorsqu'il y aura lieu, dans le cadre de nos prochaines vérifications intégrées. Ces travaux porteront tant sur les achats de biens que les achats de services.
(Cette pièce n'est pas disponible)
16.16 Nos constatations sont présentées à la rubrique «Observations et recommandations». La section intitulée «Études de cas» présente certaines des lacunes que nous avons relevées en vérifiant les 18 contrats.
16.19 L'inspection est une bonne méthode lorsqu'il s'agit de produits peu complexes, fabriqués en grande quantité, par exemple les uniformes et les munitions de la GRC, mais l'inspection ne suffit pas lorsqu'il s'agit de produits plus sophistiqués, notamment les véhicules d'intervention rapide pour les aéroports et le matériel d'une station pour satellites (voir les études de cas). Nous avons constaté que même si les inspections étaient planifiées et menées convenablement, on pouvait se tromper sur la qualité des produits lorsque les autres pratiques d'assurance de la qualité étaient déficientes.
16.20 Dans les contrats que nous avons examinés, les problèmes de qualité découlaient du fait que le fournisseur n'avait pas de système satisfaisant d'assurance de la qualité. ASC ou ses ministères clients n'avaient pas précisé leurs exigences dans ce domaine, n'avaient pas évalué la capacité du fournisseur à assurer la qualité des produits avant d'adjuger le contrat et n'avaient pas surveillé le système de contrôle de la qualité du fournisseur au cours de l'exécution du contrat pour s'assurer de son efficacité.
16.21 Les normes d'assurance de la qualité pour le fournisseur sont insatisfaisantes. Les directives d'ASC et son manuel sur l'assurance de la qualité à l'intention des clients spécifient qu'il faut envisager d'imposer des exigences aux fournisseurs en matière de système d'assurance de la qualité dans certains cas, par exemple, si le contrat a une valeur supérieure à 10 000 $, si la sécurité du produit est importante, si le produit est de conception nouvelle, si sa complexité technique est élevée ou si le fournisseur a déjà omis de suivre certaines spécifications. On retrouvait l'un ou l'autre de ces cas dans tous les contrats que nous avons examinés; toutefois, la plupart ne précisaient pas d'exigences en matière d'assurance de la qualité pour les fournisseurs. On peut attribuer cette lacune au fait que la précision de telles exigences n'est pas obligatoire, même lorsque les conditions décrites ci-dessus s'appliquent, que les ministères clients n'avaient pas la compétence nécessaire pour préciser leurs exigences et qu'ASC n'a pas veillé à la spécification d'exigences satisfaisantes dans les documents contractuels. En outre, ASC n'a pas élaboré de procédés permettant de choisir le degré de rigueur qui convient aux normes d'assurance de la qualité.
16.22 En 1975, l'Association canadienne de normalisation (CSA) a publié une série de normes pour les programmes d'assurance de la qualité, comportant quatre niveaux d'exigences. Ces normes ont été élaborées par des représentants de l'industrie et ont été mises à jour en 1979 et en 1985. Un guide sur la sélection et l'application de normes d'assurance de la qualité a été publié en 1986. Un nombre croissant d'entreprises canadiennes utilisent les normes et les guides de la CSA pour constituer leur propre système d'assurance de la qualité et établir leurs exigences envers leurs fournisseurs. Depuis 1987, on accepte de plus en plus, à l'échelle internationale, et on a adopté universellement, en Europe, les normes d'assurance de la qualité élaborées par l'Organisation internationale de normalisation. En outre, un nombre sans cesse croissant d'entreprises au Canada et à l'étranger exigent maintenant que le système d'assurance de la qualité de leurs fournisseurs soit évalué et certifié par un tiers comme correspondant à une norme reconnue avant d'adjuger des contrats.
16.23 En 1984, le sous-ministre d'ASC demanda que l'on étudie la possibilité d'utiliser les normes de la CSA au gouvernement, ce qui a mené à l'étude interne mentionnée au paragraphe 16.18. Toutefois, le groupe d'étude ne précisa pas la mesure dans laquelle les normes d'assurance de la qualité de la CSA devraient être appliquées aux achats gouvernementaux. En outre, le gouvernement n'avait pas décidé s'il allait soumettre ses fournisseurs à la certification d'un tiers.
16.24 Comme le gouvernement est le plus grand acheteur de produits canadiens, sa position sur les exigences relatives aux systèmes d'assurance de la qualité de ses fournisseurs aura des répercussions considérables sur l'industrie canadienne. En faisant valoir l'importance de la qualité et en encourageant l'utilisation de normes d'assurance de la qualité, le gouvernement, de concert avec les grandes associations industrielles, pourrait contribuer à accroître la compétitivité de ses fournisseurs, au Canada et à l'étranger. Les coûts associés à l'amélioration des systèmes-qualité dans les entreprises canadiennes seraient largement compensés par la réduction du nombre de rejets, de retouches et de réparations dans le cadre de la garantie.
16.25 Le ministère des Approvisionnements et Services devrait envisager, en consultation avec les organismes centraux, de clarifier la politique du gouvernement sur les exigences en matière de systèmes d'assurance de la qualité des fournisseurs, ce qui supposerait l'adoption des normes canadiennes ou internationales en la matière ainsi qu'une évaluation et une certification par un tiers. Le ministère des Approvisionnements et Services devrait élaborer et diffuser des procédés pour choisir et préciser les exigences en matière de systèmes d'assurance de la qualité des fournisseurs.
Commentaires d'ASC : Approvisionnements et Services convient qu'il s'agit d'un domaine dont il faudrait s'occuper davantage, en consultation avec les organismes centraux et les ministères. On ne peut clarifier la politique gouvernementale concernant les systèmes d'assurance de la qualité sans le concours des fournisseurs ou à la hâte. Aussi, le ministère admet la nécessité de faire participer tous les secteurs industriels à un processus planifié d'élaboration de la politique.
16.27 L'étude interne réalisée par ASC en 1986 démontre que cette situation a contribué à un grand nombre de lacunes importantes dans les systèmes et pratiques d'assurance de la qualité. ASC a formé un Comité de gestion de la qualité des produits pour appliquer les recommandations faites dans l'étude. Le Comité a effectué une campagne de sensibilisation du public, a offert de la formation aux agents d'approvisionnement et a modifié les directives ayant trait à l'assurance de la qualité. Toutefois, certaines recommandations importantes formulées dans cette étude n'ont toujours pas été mises en oeuvre.
16.28 En octobre 1988, la responsabilité du Comité a été confiée à l'Office des normes générales du Canada (ONGC). La responsabilité fonctionnelle de l'assurance de la qualité, confiée à ASC, a aussi été assignée a l'ONGC. L'Office contribue beaucoup, depuis quelques années, à l'élaboration de normes et au contrôle de la qualité. On nous a informé que cette centralisation récente des questions d'assurance de la qualité a pour but de faire participer d'avantage l'ONGC à l'évaluation et à l'application des normes d'assurance de la qualité. Les directions hiérarchiques seront chargées d'appliquer au processus d'approvisionnement les normes établies par l'ONGC.
16.29 Les règles ministérielles et le cadre doivent être renforcés. Même si la responsabilité de l'assurance de la qualité au gouvernement du Canada incombe à ASC en vertu de la loi, dans la pratique, les ministères qui déboursent les fonds doivent la partager avec ASC. C'est tout particulièrement important si l'on veut garantir une assurance réelle de la qualité et en déterminer le responsable.
16.30 À la fin des années soixante-dix, ASC a signé un protocole d'entente avec TC et l'ACDI aux termes duquel il leur délègue ses responsabilités en matière d'achat, y compris l'assurance de la qualité, pour certains produits. Nous avons remarqué que ces ministères n'avaient établi ni règles, ni cadre d'assurance de la qualité satisfaisants pour assumer les responsabilités qui leur ont été confiées.
16.31 Le protocole d'entente signé en 1978 par ASC et TC était valide pour un an, mais n'a jamais été renouvelé. Des trois groupes de TC examinés, seuls les Services d'information de vol avaient maintenu une certaine fonction d'assurance de la qualité. Dans les deux autres groupes du ministère - le Groupe de gestion des aéroports et la Garde côtière canadienne - la ligne de partage des responsabilités en matière d'assurance de la qualité entre ASC et TC n'était pas nette. De plus, nous avons constaté que, même si le personnel technique de TC effectuait du travail lié à l'assurance de la qualité, la politique et les règles n'avaient pas été mises par écrit.
16.32 Le ministère des Transports devait élaborer une politique et des règles d'assurance de la qualité satisfaisantes à l'intention du Groupe de gestion des aéroports et de la Garde côtière canadienne qui n'ont ni politique, ni règles officielles.
Commentaires de TC : Le ministère est d'accord avec la recommandation. Le Groupe maritime a déjà entrepris l'élaboration d'une politique et de procédés d'assurance de la qualité.
16.33 Le protocole d'entente conclu entre ASC et l'ACDI a été renégocié en 1986. À l'ACDI, nous avons constaté que l'on était très conscient de l'importance de la qualité des produits pour les projets d'aide. Le président de l'ACDI a lancé une campagne d'amélioration de la qualité en 1987, mais il n'existait pas de politique sur l'assurance de la qualité appliquée dans toute l'Agence, et cette responsabilité fonctionnelle n'avait pas été clairement assignée à une unité organisationnelle de l'ACDI. De surcroît, même si des directives en matière d'achat avaient été élaborées à l'intention des organismes canadiens exécutant les projets de l'ACDI, ces derniers n'étaient pas tenus de les observer. En outre, ces directives ne concernaient pas les contrats aux termes desquels ASC ou les pays bénéficiaires assumaient la responsabilité des achats.
16.34 L'Agence canadienne de développement international devrait attribuer la responsabilité fonctionnelle de l'assurance de la qualité à un de ses hauts fonctionnaires et le charger d'élaborer et d'instituer, pour l'ensemble de l'Agence, une politique et des règles d'assurance de la qualité qui s'appliquent à tous les projets qu'elle finance.
Commentaires de l'ACDI : L'Agence envisagera la possibilité d'attribuer la responsabilité fonctionnelle de l'assurance de la qualité à l'un de ses cadres supérieurs. On sera mieux à même d'envisager cette mesure après l'établissement d'une politique gouvernementale d'ensemble en matière d'assurance de la qualité.
16.35 Le ministère des Approvisionnements et Services devrait, en consultation avec ses ministères clients, s'entendre sur une répartition précise et acceptable des responsabilités en matière d'assurance de la qualité. Le ministère des Approvisionnements et Services et les organismes centraux devraient, lorsqu'il y a lieu, énoncer une politique à l'intention des ministères et leur fournir une ligne directrice sur l'assurance de la qualité. Le ministère des Transports et l'Agence canadienne de développement international devraient s'assurer que leurs politique et règles sont conformes à la politique et aux directives centrales sur l'assurance de la qualité élaborées et diffusées par le ministère des Approvisionnements et Services et les organises centraux.
Commentaires d'ASC : Le partage des responsabilités entre Approvisionnements et Services et les ministères clients est décrit dans le Guide de la politique des approvisionnements et le manuel s'adressant aux clients d'ASC. En 1988, le ministère a revu et redéfini le partage des responsabilités, et le sous-ministre a communiqué les résultats de ces travaux aux clients. Néanmoins, le ministère révise actuellement le document susmentionné et, à cet effet, consultera les ministères clients afin de déterminer si certains domaines doivent être élargis davantage ou mieux délimités.
Commentaires de l'ACDI : ASC a la responsabilité première d'établir une politique gouvernementale en matière d'assurance de la qualité, qui s'applique à tous les projets d'approvisionnement. Une fois cette politique arrêtée, l'ACDI préparera, selon les paramètres posés par ASC, sa propre politique qui s'appliquera aux projets que finance l'ACDI.
Commentaires de TC : Le ministère est d'accord avec la recommandation voulant qu'il y ait consultation pour préciser la répartition des responsabilités entre ASC et ses ministères clients.
16.37 Dans notre Rapport de 1987, nous avions signalé un grave problème concernant les appareils de balisage de ces navires. Nous avions alors conclu qu'ils ne répondaient pas aux normes et qu'il fallait leur apporter d'importantes modifications.
16.38 En janvier 1988, la GCC a mis en oeuvre un programme de mesures correctrices en vue d'effectuer les modifications nécessaires, mais les coûts de celles-ci se sont révélés considérables. Par exemple, les coûts de la remise en état et des réparations du mât de charge «speedcrane» de l'un des six navires dépassaient 300 000 $. Le navire n'avait pas été en état d'effectuer les 1 278 heures de service prévues au programme des aides à la navigation, parce que son mât de charge «speedcrane» n'avait pas été modifié tel que requis (voir le chapitre 22, Le ministère des Transports - Garde côtière canadienne - La protection des intérêts des navigateurs et du public).
16.39 Outre le programme de mesures correctrices, un examen interne de ce modèle d'appareil de balisage a été effectué en 1988, à la demande de la direction de la GCC, afin de déterminer ce qui avait fait défaut. L'examen a révélé que de nombreux facteurs avaient contribué à produire ce résultat insatisfaisant, notamment plusieurs lacunes dans les méthodes d'assurance de la qualité. Par exemple, la GCC n'avait pas établi d'énoncé des exigences opérationnelles de l'appareil de balisage. Par conséquent, les groupes intéressés ne disposaient d'aucune base sur laquelle fonder leur évaluation de la conception de cet appareil. De plus, des modifications avaient été apportées au modèle original pour répondre aux exigences de contenu canadien, mais l'analyse, l'essai et le mode d'approbation laissaient à désirer. Enfin, on avait omis de vérifier la performance du prototype.
16.40 Nous avons constaté des lacunes au niveau du partage des fonctions d'assurance de la qualité entre Transports Canada et Approvisionnements et Services Canada. En 1978, un protocole d'entente avait été signé entre ces deux ministères, au titre duquel la responsabilité des achats de produits techniques (y compris l'assurance de la qualité) était déléguée à Transports Canada. L'accord n'avait pas été renouvelé l'année d'après, tel que le stipulait le protocole, mais les parties intéressées avaient continué d'exercer leurs fonctions conformément aux termes du protocole. Contrairement à d'autres directions où tout le processus d'assurance de la qualité était mené par des responsables du ministère, la GCC s'en remettait à ASC pour mener l'inspection des mâts de charge. À notre avis, cette répartition de la responsabilité a contribué aux lacunes constatées dans les méthodes d'assurance de la qualité à la suite de l'examen interne.
16.42 Les spécifications pour les véhicules avaient été mises au point par Transports Canada, alors que la conception technique et la construction avaient été confiées à l'entrepreneur. TC s'était réservé le droit d'approuver un prototype. Lorsqu'il a été livré pour mise à l'essai, on s'est aperçu qu'il comportait plusieurs écarts aux spécifications, qui ont par la suite été rectifiés pour permettre de poursuivre la production.
16.43 Il était critique d'avoir un bon programme d'assurance de la qualité étant donné l'ampleur de la commande, la nouveauté du modèle et l'importance des opérations d'intervention rapide. Néanmoins, on avait omis de préciser cette condition dans le marché et le ministère n'avait pas contrôlé le système d'assurance de la qualité en place chez le fabriquant.
16.44 Les documents du ministère indiquent que les inspecteurs de TC ont constaté des lacunes dans les véhicules livrés en vue des essais de réception et se sont donc inquiétés du système d'assurance de la qualité de l'entrepreneur. Ce dernier a renforcé son système d'inspection, mais il n'a pas été capable de satisfaire TC. Le nombre de défectuosités signalées par le ministère et le fait que ces défectuosités ont été corrigées au moment de l'inspection finale ont entraîné des dépenses accrues de temps et d'argent au cours du processus de réception, à la fois pour le fabriquant et pour le ministère. Finalement, le ministère des Transports a accepté les 68 véhicules.
16.45 Les essais de réception ne permettent pas de détecter les défectuosités, et ils ne sont pas conçus à cette fin. Bien que l'entrepreneur ait corrigé les défauts signalés par les inspecteurs de TC avant que les véhicules soient acceptés, beaucoup d'autres problèmes se sont manifestés après la livraison. Dans un sondage effectué par TC peu après la livraison totale, on avait signalé 21 véhicules dont le système centralisé de dégonflement des pneus faisait gravement défaut. Celui-ci, dont le coût dépasse 30 000 $ par véhicule, est une caractéristique vitale, exigée par le responsable de la conception de TC pour munir les véhicules d'intervention rapide d'une traction supplémentaire leur permettant de se déplacer sur terrain accidenté. L'entrepreneur principal est d'accord avec l'évaluation du système centralisé de dégonflement des pneus et signale qu'il avait informé le ministère des Transports, en avril 1987, de la possibilité de graves problèmes de fonctionnement.
(La photo n'est pas disponible)
16.46 Les chauffeurs des véhicules nous ont aussi informés qu'ils continuent d'éprouver des difficultés avec le système informatisé d'affichage et avec la transmission.
16.48 En vertu de cette entente, le Canada donnait au Bangladesh le pouvoir de faire les achats. Même si le gouvernement du Bangladesh a conclu un marché avec un fournisseur canadien, l'ACDI devait rendre compte des fonds dépensés pour ce projet. Le protocole d'entente mentionnait la nécessité de services d'experts- conseils pour aider le gouvernement du Bangladesh à procéder aux achats. L'ACDI a engagé des conseillers techniques pour aider à la préparation des devis, des inspections, des essais de réception, de la formation et de la surveillance de l'exécution du projet.
16.49 Toutefois, il n'était pas précisé dans le contrat du Bangladesh que l'entrepreneur devait mettre sur pied et maintenir un système d'assurance de la qualité satisfaisant, comme il serait normalement stipulé pour un achat de matériel de cette complexité. L'ACDI s'appuyait plutôt sur le système d'assurance de la qualité de l'entrepreneur et sur les dispositions de la garantie. En outre, le surveillant de projet a assisté à tous les principaux essais en usine ainsi qu'à la mise en service sur place et, bien qu'il ait signalé des carences à l'ACDI, il n'avait pas le pouvoir de prendre des mesures correctrices.
16.50 Plusieurs pièces inutilisables ont été expédiées sur les lieux du projet, et des modules n'ont pas passé les essais de réception effectués sur place. Au cours de notre inspection des lieux, trois mois après les essais de réception, il y avait toujours de nombreuses défectuosités, et un sous-système important ne fonctionnait pas en raison de pièces défectueuses et de dommages causés par l'eau au cours de l'expédition. Depuis, on a corrigé un grand nombre des défectuosités à l'aide de pièces de rechange. Toutefois, l'entrepreneur n'avait pas encore envoyé de pièces au Bangladesh pour remplacer les pièces défectueuses qui lui avaient été retournées pour être réparées ou remplacées en vertu de la garantie. Ce retard était dû à un litige en cours relativement au contrat.
16.51 Au cours de notre examen, nous avons également constaté que la station était exploitée en vertu d'une dérogation accordée pour l'antenne par l'Organisation internationale des télécommunications par satellites (INTELSAT) après l'amélioration effectuée en 1983. Ce contrat de l'ACDI ne visait pas à régler les problèmes d'antenne ayant mené à l'obtention d'une dérogation. Toutefois, si l'antenne de la station continue de se détériorer et nuit à la réception des autres stations, INTELSAT devra fermer la station, ce qui mettra fin à toutes les communications par satellites au Bangladesh.
(La photo n'est pas disponible)
16.53 Le développement ferroviaire a toujours été un élément important du programme d'aide de l'ACDI. Une évaluation interne du programme d'aide aux services ferroviaires, terminée en 1986, a permis de constater que le matériel ferroviaire canadien, fourni par l'ACDI à des entreprises étrangères, durait moins longtemps que dure habituellement ce matériel. L'évaluation a mis en lumière plusieurs lacunes dans la qualité, notamment l'inobservation des spécifications et des défauts dans la conception originale. On y suggérait que l'ACDI, les pays bénéficiaires et les fournisseurs canadiens étaient conjointement responsables.
16.54 Pour ce projet, le contrat exigeait que le fournisseur puisse offrir une assurance de la qualité. Même si l'entreprise avait préparé un manuel sur l'assurance de la qualité, elle n'avait pas mis en oeuvre son programme d'assurance de la qualité au moment de la signature du contrat. Consciente de cette lacune, et compte tenu du caractère urgent du contrat, l'ACDI a retenu les services d'experts techniques pour mener les inspections comme elle avait déjà eu l'habitude de le faire.
16.55 Lors des inspections en usine, les inspecteurs engagés par l'ACDI ont relevé de nombreuses défectuosités et des défauts de soudure dans les wagons. Ils ont recommandé un examen des procédés de contrôle de la qualité de l'entreprise. Toutes les défectuosités relevées par les inspecteurs ont été ultérieurement corrigées, avant que les wagons soient livrés au Sénégal.
16.56 Dans le cadre des mesures prises pour remédier à la situation, l'entreprise et l'ACDI ont convenu qu'une inspection serait effectuée environ un an après la mise en service des wagons afin de déterminer si les mesures correctrices prises étaient suffisantes. Plus de 24 mois après la livraison des wagons, l'inspection n'a toujours pas été faite. L'ACDI nous a informé que cette inspection aurait lieu d'ici janvier 1990.